Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
Az AJB-4041/2012. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindítása
A Jobbik Magyarországért Mozgalom (a továbbiakban: JOBBIK) országgyűlési képviselőcsoportjának munkatársa azért fordult Hivatalomhoz panaszával, mert Budapest rendőrfőkapitánya már több rendezvényüket is megtiltotta arra hivatkozással, hogy a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. 
A panaszos 2012. április 3-án 2012. augusztus 25. napjára egy újabb rendezvényt jelentett be Kossuth tér – Akadémia utca – Széchenyi István tér – Széchényi Lánchíd – Clark Ádám tér – Szent György tér útvonalon, amelyet Budapest rendőrfőkapitánya szintén megtiltott. A határozat bírósági felülvizsgálatát azért nem kezdeményezte a panaszos, hogy az ne zárja ki a hatáskörömet.
Beadványában a panaszos kiemelte, hogy a rendőrség azután tiltotta meg a felvonulás megtartását, hogy több – álláspontja szerint a forgalmat összemérhetetlenül súlyosabb mértékben korlátozó – rendezvény bejelentését tudomásul vette. A panaszos utalt arra is, hogy a bíróság már több hasonló esetben bírálta felül a rendőrség álláspontját.
A panaszos sérelmezte továbbá, hogy az egyeztetésen készült jegyzőkönyvben „folyamatosan »fenyegeti« a rendőrség, a gyülekezési joghoz oda nem illő jogszabályok mantrázásával, illetve olyan érzést keltve, mintha a rendezvénye már eleve jogszabálysértő lenne”. Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében az országos rendőrfőkapitánytól írásbeli tájékoztatást és a panaszos által jelzett esettel összefüggő dokumentumok megküldését kértem.

Megállapított tényállás
Az országos rendőrfőkapitány válaszában arról tájékoztatott, hogy a panaszos 2012. augusztus 25. napjára bejelentett demonstrációjának adott helyen és időben történő megtartását Budapest Rendőrfőkapitánya, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (Gytv.) 8. § (1) bekezdésében foglaltak alapján (a közlekedés más útvonalon nem biztosítható), a rendelkezésre álló adatokra, illetve a közlekedésrendészeti szakvéleményre tekintettel tiltotta meg.
A kapott tájékoztatás szerint az elmúlt időszakban, azonos helyszínekre és részben azonos útvonalra összesen egy bejelentés érkezett a Budapesti Rendőr-főkapitányságra (a továbbiakban; BRFK). A bejelentés szerinti rendezvény megtartását a BRFK tudomásul vette, tekintettel a résztvevői létszámra, illetve a vonulás módjára. Az országos rendőrfőkapitány a bejelentés, valamint az egyeztető tárgyalás megtartásáról készített jegyzőkönyv másolati példányát megküldte részemre. Ebből – illetve az általam más ügyekben megismert jegyzőkönyvekből – kitűnt, hogy a jegyzőkönyv panaszos által sérelmezett részeit azok is tartalmazzák, azok függetlenek a bejelentő személyétől, illetve az általa szervezett korábbi rendezvények tapasztalataitól.
Arról is tájékoztatott az országos rendőrfőkapitány, hogy az elmúlt időszakban a főváros területére több, 1 000 fő feletti várható résztvevői létszámmal tervezett „vonulásos demonstrációt” jelentettek be, melynek helyszínei között szerepelt a Kossuth Lajos tér, illetve a Szent György tér. A bejelentések elbírálása során a rendelkezésre álló adatoktól függően azokat a rendőrség tudomásul vette, vagy megtiltotta. A bejelentéseket a BRFK minden esetben önállóan és egyedi bejelentésként, egyenként vizsgálta. A döntések a vonatkozó jogszabályok alapján, a megtartani tervezett rendezvények időpontjában fennálló tényezők (például napszak, időszak, közlekedési viszonyok, más rendezvények) figyelembevételével történtek.
Megállapítottam, hogy a panaszos által bejelentett időpontban a Kodály köröndön, az Andrássy úton, valamint a Hősök terén – egyébként ugyancsak a panaszos által bejelentett, és a JOBBIK-hoz köthető – Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény lesz, melynek közlekedésre gyakorolt hatását a rendőrség a rendezvény megtiltásakor értékelte.

Érintett alapvető jogok
–	jogállamiság elve (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a békés gyülekezéshez való jog (Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdés „Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.”)
–	a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”)

A vizsgálat megállapításai
I. A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint rendvédelmi szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése értelmében a vizsgálattal érintett rendőrség rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálatára – az Ajbt. 18. §-a alapján – kiterjed hatásköröm. Utalva a többéves ombudsmani gyakorlatra, ismételten fel szeretném hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „az Alaptörvénynek és Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő rendőrség kialakítását”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait”.

II. Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.

III. A Gytv. eredeti szövege is ismert ugyan közlekedésrendészeti megtiltási okot, de lényegesen tágabb mérlegelést tett lehetővé azzal, hogy tiltani rendelte a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járó rendezvényeket. A gyakorlatban ez a megtiltási ok egyfajta általános közrendi klauzulává vált, vagyis a rendőrség erre hivatkozva tiltotta meg a kockázatosabbnak ítélt rendezvényeket. Sajnos a gyakorlat ezt a megtiltási okot nem töltötte ki megfelelően tartalommal. 
A Gytv. 8. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a rendőrség megtiltja a rendezvényt, ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Nem igényel különösebb bizonyítást, hogy ennek eldöntése alapvetően szakkérdés. A BMr. szerint azon szolgálati ágak vezetői, „akiknek szakvéleménye szükséges annak eldöntéséhez, hogy a tervezett rendezvény megtartása nem ütközik-e a Törvény valamelyik rendelkezésébe, illetőleg nem szükséges-e a Törvény 8. §-a (1) bekezdésének alkalmazása” a rendezvény megtartásával kapcsolatos szakvéleményeket a lehető legrövidebb időn, de legkésőbb 24 órán belül, írásban közlik a közbiztonsági szerv vezetőjével. [BMr. 4. § (3)-(4) bekezdései]
Ez a gyakorlatban úgy történik, hogy a rendőrség közrendvédelmi szervezeti egysége a közlekedési szervezeti egységet kéri fel „szakvélemény készítésére”, amely a gyakorlatban a demonstrációval érintett területre vonatkozó közlekedési hatástanulmány. Ez a „szakvélemény” tartalmazza, hogy a közösségi közlekedés más útvonalra átterelhető-e, hogy mekkora az áteresztő képessége annak a területnek, csomópontnak, útkereszteződésnek, amit érint a demonstráció, milyen hatása van az egyéni közlekedőkre, vagy hogyha járdán kívánnak demonstrálni, akkor ez a gyalogos forgalmat mennyiben akadályozza. Nem veszélyes-e ez, pl. a gyalogosoknak le kell-e lépni az úttestre, az autók közé.
Igaz ugyan, hogy a BMr. hivatkozott rendelkezései szakvéleményről szólnak, azonban a különböző szolgálati ágak együttműködése – lévén ugyanannak a hatóságnak különböző szervezeti egységei – semmiképp nem tekinthető szakértői tevékenységnek, így az annak eredményeként létrejövő dokumentum sem tekinthető szakvéleménynek. A Ket. 58. § (1) bekezdése szerint szakértőt kell meghallgatni vagy szakértői véleményt kell kérni, ha az eljáró hatóság nem rendelkezik megfelelő szakértelemmel. Ugyanazon rendőrkapitányság, vagy a Budapesti Rendőr-főkaptányság különböző szervezeti egységei esetén az eljáró hatóságnak fogalmilag kell rendelkeznie a megfelelő szakértelemmel, ellenkező esetben ugyanis nem a közlekedési szolgálati ágtól, hanem szakértőtől kellene a szükséges szakértői véleményt beszerezni.
A jelenlegi – imént ismertetett – szisztémával szemben megfogalmazható kritika, hogy a „szakvélemény” megállapításai, ennek következtében pedig annak megalapozottsága gyakorlatilag nehezen ellenőrizhető.
A tényállás tisztázása körében felvethető kérdés továbbá, hogy a rendezvényeket önmagukban (egyenként), vagy egymásra tekintettel is kell-e értékelni. Másképp fogalmazva: ha a rendezvények külön-külön a közlekedésre, vagy éppen a népképviseletei szervekre, illetve bíróságra gyakorolt hatása nem alapozná meg a megtiltást, azonban együttesen – kumulálódó hatásuk miatt – már igen. 
E megtiltási okkal kapcsolatban sem a rendőrség, sem pedig a bíróságok gyakorlata nem tekinthető töretlennek. A rendőrség a budapesti Andrássy útra bejelentett rendezvények közül egyeseket tudomásul vett, másokat – teljesen azonos forgalmi adatok alapján – megtiltott. 
A külső szemlélőben – különösen az Andrássy útra bejelentett rendezvényekkel összefüggésben – könnyen alakulhat ki az a kép, hogy a rendőrség még mindig egyfajta közrendi klauzulaként alkalmazza ezt a megtiltási okot. A közrend és közlekedés rendjének összefüggését sokkal helyesebb lenne fordítva megközelíteni, vagyis a kérdést úgy lenne helyes feltenni, hogy a közlekedés milyen fokú akadályozása képes a közrendet, közbiztonságot veszélyeztetni. [Hofer-Zeni, Herbert: Versammlungsfreiheit in Österreich. Europäische Grundrechte Zeitschrift 13. September 1984; 11. Jg Heft 13. 360.]
Mindezek alapján legalábbis felmerül a kérdés, hogy a rendőrség, illetve az általam nem vizsgálható bíróság jogalkalmazó gyakorlata mennyiben felel meg az egyenlő bánásmód követelményének, illetve e szervek – teljesen azonos forgalmi adatok esetén – valójában milyen szempontrendszer alapján hozzák meg döntésüket. 
A fentiekre figyelemmel megállapítottam, hogy a rendezvények megtiltásának Gytv.-ben meghatározott okok – a szabályozás hiányosságára visszavezethetően – alkalmasak arra, hogy a gyülekezési joggal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozzanak.

IV. A panaszos ügyében meghozott, a rendezvény megtartását megtiltó határozat, illetve az azt megelőző eljárás vizsgálatát követően a következőket állapítottam meg:
A bejelentést követően lefolytatott egyeztetés során készült jegyzőkönyv panaszos által sérelmezett egyes részei (így a szervező figyelmének felhívása arra, hogy a rendezvény rendjének fenntartásáért a szervező felel, a békés jellegét elveszített rendezvény nem áll alkotmányjogi védelem alatt, ha a rendezvény bűncselekményt, vagy annak elkövetésére való felhívást valósít meg, vagy mások jogának és szabadságának sérelmével jár, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja) valamennyi BRFK-n, rendezvény megtartásával kapcsolatos egyeztetésről készült jegyzőkönyv azonos szöveggel tartalmazza. Más sérelmes elemeket pedig csak azok a jegyzőkönyvek tartalmaznak minden esetben, amelyek a Kossuth Lajos térre (elrendelt személy- és létesítménybiztosítási intézkedésre, a terület kezelőjével való kapcsolatfelvétel szükségességére, a Parlament épületébe be-, és onnan kijárás akadályozásának tilalmára vonatkozó tájékoztatás), vagy a Budai Várba (Sándor-palota épületébe be-, és onnan kijárás akadályozásának tilalmára, a gépkocsik behajtási engedélyének szükségességére, a Budai Várban zajló közműfelújításokra vonatkozó tájékoztatás) bejelentett rendezvények egyeztetése során készültek.
Erre figyelemmel az egyeztetési eljárással kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
A döntés érdemével kapcsolatban a következőkre szeretném a figyelmet felhívni:
A rendezvény adott helyen és időben történő megtartását megtiltó határozat indokolása szerint a rendezvény megtartása esetén a „tömegközlekedési és a közúti járműforgalom ellehetetlenítése a térség közlekedésére rendkívül nagymértékben kedvezőtlen befolyással lenne”. 
A rendőrség több – a panaszos által azonos időpontra bejelentett – rendezvény együttes hatását értékelte a rendezvény megtiltásakor. Ombudsmani eszközökkel nem tisztázható, hogy a rendezvényt helyes és megalapozott indokok alapján tiltotta-e meg Budapest rendőrfőkapitánya. Ennek megállapítására a Gytv. 9. §-a alapján – a határozat felülvizsgálata során, annak részeként – kizárólag a bíróság jogosult. 
A rendezvény megtiltása kapcsán azt is vizsgáltam, hogy BRFK az egyenlő bánásmód követelményét betartva járt-e el. Közvetlen hátrányos megkülönböztetés akkor lenne megállapítható, ha a rendőrség valamely védett tulajdonság alapján kedvezőtlenebb bánásmódban részesítette volna a rendezvény szervezőit, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben levő személy vagy csoport részesül, részesült vagy részesülne rendezvényük bejelentése során. 
A panaszos által bejelentett rendezvénnyel azonos útvonalon, hasonló időszakban, napszakban, hasonló létszámmal megtartott más rendezvény. nem volt. Az egyetlen bejelentett és megtartott rendezvény létszáma messze elmaradt a panaszos rendezvényétől, az nem járt az úttest igénybevételével. Így megállapítottam, hogy az azonos útvonalon megtartott Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények nem voltak összehasonlítható helyzetben. A rendezvények szervezői ezért nem tekinthetőek homogén csoportnak, így közöttük diszkriminációról sem lehet szó.
Erre figyelemmel a rendőrség rendezvény megtartását megtiltó határozatával kapcsolatban az egyenlő bánásmódhoz való alapjoggal összefüggő visszásságot nem tártam fel.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy fontolja meg a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény olyan módosításának kezdeményezését, amely a rendezvények megtartásának megtiltási okait a jelentésemben foglalt szempontok figyelembevételével szabályozza.

Budapest, 2012. augusztus 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.