Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4672/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Magicz András
Az eljárás megindítása
A panaszos beadvánnyal fordult Hivatalomhoz, amelyben azt kifogásolta, hogy lakóhelyén a rendőrség téves jogértelmezést követve vitatja a nemzetiségi önkormányzati képviselők fokozott büntetőjogi védelmét. A panaszos szerint a nemzetiségi önkormányzatok tagjai az ellátott feladataikból adódóan szükségszerűen hivatalos személynek vagy közfeladatot ellátó személynek minősülnek. 
A panasz a jogállamiság elvéből eredő alkotmányos büntetőjog követelményével, valamint a nemzetiségek önkormányzat létrehozásához fűződő jogával összefüggő visszásság gyanúját vetette fel, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.

Az érintett alapvető jogok és követelmények
–	a jogállamiság elvéből eredő alkotmányos büntetőjog követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
–	a nemzetiségek önkormányzat létrehozásához fűződő joga (Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdés: „A Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.”)

Az alkalmazott jogszabályok 
–	a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njt.);
–	a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.);
–	a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: új Btk.) 

A megállapított tényállás
A nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő, jogi személyiséggel rendelkező, választások útján létrehozott szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a nemzetiségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön létre.
A nemzetiségi önkormányzatok az Njt. 116. § (2) bekezdése alapján hatósági feladatokat nem láthatnak el. Az Njt-ben, valamint más jogszabályokban biztosított egyetértési és véleményezési jogköreit gyakorolva azonban részt vesznek a helyi önkormányzatok a nemzetiségeket érintő döntéshozatali eljárásban. A közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati szervekben képviselik a nemzetiségi közösségüket. Elősegítik, illetve oktatási és kulturális intézmények fenntartásával biztosítják a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátását. A nemzetiségi önkormányzatok önként vállalhatnak feladatokat különösen a helyi írott és elektronikus sajtó, a hagyományápolás, a társadalmi felzárkózás, a szociális és ifjúsági igazgatás, a közfoglalkoztatás, valamint a településüzemeltetés és településrendezés körében. 
A nemzetiségi önkormányzat tagjai (az elnök és a képviselők) tehát közfeladatot látnak el, és együttdöntési jogköreik révén befolyásolhatják a helyi önkormányzatok közhatalmi tevékenységének ellátását is. 
A Btk. 137. § (1) bekezdés 1. és 2. pontjai alapján a nemzetiségi önkormányzat tagja nem minősül sem hivatalos személynek1, sem közfeladatot ellátó személynek2.
A jogi szabályozás a jövőben változni fog, mert az új Btk. 459. § (11) bekezdés i) pontja a nemzetiségi önkormányzat tagját hivatalos személyként határozza meg. Ez a rendelkezés 2013. július 1-jén lép hatályba. 
A hivatalos vagy közfeladatot ellátó személyként való elismerés több szempontból is jogi jelentőséggel bír. Egyrészt az e két személyi körhöz tartozók fokozott büntetőjogi védelemben részesülnek azzal, hogy a sérelmükre elkövetett egyes bűncselekmények önálló tényállásként büntetendők, illetve az alapesetnél súlyosabb büntetési tétellel fenyegetett minősítő körülményként értékelendők. Másrészt több bűncselekmény minősített esete, hogy az elkövető hivatalos vagy közfeladatot ellátó személy. Sőt, egyes bűncselekményeket kizárólag hivatalos személy követhet el. Büntetőeljárási előírás, hogy a hivatalos személy köteles a hatáskörében tudomására jutott bűncselekményt feljelenteni. 
A Btk. hatályos rendelkezései alapján tehát a panaszos által kifogásolt azon rendőrségi jogértelmezés, miszerint a nemzetiségi önkormányzat tagjai nem részesülnek fokozott büntetőjogi védelemben, helyes. A beadványt tevő személy alapvető jogainak sérelme, illetve annak közvetlen veszélye nem a rendőrség helytelen jogalkalmazási gyakorlatára, hanem a törvényi szabályozásra vezethető vissza.

A vizsgálat megállapításai
I. Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 37. §-a alapján, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését. 
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást.

II. Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvénye és az Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. 
Az Alkotmánybíróság a büntetőjogi jogalkotásra vonatkozó határozataiban következetesen rámutatott arra, hogy büntetőjog a jogi felelősségi rendszerben az ultima ratio. Társadalmi rendeltetése, hogy a jogrendszer egészének szankciós zárköve legyen. A büntetőjogi jogkövetkezmény, a büntetés szerepe és rendeltetése a jogi és erkölcsi normák épségének fenntartása akkor, amikor már más jogágak szankciói nem segítenek. A büntetőjogi szankcióval fenyegetett magatartások meghatározása során a törvényhozó nem járhat el önkényesen, adott magatartás büntetendővé nyilvánításának ki kell állnia a szükségesség-arányosság tesztjét. Valamely magatartás büntetendővé nyilvánításának szükségességét szigorú mércével kell megítélni: a különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben indokolt igénybe venni, akkor, ha az alkotmányos vagy az Alkotmányra visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges6.
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint alkotmányos büntetőjog magában foglalja a büntetőjogi felelősségre vonás jogszerűségének a büntetési rendszer alakításának törvényességére vonatkozó tartományát is. A bűncselekmény megítélésére és a büntetés mértékére megkerülhetetlenül kihatnak a büntető törvény általános részében definiált, anyagi jogi fogalmak, s ezek alkalmazása tekintetében az egyén nem tartható az eseti megítélés következtében előálló bizonytalan jogi helyzetben. Ez ugyanis a büntetőjogi jogalkalmazás során a felelősségre vonás szempontjai közötti önkényes válogatást jelent, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik4.
2. A nemzetiségek közéletben való kollektív részvételének egyik formája a nemzetiségi önkormányzat. Az Alaptörvény azért rendelkezik a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának jogáról – az egyesülési jogon alapuló nemzetiségi önigazgatás modellje helyett –, hogy ezek a választás útján létrehozott képviseleti szervek egyes közjogi jogosultságok alanyai lehessenek. A nemzetiségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alaptörvény rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg5.

III. 1. A beadvány arra hívja fel a figyelmet, hogy a nemzetiségi önkormányzatok tagjainak egy része abban a tudatban folytat a közmegbízatásával járó képviseleti és egyéb tevékenységet, hogy fokozott büntetőjogi védelemben részesül. Ezt a téves feltevést erősítheti, hogy az a személy, aki jogszabály alapján közhatalmi, államigazgatási feladatokkal megbízott szervnél, testületnél közhatalmi, államigazgatási feladatot lát el, a hatályos szabályozás alapján hivatalos személynek minősül. A nemzetiségi önkormányzati képviselők – illetve a velük kapcsolatba kerülő más személyek – azonban nem feltétlenül vannak azzal tisztában, hogy a nemzetiségi közügyek, illetve az egyéb nemzetiségi közfeladatok ellátása nem közhatalmi vagy államigazgatási tevékenység. 
A büntetőjog egyik alapelve az analógiára épülő jogalkalmazás tilalma. Ez kiterjed a büntethetőségi feltételekre, a büntetőjogi jogkövetkezményekre, a törvényi tényállás valamennyi elemére, az elkövetők és esetenként a sértettek – jelen esetben a hivatalos személyek – körének meghatározására is. A bűncselekmény-fogalom egyes elemeinek bizonytalansága, előreláthatóságának kétséges volta a büntethetőségi feltételeket esetlegessé, a jogalkalmazói gyakorlatot kiszámíthatatlanná, akár önkényessé is teszi. 
Miután a „hivatalos személy” minőség, mint büntetőjogilag értékelendő státus, az elkövető büntetőjogi felelősségére közvetlen és konkrét kihatással van, e kategória kapcsán is követelmény a kiszámíthatóság és előreláthatóság. A hatályos szabályozás alapján azonban közvetlen veszélye áll fenn annak, hogy a bűncselekmény elkövetője és sértettje egyaránt bizonytalan helyzetben van.
2. Az új Btk. a nemzetiségi önkormányzat tagjait hivatalos személyként fogja elismerni. Kérdés tehát, hogy napjaink társadalmi viszonyai között történnek-e olyan cselekmények, amelyek következtében a fokozott büntetőjogi védelem biztosítása nem várhat 2013 júliusáig. 
Sajtóhíradások szerint nem tömeges jelenségként, ám több településen is előfordult, hogy egyes nemzetiségi közösségeket vagy (az akkori elnevezés szerint) kisebbségi önkormányzatok tagjait sértő feliratokat festettek ismeretlen személyek lakóházak vagy közintézmények falára. Más esetekben telefonon vagy levélben kaptak fenyegetéseket kisebbségi önkormányzati vezetők választott tisztségükkel kapcsolatban. E verbális támadások célpontjai jellemzően a roma közösségek, illetve azok helyi vezetői voltak, de említenek szükséges, hogy 2009 őszén egy települési szlovák önkormányzat elnökét fenyegették meg életveszélyesen6.
Nemzetiségi önkormányzat tagja elleni – közmegbízatásával összefüggő – erőszakos cselekményről nincs tudomásom. Az elmúlt években azonban szervezett „rituáléja” alakult ki annak, hogy egyes politikai csoportosulások a „cigánybűnözés” elleni fellépés – hamis és a jogállamban elfogadhatatlan – jelszavát hirdető rendezvényeiken a helyi roma önkormányzati elnök lakása elé vonulnak, és ott beszédeket mondanak. Az is előfordult, hogy a nemzetiségi önkormányzat elnökét vagy tagjait „együttélési szabályzatnak” nevezett petíció átvételére bírták rá. A rendőri jelenlét ellenére ezek a demonstrációk alkalmasak a fenyegetettség érzetének kialakulására7.
A hivatkozott cselekmények indokolttá teszik, hogy a törvényhozás már az új Btk. hatályba lépése előtt is biztosítsa a nemzetiségi önkormányzat tagjainak fokozott büntetőjogi védelmét. A szükségesség és az arányosság elvét figyelembe véve ennek megfelelő módja lehet a nemzetiségi önkormányzat tagjainak hivatalos személyként való elismerése. 
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jogállamiság elvéből eredő alkotmányos büntetőjog követelményével összefüggő visszásságot okoz, hogy a nemzetiségi önkormányzati képviselők jelenleg nem állnak fokozott büntetőjogi védelem alatt.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében – az Ajbt. 37. §-a alapján – felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy – szükség szerint a nemzetiségek jogaira vonatkozó szabályozásért felelős emberi erőforrások miniszterével együttműködésben – készítse elő és terjessze az Országgyűlés elé a Büntető Törvénykönyv módosítását a nemzetiségi önkormányzatok tagjai fokozott büntetőjogi védelmének az új Btk. hatálybalépése előtti biztosítása érdekében.

Budapest, 2012. október 

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 Hivatalos személy: az országgyűlési képviselő; a köztársasági elnök; a miniszterelnök; a Kormány tagja; az államtitkár; a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár; az alkotmánybíró; a bíró; az ügyész; a választottbíró; a helyi önkormányzati testületek tagja; a közjegyző és a közjegyzőhelyettes; az önálló bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó-helyettes; az alkotmánybíróságnál, bíróságnál, ügyészségnél, államigazgatási szervnél, önkormányzati igazgatási szervnél, az Állami Számvevőszéknél, a Köztársaság Elnökének Hivatalánál, az Országgyűlés Hivatalánál és az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalánál szolgálatot teljesítő személy, akinek a tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik; valamint az a személy, aki jogszabály alapján közhatalmi, államigazgatási feladatokkal megbízott szervnél, testületnél az a személy, aki közhatalmi, államigazgatási feladatot lát el.
2 Közfeladatot ellátó személy: a postai szolgáltatónál végrehajtó vagy biztonsági szolgálatot ellátó személy, a közforgalmú tömegközlekedési eszközt működtető gazdálkodó szervezetnél végrehajtó vagy biztonsági szolgálatot ellátó személy, továbbá a közúti személyszállítási szolgáltatást végző más személy; a Magyar Honvédség szolgálati feladatot teljesítő katonája; a polgári védelmi szervezetbe beosztott és polgári védelmi szolgálatot teljesítő személy; a mentőszolgálat tagja; a bírósági vagy más hatósági eljárásban a védő vagy a jogi képviselő, a szakértő, és a hivatalos személynek nem minősülő kézbesítési végrehajtó; az egészségügyről szóló törvényben meghatározott esetben az egészségügyi dolgozó, valamint az egészségügyi szolgáltatóval munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló más személy; a közoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a pedagógus, illetőleg a nevelő és oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazott, valamint a felsőoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a felsőoktatási intézmény oktatója, tanára, tudományos kutatója, az állami, önkormányzati, önkéntes és létesítményi tűzoltóság, valamint a tűzoltó egyesület tűzoltói feladatot ellátó tagja; a polgárőr a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól szóló törvényben meghatározott feladatok ellátásával kapcsolatban; a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló törvény szerint nyilvántartásba vett egyház lelkésze; a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben, valamint a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló törvényben meghatározott munkakörben foglalkoztatott személy e tevékenysége gyakorlása során; az erdészeti szakszemélyzet az erdőben, az erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterületen és az erdészeti magánúton végzett erdőőrzési tevékenységével, valamint a jogellenes cselekmény hatóságnak történő bejelentésével kapcsolatban; a villamos energiáról, a földgázellátásról, valamint a vízgazdálkodásról szóló törvényben meghatározott felhasználási helyek műszaki felülvizsgálatát, ellenőrzését, kikapcsolását és leolvasását végző személyek, feladataik ellátásával kapcsolatban.
3 Lásd: 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 58/1997. (XI. 5.) AB határozat, 18/2000. (VI. 6.) AB határozat
4 Lásd: 54/2002. (XII. 13.) AB határozat, 18/2006. (V. 31.) AB határozat
5 Lásd: 45/2005. (XII. 14.) AB határozat
6Forrás: http://www.luno.hu/content/view/8905/89/; http://c-press.hu/200903114470/belfold/rendori-vedelmet-kernek-a-zalalovoi-romak.html; http://www.boon.hu/fenyegetest-kaptak-a-hidvegi-romak/1998237
7 NEK-425/2011. számú vizsgálati jelentés a gyöngyöspatai események és a hasonló jelenségek veszélyeiről