Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4290/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Vass Veronika
Az eljárás megindítása
Egy panaszos beadvánnyal fordult hivatalomhoz, melyben a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Hdt.) hadirokkant-járadékra vonatkozó rendelkezéseit kifogásolta, mivel azok az V. járadékosztályba sorolt hadirokkantak esetén a többi járadékosztállyal összehasonlítva kevésbé kedvező szabályokat állapítanak meg. 
Figyelemmel arra, hogy a beadvány alapján nem zárható ki, hogy a sérelmezett helyzet természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében biztosított a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okoz, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 18. §. (4) bekezdése alapján, kivizsgálására hivatalból indítottam vizsgálatot, melynek során a honvédelmi minisztertől kértem tájékoztatást.

Megállapított tényállás
A Hdt. 11. § (2) bekezdésének 2010. április 1-jén hatályba lépett módosításával megváltoztatták a hadirokkantakat havi rendszerességgel megillető járadék összegét. A korábbi szabályozás szerint a jogosultakat az I. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-a, a II. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 135%-a, a III. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 120%-a, a IV. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 95%-a, míg az V. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 70%-a illette meg.
A 2010. március 1-jén hatályba lépő módosítással az összegeket minden járadékosztályban egységesen az öregségi nyugdíjminimum 60%-ával emelték, kivéve az V. járadékosztályt, ahol továbbra is 70% maradt. A panaszos ezért 2010. szeptember 16-án levéllel fordult a Honvédelmi Minisztériumhoz, melyre azt a választ kapta, hogy a tárca észlelte a hiányosságot és jelezte a jogalkotás számára, azonban a törvényt az Országgyűlés változatlan formában fogadta el, mindenesetre a minisztérium vizsgálja a korrigálás lehetőségeit. 
A panaszos a hivatkozott rendelkezést sérelmezve 2010. szeptember 6-án utólagos normakontrollra irányuló indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. A kérdésben az Alkotmánybíróság 2011. május 9-én kelt 38/2011. (V. 12.) számú határozatával döntött. A határozat szerint a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdésében a hadirokkantak havi rendszeres járadékának emelésekor az V. járadékosztályba tartozókat nem kezelte azonos méltóságú személyekként az I-IV. járadékosztályba tartozókkal. 
Az Országgyűlés eleget téve jogalkotási kötelezettségének 2012. január 1-jei hatállyal felemelte az V. járadékosztályban járó összeget, azonban nem az egységes 60%-kal, hanem csak 40%-kal, az elvárt 130% helyett csupán 110%-ra. A panaszos emiatt 2012. február 22-én újabb levéllel fordult a Honvédelmi Minisztériumhoz, melyre azt a választ kapta, hogy az egységes emelésre forráshiány miatt nincs lehetőség.
A honvédelmi miniszter válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a Hdt. módosítására 2010 elején benyújtott önálló képviselői törvényjavaslattal kapcsolatos kormányzati álláspont kialakítása során a honvédelmi tárca által készített előterjesztésben tájékoztatta az akkori Kormányt, hogy a benyújtott indítvány az V. járadékosztályba sorolt hadirokkantak járadékát változatlan szinten hagyja. Ennek ellenére az Országgyűlés a törvényjavaslatot az utolsó ülésnapján változatlan formában fogadta el. 
Az Alkotmánybíróság a 38/2011. (V. 12.) AB határozatában megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet, melynek lényege, hogy a jogalkotó az V. járadékosztályba sorolt hadirokkantak járadékemeléséről nem rendelkezett, egyben felhívta az Országgyűlést a határozatban foglalt jogalkotási kötelezettség teljesítésére.
A Honvédelmi Minisztérium az AB határozatra figyelemmel előkészítette a Hdt. módosítását tartalmazó törvényjavaslatot, melynek értelmében további forrás bevonásával az V. járadékosztályba sorolt hadirokkantak járadékénak 40%-os emelésre tett javaslatot.  A honvédelmi miniszter álláspontja szerint a 2012. január 1-jével hatályba lépett törvénymódosítás az AB határozatban foglaltaknak minden tekintetben megfelel, azzal összhangban van. Ezt támasztja alá az AB határozat indokolás azon megállapítása, mely szerint „A határozatból csupán az következik, hogy a jogalkotónak a rendelkezésre álló források elosztásakor az emberi méltóság követelményét is figyelembe vevő szabályokat kell alkotnia, és az elosztás módját és mértékét erre tekintettel – hátrányos megkülönböztetés nélkül – kell meghatároznia”.
A miniszter levelében kifejtette, hogy a Hdt. szabályozásának egyik alapelve, hogy az érintettek részére az elszenvedett hadi eredetű egészségkárosodás mértékéhez igazodóan állapítson meg juttatásokat. Az Alkotmánybíróság a 9/2003. (IV. 3.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „a sérelmet eltérő jellegéből és azok lehetőég szerinti orvoslásából az következik, hogy nem alkotmányellenes, ha a juttatások mértékében az egyes csoportok között arányosítási szempontok közvetlenül nem mutathatók ki”.
A miniszter azt is hozzátette, hogy a hadigondozottak érdekképviseletét ellátó civil szervezetek (Hadirokkantak, Hadiözvegyek, Hadiárvák Országos Nemzeti Szövetsége; Magyar Hadigondozottak Országos Nemzeti Szövetsége; Vak Hadirokkantak Országos Egyesülete) képviselői élesen tiltakozat az ellen, hogy az V. járadékosztályba tartozók járadékának rendezésére a források újraelosztásával, azaz az I-IV járadékosztályba soroltak járadékának csökkentésével kerüljön sor. 

Érintett alapvető jogok
–	a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alaptörvény XV. cikk (2) „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”)

Alkalmazott jogszabályok
-	a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény (Hdt.)

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 1. § (2) bekezdése d) pontja szerint az alapvető jogok biztosa tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet fordít leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak a védelmére.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok (e körben a közszolgáltatást végző szervek) tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
A biztos vizsgálata során a hatósági jogalkalmazói tevékenység mellett azt is vizsgálja, hogy a jogszabályok mennyiben segítik elő a védett jogok érvényesülését: az Ajbt. 2. § (2) bekezdése értelmében a javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására.

Az ügy érdeme tekintetében
Az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése fejezi ki az egyenlő bánásmód tilalmát. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a hátrányos megkülönböztetés tilalma a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként nyert értelmezést.
A diszkrimináció tilalmának az alapjogi rendszerben elfoglalt speciális helyzete miatt annak eldöntésére, hogy a megkülönböztetés alkotmányos volt-e, mindenképpen figyelembe kell venni az önkényes megkülönböztetés tilalmának elvét, ami az ún. ésszerűségi teszttel vizsgálható. A teszt gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll. 
Az összehasonlíthatósági próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányellenes diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint szűken értelmezi. 
Amennyiben megállapítható, hogy azonos csoportba tartozó jogalanyokról van szó, akkor azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés ésszerű indokon nyugszik-e, vagyis a különbségtétel igazolható-e, van-e ésszerű indoka, nem önkényes-e a megkülönböztetés.
A hadirokkant-járadékkal kapcsolatban Alkotmánybíróság a 2011. május 9-én kelt 38/2011. (V. 12.) számú határozatával döntött. A határozat szerint a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdésében a hadirokkantak havi rendszeres járadékának emelésekor az V. járadékosztályba tartozókat nem kezelte azonos méltóságú személyekként az I-IV. járadékosztályba tartozókkal. 
A határozat indokolása szerint a járadékemelés az I-IV. osztályok között sem arányosan, hanem azonos fix összegben (17.100 Ft-tal) történt, míg az V. járadékosztályosok juttatása változatlan maradt. A határozat indokolása azt is hozzáteszi, hogy sem a törvényjavaslat indokolásából, sem a miniszter válaszából, sem pedig a rendelkezésre álló körülményekből nem állapítható meg olyan érdemi, ésszerű indok, mely megalapozná az V. járadékosztály tagjainak a járadékemelésből való teljes kihagyását. Amennyiben a járadékemelésre – akár a gazdaság teherbíró képességére, akár más okra tekintettel – a szándékoltnál kevesebb forrás jut, akkor azt az érintettek igazságérzetét is figyelembe véve, arányosan, az egyes járadékosztályokba tartozók méltatlan helyzetbe hozását elkerülve kell elosztani. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül különböztette meg a hadirokkantak V. járadékosztályát az I-IV. járadékosztályoktól az emelés módjának meghatározásával. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2011. december 31-ig tegyen eleget.
Az Országgyűlés ennek nyomán 2012. január 1-jei hatállyal felemelte az V. járadékosztályban járó összeget, azonban nem az egységes 60%-kal, hanem csak 40%-kal, az elvárt 130% helyett csupán 110%-ra. A panaszos emiatt 2012. február 22-én újabb levéllel fordult a Honvédelmi Minisztériumhoz, melyre azt a választ kapta, hogy az egységes emelésre forráshiány miatt nincs lehetőség.
Álláspontom szerint az Országgyűlés az említett módosítással nem tett teljes mértékben eleget az Alkotmánybíróság által meghatározott jogalkotási kötelezettségének, hiszen a megvalósuló hátrányos megkülönböztetést továbbra sem hárította el. Továbbra is önkényesen, ésszerű indok nélkül különböztette meg a hadirokkantak V. járadékosztályát az I-IV. járadékosztályoktól. Nem tekinthető a megkülönböztetés ésszerű indokának a forráshiány, hiszen a források újraelosztásával, az eredeti összegekhez képest egységesen 55%-os emelés meghatározásával a különbség megszüntethető lenne. Ez azonban, tekintettel az időmúlásra is, méltánytalan lenne az első négy járadékosztályba tartozó jogosultakkal szemben, sőt megingatná a jogállamiságba vetett bizalmat. Ezzel együtt azonban továbbra is fennáll az V. járadékosztályba tartozók hátrányos helyzete. Méltatlan helyzetüket kifejezi, hogy a számukra hátrányos szabályozás következtében személyekre lebontva 2012. január 1-jéig 359.100 Ft, azóta pedig további 51.300 Ft összegű járadéktól estek el a többi járadékosztályba tartozókhoz képest. 
Mindezek alapján az alaptörvény-ellenes állapot továbbra is fennáll, a jelenlegi helyzet ugyanis sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 31. § (2) bekezdése alapján felkérem a honvédelmi minisztert, hogy kezdeményezze a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdésének módosítását annak érdekében, hogy – a jogalkotó eredeti szándékának megfelelően – minden járadékosztályban a progresszíven növekvő járadékösszeghez képesti egységes emelésre kerüljön sor, vagyis az V. járadékosztályban is történjen meg az öregségi nyugdíjminimum további 20%-ával történő emelés. 

Budapest, 2012. október

Prof. Dr. Szabó Máté sk.