Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-3409/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV) visszterhes vagyonátruházási illeték kiszabási eljárását kifogásolva fordult a Hivatalomhoz.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogok sérelmének, illetve azok bekövetkezte közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján tájékoztatást kértem a NAV Hajdú-Bihar Megyei Adóigazgatóságának a vezetőjétől, valamint a nemzetgazdasági minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
-	Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.)
-	A közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Kknyt.)
-	A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy 2011. december 29-én vásárolt egy motorkerékpárt. A vásárlást követő napon felhívta a helyi okmányirodát, hogy milyen teendői vannak. Azt a tájékoztatást kapta, hogy nem szükséges rögtön felkeresnie az okmányirodát, mert a vagyonszerzés tényét a törvény szerint a vásárlástól számított 15 napon belül kell bejelentenie, továbbá, hogy az illeték összegére a vásárlás időpontja meghatározó. Ezért panaszos csak később, január 6-án kereste fel személyesen az okmányirodát, miután elvégeztette az eredetiség vizsgálatot, ám akkor az ügyintéző már arról tájékoztatta, hogy a számítógépes rendszer szerint – a 2012. január 1-jétől hatályos törvénymódosítás következtében – magasabb összegű illetéket kell fizetnie. Az ügyintéző kérte a panaszost, hagyja ott a papírjait, hogy utána nézhessen az ügyének, mert szerinte a panaszosnak a 2011-es évre vonatkozó illetéket kellett volna fizetnie.
Időközben a panaszossal szemben fizetési meghagyást bocsátott ki a NAV Hajdú-Bihar Megyei Adóigazgatósága (a továbbiakban: Igazgatóság), arra hivatkozással, hogy nem tett eleget az illetéktörvényben foglalt 15 napos bejelentési kötelezettségének, ezért 78.750 Ft gépjármű vagyonszerzési illetéket és 78.750 Ft mulasztási bírságot szabtak ki vele szemben. A panaszos a fizetési meghagyással szemben fellebbezéssel élt. Beadványa szerint március 19-én az Igazgatóság Illeték Kiszabó Osztályának osztályvezetője felhívta telefonon és arról tájékoztatta, hogy a mulasztási bírságtól eltekintettek – időközben az okmányirodai ügyintéző is igazolta a bejelentés tényét –, az illeték összegén azonban nem kívántak változtatni, továbbra is a 2012. január 1-jei módosítás következtében kiszabott illetéket kellett megfizetnie.
Az Itv. átmeneti rendelkezései (99/D. § (2) bekezdése) szerint a gépjármű tulajdonjogának megszerzése esetén fizetendő vagyonátruházási illeték mértékét 2012. január 1-jével módosító, az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények és azok módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvénnyel megállapított szövegét a hatálybalépést követően illetékkiszabásra bemutatott vagy más módon az állami adóhatóság tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben, illetve kezdeményezett eljárásokban alkalmazni kell.
Ugyanakkor az Itv. az illetékkötelezettség keletkezésének időpontjaként a 3. § (3) bekezdésében – a panaszos estében – a szerződés megkötése napját jelöli meg és a Kknyt. 33. § (1) bekezdése 15 napot biztosít a jármű új tulajdonosa számára, hogy a jármű tulajdonjogának megváltozását bejelentse a bejegyzésre jogosult hatóságnál.
A törvényben észlelt fenti ellentmondás feloldása, valamint szakmai álláspontja érdekében megkerestem a nemzetgazdasági minisztert, aki arról tájékoztatott, hogy az Itv. 2012. január 1-jétől hatályos 24. § (1) bekezdése értelmében gépjármű tulajdonjogának megszerzése esetén az illeték mértékét a jármű hajtómotorjának hatósági nyilvántartásban feltüntetett –kilowattban kifejezett – teljesítménye, és a jármű gyártástól számított kora alapján kell meghatározni az e bekezdésben rögzített táblázat szerint. 
A miniszter álláspontja szerint az Itv. 3. §-a – miszerint az illetékkötelezettség keletkezésének időpontja a szerződés megkötésének napja – a visszterhes vagyonátruházási illetékkötelezettség keletkezésének általános szabályát rögzíti. E szerint az egyes vagyonszerzések után keletkező visszterhes vagyonátruházási illetékkötelezettség vizsgálatakor az adóhatóságnak a visszterhes jogügylet létrejöttekor (a szerződés megkötésekor) hatályos szabályokat kell alkalmaznia. Ezzel szemben a 99/D. § (2) bekezdése – az Itv. 3. §-ában foglalt rendelkezéshez képest – speciális szabályt állapít meg akkor, amikor az Itv. egyes, módosított rendelkezéseit a módosítás hatálybalépését követően illetékkiszabásra bemutatott vagy más módon az állami adóhatóság tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben rendeli alkalmazni. Mivel tehát az Itv. egyértelműen állapít meg az általános szabályhoz képest egy speciális rendelkezést − a lex specialis derogat legi generali elvének megfelelően − azt kell alkalmazni a levelében leírt konkrét esetben. 
A panaszos a motorkerékpár tulajdonjogát ugyan az Itv. 24. § módosításának hatálybalépését megelőzően szerezte meg, azonban a tulajdonjog megszerzését, az azt tanúsító okirat bemutatásával, a módosított rendelkezés hatálybalépését követően jelentette be az illetékes okmányirodánál. Álláspontja szerint, figyelemmel arra, hogy az Itv. fent hivatkozott szabályait megállapító, az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvényt 2011. november 29-én hirdették ki a Magyar Közlöny 140. számában, így az adózónak lehetősége volt a 2012. január 1-jétől hatályos rendelkezések megismerésére. Úgy véli, a fentieket összegezve megállapítható, hogy a levelében leírt konkrét esetben az állami adóhatóság helyesen járt el, valamint, hogy az Itv. rendelkezései nem ellentmondásosak. 

A vizsgálat megállapításai
I.	A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy Nemzetgazdasági Minisztérium, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára a hatásköröm kiterjed.

II.	A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Kiemelte, hogy egy demokratikus jogállamban, ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészüléshez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre.
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni. [Az Itv. 1992. szeptember 30-ig hatályos változatának 97. § (1) bekezdésnek második mondata a következőképp szólt: „Rendelkezéseit a hatálybalépését követően illetékkiszabásra bejelentett vagy más módon az illetékhivatal tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben, illetőleg kezdeményezett eljárások esetében kell alkalmazni.”

III.	Az ügy érdeme tekintetében
Az Itv. átmeneti rendelkezései között a 99/D. § (2) bekezdése azt mondja ki, hogy gépjármű tulajdonjogának megszerzése esetén fizetendő vagyonátruházási illeték mértékét 2012. január 1-jével módosító, az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények és azok módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvénnyel megállapított szövegét a hatálybalépést követően illetékkiszabásra bemutatott vagy más módon az állami adóhatóság tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben, illetve kezdeményezett eljárásokban alkalmazni kell.
Ugyanakkor az Itv. az illetékkötelezettség keletkezésének időpontjaként a 3. § (3) bekezdésében – a panaszos estében – a szerződés megkötése napját jelöli meg és a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény 33. § (1) bekezdése 15 napot biztosít a jármű új tulajdonosa számára, hogy a jármű tulajdonjogának megváltozását bejelentse a bejegyzésre jogosult hatóságnál. Az Alkotmánybíróság korábban az Itv. 1991. január 1-i hatálybalépése és ugyanilyen szabályozási módszere kapcsán a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránti indítvány tárgyában hozott, 7/1992. (I.30.) AB határozatában már kifejtette, hogy az ilyen előírás a törvény hatályát az illeték kiszabására irányadó rendelkezések alkalmazása szempontjából az illetékkiszabásra bejelentés, illetőleg a tudomásra jutás időpontjára tekintettel állapítja meg, tehát arra nem az illetékkötelezettség keletkezésének időpontja irányadó. [Az Itv. 1992. szeptember 30-ig hatályos változatának 97. § (1) bekezdésnek második mondata a következőképp szólt: „Rendelkezéseit a hatálybalépését követően illetékkiszabásra bejelentett vagy más módon az illetékhivatal tudomására jutott vagyonszerzési ügyekben, illetőleg kezdeményezett eljárások esetében kell alkalmazni.”] Ebből az következik, hogy a korábbi az illetékekről szóló 1986. évi I. törvény [Hatálytalan 2009. július 1-jétől] (a továbbiakban: It.) helyett az Itv. rendelkezéseit kell alkalmazni azokban az illetékügyekben is, amelyek annak hatálybalépése előtt keletkeztek és szabályszerű (vagy akár késedelmes) bejelentésük, illetőleg a tudomásra jutásuk a hatálybalépés után következett be. Ezzel azonban a jogalkotó nem vette figyelembe az érintettek részére nyitva álló 15 napos szabályszerű bejelentési időtartamot. Kimondta az Alkotmánybíróság, hogy az Itv. 1991 januárjában hatályos, kifogásolt rendelkezése sérti a jogállam egyik lényeges jellemzőjéből, a jogbiztonságból fakadó tilalmat azáltal, hogy az illetékfizetésre kötelezettek meghatározott köre tekintetében visszamenő hatállyal hátrányosabb illetékfizetési kötelezettséget eredményezett. Egyúttal kimondta annak alkotmányellenességét és 1992. szeptember 30-i hatállyal megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság rögzítette azt is, hogy az új szabályozás akkor nem lett volna alkotmányellenes, ha a jogalkotó az új rendelkezések alkalmazását kizárta volna azokban a hatálybalépését megelőzően keletkezett vagyonszerzési ügyekben, amelyek esetében az illetékezőre hátrányosabb illetékfizetési feltételeket eredményezett, illetve súlyosabb kötelezettséget állapított meg. Ugyanis az Itv. hatálybalépésével az It. rendelkezéseinél hátrányosabb illetékfizetési kötelezettséget állapított meg, csak úgy, mint jelen esetben az Itv. 2012. január 1-jei módosításával, hiszen az illeték összege közel a háromszorosára nőtt. 
A Jat. 2. § (2) bekezdése szerint: „Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”
A korábbi, 2010. december 31-ig hatályos jogalkotásról szóló törvény így fogalmazott: A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. [1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdés]
Az Alkotmánybíróság a 34/1991. (VI.15.) AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen az 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint „a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé”. Tekintettel az Alkotmánybíróság által a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában kifejtettekre, miszerint „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”, elmondható, hogy az új Alaptörvény hatálybalépését követően megalkotott és hatályba léptetett jogszabályoknak, illetve azok módosításainak is összhangban kell lenniük az új Jat. rendelkezéseivel. A Jat. a korábbi jogalkotásról szóló törvényhez képest szigorúbb szabályt fogalmaz meg azzal, hogy rögzíti, jogszabály a hatálybalépését megelőző időre kötelezettséget nem tehet terhesebbé. Ezzel összhangban olvasható az Alkotmány kommentrájában, hogy a visszaható hatály tilalmának figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság részét képező jogbiztonság elvével, és alkotmányellenesség megállapításához vezethet. Ugyanakkor nem tekinthető alkotmányellenesnek az a visszaható hatályú jogszabály, amely az egyént az állammal szemben kedvezőbb helyzetbe hozza. [Győrfi Tamás-Jakab András (2009): Jogállamiság. In: Jakab András (szerk.) Az Alkotmány kommentárja. Budapest, Századvég Kiadó, 181. p.]
Az Alkotmánybíróság 62/1991. (XI.22.) AB határozatában foglaltak szerint a jogszabályok kollíziója önmagában csak akkor eredményez alkotmányellenességet, ha a törvénysértő jogalkotás egyben alkotmányos elvet vagy szabályt is sért.
A 21/1993. (IV.2.) AB határozatában pedig arra is rámutatott az Alkotmánybíróság, hogy „Az ugyanazon törvényen belüli ellentétes szabályozás – különösen, ha az a címzettek, az érintettek, a kötelezettek eltérő körére vonatkozik –már olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amely alkotmányellenes. Az anyagi alkotmánysértés, az alapjogi jogsértés itt ugyanis önmagában annak következtében megállapítható, hogy az az érintett állampolgároknál olyan fokú jogbizonytalanságot eredményezhet, amely kötelezettségeik teljesítését kiszámíthatatlanná, félreérthetővé és bizonytalanná teszi.”
A jogalkotó az Itv. 2012. január 1-jei módosításával, a törvényen belüli ellentétes szabályozással visszaható hatállyal állapított meg terhesebb kötelezettséget az érintettek vonatkozásában azzal, hogy rendelkezései értelmében, az új, magasabb illeték összegét kell kiszabni azokban az esetekben is, amelyeket megalapozó jogügylet ugyan a módosítás hatálybalépését megelőzően köttetett, a hatósághoz való bejelentésükre, azonban a módosítás hatálybalépését követően került sor, annak ellenére, hogy az Itv. szerint az új tulajdonosnak 15 napja van a bejelentésre.
Fentiek alapján megállapítom, hogy a jogalkotó visszaható hatállyal állapított meg terhesebb kötelezettséget panaszosra, amellyel a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása, valamint bekövetkeztének jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 37. § alapján felkérem az nemzetgazdasági minisztert, kezdeményezze az Itv. 99/D. §-ának (2) bekezdésének hatályon kívül helyezését, egyidejűleg gondoskodjon az érintettek kompenzációja érdekében szükséges intézkedések kidolgozásáról.

Budapest, 2012. szeptember 10.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.