Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-3141/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Sárközy István
A vizsgálat megindítása
2012-ben indítottam a jogi (ügyvédi) segítségnyújtással kapcsolatban felmerülő problémákat vizsgáló projektet. Az egyéni alapjogok védelme szempontjából – a projekten belül – kiemelt fontosságúnak tartom a jogi segítségnyújtó szolgálatok működésének és a kapcsolódó szabályoknak az alapjogi elemzését. 
Az ügyvédek által képviselt állampolgárok jogainak, valamint az ügyvédi kart megillető jogoknak a biztosítását, a jogállamiság elve és az abból származó jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés], valamint a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk] érvényesülése szempontjából vizsgáltam. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében tájékoztatást kértem Budapest Főváros, a Baranya Megyei, a Győr-Moson-Sopron Megyei, a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei, valamint a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálataitól.

Az érintett alapvető jogok
-	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]
-	A diszkrimináció tilalma: „A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” [Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdés]
-	A tisztességes eljáráshoz való jog követelménye: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]

Az alkalmazott jogszabályok
-	Magyarország Alaptörvénye
-	A jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (Jst.)

A megállapított tényállás
Vizsgálatomban a jogi segítségnyújtó szolgálatok működését, a jogi segítők és az ügyfelek kapcsolatát, valamint a leggyakrabban felmerülő problémákat térképeztem fel.
A joghoz való hozzáférés a jogállamiság érvényesülésének egyik legfontosabb garanciális eleme, amelyet azonban nem elegendő alkotmányos szinten biztosítani. Azok számára, akik nem rendelkeznek megfelelő anyagi forrással az eredményes jogérvényesítéshez szükséges jogi segítő igénybe vételéhez, az állam nyújt segítséget.
Az igazságszolgáltatás tehermentesítése nem csak a jogi segítő közreműködése útján, peren kívül érhető el, hanem e peres helyzetek megelőzésével, például az ügyfélfogadás során, ahol időben nyújtott és személyre szabott jogi tájékoztatást kapnak az ügyfelek.

I. A jogi segítségnyújtó szolgálatok kialakulása1
A Jst. létrehozásával új alapokra került az állami jogi segítségnyújtás rendszere. A peren kívüli jogi segítségnyújtás új szolgáltatásként jelent meg, a peres jogi segítségnyújtás (büntető és polgári jogi ügyekben) a már meglévő jogszabályok módosítását jelentette. 
Az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az EU-s tagság is kötelezte Magyarországot, hogy biztosítson lehetőséget a jogi segítségnyújtás igénybevételére a hazai bíróságok előtti eljárásokban. Hazánkban állami szervezet2 (a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Szolgálata: KIMISZ) dönt az anyagi helyzettől függő támogatás biztosításáról. A segítséget viszont nem állami alkalmazottak nyújtják, hanem a jogi segítői névjegyzékbe felvett ügyvédek, közjegyzők, alapítványok, jogvédelemmel foglalkozó egyesületek, jogi oktatást végző egyetemi oktatók.
A jogi segítségnyújtó szolgálatok 2004. április 1-jétől fogadják az ügyfeleket. Kezdetben csak peren kívüli szolgáltatást biztosíthattak. Az ügyfélszám lendületesen nőtt 2006-ban, és 2007 első hónapjaiban. A peres jogi segítségnyújtás hatálybalépésével az ügyfélforgalom újból nőtt, 2009-ben tovább erősödött. Tapasztalatok szerint a kisebb területű és lélekszámú megyékben a legalacsonyabb, míg az ország északnyugati részén a legnagyobb az ügyfélforgalom. Noha Magyarország keleti megyéiben az átlagosnál magasabb a szociális alapon rászoruló ügyfelek száma, az ország nyugati felében élők erőteljesebb érdekérvényesítő képességet tanúsítanak. Számottevően emelkedett a budapesti ügyfélforgalom is.
Évente megrendezésre kerül a „Jogi Segítségnyújtás Napja” szakmai konferencia, amelyeken ismertetik a jogi segítségnyújtó szolgálatok beszámolási időszakot érintő munkáját és eredményeit.

II. A megkeresésekre adott válaszok
A Baranya Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálata (továbbiakban: Szolgálat) válaszában kifejtette, hogy a 2010. és 2011. évi ügyfélforgalom 38%-kal nőtt, azaz 2011-ben 1206 ügyfél nyújtott be peren kívüli támogatás iránti kérelmet. Ugyanezen időszakban a pártfogó ügyvédi képviselet biztosítása iránti kérelem 20%-kal emelkedett (405 volt). A tájékoztatási, tanácsadási feladatok terén kb. 85%-os emelkedés volt az említett időszakban. 
A jogi segítséget nyújtó ügyvédek munkájával kapcsolatban a Szolgálat a leggyakrabban előforduló problémák között a következőket említette: az ügyvédek gyakran pontatlanul töltik ki a számlákat; az adataikban bekövetkezett változásokat nem jelzik a KIMISZ felé. Néhány ügyfélre az ügyvédek jeleztek kifogásokat, mivel nem, vagy csak nehezen tudták kezelni őket. Jellemzően a bonyolult vagy eleve kilátástalan ügyben nehéz az ügyfelekkel elfogadtatni a valós helyzetet.
Az ügyfelektől leggyakrabban pozitív visszajelzések érkeznek a jogi segítők munkájáról. Megfigyelhető, hogy ha elégedettek, később is azt a jogi segítőt kérik kijelölni, aki korábban már sikeresen járt el az ügyükben. Elégedetlen ügyfelekről is beszámoltak, leggyakrabban az eleve reménytelen ügyek kapcsán. Ha panasz érkezik a jogi segítőkre, a jogi segítőt is meghallgatják. Gyakran előforduló panasz, hogy az ügyfelek a jogi segítőket nem, vagy csak nehezen érik el. Az ügyfelek azt is nehezen értik meg, ha néhány alkalom után lejár a jogi segítő munkavégzésre biztosított óraszáma, és nem köteles tovább foglalkozni az üggyel. Nem gyakori panasz ok például, hogy a jogi segítő nem töltötte ki a rendelkezésre álló óraszámot; nem ért el lényeges eredményt; a tárgyaláson nem ő, hanem az ügyvédjelöltje jelent meg.
A jogi segítők általában jelzik, ha munkaterhük csökkent, több ügyfelet is tudnának fogadni. Többször észrevételezték továbbá, hogy az engedélyezett óraszám lejárta után is felkeresik őket az ügyfelek, de nem értik meg, hogy a továbbiakban nem kötelesek eljárni.
Célszerűnek tartaná az Igazságügyi Szolgálat, hogy az állam által viselt jogi szolgáltatás rászorultsági feltételeinél az egy főre eső havi nettó jövedelem felső határát mintegy 50%-kal megemelni. A jelenlegi felső határt kis mértékben is meghaladó egy főre eső havi nettó jövedelem esetén ugyanis nagy nehézséget okoz a jogi segítségnyújtás díjának utólagos megfizetése. Ezt igazolja az alacsony összegű, behajthatatlan követelések viszonylag magas száma.
Megfontolásra érdemesnek tartanák azt is, hogy bizonyos esetekben (jellemzően végrehajtási ügyekben) – az egyszeri hosszabbításon kívül – többször lehessen jogi segítséget nyújtani, akár úgy is, hogy a jogi segítő megindokolná annak szükségességét. 
Támogatnák azt is, hogy peren kívüli ügyekben is legyen lehetőség jogi segítő kirendelésére olyan esetben, ha az ügyfél nem talál olyan jogi segítőt, aki elvállalná a jogi tanácsadást és/vagy az okiratszerkesztést, illetve ha az időmúlás miatt hátrány érhetné.
A jogi segítők kiválasztása során a Szolgálat törekszik figyelembe venni az arányosság elvét, így minden jogi segítő kap ügyfelet, azonban alapvetően az ügyfél választ a jogi segítői névjegyzékből az engedélyező határozat alapján. A Szolgálat álláspontja szerint az arányosság elvét azonban sérti a jogi segítő oldalán, hogy az ügyfelek általában ahhoz a jogi segítőhöz fordulnak, aki már korábban is eredményesen látta el képviseletüket. Amennyiben az ügyfél nem tud, vagy nem akar választani a jogi segítői listáról, a Szolgálat segítségét kérheti, amely figyelembe veszi, hogy melyik jogi segítő rendelkezik az adott ügyhöz szükséges speciális ismeretekkel.
Amennyiben az ügyfél – időhiány vagy anyagi nehézségek miatt – telefonon kér javaslatot a jogi segítő személyének kiválasztásához, sérülhet az arányosság elve, mivel csak ahhoz a jogi segítőhöz tudják küldeni, aki akkor elérhető. 
Sértheti az arányosság elvét az is, ha az ügyfél halmozottan hátrányos helyzetű, valamint ha olyan településen lakik, ahonnan az útiköltséget sem tudja finanszírozni. Ilyen esetekben azt a jogi segítőt javasolják, aki az ügyfél lakóhelyéhez képest a legközelebb elérhető, vagy aki vállalja az útiköltség finanszírozását is. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a jogi segítségnyújtásra biztosítható költségtérítés nem terjedhet ki a jogi segítők útiköltségének megtérítésére.
Budapest Főváros Kormányhivatala Igazságügyi Szolgálata (továbbiakban: fővárosi szolgálat) tájékoztatása szerint ügyfélforgalma évek óta folyamatosan növekszik. Havonta 500-550 személy keresi fel a jogi segítségnyújtó szolgálatot, postai és elektronikus úton pedig 400-450 irat érkezik. Az ügyek jelentős hányada polgári peres és peren kívüli, büntetőügy elenyésző számban fordul elő.
Általános probléma, hogy a Szolgálat nem tartja (nem is tarthatja) nyilván az ügyvédek szakterületeit, így az ügyfelek nehezen találnak egy adott ügytípusra szakosodott jogi segítőt. 
Sok panasz érkezik az ügyfelektől azért, mert van olyan jogi segítő, aki nem vállal hosszadalmas peres ügyet, csak peren kívülit. Ez ugyanis könnyebb és gyorsabb pénzkereseti forrást jelent. Az ügyfelek azért is panaszkodnak, ha nem lettek pernyertesek az ügyben. A jogi segítők emiatt nem szívesen hosszabbítják meg a KIMISZ-szel kötött szolgáltatási szerződésüket.
Az ügyfelek alapvetően elégedettek a jogi segítők munkájával, azonban néhány visszatérő problémáról is be lehet számolni. Többek között: a pártfogó ügyvéd pénzt kért a feladat elvégzéséért, holott ezt nem tehetné meg; a jogi segítő nem képviselte megfelelően az ügyfelet; nem jelent meg a tárgyaláson és helyettesítésről sem gondoskodott. A jogi segítő elérhetőségei sokszor nem naprakész, elmulasztja bejelenteni adatai változását. Az ügyfelek általában személyesen vagy telefonon jelzik a jogi segítővel szembeni sérelmeiket. A Szolgálat nem ajánlhat jogi segítőt a Jst. rendelkezései alapján.
Több jogi segítő kifogásolta, hogy az ügyfelek zaklatták, fenyegették őket, ezért sem hosszabbítják meg a szolgáltatói szerződést. 
A fővárosi szolgálat hangsúlyozta, hogy a Jst. módosítására többször tett javaslatot, mivel a jogszabály sok helyen túl általános, bonyolult vagy félreérthető rendelkezéseket tartalmaz. Javaslatként merült fel az eljárás kiterjesztése és teljes átalakítása is.
A rendszeresen előforduló problémák egyike, hogy a Jst. alapján a szálláshely is megalapozza a jogi segítségnyújtó szolgáltatók illetékességét. Ez azonban sokszor időigényes áttételekkel jár, főként a büntetés-végrehajtási intézetekben tartózkodók ügyeiben. Esetükben, ha nem az állandó lakcímük szerinti megyében nyújtják be kérelmüket, az több áttétellel jut el az illetékességgel rendelkező jogi segítségnyújtó szolgálathoz. Megoldást jelentene, ha – legalább a fogvatartottak esetében – a szálláshely illetékességet megalapozó körülménynek minősülne. A postai úton való kapcsolattartás miatt az ügyfél nem kerül hátrányba akkor sem, ha a lakóhelye szerinti megyével veheti fel a kapcsolatot, azonban az időigényes áttétel miatt sérülhet a tisztességes eljáráshoz való jog.
A fővárosi szolgálat álláspontja szerint a pártfogó ügyvédek meghatalmazása felmondására és kirendelésre vonatkozó szabályok nem ügyfélbarát jellegűek. Mindkét esetre az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (Ütv.) 34. §-a az irányadó. A vonatkozó jogszabályok alkalmazása során az ügy vitelében késedelmet okoz, amennyiben valamelyik felet nem lehet elérni. A pártfogó ügyvédi rendszer működésének javítása érdekében szükség lenne az ügyvédek felmentési rendszerének egységesítésére is. A kirendelés alapján eljáró ügyvéd felmentését ugyanis az Ütv., a meghatalmazás alapján eljáró ügyvéd felmentését pedig a jogi segítségnyújtás igénybevételének részletes szabályairól szóló 56/2007. (XII. 22.) IRM rendelet (Vhr.) 77. §-a szabályozza. A meghatalmazás felmondására vonatkozó jelenlegi szabályozásban nem jelenik meg az ügyfél felmentésre vonatkozó kezdeményezési lehetősége. Az Ütv. szellemisége alapján alapvető fontosságú, hogy lehetőség szerint egy ügyvéd fejezze be az ügyet, nincs tekintettel az ügyfél meghatalmazás visszavonására irányuló esetleges akaratára.
Többször felmerült az a javaslat is, hogy az ügyfél költségmentességét ne az eljáró bíróság, hanem az igazságügyi szolgálat állapíthassa meg. Ez vélhetően az eljárás egyszerűsítését, gyorsítását, a bíróságok tehermentesítését, valamint az ügyféli-elégedettség növekedését eredményezné. Ezzel megszüntethető lenne a szabályozási párhuzamosság, azaz nem kellene mind az Igazságügyi Szolgálatnak, mind a bíróságnak határoznia a költségmentességről. Az ügyfelek számára is követhetőbb, átláthatóbb eljárási rend valósulna meg.
Gyorsítaná az igazságügyi szolgálat eljárását, ha az engedélyező határozatok esetében – amely a kérelmező számára kizárólag előnyt biztosít – nem kellene megvárni a fellebbezésről lemondó ügyféli nyilatkozatot a jogerő kihirdetéséhez. Ez természetesen nem lenne alkalmazható akkor, ha az állam általi előlegezéssel kapja meg az ügyfél a támogatást.
Az ügyfélbarát közigazgatás elveinek érvényesítésével kapcsolatban komoly gyakorlati problémát jelent, hogy évről évre kevesebb ügyvéd vállalja a jogi segítői feladatok ellátását, melynek következtében az egyre kisebb létszámú szolgáltatási szerződéssel rendelkező jogi segítők munkaterhe jelentősen nő. 
A jogi segítők visszajelzései szerint a pártfogó ügyvédi munkadíj nagyon alacsony. Azt is jelezték, hogy a munkaszervezést, hatékonyságot, személyes motiváltságukat is eredményesebbé tenné a díj összegének emelése. Nagyban megkönnyítené feladatuk ellátását, ha az egyes eljárási szakaszok teljesítése során valódi előleget kapnának. Ez segíthetné azt is, hogy több ügyvéd vállaljon pártfogó ügyvédi munkát.
Az arányosság elve a kirendelések körében merül fel, amit – lehetőségeihez mérten – a fővárosi szolgálat is követ. Jogszabály alapján történő kirendelésre csak az ügyfél kifejezett kérelme alapján kerül sor. Igyekszik tekintettel lenni arra is, hogy az ügyfél lakóhelyéhez közeli ügyvédet rendelje ki. Problémát okoz azonban sokszor, hogy a fővárosi szolgálat nem ismeri a pártfogó ügyvédek szakterületeit.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálata (továbbiakban: győri szolgálat) arról tájékoztatott, hogy az ügyek kb. 80%-a peres (ezen belül nagyrészt polgári ügy, kisebb részben büntető ügy), és kb. 20%-a peren kívüli eljárást érint.
A jogi segítők leggyakrabban családjogi, munkaügyi, végrehajtási ügyekben járnak el. A részükről felmerült leggyakoribb problémák között szerepel az alacsony óradíj; az óradíj hosszadalmas kifizetése; a nem együttműködő, nehezen kezelhető ügyfelek; a jogszabályok ügyfelek által való kifogásolása.
Az ügyfelek általában a váróban osztják meg a jogi segítőkkel kapcsolatos tapasztalataikat egymással. Többször számoltak be arról, hogy a tiltás ellenére a jogi segítő pénzt fogadott el tőlük. Az egyik jogi segítő azt azzal magyarázta, hogy az ügyfél a segítségnyújtásra kapott keretet meghaladóan kérte segítségét, azért számolt fel eljárási díjat. Több ügyfél jelezte, hogy megrendült a jogi segítő iránti bizalma, mivel az határidőt mulasztott, vagy nem járt el kellő körültekintéssel.
A jogi segítők megjelölik, hogy milyen ügycsoportban (pl. családjog, közlekedési ügyek, büntető, polgári, közigazgatási ügyek, munkajog), milyen jogi problémával kereshetik meg őket és idegen nyelvi tudásukat is jelzik.
A győri igazságügyi szolgálat is szükségesnek tartja a Jst. és a kapcsolódó jogszabályok összehangolását, pontosítását, a pártfogó ügyvédi díj újra szabályozását. Például a pertárgy értéke alapján kiszámított pártfogó ügyvédi díjazást nem tartják arányosnak az elvégzett munkával, szerencsésebb lenne munkaóra alapján megállapítani azt.
A jogi segítők többször jelezték ebben a megyében is, hogy a 3000 Ft-os peren kívüli és az 5000 Ft-os peres óradíj nagyon alacsony. A díj megemelésével érdekeltebbé válnának a pártfogó ügyvédek.
A győri jogi segítségnyújtó szolgálat álláspontja szerint joghézagot okoz, ha az ügyfél kötelező képviselet esetén ügyvéd kirendelését kéri, de egyetlen ügyvéd sem vállalja a képviseletet. Mivel kizárólag rászorultság alapján van lehetőség ügyvéd kirendelésére, ha az ügyfél nem rászorult, a keresetlevelét idézés kibocsátása nélkül elutasítja a bíróság, ezzel elesik jogának érvényesítésétől.
A visszatérő ügyfelek általában itt is azt az ügyvédet választják, aki korábban eredményesen járt el az ügyükben. Sokan a lakóhelyükhöz közeli ügyvédhez ragaszkodnak, valamint vannak közkedvelt jogi segítők is, akik nem tartanak igényt díjazásra.
A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Igazságügyi Szolgálata (továbbiakban: B.-A.-Z. megyei szolgálat) 682 peren kívüli, valamint 554 peres ügyben nyújtottak jogi segítségről számolt be. A jogi segítőkkel megfelelő együttműködést alakítottak ki, jelentősebb problémák nem merültek fel. 
Az ügyfelek általában a jogi segítők munkájával elégedetlenek. Egyedi ügyekben segítséget próbálnak nyújtani az esetleges félreértések tisztázásához, elsősorban személyes egyeztetések révén. A tényállás tisztázása érdekében – különösen a díjigények elbírálása során, szükség esetén – külön tájékoztatást kérnek a bíróságoktól az ügyvédek tényleges tevékenysége, illetve az ügyre fordított munkaórák igazolása céljából. A bírósági válaszok nagymértékű eltérést mutatnak: alkalmanként egyáltalán nem adnak érdemi választ, más esetekben pedig a tájékoztatások alkalmasak a jogi segítők tényleges munkájának vizsgálatára. Az ügyvédek tevékenységének közvetlen ellenőrzésére nem rendelkezik jogszabályban rögzített hatáskörrel a jogi segítségnyújtó szolgálat.
A jogi segítő ügyvédek nem jeleznek vissza a kiválasztásukkal kapcsolatban, de a díjigényekkel és a teljesítésigazolásokkal kapcsolatban igen. Rendszerint az évek óta változatlan óradíj felülvizsgálatát sürgetik.
A kérelmek alapján megállapítható, hogy az ügyfelek általában a lakóhelyükhöz közeli székhelyű jogi segítőt választják. 
A B.-A.-Z. megyei szolgálat tapasztalatai szerint bizonyos ügyfélkörre jellemző, hogy egy időben több eljárást is indítanak, és az eljárásban résztvevők tevékenysége ellen panasszal élnek. Az ún. „visszatérő ügyfelek” korlátlan számban terjesztenek elő kérelmeket, és szociális helyzetük miatt általában teljes költségmentességben részesülnek. Így a pártfogó ügyvéd díját az állam viseli. A jelenleg hatályos jogszabály alapján csak szűk körben van lehetőség a támogatási kérelem elutasítására. Emiatt indokoltnak tartanák a Jst. vonatkozó rendelkezéseinek felülvizsgálatát, és a támogatás engedélyezésének feltételeit módosítani.
A jogi segítőket az ügyfelek szabadon választják meg a jogi segítői névjegyzék alapján. A B.-A.-Z. megyei szolgálat nem vezet nyilvántartást arról, hogy az egyes jogi segítők hány ügy intézését vállalták el. Ezért az arányosság elvének érvényre jutásával kapcsolatban nem tudtak tájékoztatást nyújtani.
A Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálata (továbbiakban: Hajdú megyei szolgálat) arról tájékoztatott, hogy 2011-ben összesen 933 peren kívüli támogatást biztosított, ezen belül a büntető ügyek aránya 6,4%, a polgári ügyeké 78%, a közigazgatási ügyeké 15,6% volt. Peres ügyekben összesen 482 esetben jártak el, ebből 2,5% a nemperes eljárások, 95% a polgári peres eljárások, valamint 2,5% a büntető eljárások aránya.
A jogi segítők kiválasztása során a leggyakrabban felmerülő probléma, hogy az ügyfelek nem ismerik őket, és nem tudják, hogy vegyék fel velük a kapcsolatot.
A Hajdú megyei szolgálat általában nem kap visszajelzést a jogi segítők munkájáról. Évente egy-két esetben nyújtanak be panaszt ellenük az ügyfelek arra hivatkozva, hogy a jogi segítő az ügyükben nem járt el megfelelően.
Kiválasztásukkal összefüggésben a jogi segítők sem jeleznek vissza a szolgálatnak. 
A szolgálat álláspontja szerint célszerű lenne kiszűrni a notórius pereskedőket. Az arányosság elvének érvényesüléséről nem rendelkeznek adatokkal, de szerintük az elv érvényesül.
A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium 2012. június 20-án kelt levelében kifejtette, hogy a tárca megkezdte a jogi segítségnyújtással összefüggő gyakorlati, jogalkalmazói tapasztalatok alapján szükségesnek ítélt módosítások előkészítését. 
A minisztérium válaszában a megkeresett igazságügyi szolgálatok álláspontját erősítette meg. Az ügyek 2011-es megoszlását tekintve döntő részben a polgári jellegű „egyéb” ügytípusokban (48%) engedélyeztek támogatást a jogi segítségnyújtó szolgálatok. Kiemelkedő volt még a családjogi (19%), a munkajogi (9%), a büntető (4%), valamint a végrehajtási ügyek (6%) csoportja.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja lehetőséget nyújt arra, hogy az alapvető jogok biztosa a közigazgatási szervek – ilyen a jogi segítségnyújtó szolgálat is – tevékenységét vizsgálja. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. lehetőséget ad számomra egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságokkal, tartalmi hibákkal összefüggő intézkedések megfogalmazására is. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat megkívánja, hogy az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalból indított eljárás keretében – éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekintsem a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezzem és jelezzem a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alapjogi aggályaimat.

II. Az alapvető jogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget Magyarország Alaptörvényében kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta a biztosok vizsgálataik során következetesen, zsinórmértékként támaszkodtak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazták az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.3
Magyarország Alaptörvénye alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az alapjogi követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. A normaszövegben előfordul részben eltérő fogalmazásmód, kiegészítés, kihagyás, de mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik, álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így az alapvető jogok biztosának is figyelemmel kell lennie. 
Az ombudsmani gyakorlatban továbbra is hivatkozási pontot jelent tehát az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező alkotmánybírósági esetjog. Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában mutatott rá arra, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.4
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket.5
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.6” E követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye7.
A jogállamiság és a tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.

III. Az ügy érdemében
Vizsgálatom kiindulási alapja a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (Jst.). A jogalkotó a szociálisan hátrányos helyzetben lévő állampolgárok számára kívánt egy olyan intézményrendszert biztosítani, amelyben a támogatottak szakszerű jogi tanácsot és eljárási jogi képviseletet kaphatnak jogaik érvényesítése és jogvitáik megoldása során. 
A jogi segítségnyújtó szolgálatok különböző formájú támogatást biztosítanak a jogi segítséget igénybe venni kívánó felek számára. A jogi segítő a támogatás keretein belül jogi tanácsot ad, beadványt vagy egyéb iratot készít, valamint – meghatalmazás alapján – betekint az ügy irataiba. A jogi segítő munkadíját és költségeit az állam megfizeti vagy megelőlegezi.
A jogi segítő óradíját a központi költségvetésről szóló törvényben az Országgyűlés állapítja meg. 2007–2012 között ez 3000 Ft/óra volt. 
A Jst. részletesen meghatározza a támogatás igénybevételének feltételeit, illetve a támogatás kizárásának eseteit. 
A támogatást az erre rendszeresített nyomtatvány kitöltésével lehet kérelmezni a jogi segítségnyújtó szolgálatnál. A személyesen benyújtott kérelemről lehetőség szerint azonnal, de legkésőbb öt napon belül, az írásban benyújtott kérelemről pedig 15 napon belül kell dönteni. 
A jogi segítségnyújtó szolgálat a hozzá forduló ügyfelet a jövedelmi és vagyoni helyzetének vizsgálata nélkül, illeték- és díjmentesen tájékoztatja arról, hogy kérelmének elbírálása melyik bíróság vagy hatóság feladatkörébe tartozik, az eljárás megindítása és lefolytatása milyen költségekkel jár, továbbá rövid tájékoztatást ad az egyszerű megítélésű ügyekben felmerült jogi kérdésekben.
Az ügyfél a kérelmének helyt adó határozat jogi segítőnek való átadásával veheti igénybe a jogi szolgáltatást.
A jogi segítő peren kívüli jogi szolgáltatást nyújt, és pártfogó ügyvédként jár el. Tevékenységét a jogi segítői névjegyzékbe történő felvétel után kezdheti meg. A névjegyzékbe vétel iránti kérelmét a jogi segítségnyújtó szolgálatnál terjesztheti elő.
Jogvédelemmel foglalkozó egyesület, alapítvány, nemzetiségi önkormányzat, jogi oktatást végző egyetem (együtt: jogi segítő szervezet), valamint ügyvéd, ügyvédi iroda és európai közösségi jogász köthet szolgáltatási szerződést.
A szolgáltatási szerződésben a jogi segítő kötelezettséget vállal arra, hogy a hozzá forduló ügyfelek részére ingyenes jogi szolgáltatást nyújt, amelyet csak a Jst.-ben foglalt okokból jogosult megtagadni. A jogi segítségnyújtó szolgálat pedig vállalja, hogy a jogi segítő által nyújtott jogi szolgáltatások díját a jogi segítő részére a Jst.-ben foglalt módon megfizeti. A szolgáltatási szerződés hároméves időtartamra köthető, amelyet a jogi segítő kérelmére meg kell hosszabbítani. A szolgáltatási szerződés tartama alatt elvállalt ügyekben a szerződés megszűnését követően is köteles a jogi segítő a szerződésben foglaltak szerint jogi szolgáltatást teljesíteni, a jogi segítségnyújtó szolgálat pedig a jogi szolgáltatásért járó díjat a szerződés szerint megfizetni. A jogi segítő közreműködési kötelezettsége – a szerződésben megjelölt időtartam alatt – vagy általános jellegű, vagy az általa megadott szakterületre, illetve az általa megjelölt hónap/számú ügyben nyújtott jogi szolgáltatásra terjed ki. A szakterület a következőképpen jelölhető meg: polgári és közigazgatási ügyek; büntetőügyek; az előbbi két szakterületen belül egyéb szakterület (jogi segítő szervezet esetében).
A jogi segítők egyértelműen kifogásolják az alacsony óradíjat, amelynek összege 2007 óta változatlan: 3000 Ft/óra. Egyes megyékben a hátrányos szociális helyzetű ügyfelek sok esetben nem tudják megfizetni az ügyvédhez való utazás költségét, így a kiválasztott jogi segítőhöz nem jutnak el. A pártfogó ügyvédeknek ugyanakkor a Jst. alapján nem lehet megtéríteni az útiköltséget, ami miatt csak kevesen vállalják, hogy ők utaznak az ügyfélhez. Emiatt sem tudja igénybe venni az ügyfelek nagy része a jogi szolgáltatást. Ez sértheti az ügyfelek támogatás igénybevételéhez fűződő jogát.
Megállapítható az is, hogy az ügyfelek nehezen tudják kiválasztani a számukra megfelelő jogi segítőt, ugyanis a hatályos jogi segítői névjegyzék nem tartalmazza szakterületüket. Jelenleg mindössze annyit adhat meg a jogi segítő, hogy havonta hány ügy ellátását vállalja, és büntető, polgári és/vagy közigazgatási ügyekkel foglalkozik-e. Célszerű volna a szakterületek további bővítése, például ügycsoportok megadásával: családjogi, munkajogi, végrehajtási, közlekedési ügyek. Mivel a jogi segítségnyújtó szolgálat alapvetően nem rendelhet ki jogi segítőt, az ügycsoportok vagy a szakterületek részletes felsorolása esetén megalapozottabban tudná javasolni az ügyfélnek a számára megfelelő jogi segítőt. Ez az ügyfelek oldaláról is igaz, ők is hatékonyabban és gyorsabban választhatnák meg az ügyükben tapasztalattal, szakismerettel rendelkező jogi segítőt.
Az igazságügyi szolgálatok jelezték, hogy a jogi segítők elmulasztják bejelenteni adataik, elérhetőségeik változását, ezért sokszor nem lehet őket elérni. Ezáltal az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való joga sérülhet.
A győri szolgálat szerint joghézag állapítható meg azokban az esetekben, amikor kötelező jogi képviselet miatt kéri az ügyfél jogi segítő kirendelését, azonban egy jogi segítő sem vállalja az ügy ellátását. Mivel kizárólag rászorultság alapján van lehetőség ügyvéd kirendelésére, ha az ügyfél nem rászorult, a keresetlevelét idézés kibocsátása nélkül elutasítja a bíróság, ezzel elesik jogának érvényesítésétől.
A Jst. 61. § (2) bekezdése értelmében, ha a fél képviseletét pártfogó ügyvédként jogi segítő nem vállalja, és ez – a határidőkre tekintettel – a jogainak sérelmével járhat, a fél az eljárási határidő elmulasztása esetén erre hivatkozással a perben igazolási kérelmet terjeszthet elő, a jogi segítségnyújtó szolgálat pedig részére – kérelmére – pártfogó ügyvédként jogi segítőt, ügyvédet vagy ügyvédi irodát rendelhet ki.
A Jst. 61. § (3) bekezdése szerint a jogi segítségnyújtó szolgálat a határozat jogerőre emelkedését követően pártfogó ügyvédként jogi segítőt, kivételesen ügyvédet vagy ügyvédi irodát rendel ki, ha az ügy jellegére vagy a fél körülményeire való tekintettel már a támogatás engedélyezésekor valószínűsíthető, hogy a fél képviselete meghatalmazás útján nem biztosítható.
Tekintettel arra, hogy a jogi segítő kötelező kirendeléséhez szükséges az engedélyező határozat jogerőre emelkedése, az időmúlás miatt az ügyfél tisztességes eljáráshoz való joga sérülhet. Összességében megállapítható, hogy a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény több rendelkezése sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot.

Intézkedésem
A vizsgálat során feltárt visszásságok bekövetkeztének jövőbeni megelőzése érdekében – az Ajbt. 37. §-a alapján – felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy – a jelentésemben rögzített szempontok figyelembevételével – mielőbb kezdeményezze a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény módosítását. Kérem továbbá, hogy az elkészült törvény-tervezetet bocsássa rendelkezésemre véleményezés céljából.

Budapest, 2012. szeptember

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 http://www.kimisz.gov.hu/data/cms22721/Binder1.pdf 
2 Kezdetben az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium által létrehozott Pártfogó Felügyelői és Jogi Segítségnyújtó Szolgálat Országos Hivatala, majd 2006. január 1-jétől az Igazságügyi Hivatal látta el. Az Igazságügyi hivatal jogutódja a 322/2010. Kormányrendelet alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Szolgálata (KIMISZ) lett.
3 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
4 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
5 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
6 Lásd: 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
7 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat