Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-3201/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A jövő nemzedékekért felelős biztos-helyettes kezdeményezése alapján hivatalból vizsgálatot folytattam a Budapest V. kerület, Kossuth tér északi részén történt fakivágással kapcsolatban. A fakivágás és végrehajtásának körülményei alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja. 
Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 3. § (1) bekezdés c) pontja szerint az alapvető jogok biztosa jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese figyelemmel kíséri a jövő nemzedékek érdekeinek érvényesülését, és az alapvető jogok biztosának javasolhatja hivatalból való eljárás megindítását.

Érintett alapvető jogok és alapelvek 
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)
–	a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja (Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés: „Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
–	a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII.30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.)
–	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
–	a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Kötv.)
–	a régészeti lelőhelyek feltárásának, illetve a régészeti lelőhely, lelet megtalálója anyagi elismerésének részletes szabályairól szóló 5/2010. (VIII.18.) NEFMI rendelet (a továbbiakban: NEFMI rendelet)
–	a fás szárú növények védelméről szóló – többször módosított – 35/2009. (IX.16.) Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzata Képviselő-testületi rendelet (a továbbiakban: Ör.)
–	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.)

A megállapított tényállás
2012. február 28-án és 29-én Budapest, V. kerület Kossuth tér északi részén álló fákat valamint cserjéket kivágták, amellyel kapcsolatban tájékoztatást kértem Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Jegyzőjétől (a továbbiakban: Jegyző).
A rendelkezésemre bocsátott információk szerint az Országgyűlés Hivatala (a továbbiakban: Hivatal) nevében eljáró gazdasági főigazgató, 2012. február 23-án fakivágási engedélyezési kérelmet terjesztett elő Belváros-Lipótváros Önkormányzatának Építési és Műszaki Osztályán.
A fakivágás indokaként a kérelmező a Kossuth téren megvalósítandó régészeti feltárást jelölte meg, mert a területen mélygarázs és látogatóközpont megépítését tervezik. A kérelem tartalmazta azt is, hogy a régészeti munka elvégzésére a Hivatal szerződést kötött a Budapesti Történeti Múzeummal, amely „a feltárási engedély iránti kérelmét benyújtotta Budapest Főváros Kormányhivatala Kulturális Örökségvédelmi Irodához, az eljárás megindult.” 
Tájékoztatásához a Hivatal a régészeti próba és megelőző feltárást engedélyező határozatot is mellékelte. A Hivatal a fapótlás teljesítésével kapcsolatosan a teljes faültetési kötelezettség pénzbeli megváltását kérelmezte. A fák kivágásához a Hivatal vagyonkezelőként hozzájárulását adta. A Jegyző a 2012. február 24-én kelt V-5837/2/2012. számú határozatában engedélyezte a kérelemben megjelölt 76 db fa és 448 m2 cserje kivágását, a fapótlási kötelezettség teljesítését pedig pénzbeli megváltás útján, a kerület környezetvédelmi alapjába történő 58.750.000 Ft befizetésével írta elő.
A határozat kézbesítése után a Hivatal, a GF-273/2/2012. számú – szintén 2012. február 24-én kelt – levelében a fakivágási engedéllyel szembeni fellebbezési jogáról lemondott. A Jegyző erre tekintettel még ugyanazon a napon jogerőre emelte az elsőfokú döntést.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatásköröm tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a helyi önkormányzat, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. Ezen kívül az Ajbt. 18. § (4) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország többek között a környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) számú határozatában megállapította, hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesíti az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. 
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. [Bár az Alkotmánybíróság határozata itt csak az államot említi, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.] E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre. 
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) számú határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

III. Az ügy érdemében
A települési önkormányzat feladata többek között a helyi közszolgáltatások körében az épített és természeti környezet védelme. [Ötv. 8. § (1) bekezdés] Annak érdekében, hogy a köztulajdonban álló természeti értékek megfelelő védelemben részesüljenek, a fák kivágását a jogalkotó – általános jelleggel, a kérelmező személyétől függetlenül – a Kr. rendelkezései szerint hatósági engedélyhez és garanciális jellegű eljárási szabályok betartásához kötötte.
A közterületen lévő fás szárú növény kivágását a növény helye szerint illetékes jegyző engedélyezi. [Kr. 6. § (1) bekezdés] Az engedély iránti kérelemnek tartalmaznia kell a kivágás indokát; meg kell adni az érintett közterület nevét, helyrajzi számát, az érintett növény ingatlanon belüli elhelyezkedésének pontos helyét; a fás szárú növényre vonatkozó adatokat; a kivágás kivitelezésének részletes leírását, valamint csatolni kell a jogosult hozzájáruló nyilatkozatát, és a pótlásra vonatkozó nyilatkozatot, a faj, fajta, darabszám és hely feltüntetésével. [Így a fás szárú növény darabszámát, faját, fa esetében annak 1 méter magasságban mért törzsátmérőjét]
A Hivatal a kérelmében a Kr. által meghatározottak szerint jelölte meg az ingatlanra vonatkozó adatokat, az érintett növények ingatlanon belüli pontos elhelyezkedését, a növényeket érintő adatokat, valamint a kivágás kivitelezésének leírását. A fákkal rendelkezni jogosultként a Hivatal a fák kivágásához hozzájárult. [A Kötv. 61/C. §-a, valamint a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 11. § (8) bekezdése alapján.]

II.1. A fakivágás indoka
A közterületeken lévő fák kivágására – kiemelkedő környezeti hasznuk miatt – olyan megalapozott indok szolgálhat, amely igazolja, hogy az adott területen ez elkerülhetetlen. Ez nem érvényesül környezetvédelmi és természetvédelmi érdekek esetén. [A Kr. 6. § (3) bekezdés c) pontja szerint: A jegyző a fás szárú növény kivágása iránti kérelmet elutasítja, ha az természetvédelmi vagy környezetvédelmi érdeket sért.]
A vizsgált ügyben a kivágás indokaként a kérelmező a régészeti feltárást tüntette fel. A fakivágási engedély benyújtásakor, illetve megadásakor ugyanakkor még nem rendelkezett feltárási engedéllyel. Kérelmében kizárólag az eljárás megindítását tudta igazolni, sőt, a kormányhivatal az elsőfokú régészeti határozatot a fakivágási engedélyt követően, 2012. február 27-én adta ki. Mindezekből az következik, hogy a Jegyző oly módon adott fakivágási engedélyt, hogy eközben nem tudta, hogy a fakivágás indokául szolgáló régészeti tevékenységre a Hivatal meg fogja-e kapni az engedélyt vagy nem.
A régészeti feltárást engedélyező határozatból kitűnik, hogy azt próba és megelőző feltárásra adta meg a Kormányhivatal.
A megelőző feltárás a hatóság által jóváhagyott írásbeli szerződés alapján végzett olyan régészeti kutatási tevékenység, amely a földmunkával járó fejlesztések, beruházások által érintett régészeti lelőhelyek feltárására irányul. [Kötv. 7. § 6. pont] A beruházás fogalmilag bármely földmunkával együtt járó építési, tereprendezési munka, továbbá bányászati tevékenységre, intézkedési terv kivitelezésére, létesítmény megvalósítására, üzembe helyezésére irányuló engedélyköteles tevékenységet jelent. [NEFMI rendelet 1. § a) pont]
Mindezekből következik, hogy megelőző régészeti feltárást csak beruházások esetén lehet engedélyezni. Ezt támasztja alá az a rendelkezés is, amely szerint az engedély iránti kérelemhez csatolni kell a megelőző feltárás elvégzésére jogosult illetékes múzeum és a beruházó közötti, a megelőző feltárás elvégzésére vonatkozó szerződést. [NEFMI rendelet 16. § (1) bekezdés]
A vonatkozó jogszabályi rendelkezések az eljáró régészeti hatóság részére nem írják elő viszont magának a beruházási tevékenység meglétének a vizsgálatát. A hatóságnak kizárólag az illetékes múzeum és a beruházó közötti polgári jogi szerződést – szakmai és finanszírozási szempontból – kell jóváhagynia. [Kötv. 22. § (3) bekezdés szerint: „A területileg illetékes megyei múzeum (a fővárosban a Budapesti Történeti Múzeum) és a beruházó a megelőző feltárásra vonatkozóan írásbeli szerződést köt. A feladatellátásba a területileg illetékes megyei múzeum a gyűjtőterületében érintett, megyei múzeumi szervezethez nem tartozó területi múzeumot kötelezően bevonja. A szerződésnek tartalmaznia kell a feltárás időtartamát és annak teljes költségét. A szerződés érvényességéhez a hatóság jóváhagyása szükséges. A szerződés jóváhagyására irányuló eljárásra a feltárási engedélyezés szabályait kell megfelelően alkalmazni. A feltárás engedélyezése egyben a szerződés jóváhagyását is jelenti. A szerződésre egyebekben a polgári jog szabályai az irányadóak.”] Annak értékelése sem képezi a régészeti engedélyezési eljárás részét, hogy a szerződő fél beruházónak minősülhet-e a NEFMI rendelet szerint. [NEFMI rendelet 1. § b) pontja]
Előfordulhat tehát – mint ahogy a jelen ügyben is –, hogy egy tervezett beruházás céljából úgy adjanak ki régészeti engedélyt, valamint egyéb, így pl. fakivágási engedélyt, hogy a tervezett beruházás építési engedélyezési eljárása el sem kezdődött, és azt sem lehet tudni, hogy egyáltalán az engedélyt kiadják-e a beruházáshoz. Ez a közterületek és a közvagyon, illetve az egészséges környezethez való jog szempontjából különösen akkor aggályos, ha a zöldfelületet oly módon csökkentik, hogy annak helyreállítására sem terv, sem előírás nem készült. E témakörben, illetve az ezzel kapcsolatos jogszabályi környezet és a kialakult gyakorlat részleteinek tisztázása érdekében hivatalból, külön vizsgálatot fogok indítani. Jelentésem ezért ilyen irányú megállapítást nem tartalmaz.

II.2. Területi védelem, fapótlás
Az V. kerület fás szárú növényeinek megóvásáról és pótlásának szabályairól az Ör. rendelkezik, amelynek melléklete tartalmazza a védett zöldfelületek felsorolását. Ezek között az Önkormányzat területi védelem alá sorolt védett zöldfelületté nyilvánította a Kossuth teret. [Ör. 4. § (1) bekezdés]
A védett zöldfelületekre az Ör. különös rendelkezéseket határoz meg: „A helyi védelem alá tartozó zöldfelületeket érintő beavatkozások (pl. közműelhelyezések) csak kertészeti szakvélemény, vagy egyidejűleg készített kertészeti helyreállítási terv alapján lehetséges. Amennyiben – rendkívül indokolt esetben – helyi védelem alatt álló területen fa eltávolítása mégis szükségessé válik, vizsgálni kell átültetésének lehetőségét, és ha az nem valósítható meg, akkor adható engedély kivágásra pótlási kötelezettséggel.” [Ör. 4. § (2)-(3) bekezdései]
Az Ör. rendelkezései és a szóban forgó fakivágási engedély összefüggésében két pont vizsgálandó. Egyrészről az Ör. a fák – rendkívül indokolt esetben történő – kivágása esetére előírja azok átültetési lehetőségének mérlegelését. E rendelkezés vizsgálatát sem a kérelem, sem az engedélyező határozat nem tartalmazza. 
A másik vizsgálandó körülmény a helyreállítási terv és a fapótlási kötelezettség előírásával kapcsolatos. A kérelmező a fakivágási engedélyhez csatolta a Kossuth Lajos tér északi térrészének tervdokumentációját. [Készítette az s73 Tervező Iroda Kft. 2012. február 23-án.] A tervdokumentáció tartalmazza a kertészeti szakvéleményt, a favédelmi-, fakivágási tervet, valamint a kertészeti helyreállítási tervet. A kertészeti helyreállítási terv a fakivágás után kialakítandó felszíni állapotot rögzíti.
A fakivágási kérelemben a Hivatal a teljes faültetési kötelezettség pénzbeli megváltására tett javaslatot. A fakivágást engedélyező határozat szerint „a fapótlási kötelezettségét kérelmezőnek teljes mértékben pénzbeli megváltással kell teljesítenie, (…).” 
A Kr. szerint a fakivágási kérelemnek tartalmaznia kell a pótlásra vonatkozó nyilatkozatot, a faj, fajta, darabszám és hely feltüntetésével. [Kr. 6. § (2) bekezdés f) pontja] A jegyzőnek a kérelmet el kell utasítania, ha a kérelmező a fás szárú növény pótlásáról hiánypótlási felhívás ellenére sem nyilatkozott. [Kr. 6. § (3) bekezdés a) pontja]
A fapótlás pénzbeli megváltása a Kr. szabályai szerint kizárólag kivételes esetekben engedélyezhető. Amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi. [Kr. 8. § (4) bekezdés]
A pótlási kötelezettség pénzbeli megváltását tehát csak akkor írhatja elő az engedélyező hatóság, amennyiben az első két esetet megvizsgálta, és a fák természetben való pótlása nem lehetséges. A határozat indokolása – és a jegyző tájékoztatása – a fapótlás tekintetében az alábbiakat tartalmazza: „A tárgyi területen építési engedély kérelem beérkezés, illetve annak kiadása viszonylag rövid időn belül várható, de annak pontos tartalma nem ismert, így a tényleges fapótlási kötelezettség teljesítése előre nem határozható meg, különösen, hogy annak tervezési területe várhatóan az egész Kossuth térre kiterjed komplex tervezés szerint. Emiatt jelen eljárásban a teljes pénzbeli megváltással biztosítható a pótlási kötelezettség, amely az építési és térrendezési tervek alapján annak tartalma szerint az arra vonatkozó eljárásban módosítható.”
Mind a határozat rendelkezése, mind pedig az indokolása ellentmond annak az iratokból kitűnő ténynek, hogy a kérelmező a kérelméhez kertészeti helyreállítási tervet csatolt, amely a felszín kialakítását – így a fák jövőbeni elhelyezkedését – tartalmazta. Ezáltal a fapótlási kötelezettség megállapítható lett volna. Az Ör. értelmében e kertészeti helyreállítási terv feltétele volt az engedély kiadásának. 
A hatóság nem vizsgálta azt sem, hogy más ingatlanon van-e lehetőség a fapótlás elvégzésére. A kompenzáció tekintetében pedig aggályos, hogy a zöldfelület-csökkenésért fizetett kompenzációt – tekintettel arra, hogy a Környezetvédelmi Alap sokrétű környezetvédelmi tevékenységekhez szolgál alapul – a jogalkotó szándékának megfelelően, valóban a zöldfelületek érdekében használják-e fel.
A határozat indokolásával összefüggésben fontos kiemelni továbbá, hogy az építési engedélyezési eljárásban eljáró építésügyi hatóságnak nincs hatásköre dönteni a – jelen esetben – környezetvédelmi hatóságként eljáró jegyző fapótlási kötelezettségről szóló előírásainak módosításáról. 

II.3. Társadalmi részvétel, ügyféli jogok
A Hivatal a fakivágási engedély iránti kérelmet 2012. február 23-án nyújtotta be, a határozatot a Jegyző egy nappal később, február 24-én hozta meg, illetve emelte jogerőre.
A hatóság az eljárásról értesítést senki részére nem küldött ki, azzal az indokkal, hogy: „Érdemi döntésemet az eljárás megindítása után 8 napon belül meghoztam, ezért a Ket. 29. § (4) bekezdés b) pontja alapján az eljárás megindításáról szóló értesítést mellőztem.” Az ügyféli kör meghatározása során pedig arra utalt, hogy „a kérelmező magyar állam nevében eljáró Országgyűlés Hivatala jelen eljárásban, az ügyfél. A tárgyi ügyben egyéb ügyféli jogosultságot a Ket. 15. § (1)-(6) bekezdései alapján nem állapítottam meg. Tárgyi ügyben egyéb ügyfél nem jelentkezett be írásban. Ezek alapján más érintett ügyfél ügyféli jogállását megállapítani nem tudtam.” A Ket. 15. § (5) bekezdése szerint meghatározott ügyekben jogszabály ügyféli jogosultságokat, illetve ügyféli jogállást biztosíthat azoknak a civil szervezeteknek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.
A Kvt. – a nemzetközi és európai uniós normák nyomán – olyan jogszabály, amely a társadalmi nyilvánosság kérdését részletesen szabályozza, emiatt külön cím alatt foglalkozik a környezetvédelmi egyesületek jogaival: Ezek szerint „A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott politikai pártnak és érdekképviseletnek nem minősülő, a hatásterületen működő egyesületeket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg.” [Kvt. 98. § (1) bekezdés]
A hivatkozott jogszabályhelyre vonatkozó jogegységi határozat alapján ügyféli jogállás a társadalmi szervezeteket azokban a környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben illeti meg, amelyekben a környezetvédelmi hatóság ügydöntő hatóságként jár el, illetőleg azokban az egyéb közigazgatási hatósági ügyekben, amelyekben jogszabály a környezetvédelmi hatóság környezetvédelmi szakhatósági közreműködését írja elő. [A társadalmi szervezetek jogállásáról környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben, valamint perindítási és kereshetőségi jogáról közigazgatási perekben címmel kiadott 4/2010. (X. 20.) Közigazgatási jogegységi határozat 1. pontja]
A Ket. 29. § (6) bekezdése továbbá előírja „Ha jogszabály további értesítési formát nem állapít meg, a hatásterületen élő ügyfeleket és a 15. § (5) bekezdésében meghatározott szervezeteket az eljárás megindításáról hirdetményi úton kell értesíteni. (…)”, illetve a 80. § (3) bekezdése kimondja „Hirdetményi úton történő közlésnek van helye a hatásterületen élő és a 15. § (5) bekezdésében meghatározott szervezetek esetén (…)”. A vizsgált ügyben megállapítható, hogy a Jegyző környezetvédelmi hatóságként járt el, ezért az ügyféli jogosultság megállapításával kapcsolatban a Ket. előírásaira alapított indokai nem megfelelőek. [Figyelemmel a Kr. bevezető felhatalmazó részére és a Kvt. 110. §-a (7) bekezdésének 27. pontjára] 
A Kvt. fenti rendelkezéseit – vagyis a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületek ügyféli jogállására vonatkozó előírásokat – is alkalmaznia kellett volna.
Az előzőeken túlmenően a Kr. úgy rendelkezik, hogy a település szempontjából kiemelt szakmai, tudományos, település- és kultúrtörténeti értéket képviselő fás szárú növény kivágásának kérelmezése esetén a jegyző az eljárás megindításáról szóló értesítést öt napon belül hirdetményi úton, valamint – ha a település ilyennel rendelkezik – a település hivatalos honlapján is közzéteszi a környezet védelmének általános szabályairól szóló törvényben meghatározott ügyféli jogok biztosítása céljából. Ez esetben az ügyintézési határidő két hónap. [Kr. 6. § (5) bek.]
A Kr. ugyan nem határozza meg „a település szempontjából kiemelt szakmai, tudományos, település- vagy kultúrtörténeti érték” fogalmát, azonban az Ör. – amely a felhatalmazó rendelkezései között a Kr. 6. § (5) bekezdésére is hivatkozik – a Kossuth teret, mint védett zöldfelületet területi védelem alá helyezte. A hirdetményi közzétételt ezért sem lehetett volna mellőzni. [A Kossuth teret a Budapest Városrendezési és építési keretszabályzatáról szóló 47/1998. (X.15) Főv. Kgy. rendelet 5. számú melléklete is a városkép, a növényzet értéke és az idegenforgalom szempontjából védett térnek minősítette.]
Előzőekre figyelemmel a Jegyzőnek az ügyféli kör megállapításával, illetve az értesítés mellőzésével kapcsolatos eljárása és döntése téves. Mindemellett indokoltnak tartom az alábbiakat is hangsúlyozni: Az értesítés mellőzésére vonatkozó rendelkezést a Ket. 29. § (4) bekezdésébe a Ket-novella vezette be. [Ket 29. § „(4) Az értesítés csak akkor mellőzhető, ha a) az veszélyeztetné az eljárás eredményességét, b) az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, vagy az eljárást megszünteti, d) azt honvédelmi, nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból jogszabály kizárja.”] A Ket-novella [a Ket módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény] általános indokolása szerint a novella célja, hogy egyszerűbbé, gyorsabbá és hatékonyabbá tegye a közigazgatási eljárást. A módosítás előtti jogszabályszöveg szerint az értesítést – többek között – akkor lehetett mellőzni, ha az ügy egyszerű megítélés alá tartozott, a tényállás előzetes tisztázását nem igényelte és a hatóság azonnal határozatot hozott. 
A Ket-novella részletes indokolása szerint „egyszerű megítélésű” fordulat alá tartozó eset helyett a módosítás értelmében akkor mellőzhető az értesítés, ha az eljárás megindítása után a hatóság öt munkanapon belül meghozza a döntést. [A Ket. szabályait módosította a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény, amely a Ket-novella által meghatározott öt munkanapot nyolc napra módosította.] E szabály így azzal is összhangban van, hogy az eljárás megindításától számított öt munkanapon belül kell az értesítést megküldeni, és ugyanennyi idő áll rendelkezésre a hiánypótlási felhívás kibocsátására és a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítására is.
A Ket. elsőfokú eljárás megindításáról szóló részének kommentárja szerint „a Ket. a hatálya alá tartozó eljárásokban az ügyfél értesítését tette főszabállyá és az értesítés elhagyásáról szóló kivételes szabály megalkotására adott felhatalmazást törvénynek vagy kormányrendeletnek. (…) Ez a jogalkotói szándék (azaz az ügyféli jogok érvényesítésének elősegítése) az elsődleges értelmezési szempont e szabályok alkalmazásánál.” [A közigazgatási eljárás szabályai I-II. Kommentár a gyakorlat számára. Második, átdolgozott kiadás. 150-151. o.]
A jogalkotónak – a Ket. egész szellemiségének is megfelelő – nyilvánvaló szándéka e szakasszal nem arra irányul, hogy az eljáró hatóság ennek révén az ügyféli jogokat korlátozza, hanem a csakugyan egyszerű megítélésű, komoly megfontolást és mérlegelést nem igénylő esetekre vonatkozóan a törvényben rögzített határidők egységesítése által objektív korlátokat biztosítson e rendelkezésnek. A Ket. módosításával a jogalkotó az „egyszerű megítélésű” fordulat helyett objektív mércét állított az értesítés mellőzésére.
Ezt alátámasztja, hogy a Ket. kommentár magyarázata szerint az értesítés tartalma alapján hatféle értesítés különböztethető meg: [A közigazgatási eljárás szabályai I-II. Kommentár a gyakorlat számára. Második, átdolgozott kiadás. 152. o.] A „normál” értesítés mellett (az értesítések többi fajtája mellett) külön értesítési típusként különbözteti meg a hatásterületen élő ügyfelekre, valamint a Ket. 15. § (5) bekezdés alapján ügyfélnek minősülő társadalmi szervezetekre vonatkozó hirdetményi értesítést. [A kommentár ezt megerősítendő tartalmazza a következőket is: „A Ket. 174. § (1) bekezdés g) pontja a társadalmi és érdekképviseleti szervezetek eljárásba való bekapcsolódásának elősegítése érdekében felhatalmazást ad a Kormánynak a 15. § (5) bekezdés alapján ügyfélnek minősülő szervezeteknek az eljárásba való bekapcsolódásuk érdekében vezetett elektronikus adatbázis létrehozására, vezetésére, és az adatbázis alapján történő értesítésre vonatkozó szabályok megalkotására, lényegében tehát egy adatbázis létrehozására.”]
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a Jegyző a fakivágási eljárásban a kivágási engedélyt az engedélyezés időpontjában még nem létező indokra alapozta, eljárásában a fapótlási kötelezettségről nem a Kr. szabályai szerint rendelkezett, nem vizsgálta továbbá az Ör. előírásainak megfelelően a fák átültetésének lehetőségét, valamint a fakivágási eljárást a Ket., a Kvt., illetőleg a Kr. rendelkezéseivel ellentétes módon folytatta le. Mindezek következtében, eljárásával az egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okozott. 
Az Alaptörvény rendelkezései szerint mindenkinek kötelessége a nemzet közös örökségének a védelme. [Alaptörvény P) cikk] Az alkotmányozó e rendelkezés indokolásaként kifejti: „Deklarálja, hogy Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet. Ezzel az Alaptörvényben új elemként megjeleníti a fenntarthatóság követelményét, ami az állam és a gazdaság részére irányt szab a környezeti értékekkel való felelős bánásmódhoz. E rendelkezés tehát kiemeli az ilyen értékekkel való felelős bánásmódot.
Kiemelkedő felelősség hárul e közös örökség megőrzésében az államra, amely fokozott felelősséggel tartozik a nemzeti vagyon alá tartozó értékekért. [Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés] Az Alaptörvény indokolása e tekintetben a következőket tartalmazza: ”Az Alaptörvény a magyar állam és az önkormányzatok tulajdonát nemzeti vagyonként határozza meg, és ezzel összhangban állapítja meg az azzal való gazdálkodás célját. Ennek megfelelően a nemzeti vagyon kezelése nem szolgálhat magánérdekeket, hanem azt a közösség javára kell használni, kiemelt figyelmet fordítva a végességükre tekintettel védelemre szoruló természeti erőforrásokra, valamint arra, hogy a nemzeti vagyon a jövendő generációk számára is szükségleteik kielégítéséhez szükséges mértékben rendelkezésre álljon.” 
Mindezek alapján elvárható az állam és önkormányzatok részéről, hogy a nemzet közös örökségével és a nemzeti vagyonnal kapcsolatosan felelősségteljesen, a jogszabályok maradéktalan betartásával járjanak el. Úgy gondolom nem vitatható, hogy a Jegyző eljárása során sérült az Alaptörvényben deklarált nemzet közös öröksége megőrzésének, valamint a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének kívánalma.

Intézkedéseim
Az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy a jelentésemben megállapítottak figyelembe vételével – a Ket. 115. §-ában foglalt jogkörében – tegye meg a szükséges intézkedéseket.
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Jegyzője a jövőben a jogszabályoknak maradéktalanul eleget téve, a jelentésemben rögzítettek figyelembevételével lássa el feladatait.

Budapest, 2012. május 11.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.