Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-3025/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Rajzinger Ágnes
dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindítása
2012-ben egyre növekvő számban érkeztek – és mindezidáig folyamatosan érkeznek – Hivatalomhoz olyan állampolgári beadványok, amelyekben a panaszosok a közfoglalkoztatási rendszer működésével kapcsolatban fogalmaznak meg kifogásokat. 
A panaszbeadványokban felvetett egyes problémák kapcsán a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, az emberi méltósághoz való joggal és az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő visszásság gyanúja miatt, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján átfogó vizsgálatot rendeltem el. Az átfogó közfoglalkoztatási vizsgálat elrendelését indokolttá tette az is, hogy a 2012-es évben a „Munka Méltósága” címmel alapjogi projekt fókuszában a munkavégzéssel, a foglalkoztatással összefüggő alkotmányossági-alapjogi problémák feltérképezése, a szabályozással, illetve a jogalkalmazói gyakorlattal kapcsolatban felmerülő egyes visszásságok áttekintése áll. A projekt keretén belül önálló és kiemelt vizsgálati területté vált a közfoglalkoztatási rendszerrel, illetve – mindezzel szoros összefüggésben – a szociális támogatások elmaradásával kapcsolatban felmerülő alapjogi problémák áttekintése.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján, több települést érintő helyszíni vizsgálatsorozatot indítottam és számos megkereséssel is éltem az érintett hatóságok, minisztériumok irányába. Négy, jellemzőnek tekinthető állampolgári panasz kapcsán munkatársaim helyszíni vizsgálatot folytattak, az ezek során tapasztaltak nyomán pedig szükségessé vált egy előzetes jelentés összeállítása, mivel több olyan probléma és visszásság is felmerült, amely sürgős reagálást igényelt. E jelentésben a helyszíni vizsgálatok alapján csak néhány, a panaszokban is megjelenő problémakört – így különösen a közfoglalkoztatotti bérkifizetési anomáliákat, a közfoglalkoztatásból való kimaradás következményeit, a képzés elmaradását, valamint az együttműködési kötelezettség ellenőrzésével kapcsolatos problémákat – emeltem ki. A további panaszokat érintően pedig egyrészt közvetlenül a közfoglalkoztatóhoz fordultam, másrészt – szükség szerint – felkértem az illetékes szakigazgatási szervek – így például a területileg illetékes munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv – vezetőjét, hogy folytassák le a hatáskörükbe tartozó felülvizsgálati eljárást, amelyek eredményéről külön tájékoztatást kértem. Külön jelentésben foglalkoztam egy csoportos létszámleépítés kapcsán azzal a panaszolt problémával, hogy – megfelelő garanciális szabályok híján – az elbocsátott munkavállalók helyét a lényegesen alacsonyabb bérű közfoglalkoztatottakkal töltötték be.
A jelenlegi, átfogó jelentésben egyfelől ismételten áttekintettem az előzetes jelentésben ismertetett problémákat, a megállapított visszásságok nyomán pedig az arra adott válaszok tapasztalatait. Másfelől az újabb panaszok, a helyszíni vizsgálatok és a megkeresésekre beérkező válaszok alapján az eddigi jelentésben még nem érintett további területekre – így például a közfoglalkoztatási programok ellenőrzésére és koordinálására, illetve a közfoglalkoztatási bér összegére és folyósítására, a szabadság és a betegszabadság kérdésére – is kiterjesztettem a vizsgálatomat és ennek kapcsán külön tájékoztatást kértem a Belügyminisztérium közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkárától. 
Az átfogó vizsgálat és az egyedi jelentések mellett, külön is vizsgáltam az egészséges környezethez való jog védelmével összefüggésben az értékteremtés és a fenntarthatóság szempontjainak, valamint a nemzetiségek jogainak védelmével összefüggésben az egyenlő bánásmód elvének, valamint az esélyegyenlőség követelményének érvényesülését a közfoglalkoztatás területén, ezen vizsgálataim eredményeit külön tematikus jelentések összegzik. Az első jelentés kiindulópontja azt volt, hogy a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztos-helyettes a projekttel összefüggésben javaslatot nyújtott be a közfoglalkoztatás rendszerén belül, a jövő nemzedékek érdekeit elősegítő fenntartható, értékteremtő közmunka programok vizsgálatára. Mindennek figyelembevételével kiemelt figyelmet fordítottam arra, hogy a mezőgazdaság területén működik-e olyan értékteremtő közmunkaprogram, amely az abban résztvevő települések számára gazdálkodási, illetőleg energiaellátási előnyökkel jár. A másik jelenésben azt tekintettem át, hogy közfoglalkoztatási rendszernek vannak-e olyan, az esélyegyenlőség megvalósulását támogató elemei, amelyek elősegítik a roma nemzetiségű lakosok foglalkoztatási integrációját.

Az érintett alkotmányos jogok és követelmények
-	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
-	az emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”]
-	az egyenlő bánásmód követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”];
-	a szociális biztonsághoz való jog [Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdés: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”].

Az alkalmazott jogszabályok
1)	a Munka Törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.); 
2)	a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Kftv.);
3)	a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.);
4)	a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.);
5)	a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi. CIXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.);
6)	a közérdekű önkéntes tevékenységről szóló 2005. évi LXXXVIII. törvény;
7)	a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény;
8)	az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény;
9)	a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet;
10)	a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet;
11)	a pénzbeli és természetbeli szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet;
12)	Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázisról szóló 169/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet;
13)	 a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról szóló 89/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet;
14)	 a Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatásköréről szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet;
15)	a területi felzárkózási koordinációs központi és felnőttképzési feladatot ellátó regionális képző központok irányításáról, feladatairól szóló 3/2011. (II. 11.) KIM rendelet;
16)	az álláskeresőként való nyilvántartásba vételről, valamint a nyilvántartásból való törlésről szóló 2/2011. (I. 14.) NGM rendelet.

A vizsgálat módszere
Ezen jelentésem célja, hogy a közfoglalkoztatással összefüggő vizsgálatsorozatom lezárásaként, a panaszbeadványok, a helyszíni vizsgálataim, az érintett szervek megkeresésemre adott válaszai alapján, országos helyzetképet nyújtsak a közfoglalkoztatás rendszeréről, annak anomáliáiról, szabályozási, gyakorlati problémáiról, de az elért eredményeiről is. Éppen ezért szükségesnek tartom, hogy ezen átfogó jelentésemben áttekintsem, összegezzem mindazokat a megállapításokat, amelyeket a korábbi jelentéseimben már megfogalmaztam, de a nyilvánosság elé tárjam azokat a meghozott intézkedéseket is, amelyeket az érintett tárcák a jelentésemben megfogalmazott ajánlások alapján megtettek. 
Így először röviden ismertetem az átfogó vizsgálatomat megelőzően kiadott jelentéseim lényegét, majd összefoglalom azokat a kérdéseket, amelyeket a közfoglalkoztatás rendszerében közreműködő szervekhez intéztem. Az egyes megkeresett szervek kérdéseimre adott válaszainak részletes ismertetését azért tartom szükségesnek, mert azok által lehetőség nyílik azoknak a gyakorlati problémáknak, jogalkalmazási bizonytalanságoknak a közvetlen megismerésére, amelyekkel az egyes szervek a közfoglalkoztatási programok lebonyolítása során szembesülnek. A kérdéseim és az azokra adott válaszok felölelik a közfoglalkoztatás valamennyi aspektusát nemcsak a közfoglalkoztatottak szemszögéből (bekerülés, kikerülés, bérezés, szabadság, táppénz, stb), hanem a közfoglalkoztatók és az érintett hatóságok (munkaügyi központ, munkaügyi-, munkavédelmi felügyelőség, önkormányzatok, stb.) szempontjából is. A szakigazgatási szervek mellett megkerestem az érintett szaktárcákat is, így a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságát és a Nemzeti Erőforrás Minisztériumot is. A hozzájuk intézett kérdéseim és az azokra adott válaszok részletes ismertetése után kívánom összegezni vizsgálati megállapításaimat és megfogalmazni azokat az intézkedéseket, amelyeket a feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok megelőzése érdekében szükségesnek tartok.

Az átfogó vizsgálathoz szorosan kapcsolódó előzmények összefoglalása
1. AJB 4162/2012. Az előzetes jelentés megállapításai elsődlegesen a helyszíni vizsgálatok tapasztalataira épültek, amelyekre valamennyi településen egységes módszertan alapján került sor. Munkatársaim előzetesen információkat kértek arról, hogy adott napon éppen hol folyik a településen közmunkavégzés, ahol megfigyelhették a munkavégzés körülményeit és személyes interjút készítettek a közfoglalkoztatottakkal. Az interjúkészítés során különös figyelemmel jártak el annak elkerülése érdekében, hogy a közfoglalkoztatottakat a válaszadás miatt semmiképpen se érhesse hátrány. Ezt követően egy előre összeállított, részletes kérdéssor alapján az önkormányzat jegyzőjétől, illetve polgármesterétől kértek tájékoztatást a településen zajló közfoglalkoztatási programok működéséről, valamint meghallgatták a helyi roma lakosság nemzetiségi képviselőit is. A vizsgálatok utolsó elemeként felkeresték az illetékes munkaügyi kirendeltséget, ahol az adott település és kistérség vonatkozásában kértek információkat, illetve a megyei munkaügyi központ közfoglalkoztatásért felelős vezetőjétől a megyei közfoglalkoztatási programokról is képet kaphattak. A közfoglalkoztatási munkacsoport tagjai összesen négy olyan településre látogattak el, amelyről panasz érkezett: Jászkarajenőre, Bátonyterenyére, Gyöngyösre és Mányra. Emellett a fenntartható fejlődés témakörében megszemlélték a Mátraverebélyen indított közfoglalkoztatási programokat is.
A megkérdezett közfoglalkoztatottak minden helyszínen hangsúlyozták, hogy a méltatlanul alacsony bérezés ellenére örülnek és fontosnak tartják a közfoglalkoztatási munkalehetőséget. A hat órában foglalkoztatottak minden esetben jelezték, hogy a nyolc órás foglalkoztatásban szeretnének részt venni a nagyobb bérezés érdekében. Elmondásuk szerint a teljes összegű közfoglalkoztatotti bérből a köztartozásokat folyamatosan nem lehet kifizetni, a részmunkáért kapott bér azonban már a megélhetésüket veszélyezteti. A megkérdezettek nagy része a helyi, önkormányzatok által szervezett közfoglalkoztatásból – megpályázható álláshelyek hiányában – nem látta a kiutat, valamennyien a hosszabb időtartamra szóló, ezáltal nagyobb biztonságot jelentő, országos programokban szeretnének újra, illetve továbbra is dolgozni.
A bekerüléssel kapcsolatban felvetett problémákkal összefüggésben – miszerint a programokba csak a polgármesterek által már ismert személyek kerülhetnek be – a felelősségáthárítást érzékelték munkatársaim. A helyi közfoglalkoztató önkormányzatok ugyanis azt állították, hogy a munkaügyi központok közvetlenül döntenek a közfoglalkoztatott személyek kiválasztásáról, a munkaügyi központokban kapott információ szerint azonban – bár a kiközvetítést valóban ők végzik –, a kiválasztás az önkormányzat és a munkaügyi kirendeltség közötti alkufolyamat eredménye. A végső döntést minden esetben a közfoglalkoztatók hozzák. A közfoglalkoztatottakkal való beszélgetések megerősítették, hogy a kiválasztás leginkább szubjektív megítélésen alapul. A közfoglalkoztatók gyakran a már bevált, előző programokban is résztvevő munkavállalók közül választanak. Bár a munkaügyi központokban felállított prioritási sorrend szerint a hosszabb ideje állás nélkül lévők, a foglalkozást helyettesítő támogatásban részesülők elsőbbséget élveznek, maga a döntés a munkáltató kezében van.
Általános problémaként jelezték, hogy a kiközvetített álláskeresők közül nagyon sokan egészségügyi okból alkalmatlanok, de egyes esetekben a hozzáállásuk sem megfelelő. Kb. 10 fő alkalmazásához a kirendeltségeknek 30-40 főt is értesíteniük kell, akik közül kb. 15-20 fő el sem megy az egészségügyi vizsgálatra, további 5-10 fő pedig alkalmatlan a munkavégzésre. A jelentkezők leromlott mentális, egészségügyi állapota nehezíti elhelyezkedésüket a nyílt munkaerőpiacon.
A helyszíni vizsgálat során egyöntetű véleményként fogalmazódott meg az önkormányzatok részéről, hogy a heti bérkifizetés helyett a hónap végi kifizetés lenne a megfelelőbb. Egyidejűleg szabályozni kellene azt is, hogy közfoglalkoztatott személy szükség szerint előleget vehessen fel a havi béréből. A jelenlegi heti bérkifizetés jelentős adminisztratív terhet ró a közfoglalkoztatókra. Hangsúlyos probléma, hogy akinek nincs középfokú iskolai végzettsége, de rendelkezik OKJ-s szakképesítéssel, nem adható meg a garantált közfoglalkoztatási bér. Így a szakmunkás végzettségű kőműves garantált bért kaphat kőművesi feladatok ellátása esetén, de aki csak a munkaügyi központ OKJ-s képzésén szerzett képzettséget, annak ez nem jár, ami bérfeszültséget eredményez. Gyakori probléma, hogy szakképesítéssel rendelkező személyeket csak szakmunkára tudják alkalmazni, azonban a megüresedő, magasabb bérrel járó munkakörökbe újabb személyeket vesznek fel. 
1.1 Az előzetes jelentésben a fentiek alapján külön is foglalkoztam a bérkifizetéssel összefüggő problémákkal. A közfoglalkoztatottak részéről ugyanis általánosan az a vélemény hangzott el, hogy követhetetlen és átláthatatlan a heti bérkifizetés eljárási rendje. Az új szabályozás bevezetése óta fennálló bizonytalanság még a 2012 nyarán lefolytatott helyszíni szemlék során is érezhető volt. A közfoglalkoztatók – megfelelő szakmai útmutató hiányában – nem tudták, hogy a helyi szinten kialakított gyakorlatuk valóban jogszerű-e. A Kincstár elnökének tájékoztatása pedig megerősítette a megkeresett szervek válaszait, mely szerint a közfoglalkoztatók és a Kincstár számára egyaránt jelentős adminisztrációs többletterhet jelent a heti bérkifizetés alkalmazása. 
Több településen is sérelmezték a közfoglalkoztatottak, hogy nem minden hónapban kaptak bérelszámolási lapot, illetve a bérrészlet kifizetéséről szóló igazolást. Előzetesen számos esetben nem adtak számukra megfelelő tájékoztatást arról, hogy a hét melyik napján történik a bér kifizetése, így az kiszámíthatatlanná vált. Mivel szinte minden alkalommal más összeg érkezett a számlájukra, így nem tudják követni, hogy adott hónapban mekkora bérezésben részesültek. Annak érdekében, hogy követni tudják a munkabérrészletük és az esetleges levonásaik alakulását, külön lapon vezették, hogy adott héten milyen összeg került kifizetésre. A helyszíni vizsgálat során volt olyan település is, ahol a közfoglalkoztatottak azt sérelmezték, hogy a közfoglalkoztató a bérkifizetést bankszámlára történő utalással teljesíti, amivel jelentős anyagi hátrányt okoz számukra. Figyelemmel arra, hogy a banki tranzakció a heti bérkifizetésnél a számlára érkező bérhányadhoz viszonyítva valóban komoly anyagi terhet jelent a közfoglalkoztatásban dolgozóknak, külön is hangsúlyoztam a jelentésben, hogy a törvény alapján a munkabér kifizetése a munkavállaló részére költséget nem okozhat. A pénztári kifizetés lehetőségének biztosítása minden közfoglalkoztató számára kötelezettség, amelynek a közfoglalkoztatottak esetében – külön figyelemmel a heti bérrészletek alacsony összegére – kiemelten fontos, garanciális szerepe van.
Az előzetes vizsgálati jelentésben megállapítottam, hogy a közfoglalkoztatotti bérkifizetések ütemezésének követhetetlensége, a bérkifizetés időpontjáról szóló előzetes tájékoztatás esetlegessége, a pontos eljárási rend szabályozatlansága sérti a jogbiztonság követelményét, továbbá a közfoglalkoztatottak tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. A visszásságok megelőzése érdekében a – közfoglalkoztatás területéért felelős – belügyminiszterhez fordultam és felkértem, hogy vizsgálja felül a heti közfoglalkoztatotti bérkifizetés szükségességét és módját, figyelemmel a gyakorlatban okozott jelentős problémákra, továbbá, hogy az összes közfoglalkoztató figyelmét hívja fel a bérkifizetéssel összefüggésben tett ombudsmani megállapításokra, különösen a pénztári kifizetés lehetőségének biztosítására. Emellett azzal a kéréssel fordultam a vizsgálattal érintett önkormányzatok jegyzőihez, hogy tegyék meg a szükséges intézkedéseket, hogy időben megtörténjen a bérkifizetés időpontjáról szóló tájékoztatás, biztosított legyen a közfoglalkoztatottak számára – választásuknak megfelelően – a közfoglalkoztatási bér pénztári kifizetése, valamint, hogy az érintett közfoglalkoztatottak akár visszamenőlegesen is megkapják a kifizetett munkabér, illetve bérrészletek elszámolásáról szóló igazolásokat.
1.2 A jelentés kitért a közfoglalkoztatási képzés elmaradására is, miután az összesen négy megyét érintő helyszíni vizsgálatok során a vizsgálatot végző munkatársaim azt tapasztalták, hogy a felkeresett településeken, illetve az érintett megyékben a közfoglalkoztatási programokhoz kapcsolódóan nem indultak el a szükséges képzések. Az ügyben megkeresett Türr István Képző és Kutató Intézet (TKKI) főigazgatójának válaszából szintén az derült ki, hogy 2012-ben csak néhány megyében szerveztek közfoglalkoztatásokhoz kapcsolódó képzési programokat, ami a közfoglalkoztatottak elenyésző hányadát érintette.
A jelentésben rámutattam, hogy a hagyományos, hosszabb tartamú önkormányzati közfoglalkoztatási programok esetében nem jogszabályi kötelezettség a képzések indítása, de a közfoglalkoztatók szervezhetnek a munkaügyi központokkal, valamint a szakmai segítséget nyújtó felnőttképzési intézményekkel együttműködve, ahhoz kapcsolódóan képzési programokat. Az országos közfoglalkoztatási programok esetében azonban a közfoglalkoztatónak a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét kell biztosítania. 
Ellentmondás mutatkozott abban, hogy a képzés megszervezése során milyen kötelezettsége van a közfoglalkoztatónak, a munkaügyi központoknak és a felnőttképzést végző TKKI-nak. A helyszíni szemlék során az is elhangzott, hogy a képzések azért maradtak el, mert a TKKI olyan feltételekhez kötötte az elindításukat, amelyeket a közfoglalkoztatók forrás hiányában nem tudtak vállalni. Egyes településeken az önkormányzatnak kellett volna a képzés helyszínét biztosítania és a környező településekről a közfoglalkoztatottakat beszállítania. Mivel azonban ezeket a feladatokat előzetesen nem tervezték be a közfoglalkoztatási programjukba, így nem volt forrásuk azok megvalósítására. Többeket visszatartott emellett az az állítólagos felvetés is, amely szerint szombati napra kerültek volna a képzések, és később ehhez a szombati képzéshez kapcsolódott volna a heti bérek kifizetése. 
Mindezek alapján azt állapítottam meg, hogy a jogszabályi kötelezettségek figyelmen kívül hagyása, a képzési programokkal kapcsolatos mulasztások, a szükséges képzések elmaradása, azok megszervezésével kapcsolatos hiányosságok nyomán előállt jogi helyzet a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz. Hangsúlyoztam továbbá, hogy a visszás helyzetet az időközben megtörtént rendeletmódosítás sem tudja orvosolni, mivel továbbra sem rendezettek egyértelműen a képzések megszervezésével kapcsolatos alapkérdések, így különösen az anyagi háttér, szakmai-jogi monitoring megléte.
A jelentésben utaltam emellett arra is, hogy a közfoglalkoztatók éppen azzal az előzetes, a jogszabály által rögzített feltétellel vállalták a speciális szaktudást is igénylő országos közfoglalkoztatási és a Start Mintaprogramok megszervezését, hogy megfelelő szakmai segítséget kapnak a szakmai képzések beindításához és megvalósításához. A képzések elindításával kapcsolatos mulasztások itt még inkább megnehezítették, sőt számos esetben lehetetlenné tették a közfoglalkoztatók számára előírt kötelezettség teljesítését. A képzések hiánya kézzelfogható hátrányt okozott: nem egyszer komoly veszteségekhez vezetett, hogy a közfoglalkoztatottak szakértelme és szaktudása nélkül kellett a START mintaprogram keretében a mezőgazdasági programokat folytatniuk. A közfoglalkoztatók és a programban résztvevők egymástól vagy éppen a megtalált szakkönyvekből, esetenként az internet szakmai oldalairól szereztek információt a rájuk háruló feladatok megfelelő minőségű ellátásához. 
A képzések elmaradása a közfoglalkoztatottak elsődleges munkaerő-piacra történő visszakerülésének esélyeit csökkentette, így álláspontom szerint az állam foglalkozáspolitikai kötelezettségével összefüggő mulasztást eredményezett. Mindezek nyomán azzal a kéréssel fordultam a belügyminiszterhez, hogy a szaktárca folytasson vizsgálatot az országos közfoglalkoztatási programokhoz kapcsoló, a 2012-es évben kötelezően megszervezendő képzések elmaradásával kapcsolatban, továbbá kísérje fokozott figyelemmel a 2013-as országos közfoglalkoztatási programok előkészítése során a kapcsolódó képzések szakmai, jogi és anyagi hátterének megteremtését. Arra is kértem a minisztert, hogy intézkedjen arról, hogy az országos közfoglalkoztatási programokhoz kapcsolódó képzések 2013. évi megszervezésének feltételeiről, menetéről, igénybevételi lehetőségéről, ütemtervéről, valamint monitorozásáról készüljön és valamennyi érintetthez jusson el egy azokat ismertető útmutató.
1.3 A jelentésben kiemelt figyelmet szenteltem a közfoglalkoztatásból való kimaradás következményeivel kapcsolatos kérdésekre. A helyszíni vizsgálattal érintett települések közül ugyanis három helyen is arról számoltak be a panaszosok, hogy a szociális támogatást megvonták tőlük, ami összefüggött azzal, hogy a közfoglalkoztatásból kimaradtak. Emiatt ugyanis nem rendelkeztek a támogatás megállapításához szükséges 30 napos jogosító idővel. A szociális törvény 2011. szeptemberi módosítása alapján ugyanis meg kell szüntetni az ellátására való jogosultságát annak a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülő személynek, aki a felülvizsgálat időpontját megelőző egy évben nem tud igazolni legalább 30 napos kereső tevékenységet. A szociális törvény tételesen felsorolja, hogy – a foglalkoztatási jogviszonyok mellett – mi tekinthető kereső tevékenységnek: így a közfoglalkoztatás, az egyszerűsített foglalkoztatásról szóló törvény szerint létesített munkaviszony, a háztartási munka, valamint a munkaügyi központ által szervezett munkaerő-piaci programban, vagy képzésben történő részvétel, továbbá a közérdekű önkéntes tevékenység időtartama.
A jelentésben megállapítottam, hogy mind a helyszíni vizsgálattal érintett településeken, mind országos szinten jelentős számban vannak olyan rászoruló személyek, akik a törvényi feltétel nem teljesítése miatt kiszorulnak az ellátásából. A szociális, család- és ifjúságügyért felelős államtitkárnak a biztos megkeresésére adott tájékoztatása szerint 2012. első félévében mintegy 6000 embernek kellett megszüntetni az aktív korúak ellátását a 30 napos tevékenység nem teljesítése miatt. 
A helyszíni vizsgálatok során mindezek alapján kiemelt figyelmet kapott annak áttekintése, hogy az érintett önkormányzatok tettek-e, s amennyiben igen, milyen intézkedéseket annak érdekében, hogy az ellátottak mielőbb megismerjék a jogszabály-módosítással járó kötelezettséget. Ennek hiányában ugyanis – amennyiben nem jutnak munkalehetőséghez – módjuk sem volt arra, hogy elkerülhessék az ellátásból való kiszorulást. Arra is kiterjedt a vizsgálat, hogy maguk az önkormányzatok milyen intézkedéseket tettek annak érdekében, hogy – az ellátásra jogosultság biztosítása érdekében – legalább a közérdekű önkéntes tevékenységet lehetővé tegyék a rászorultak számára. A helyszíni interjúk alkalmával általános tapasztalat volt, hogy az önkormányzatok nem tekintették feladatuknak, hogy ilyen irányú segítséget nyújtsanak. A 30 napos „aktivitás” igazolását kizárólag az ellátásban részesülő „kötelességeként” értékelték és e vonatkozásban csak az igazolás meglétének ellenőrzését tekintették önkormányzati feladatnak. Mivel a másodfokú hatóság kizárólag a jogosító idő meglétét vizsgálhatta, méltányosságra egyáltalán nem volt lehetősége, ezért a jogorvoslati lehetőség ebből a szempontból formálisnak számított.
A jelentésben részletesen kifejtett álláspontom szerint az önmagában nem tekinthető alkotmányosan aggályosnak, hogy ha a szociális támogatást az állam feltételekhez köti, együttműködési kötelezettséget határoz meg. Az együttműködési feltételek azonban nem lehetnek önkényesek (azaz kapcsolódniuk kell a jogintézmény céljához) és nem lehetnek a jogosultak számára teljesíthetetlenek sem. Ez ugyanis sértené az érintettek emberi méltósághoz és a szociális biztonsághoz való jogát. Az évi 30 napos kereső tevékenység előírása abban az esetben teljesíthető feltétel, ha az nem a jogosulttól független külső körülménytől vagy döntéstől függ. Ellenkező esetben a jogosult önhibáján kívül veszítené el a megélhetéshez szükséges támogatást. Munkalehetőség hiányában kizárólag a közfoglalkoztatásba történő „bekerüléssel”, illetve más „munkavégzési formákkal”, ezen belül a közérdekű önkéntes munkavégzéssel szerezhető jogosító idő. Kulcskérdés tehát, hogy a közfoglalkoztatásban való részvétel mellett – amely a vizsgálat tapasztalatai szerint messze nem mindenki számára adott – a további munkavégzési formák alkalmasak-e és a gyakorlatban hozzáférhetőek-e az érintettek számára.
A vizsgálat rávilágított arra, hogy a helyszíni szemlék alapján a településeknek egyáltalán nem voltak ismereteik a közérdekű önkéntes munkavégzés megszervezéséhez szükséges feltételekről, még arról sem, hogy ahhoz előzetesen regisztráltatniuk kell hivatalukat. A minisztérium szerint 2012 szeptemberéig nem érte el a kilencszázat azon önkormányzatok száma, akik regisztrálták magukat. Az önkormányzatokat egyrészt semmi nem kötelezi az önkéntes munka szervezésére, másrészt nem rendelkeznek kellő ismeretekkel arra vonatkozóan, miképpen kell a közérdekű önkéntes munkavégzést megszervezni és igazolni. A biztos szerint mindez sérti a jogbiztonság követelményét, valamint a rászorulók szociális biztonsághoz való jogával összefüggésben is visszásságot okoz. 
A megfigyelt hiányosságok mellett azonban a jelentés további rendszerszintű problémákra és ellentmondásokra is felhívja a figyelmet az önkéntes közérdekű munka intézményének alkalmassága kapcsán. Rámutattam a jelentésben arra, hogy a közérdekű önkéntességnek fogalmi eleme, hogy ellenszolgáltatás nélkül, szabad elhatározás alapján végezzék. Nem vitattam ugyan a jogalkotó szándékának pozitív voltát, amikor a jogosító idő körébe bevonta a közérdekű önkéntes munkavégzést, de kiemelte, hogy a szabályozás ellentétes az önkéntesség elvével és visszaélésekre adhat okot. Nem világos, hogy mennyiben tekinthető önkéntesnek az a munkavégzés, amit a rászoruló kizárólag azért végez, hogy megszerezze az ellátáshoz szükséges jogosító időt. Kérdéses mindezek alapján, hogy nem eredményezi-e a rászorulók még nagyobb kiszolgáltatottságát az önkormányzattal szemben, hogy az önkéntes tevékenység keretében a jelentkezők olyan munkát is ellátnak, amiket a közfoglalkoztatottak végeznek. Így míg egyesek közfoglalkoztatottként munkabérért dolgozhatnak és ezzel egyben meg is szerezhetik a jövőbeni ellátáshoz szükséges jogosító időt, addig másoknak, akik kiszorultak a közfoglalkoztatásból – és talán semmilyen ellátásra sem jogosultak – mindenféle ellentételezés nélkül vállalniuk „kell” az „önkéntes” tevékenységet, hogy jogosultságot szerezzenek egy jövőbeni ellátásra. 
Ráadásul az önkéntes közérdekű munkához hasonlóan komoly bizonytalanság tapasztalható a vizsgált szerveknél arra vonatkozóan is, hogy hogyan, milyen dokumentumok bemutatásával igazolható az egyszerűsített foglakoztatás keretében végzett munka, illetve a háztartási munka. A helyszíni szemlék alkalmával munkatársaim nem tapasztalták, hogy bárki e munkavégzési formákban teljesített 30 napos jogosító idővel tudta volna fenntartani jogosultságát. Mindez pedig arra enged következtetni, hogy az önkéntes munkához és a további munkavégzési formákhoz való hozzáférés hiánya, azok gyakorlatban való alkalmatlansága oda vezethet, hogy a teljes ellátatlanságba „taszíthatja” azt, aki – akár önhibáján kívül – nem tudja teljesíteni a 30 napos kereső tevékenységet. 
A visszásságok orvoslása érdekében az emberi erőforrások miniszterétől kértem, hogy fordítson kiemelt figyelmet arra, hogy a települési önkormányzatok részleteiben is megismerjék az önkéntes közérdekű munkavégzés szervezésének szabályait és lehetőségét, valamint ennek érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket. Javasoltam továbbá a miniszternek, hogy tekintse át és vizsgálja meg, hogy a szociális törvényben szereplő „munkavégzési formákra”, ezen belül különösen a közérdekű önkéntes munkavégzésre vonatkozó szabályozás a gyakorlatban alkalmas-e arra, hogy általa azok az állástalan személyek is szerezhessenek 30 napos jogosító időt ellátásra, akik egyébként – önhibájukon kívül – nem kerültek be a közfoglalkoztatásba. Felkértem a vizsgált önkormányzatok jegyzőit, hogy az érintett személyek – az ellátatlanság megelőzése érdekében – teljes körű tájékoztatást kapjanak a 30 napos jogosító idő megszerzésének alternatív lehetőségeiről, továbbá, hogy gondoskodjanak arról, hogy az önkéntes munkavégzésre lehetőség legyen a településen.
1.4 Tekintettel arra, hogy a közfoglalkozatásba való bekerülés, illetve kikerülés, valamint a szociális támogatások kérdése a jogi szabályozás szintjén és a gyakorlatban is elválaszthatatlanul összekapcsolódott, a helyszíni szemlék során munkatársaim érintették az együttműködési kötelezettség ellenőrzésével, illetve ezzel összefüggésben az aktív korúak ellátásának megvonásával kapcsolatos helyi szabályozást és gyakorlatot. Rákérdeztek arra, hogy a településen született-e olyan rendelet, amely a lakókörnyezet tisztántartásával összefüggésben lehetőséget biztosít az aktív korúak ellátásának megvonására. Tájékoztatást kértek azzal kapcsolatban, hogy hány esetben vonták meg a támogatást a településen a lakókörnyezet rendezettségének valamely hiányossága miatt, milyen szempontrendszer alapján döntött az önkormányzat arról, hogy tiszta-e, rendben van-e a lakókörnyezet, valamint, hogy kik, milyen gyakorisággal és hogyan végzik az ellenőrzést.
A helyszíni vizsgálatokon az volt az általános tapasztalat, hogy az érintett önkormányzatok megalkották a lakókörnyezet tisztántartásának követelményével és annak ellenőrzésével kapcsolatos szabályokat. Az önkormányzatok a környezettanulmány keretében elsődlegesen a családi házak kertjeinek, illetve a házak előtt található közterületek tisztaságát és rendezettségét ellenőrizték: a hulladékok, a parlagfű vagy más gyomnövény eltávolítására, az esetleges fertőzésveszély megszüntetésére figyelmeztetnek. Az önkormányzatoktól kapott tájékoztatás szerint külön hatósági felszólításra csak néhány esetben, míg a jogosultság megvonására egyáltalán nem került sor.
Gyöngyösön emellett a környezettanulmány elkészítése során a lakókörnyezet ellenőrzését „kiszervezték”, a jegyző ezzel a feladattal magánszemélyeket, összesen 4 főt bízott meg. Nem cáfolták azt sem, hogy a megbízottak a jogosultak lakókörnyezetének ellenőrzése mellett, akár a magánlakásokba is beléphetnek, vagyis azon belül is ellenőrzik a rendet és a tisztaságot. A jelentésben ennek nyomán azt emeltem ki, hogy az önkormányzat hatósági feladatot lát el akkor, amikor ellenőrzi, hogy fennállnak-e a jogosultság feltételei: ezt pedig kizárólag az önkormányzat megfelelő jogviszonyban álló és felhatalmazással rendelkező munkatársai folytathatják le. Határozott álláspontom szerint a lakókörnyezet ellenőrzésével kapcsolatos hatósági feladat megbízási jogviszony keretében történő ellátása a kérelmezők tisztességes eljáráshoz, a magánszférához és a személyes adatok védelméhez való joga szempontjából visszás. Ennek nyomán felkértem a jegyzőt, hogy haladéktalanul intézkedjen a jogsértő önkormányzati gyakorlat felülvizsgálatról és megszüntetéséről.
A törvényi felhatalmazással összefüggésben a jelentésben arra mutattam rá, hogy a jogosultság feltételeként csak olyan együttműködési kötelezettség állapítható meg, amely összhangban van a jogintézmény céljával: azonos szempontok alapján a társadalmi együttélési szabályok betartásával. Az együttműködési kötelezettséget nem lehet kiterjesztően, különösen nem zaklató módon értelmezni. A magánszférához való jog szempontjából aggályosnak tartom azt a gyakorlatot, amely során a hatóság – a lakókörnyezet fogalmát tágan értelmezve – nemcsak az ingatlan előtti területet és meghatározott szempontok alapján az udvart, kertet, hanem a ház vagy lakás belsejének tisztaságát, rendezettségét is ellenőrzi. Megállapítottam, hogy a szociális törvény felhatalmazása nyomán a jelenlegi jogi helyzet a jogbiztonság követelményével összefüggésben is visszás, nem zárja ki az önkényes, zaklató jellegű hatósági jogalkalmazást. Az emberi erőforrások miniszterét ezért arra kértem fel, hogy a szociális törvény módosításának kezdeményezésével tegye egyértelművé, hogy az együttműködés keretében végzett lakókörnyezet ellenőrzése nem terjedhet ki a magánház, illetve magánlakás belseje tisztaságának, illetve rendezettségének vizsgálatára.
1.5 A belügyminiszter válaszában arról tájékoztatott, hogy a jelentésben foglaltakat – a heti bérkifizetés szükségességének, módjának felülvizsgálatára vonatkozó javaslat kivételével – elfogadja. A vitatott elemmel összefüggésben rámutatott arra, hogy „a havi bér heti bérrészletekben, készpénzben történő teljesítésének célja, hogy takarékoskodásra ösztönözzön a nagyobb összegű kiadások teljesítése érdekében. A heti bérkifizetéssel a közfoglalkoztatottak folyamatosan meg tudják oldani a felmerülő életvezetési problémáikat, így például a rendszeres élelmiszervásárlást, vagy a napi szükségleti cikkek beszerzését. Egyszeri nagy összegű élvezeti cikkek – alkohol, cigaretta – vásárlása, illetve szerencsejáték szenvedély miatt nem kényszerítik a családjukat több heti éhezésre, nélkülözésre.”
A válaszhoz mellékelten megküldött intézkedési tervben pedig a következők szerepeltek. Vizsgálat az országos közfoglalkoztatási programokhoz kapcsolódó képzések elmaradásának, csúszásának feltárására. A vizsgálat jelentése alapján kockázatkezelési lépések kerülnek kijelölésre a képzések megvalósításáért felelős intézmények számára (felelős: BM, EMMI, NGM, határidő: 2012. december 10.). Ellenőrzési terv készítése az Országos közfoglalkoztatási programok és a kistérségi startmunka mintaprogramok mezőgazdasági képzései monitoring tevékenységének vizsgálatára (felelős: BM, EMMI, NGM, határidő: 2012. december 17.). Útmutató készítése az országos közfoglalkoztatási programokhoz kapcsolódó képzések 2013. évi megszervezéséhez kapcsolódóan (felelős: BM, EMMI, NGM, határidő: 2013. január 14.). Tájékoztató megjelenítése a Belügyminisztérium honlapján a közfoglalkoztatási bérkifizetés könnyítésével kapcsolatos eljárásokról, és a pénztári kifizetés lehetőségéről (felelős: BM, határidő: 2012. november 30.). A jelentés lényegi tartalmának, továbbá a jelentés ajánlásaival összefüggésben megtett és tervezett belügyminisztériumi intézkedések megjelentetése az Önkormányzati Hírlevélben.
A vizsgálattal érintett települések önkormányzatai az ombudsmani ajánlásokat és kezdeményezéseket elfogadták, tájékoztatásuk szerint megtették a kért intézkedéseket.
Gyöngyös Város jegyzője válaszában elismerte, hogy a lakókörnyezet ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az önkormányzat valóban megbízási jogviszonyban foglalkoztatottak bevonásával látta el, holott a környezettanulmányok végzésével megbízott munkatársak nem vitásan hatósági feladathoz kapcsolódó munkát láttak el. Kiemelte, hogy a „kiszervezés” oka egyértelműen az volt, hogy a Polgármesteri Hivatal meglévő apparátusával a feladat nem volt ellátható. A jegyző felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzat képviselő-testülete nem támogatta a szükséges létszámbővítést, dacára annak, hogy igen nagy hangsúlyt kapott, és rendeleti szabályozás is készült a lakókörnyezet ellenőrzésének bevezetésére. Jelezte azt is, hogy a járási rendszer kialakításával összefüggő személyi változásokra, és a jövő évtől várható, a bérjellegű kiadásokra előirányzott, csökkenő állami finanszírozásra tekintettel a jegyző létszámbővítésre továbbra is csekély esélyt lát, ezzel együtt a jogszerű joggyakorlás érvényesítése érdekében folyamatosan keresik az optimális és jogszerű megoldást. 
Az együttműködési kötelezettség ellenőrzésével összefüggésben a jegyző válaszában hangsúlyozta, hogy az önkormányzat is indokoltnak tartja a törvényi szabályozások összehangolását, és szükségesnek a központi jogalkotást, ugyanakkor úgy látják, hogy a szociális törvény jelenlegi felhatalmazása egyértelműen kiterjed a „lakás” ellenőrzésére, így a helyi szabályozás nem tekinthető jogilag aggályosnak. A jegyző ennek kapcsán megjegyezte, hogy a lakás ellenőrzése másképp, mint a belső rész vizsgálatával meg sem történhet, hiszen a leggyakrabban társasházban lévő lakásokról van szó, ahol a lakókörnyezet rendben tartása közös, és nem egyéni feladat. A válasz azt is tartalmazta, hogy az ellátatlanság megelőzése érdekében az érintettek számára az önkormányzat bevezette az önkéntes munka intézményét, amely jelenleg jól működik, rendszere szabályozott. Az utóbbi hónapokban az érintettek részéről több olyan jellegű munkavégzési lehetőség igénye merült fel, amelyre jelenleg nem rendelkezik még jogosultsággal, ezért vizsgálják az önkéntes foglalkoztatás keretében végezhető tevékenységi formák kibővítésének módját, területeit. Ezzel egyidejűleg egyeztetést kezdeményeztek a településen működő, közérdekű önkéntes foglalkoztatásra jogosult egyéb szervezetekkel is, a 30 napos munkalehetőségek kibővítése érdekében.
Az emberi erőforrásért felelős miniszter válaszában a következőkről tájékoztatott. A közfoglalkoztatásért felelős Belügyminisztériummal, illetve a Nemzetgazdasági Minisztériummal való együttműködés érdekében – amennyiben erre felkérést kapnak – részt vesznek a tárcaközi egyeztetéseken. A jelentésben megfogalmazott ajánlásokkal összefüggésben tájékoztatást kaptam arról, hogy a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkársága 2012 októberében valamennyi települési önkormányzat polgármestere számára megküldött egy tájékoztató levelet a foglalkoztatást helyettesítő támogatás megítélésének feltételeiről. Ebben a dokumentumban részletesen kifejtették azokat a tevékenységeket – közte a közérdekű önkéntes foglalkoztatást – melyek végzése esetén fennáll a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultság.
Az Emberi Erőforrások Minisztériuma Család- és Esélyteremtési Politikáért Felelős Helyettes Államtitkárságának szervezetén belül működő, közérdekű önkéntességgel kapcsolatos regisztrációt végző Esélyegyenlőségi Főosztály készséggel ad tájékoztatást, információt és segítséget a hozzá forduló szervezetek számára. 
Jelenleg is folyik a vonatkozó törvény felülvizsgálata, melynek célja a közfoglalkoztatás és a közérdekű önkéntes tevékenység kapcsolatának tisztázása, az esetleges anomáliák és visszaélések megszüntetésére, felszámolására. 
A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztés Program Egyszerűsítési Programjának keretében végrehajtandó jogszabály-módosításokat tartalmazó előterjesztés a közérdekű önkéntesség alkalmazását elősegítő javaslatot is tartalmaz. A pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III.27.) Korm. rendelet kiegészítésre kerül annak érdekében, hogy a Sztv. 36.§ (2) bek. e) pontjában előírt kötelezettség tekintetében meghatározásra kerüljön az önkéntes tevékenységgel, egyszerűsített foglalkoztatással, illetve háztartási munkával töltött időtartam igazolásának lehetősége.
A miniszter tájékoztatott továbbá arról, hogy az ágazati államtitkárságoktól érkezett álláspont szerint az Sztv. 36.§ (2) bek. e) pontjában előírt 30 nap időtartamú foglalkoztatási kötelezettség fontos eszköz a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülő személyek nyílt munkaerő-piacra történő visszatérésének elősegítése érdekében. A törvényalkotó igyekezett minden olyan lehetőséget foglalkoztatási, képzési formát felsorolni, amelyek az általuk szerezhető gyakorlat révén elősegítik a támogatottak munkavállalását, egyben erősíthetik az ellátásban részesülők önmagukért és családjukért viselt felelősséget. A 30 napos tevékenységi kötelezettség teljesítésére nyitva álló foglalkoztatási, képzési formák körének csökkentésével azon személyek helyzete válna nehezebbé, akik jelenleg a közérdekű önkéntes tevékenység révén tettek eleget a kötelezettségnek.
Az önkormányzati rendeletek felhatalmazási körükön túlterjeszkedő, jogsértő szabályozási gyakorlatával összefüggésben tett ajánlásomra, - miszerint az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésben foglaltakra tekintettel az együttműködés keretében végzett lakókörnyezet ellenőrzése nem terjedhet ki a magánház, illetve magánlakás belseje tisztaságának, illetve rendezettségének vizsgálatára – adott válaszában a miniszter kifejtette, hogy a javaslat irányával egyetért. A miniszteri álláspont szerint azonban nem szükséges az Sztv. vonatkozó szabályainak a módosítása, mivel a törvényhely értelmezésének pontosítása megoldható a pénzbeli és természetbeli szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet módosításával.
A közfoglalkoztatással összefüggő vizsgálatsorozatomat – a helyszíni vizsgálatok során, közvetlenül szerzett tapasztalataim mellett – kiegészítették az egyéni panaszbeadványok alapján, egyes, konkrét ügyekben folytatott vizsgálataim.
2. AJB-1559/2012. Egy foglalkoztatást helyettesítő támogatás megvonását sérelmező állampolgári panasz alapján azt állapítottam meg, hogy alapjogsértő, hogy költséges szolgáltatások igénybe vételétől tegyék függővé kifejezetten rossz anyagi helyzetben lévő emberek létfenntartó szociális ellátásra való jogosultságát. A vizsgálat feltárta, hogy Báta Község Önkormányzatának rendelete szerint kizárólag az részesülhet bérpótló juttatásban, akinek az udvara és ingatlanának külső környezete tiszta, rendes, gyommentes, parlagfű-mentes, a zöldfelület karbantartott, a vízelvezető árok kitakarított és az ingatlan karbantartott állapotú (pl. meszelés, festés, mázolás), az ingatlanról nem folyik ki háztartási folyadék, hulladék vagy szennyvíz, a háztartási szemetet zárt hulladékgyűjtő edényben tárolják. Amennyiben a kérelmező, illetve bérpótló juttatásban részesülő lakókörnyezete nem felel meg ezeknek a feltételeknek, a jegyző felszólítja az elvégzendő tevékenységek megjelölésével, és a 10 napos határidő lejárta után a lakókörnyezetet ismételten ellenőrzi. Amennyiben a felszólítás eredménytelen marad, a kérelmet el kell utasítani, az ellátást meg kell szüntetni.
A jegyző a panaszos lakóhelyét többször ellenőrizte és azt tapasztalta, hogy a fürdőszobából az udvarra, onnan az utcára folyik a szennyvíz. A tulajdonos a jegyző felszólításának eleget téve a szennyvizet a házból az udvaron lévő emésztőgödörbe vezette. A saját kezűleg végzett házi csatornázás munkálatáról azonban a tulajdonos értelemszerűen nem tudott számlát bemutatni. A számla hiányában pedig a jegyző úgy döntött, hogy a lakókörnyezet higiéniai állapota továbbra sem megfelelő, és megszüntette a panaszos aktív korúak ellátására való jogosultságát. A fellebbezést a Tolna Megyei Kormányhivatal elutasította és a jegyző határozatát jóváhagyta. A jelentésben megállapítottam, hogy a jegyző és a kormányhivatal eljárása nem tisztázta a tényállást olyan mértékben, ami megalapozhatta volna a döntéshozatalt. A helyszíni szemlék tanúsága szerint a szennyvízelvezetés megtörtént és a jogszabályok egyike sem írja elő, hogy az aktív korúak ellátására jogosult személy saját maga nem végezheti el a higiénikus lakókörnyezetet megteremtő munkálatokat, hanem azzal mindenképpen valamilyen szolgáltatót kell megbíznia. Mindezek alapján arra jutottam, hogy az eljárás sérti a tisztességes eljáráshoz és a szociális biztonsághoz való jogot. A kifejezetten rossz anyagi helyzetben lévő emberektől ugyanis nem lehet elvárni azt, hogy a lakókörnyezetüket ne saját kezűleg tartsák rendben, és a létfenntartó szociális ellátásra való jogosultságot költséges szolgáltatások igénybe vételétől tegyék függővé. Mindezek alapján a Tolna Megyei Kormányhivatal vezetőjéhez fordultam azért, hogy vizsgálják felül az ügyben hozott határozatát és a jegyző elutasító határozatát.

3. AJB-5630/2012. Egy másik beadvány nyomán áttekintettem a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság (FKI) közfoglalkoztatási gyakorlatát. Az eljárás megindítására azért került sor, mivel a hozzám forduló panaszos sérelmezte, hogy 2012. március elsejétől – csoportos létszámleépítés következtében – az FKI valamennyi takarítóját elbocsátotta, majd helyettük takarítói munkakörben közfoglalkoztatott alkalmazott. A panaszos tudomása szerint az elbocsátott munkavállalók feladatának ellátására a munkáltatók nem alkalmazhatnak közfoglalkoztatottat, ezért vizsgálatomat kérte.
A vizsgálat középpontjában az a konkrét kérdés állt, hogy jogszerűen járt-e el az FKI a közfoglalkoztatás megszervezése és a létszámleépítés lebonyolítása során, vagy valóban a közfoglalkoztatottak alkalmazása miatt került sor valamennyi takarító státuszának megszüntetésére. A vizsgálat feltárta, hogy az FKI 2012. január 16-án nyújtott be kérelmet a Budapest Főváros Kormányhivatala Munkaügyi Központjához országos közfoglalkoztatási program támogatása érdekében. A program keretében 22 fő közfoglalkoztatottat kívánt alkalmazni nyolc órás munkaidőben, takarító, udvari munkás munkakörben. 2012. február 14-én megkötötték a közfoglalkoztatási programra irányadó hatósági szerződést 22 fő takarító 2012. február 15. napjától - 2012. december 31. napjáig tartó foglalkoztatására. Ezt követően, 2012. március 1-től 18 fő, március 12-től további 1 fő – korábban határozatlan idejű, közalkalmazotti jogviszonyban álló – takarító elbocsátására került sor. 
A vizsgálat alapján készített jelentésemben megállapítottam, hogy – egyrészről – a megkötött hatósági szerződés nem felelt meg az országos közfoglalkoztatási programra vonatkozó jogszabályi követelményeknek, így nem tett eleget sem a jogszabályban megjelölt céloknak, sem a képzési előírásoknak. Másrészről a közfoglalkoztató FKI sem tett eleget a kérelemben foglalt – és elvárható – létszámbővítési követelménynek, valamint annak sem, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazását megelőző három hónapban, illetve a közfoglalkoztatás időtartama alatt azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát ne szüntessék meg. Megállapítottam, hogy az FKI azon eljárása, mely szerint takarító és udvari munkás munkakörben közfoglalkoztatottak alkalmazását kezdte meg, majd nem sokkal később a korábban takarító munkakörben foglalkoztatott munkavállalói határozatlan idejű jogviszonyát megszüntette, a jogbiztonság követelményét, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét idézte elő. A garanciális szabályokat megkerülő, azokat önkényesen átértelmező eljárást összeegyeztethetetlennek tartottam az állam munkához való joggal kapcsolatban fennálló kötelezettségeivel is.
Jelentésemben hangsúlyoztam, hogy a közfoglalkoztatás céljával alapvetően ellentétes, ha azt az elsődleges munkaerőpiacon meglévő álláshelyek megszüntetésére, mintegy azok „kiváltására” kívánják használni. A közfoglalkoztatottak alkalmazásának nem lehet „következménye”, hogy évek óta fennálló, határozatlan idejű jogviszonyokat, meglévő munkahelyeket szüntessenek meg, s az így felszabaduló státuszokat lényegesen alacsonyabb bérezésben részesülő, a közfoglalkoztatás jellegéből és határozott idejéből adódóan kiszolgáltatott helyzetben lévő közfoglalkoztatottakkal töltsék be. 
A jelentésemre adott válaszában a belügyminiszter arról tájékoztatott, hogy a rendészeti szervek országos közfoglalkoztatási programjának támogatásáról szóló döntésre 2012. január 20-án került sor, míg az FKI létszámának megállapításáról 2012. január 30-án született döntés. A létszámcsökkentést tehát a katasztrófavédelmi szervezet átalakítására és a tárgyévi költségvetési előirányzatok megállapítására vonatkozó jogi szabályozásnak egy utólag ismertté vált hatása okozta.  A belügyminiszter arról is tájékoztatott, hogy egyetért azon megállapításommal, mely szerint a közfoglalkoztatás nem szolgálhat arra, hogy azt az elsődleges munkaerőpiacon meglévő álláshelyek megszüntetésére, és az érintettek közfoglalkoztatottakkal történő felváltására használják fel ezért a munkavállalók védelme és a jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőben megelőzése érdekében a jövőben – a döntés előkészítése és az ellenőrzés során – fokozott figyelmet fordítanak a jogi előírások betartására. Ennek érdekében módosították a program támogatása iránti kérelem, valamint a hatósági szerződés szövegezését. A munkaadónak a közfoglalkoztatás támogatását kérő dokumentumban nyilatkoznia kell, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazását megelőző három hónapban a Munka Törvénykönyvében (Mt.) meghatározott egyes felmondási okok alapján nem bocsátott el azonos, vagy hasonló munkakörben, határozott, vagy határozatlan idejű munkaviszonyban dolgozókat. A hatósági szerződésben emellett vállalnia kell azt is, hogy ezeknek a munkavállalóknak a munkaviszonyát ugyanezen okokból a közfoglalkoztatottak alkalmazásának időtartama alatt sem szünteti meg. A garanciák körét a minisztérium kiegészítette azzal is, hogy megvonják a támogatást attól a munkaadótól, aki megszegi az álláshelyek megtartásának előírását.
A belügyminiszternek írt válaszlevelemben egyrészről üdvözöltem azon jogi garanciák beépítését, amelyek hozzájárulnak a munkahelyek védelméhez, ugyanakkor arra is felhívtam a szaktárca vezetőjének figyelmet, hogy e szabályok csak részleges védelmet tudnak nyújtani. Elviekben továbbra is lehetősége marad arra a munkáltatóknak, hogy az Mt.-ben foglalt egyes felmondási okok (pl. a munkavállalók képességeivel összefüggő ok) alapján elbocsássanak egy dolgozót és helyére közfoglalkoztatottat vegyenek fel. Mindezek miatt további tájékoztatást kértem arról, hogy a felmondási tilalom miért csak az Mt. bizonyos szakaszaira terjed ki, illetve miért építettek be eltérő szabályokat a határozott és a határozatlan idejű munkaszerződéssel foglalkoztatott munkavállalók esetében.

A megállapított tényállás
1. Az idei évben beérkezett állampolgári panaszok 
Előre bocsátom, hogy a hivatalomhoz érkezett beadványok panaszosai retorziótól, a közfoglalkoztatási jogviszonyuk megszüntetésétől való félelmüknek hangot adva néhány kivételtől eltekintve minden esetben nevük elhallgatását kérték. Jellemző volt épp ezért, hogy érdekképviseleti szervükön keresztül, illetve csoportosan nyújtották be beadványukat, kérve az ombudsmani vizsgálatot. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai is a közfoglalkoztatásban dolgozók fokozott kiszolgáltatottságát erősítették, a közfoglalkoztatottak minden esetben hangsúlyozták, hogy a polgármester jóindulatától függően, szubjektív megítélés alapján kerülhettek be a közfoglalkoztatásba. 
A panaszosok által leírt sérelmek a közfoglalkoztatás egész spektrumára kiterjedtek. Vázolták a közfoglalkozatásba való bekerülés nehézségeit. Sérelmezték, hogy a programokra nem jellemző a fluktuáció, mindig ugyanazokat a személyeket veszik fel, ezáltal más, alternatív lehetőség hiányában – önhibájukon kívül – nem tudják megszerezni a jogosító időre vonatkozó foglalkoztatási igazolást. Számos panaszbeadvány érkezett a bér összegszerűségét panaszolva, illetve a kifizetés rendjével és anomáliáival összefüggésben. Tartalmazták a panaszok a közfoglalkoztatottakkal szemben alkalmazott rossz, megalázó bánásmódot, a munka alkalmassági vizsgálatokkal szembeni jogorvoslati lehetőség gyakorlati hiányát, illetve a rossz munkakörülményeket, és a munkavédelmi szabályok figyelmen kívül hagyását. Több beadvány érinttette, hogy a bekerüléskor megkülönböztetik az idős, roma álláskeresőket, illetve jellemzően férfiak által ellátott, megterhelő fizikai munkára nőket alkalmaznak. 

2. A hazai közfoglalkoztatási rendszer átfogó ismertetése
Lényegesnek tartom, hogy rövid, átfogó képet adjak a hazai közfoglalkoztatási rendszer felépítéséről. Figyelemmel arra, hogy bár a közfoglalkoztatás a közfigyelem homlokterében áll, a nemrégiben újraformált struktúra kevesek számára ismert. A gyakorlatban jelenleg három szinten valósul meg hazánkban közfoglalkoztatás:

A)	A hosszabb időtartamú, ún. hagyományos közfoglalkoztatás
A program indítására irányuló közfoglalkoztatási kérelmet a közfoglalkoztatóknak kell benyújtaniuk a foglalkoztatás helye szerint illetékes munkaügyi központhoz, aki a támogatás odaítéléséről mérlegelési jogkörében dönt. A program megvalósításához nyújtott állami támogatás mértéke a közfoglalkoztatási bér és az ahhoz kapcsolódó járulékai mértékének 70-100 százalékáig terjedhet. Ezen túlmenően támogatás nyújtható a ténylegesen foglalkoztatottak után meghatározott közvetlen költséghez, amelynek mértéke nem haladhatja meg a közfoglalkoztatási bérhez és az ahhoz kapcsolódó járulékhoz nyújtott támogatás 20 százalékát. A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet 4. §-ban foglaltak szerint a támogatás a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosult személy és a kirendeltség által kiközvetített álláskereső 2-12 hónap időtartamra szóló, napi 6-8 órás munkaidőben történő foglalkoztatására nyújtható. A közfoglalkoztatás e típusában a hangsúly a hosszabb időtartamú, 6 órás közfoglalkoztatásra helyeződik a Belügyminisztérium BM/13521-4/2011. számú tájékoztató levele szerint.

B)	Az országos közfoglalkoztatási programok
A program szintén kérelem benyújtásához kötött, azonban a támogatás odaítéléséről közvetlenül a közfoglalkoztatásért felelős miniszter – az Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott cél eléréséért felelős miniszter, a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter, az egyenlő bánásmód biztosításáért és társadalmi felzárkózásért felelős miniszter véleményének figyelembevételével – mérlegelési jogkörben dönt.
A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik arról továbbá, hogy a támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha
a)	a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét biztosítja,
b)	a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszám bővül, és
c)	a képzés, a szociális földprogram, továbbá a megváltozott munkaképességű személyek közfoglalkoztatása kivételével a közfoglalkoztatási jogviszony létesítéséhez más központi költségvetési előirányzatból támogatásban – ide nem értve a közfoglalkoztató alapfeladatainak ellátásához nyújtott támogatást – nem részesül.
A támogatás mértéke a közfoglalkoztatási bér és az ahhoz kapcsolódó szociális hozzájárulási adó mértékének 100 százalékáig, valamint a ténylegesen foglalkoztatottak után meghatározott közvetlen költségek tekintetében az előbbi támogatás 20 százalékáig, továbbá legalább száz fő foglalkoztatása esetén a szervezési költségek 3 százalékáig terjedhet. A támogatás legfeljebb 12 hónapra nyújtható.

C)	A kistérségi START mintaprogramok
A Korm. rendelet a 7/B. § (1)-(2) bekezdésében taglalja, hogy a közfoglalkoztatásért felelős miniszter az egyes támogatási formákra közfoglalkoztatási mintaprogramokat indíthat. A közfoglalkoztatási mintaprogramok beruházási és dologi költségei és kiadásai teljes összegben támogathatóak. A kedvezményezett térségek besorolásáról szóló 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendelet 2. számú melléklete által felsorolt 94 hátrányos helyzetű kistérségből 28 hátrányos helyzetű kistérségben és a Gyöngyösi kistérség 5 kiemelt településén 2011-ben kezdődtek a kistérségi mintaprogramok, amelyek 2012-ben tovább folytatódtak, kiegészülve 3 (Devecser, Tét, Pécs) egyedi döntés alapján kiválasztott, illetve a jogszabályban felsorolt további 66 hátrányos helyzetű kistérségben indított mintaprogrammal.
A mintaprogramokban végrehajtandó tevékenységek az alábbi hat plusz egy pillér mentén történnek:
1.	mezőgazdasági projekt
2.	belvízelvezetés
3.	mezőgazdasági utak rendbetétele
4.	közúthálózat javítása a települések belterületén,
5.	illegális hulladéklerakó helyek felszámolása, valamint
6.	téli és egyéb értékteremtő közfoglalkoztatás.
+1 bio- és megújuló energiafelhasználás
A támogatások odaítélését követően a hosszú időtartamú közfoglalkoztatási program esetében a munkaügyi kirendeltségek, az országos programok, illetve a Start Mintaprogramok esetében pedig a megyei munkaügyi központok hatósági szerződést kötnek a támogatott közfoglalkoztatókkal, amelyben részletesen szerepelnek a program keretein belül vállalt kötelezettségek, támogatási összegek, határidők.

3. Az átfogó vizsgálat elemei
Az átfogó vizsgálatom alapját – ahogyan azt előzetes jelentésemben is kifejtettem – a hivatalomhoz érkezett panaszbeadványok képezték. A joggyakorlattal összefüggő rendszerszintű, illetve a szabályozási anomáliákat, problémákat felvető panaszbeadványok alapján összesen hat kormányhivatal munkaügyi központját, munkavédelmi és munkaügyi, illetve törvényességi felügyeletet ellátó szakigazgatási szerveit kértem fel tájékoztatás adására. A megkeresésekben az országos helyzetképek megrajzolására, a különböző régiók problémáinak összevetésre is alkalmas statisztikai adatokat is kértem. Az átfogó vizsgálati jelentésembe beépítettem az előzetes vizsgálat helyszíni szemléinek tapasztalatait is.
Számos panaszbeadvány alapján egyedi vizsgálatot folytattam le, melyekben egyrészt közvetlenül a közfoglalkoztatóhoz fordultam, illetve – szükség szerint – felkértem a területileg illetékes munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv vezetőjét, hogy folytassa le a hatáskörükbe tartozó felülvizsgálati eljárást, amelyek eredményéről külön tájékoztatást kértem. Az átfogó vizsgálat során felmerült újabb kérdéseket érintően pedig ismételten megkerestem a Belügyminisztérium közfoglalkoztatásért felelős helyettes-államtitkárát, illetve tájékoztatást kértem a foglalkoztatási és közfoglalkoztatási informatikai rendszer működtetésével megbízott Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat Nemzeti Munkaügyi Hivatal (NFSZ-NMH) főigazgató-helyettesétől.

4. A megkeresésekre adott válaszok
4.1. A megkeresett hat Kormányhivatal Munkaügyi Központjától – az illetékességi területét átfogóan – a következőkről kértem tájékoztatást:
1.	Az idei évben mennyi rövid, illetve hosszabb időtartamú közfoglalkoztatási kérelem érkezett a Kormányhivatalhoz a közfoglalkoztatóktól? Ezek közül hány esetben hozott a munkaügyi központ pozitív döntést és mennyi esetben – milyen indokra hivatkozva – utasították el a kérelmeket?
2.	A Kormányhivatal illetékességi területén belül a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülők közül – az idei évben – hány fő közfoglalkoztatására nyílik lehetőség? Ezen belül a közfoglalkoztatás melyik ágában (országos munkaprogram, start-munkaprogram, önkormányzati közfoglalkoztatás) sikerült az ideiglenes munkalehetőséget felajánlani?
3.	A közfoglalkoztatási programokon belül milyen arányban vesznek részt olyan álláskeresők, akik nem részesülnek a szociális ellátórendszerből?
4.	A közfoglalkoztatási hatósági szerződést milyen munkarendben, milyen hosszú időszakra kötötték az érintett közfoglalkoztatottakkal? Alapvetően mi határozza meg, hogy egyes esetekben mennyi ideig alkalmazzák a közfoglalkoztatottat?
5.	A Szoctv. 36.§ (2) bekezdése szerint meg kell szüntetni az aktív korúak ellátására való jogosultságát annak a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülő személynek, aki a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultságának éves felülvizsgálata során, a felülvizsgálat időpontját megelőző egy évben a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultságának fennállása alatt legalább 30 nap időtartamban közfoglalkoztatásban nem vett részt, vagy kereső tevékenységet nem folytatott, vagy munkaerőpiaci programban nem vett részt, illetve az Flt. szerinti és legalább hat hónap időtartamra meghirdetett képzésben nem vett részt vagy ilyen képzésben való részvétele nincs folyamatban. Az illetékességi területükön milyen egyéb lehetőségeket kínáltak fel a 30 napos munkaviszony igazolására?
6.	Egységes gyakorlat alapján történik-e a közfoglalkoztatás koordinálása, tervezése az egyes munkaügyi központokban?
7.	Hány fő foglalkozik az egyes munkaügyi központokban kifejezetten a közfoglalkoztatás szervezésével, koordinálásával?
8.	Kérem, ismertesse a döntési mechanizmusukat, ki dönt a közfoglalkoztatásba bevont személyekről? Alkalmaznak-e a megfelelő szakértelem, képzettség vizsgálatán kívül egyéb prioritási szempontokat a résztvevő személyek kiválasztásakor?
9.	A döntés előtt a munkaügyi központok folytatnak-e egyeztetést a helyi önkormányzatok illetékes munkatársaival?
10.	A közfoglalkoztatott személyeknél a munka megkezdése előtt minden esetben, automatikusan megtörténik-e a foglalkoztatás-egészségügyi orvosi vizsgálatra utalás? Milyen gyakorisággal, mely esetekben tartanak a közfoglalkoztatottak részére betanítást, munka-tűz és balesetvédelmi oktatást?
11.	A munkaügyi központtal való együttműködési kötelezettség mit jelent a gyakorlatban? Egységes követelményeknek kell-e megfelelniük a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban résztvevőknek?
12.	Milyen típusú munkák elvégzésére kötöttek közfoglalkoztatási szerződéseket? (munkakör/feladat és a személyenkénti végzettség lebontásában)
13.	 A közfoglalkoztatás munkarendjének kialakításánál figyelemmel vannak-e a közfoglalkoztatott egyéb tevékenységére (képzés, álláskeresés, munkaerő-piaci szolgáltatások)?
14.	Rendelkeznek-e kimeneti mutatókkal, statisztikai adatokkal arra vonatkozóan, hogy az álláskeresők, ezen belül kifejezetten a közfoglalkoztatottak közül mennyien helyezkedtek el sikeresen a munkaerőpiacon?

A Kormányhivatalok Munkavédelmi és Munkaügyi Szakigazgatási Szervének Munkavédelmi Felügyelőségét a következő pontokban kértem válaszadásra:
1.	Milyen gyakran került sor a közfoglalkoztatással összefüggésben ellenőrzés lefolytatására? Mely esetben indult kérelemre eljárásuk, és milyen indokokra alapozottan, illetve mely esetekben végeztek hivatalból ellenőrzést?
2.	Az ellenőrzések eredményeként milyen megállapításokra jutottak, milyen észrevételeket tettek, esetleg intézkedéseket foganatosítottak?

Végül a Kormányhivatalok Törvényességi Ellenőrzési és Felügyeleti Főosztálya tájékoztatását kértem azzal összefüggésben, hogy hány esetben végeztek törvényességi felülvizsgálatot a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 33.§ (7) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján megalkotott helyi önkormányzati rendeletek ügyében, illetve a törvényességi felülvizsgálatok során milyen megállapításokra jutottak.
A kormányhivatalok határidőben beérkezett válaszai a 2012. év első félévéről adtak – illetékességi területükre vonatkozóan – teljes körű tájékoztatást.
Valamennyi munkaügyi központtól beérkezett válasz megerősítette, hogy 2012. évben a hagyományos (rövid és hosszú időtartamú) közfoglalkoztatás keretében a hangsúly a hosszabb időtartamú, 6-8 órás közfoglalkoztatásra helyeződött, a rövid, 4 órás közfoglalkoztatást nem preferálták. Erről az év elején a munkaügyi központok – munkáltatói fórumok keretében – a leendő közfoglalkoztatókat tájékoztatták. Ennek megfelelően 2012. évben rövid időtartamú közfoglalkoztatási program támogatása céljából nem is érkezett be kérelem hozzájuk, hivatkozással az Flt. 39/A. § (2) bekezdésére, miszerint „a meghatározott irányzat fő felhasználási céljait […] a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter és a közfoglalkoztatásért felelős miniszter együttesen határozza meg.” A 2012. évi közfoglalkoztatás tervezésével, az egyes programok főbb jellemzőivel, illetve a Nemzeti Foglalkoztatási Alap decentralizálásának elveivel kapcsolatos prioritásokat a belügyminiszter által 2011. december 30-án kibocsátott BM/13521-4/2011. iktatószámú tájékoztatás tartalmazta.
A munkaügyi központok hangsúlyozták ugyanakkor, hogy tapasztalataik alapján a 4 órás közfoglalkoztatás sem a közfoglalkoztatóknak, sem a közfoglalkoztatottaknak nem volt optimális megoldás. A közfoglalkoztatók számára többlet adminisztrációt és túlmunkát jelentett, különös tekintettel a heti bérkifizetésre, emellett a visszajelzések alapján érdemi munkavégzés nem igazán volt teljesíthető 4 óra alatt. A közfoglalkoztatottak is szívesebben dolgoznak 6-8 órában, magasabb bérért. A rövid idejű közfoglalkoztatás esetén ugyanis nem érezték a különbséget a foglalkoztatást helyettesítő támogatás összege és a napi 4 órás foglalkoztatásért járó közfoglalkoztatási bér között.
A közfoglalkoztatási kérelmek nagy részében pozitív döntés született [1.sz. melléklet], kis hányadukat utasították el a munkaügyi központok, számottevően forráshiányra hivatkozva. Némely esetben pedig maguk a közfoglalkoztatók vonták vissza kérelmeiket.
A közfoglalkoztatási jogviszony a Kft. 2.§ (2) bekezdése alapján csak határozott időre létesíthető, mely nem lehet hosszabb, mint a közfoglalkoztatás támogatásáról szóló jogszabály alapján nyújtott támogatásról szóló hatósági szerződésben előírt időtartam. Épp ezért a gyakorlatban a közfoglalkoztatási szerződések javarészt a hatósági szerződésben foglalt időtartamra köttetnek. (min. 2 hónap – max. 10 hónap) A foglalkoztatás munkarendje általában állandó délelőttös, egy műszakos munkarend. Elsősorban az önkormányzati intézmények esetében fordul elő, hogy két műszakban, vagy havi/heti munkaidőkeret alapján történik a közfoglalkoztatás. Több településen a téli időszakban, 2012. február-márciusban, összesen két hónapra szociális segítőket foglalkoztattak napi 8 órás munkaidőben. A foglalkoztatás napi időtartama a kistérségi startmunka mintaprogramokban, az országos közfoglalkoztatási programban minden esetben napi 8 óra, míg a hosszabb időtartamú közfoglalkoztatásban 6, illetve 8 óra.

Jogosító idő megszerzése – 30 napos szabály
Az előzetes jelentésemben kiemelten foglalkoztam a közfoglalkoztatásból való kimaradás következményeivel. Különösen, mivel a hatályos törvényi szabályozás folytán a foglalkoztatás (ezen belül a közfoglalkoztatás) és a szociális támogatások rendszere szorosan összekapcsolódott: a (köz)foglalkoztatásban való részvétel teljes hiánya könnyen a támogatások elveszítéséhez vezethet. Mivel a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban (22.800.- forint) részesülők a társadalom legkiszolgáltatottabb rétegéhez tartoznak, ezért kiemelt figyelemmel tekintettem át, hogy az érintett önkormányzatok tettek-e, s amennyiben igen, milyen intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy az ellátottak mielőbb megismerjék a jogszabály ilyen irányú módosulását. Az átfogó vizsgálat során ugyanakkor a 30 napos jogosító idő teljesíthetőségére vonatkozóan a munkaügyi központok vezetőitől, tájékoztatást kértem arra vonatkozóan, hogy milyen lehetőségeket tudnak felkínálni az érintett szociális ellátásban részesülők számára.
Egybehangzó válasz volt, hogy a szóban forgó jogszabályi rendelkezés feltételének teljesíthetősége érdekében a munkaügyi kirendeltségek a meglévő eszközeiket használják. Így az ellátás továbbfolyósításának érdekében – ahogyan az álláskeresőként regisztrált ügyfeleiknek – elhelyezkedési lehetőségeket kínálnak fel az elsődleges munkaerő-piacon, Európai Uniós és a Nemzeti Foglalkoztatási Alapból finanszírozott támogatott munkalehetőségeket, munkaerő-piaci képzéseket ajánlanak, valamint a közérdekű önkéntes tevékenységek végzésének lehetőségéről (pl. Magyar Máltai Szeretetszolgálat, Vöröskereszt), vállalkozóvá válási támogatásról, egyszerűsített foglalkoztatási lehetőségekről tájékoztatják az FHT-ban részesülőket.

Szakmai irányítás
A közfoglalkoztatás szakmai irányítását 2011. július 1-jétől a Belügyminisztérium látja el. Az országos programokban résztvevő közfoglalkoztatókat a munkaügyi központok célzottan keresték meg. A beérkezett válaszok szerint ahol az lehetséges, a szakmai felügyeleti szerven keresztül a Belügyminisztérium koordinálja a program működtetését.
A munkaügyi központok a belügyminisztériumi utasításnak megfelelően a megyei összlétszám 50%-ának megfelelő munkatársat jelöltek meg, akik – többen közülük más jellegű feladataik ellátása mellett, csatolt munkakörben – a közfoglalkoztatással kapcsolatos feladatok ellátását végzik.

Kiválasztási mechanizmus
A bevont személyek kiválasztásának tekintetében a kirendeltségek között némileg eltérő a gyakorlat, de összességében elmondható, hogy a kirendeltségek az önkormányzatokkal, illetve a foglalkoztatókkal szorosan együttműködve végzik a feladatot. 
A munkaügyi központ illetékes kirendeltsége a közfoglalkoztató által benyújtott munkaerőigény bejelentőlap alapján leválogatja a nyilvántartásukból a munkakör betöltéséhez szükséges feltételekkel (szakképesítés, munkatapasztalat) rendelkező álláskereső személyeket. A munkaerőigény formai és tartalmi szempontból is ellenőrzésre kerül (illetékesség, teljesség, egyértelműség, jogszabályi megfelelés, diszkriminatív tilalom). E tekintetben fontos kiemelni, hogy diszkriminatív jelleget hordozó korlátozásokat (pl. csak férfi álláskereső felvétele) csak abban az esetben fogadhatja el a kirendeltség, ha az a munka jellegéből, természetéből fakadó speciális követelmény vagy körülmény. Az így leválogatott álláskeresők listáját megküldi a közfoglalkoztatók (önkormányzatok) számára.
Az érintett közfoglalkoztatók döntésüket több szempont figyelembevételével hozzák meg. Mivel a hagyományos programok során a helyi önkormányzatok az elsődleges közfoglalkoztatók, így ismerik a településen elvégzendő feladatok jellegét és többnyire a kiközvetített álláskeresőket is. Elsődlegesen a helyi lakosok közül választják ki a feladat végrehajtására leginkább alkalmas munkavállalókat. 
A munkaügyi központok álláspontja szerint minél nagyobb egy-egy támogatási szerződéshez kapcsolódó létszám, annál nagyobb a valószínűsége, hogy nem kizárólag a foglalkoztató által előzetesen „megjelölt”, alkalmazni kívánt személyek kerülhetnek be, hanem a kirendeltségek mozgástere is nagyobb a közvetítés során. Ilyenkor szem előtt tartják, hogy lehetőség szerint a leghátrányosabb álláskeresők kapjanak nagyobb számban és arányban lehetőséget a munkavállalásnál.
A megfelelő szakértelem, képzettség vizsgálatán kívül, a résztvevők kiválasztásánál a közfoglalkoztató és a munkaügyi központ igyekszik a következő szempontokat is figyelembe venni:
a)	szakmai gyakorlat, tapasztalat megléte,
b)	dolgozott-e korábban közfoglalkoztatásban,
c)	szociális helyzet (megélhetési) körülmények, halmozottan hátrányos helyzet, egy családban több álláskereső, tartós munkanélküli),
d)	családi körülmények (p1. egyedülálló, gyermekét egyedül nevelő),
e)	az FHT-ban részesülők megszerezzék a 30 napos jogszerző időt az FHT további folyósításához,
f)	munkamorál,
g)	a közfoglalkoztatottak folyamatosan cserélődjenek, ne mindig ugyanazok a személyek kapjanak munkalehetőséget, így minél több álláskereső juthasson legalább átmeneti munkalehetőséghez, jövedelemhez,
h)	a szakképzett álláskeresők szaktudását és szakmai tapasztalatát kihasználva a kötelező feladataikat minél könnyebben elvégezhessék az önkormányzatok,
i)	megbízhatóság, amely abban nyilvánul meg, hogy az önkormányzatok szívesebben alkalmazzák azokat az álláskereső személyeket, akik korábban már bizonyították rátermettségüket.

Az országos programokra történő kiválasztás során (vízügyi programok, erdőgazdálkodás, katasztrófavédelem) azonban eltérő kiválasztási szempontok is érvényesülhetnek, mint a hagyományos, önkormányzati közfoglalkoztatás esetén. A beérkezett válaszok között példaként említették, hogy 2012. május 8-tól október 10-ig tartott a népszámlálási adatfeldolgozás, melyet szintén közfoglalkoztatottak láttak el. A munkakör betöltéséhez feltétel volt a szakmai végzettség és a büntetlen előélet meghatározásán túl három írásbeli teszten és szóbeli interjún való megfelelés. A kirendeltség ekkor felhívta a közfoglalkoztató figyelmét arra, hogy indokolatlan ilyen szigorú felvételi eljárást kikötni, a közfoglalkoztató azonban a munka jellegére hivatkozással fontosnak tartotta a felvételi tesztek és a szóbeli interjú alkalmazását.

Együttműködés a közfoglalkoztatókkal
A munkaügyi központok egybehangzóan arról tájékoztattak, hogy nemcsak a munkaerőigény felvételekor folytatnak előzetes egyeztetést a közfoglalkoztatókkal, hanem a kiközvetítést követően a programok megvalósítása során is további egyeztető tárgyalásokat tartanak (pl.: igazodva a programok előrehaladásához, újabb közfoglalkoztatottakra lehet szükség, közvetlen költségek felhasználása esetében átcsoportosításra kerülhet sor). Ezen kívül a közfoglalkoztatók által benyújtott havi elszámolások miatt is többször történik egyeztetés.

A közfoglalkoztatottak együttműködési kötelezettsége
Fontos hangsúlyozni, hogy a közfoglalkoztatási programokba történő bekerülésnek elengedhetetlen feltétele, hogy az álláskereső – függetlenül attól, hogy részesül-e szociális ellátásban, vagy sem – eleget tegyen a jogszabályban foglalt együttműködési kötelezettségének. A foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülők együttműködési feltételeiről az Flt. 54.§ -a rendelkezik. A nyilvántartott álláskeresők álláskeresési megállapodást kötnek a munkaügyi kirendeltséggel. Az együttműködés keretében az álláskeresőnek rendszeresen eleget kell tennie jelentkezési kötelezettségeinek, aktívan kell állást keresnie, a felajánlott képzési lehetőséget, szolgáltatást, vagy munkalehetőséget el kell fogadnia. Ez utóbbi a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülők esetében a felajánlott közfoglalkoztatásban való részvételt is jelenti.
Ahhoz, hogy az álláskereső számára foglalkoztatást helyettesítő támogatást állapítsanak meg, az igénylőnek be kell mutatnia a munkaügyi központtal történő egy éves együttműködésről szóló igazolást. Miután az álláskereső benyújtotta az igényét az önkormányzathoz, és megkapta az annak döntéséről szóló értesítést, arról 8 napon belül tájékoztatnia kell a kirendeltséget. A foglalkoztatást helyettesítő támogatás folyósítása alatt az álláskeresőknek 3 havonta kell jelentkezniük a kirendeltségen. Amennyiben olyan esemény következik be, melyből kifolyólag az ügyfél elveszíti jogosultságát (például munkaviszonyt létesít) a foglakoztatást helyettesítő támogatásra, azt köteles a kirendeltségen jelezni. A támogatás időtartama alatt az álláskeresőnek a számára felajánlott munkalehetőséget el kell fogadnia (kivéve, ha például egészségügyi állapota ezt nem teszi lehetővé), különben elveszíti jogosultságát a támogatásra.

Foglalkozás-egészségügyi vizsgálat, munkavédelmi oktatás
A foglalkozás-egészségügyi vizsgálatok esetében a 33/1998. (VI. 24.) NM rendelet alapján járnak el a közfoglalkoztatók, azaz azon munkavállaló esetében, akit azonos munkakörben, ismételten foglalkoztatnak és munkakörénél fogva időszakos munkaköri alkalmassági vizsgálatra nem kötelezett, az előzetes munkaköri alkalmassági vélemény a munkaviszony megszűnését követő 6 hónapig érvényes, ha az alkalmassági vizsgálat időpontja egy éven belüli, és amennyiben egészségi állapotában ezalatt változás nem történt. Amennyiben nem rendelkezik a kiközvetített álláskereső érvényes alkalmassági véleménnyel a közfoglalkoztató minden esetben beutalja vizsgálatra, melynek költségeit a munkaügyi központnál elszámolhatják. 
A közfoglalkoztató, a munkaügyi központ és az egészségügyi szolgáltatást végző intézmény háromoldalú megállapodást kötnek, mely meghatározza az elkülönülő feladatokat, jogokat, kötelezettségeket, így például a szolgáltatás díjának megfizetését.
A vizsgálatok elvégzését követően a munkaügyi központ/kirendeltség a Nemzeti Foglalkoztatási Alap közfoglalkoztatási támogatások előirányzatából – a háromoldalú megállapodás értelmében, az önkormányzat által leigazolt és benyújtott számla alapján – a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról szóló 89/1995. (VII. 14.) Korm. rendeletben meghatározott 1900.- forint összegű térítési díjat megfizeti az egészségügyi szolgáltató részére.
A munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény alapján a munkáltató felelős azért, hogy minden munkavállaló megismerje az egészséget nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés reá vonatkozó szabályait, mindezek alapján a munka- és balesetvédelmi oktatás valamint a betanítás felelőssége a közfoglalkoztatót terhelik. A munkaügyi központ a munkaerő-piaci ellenőrei által végzett vizsgálatok alkalmával győződik meg az előírt kötelezettség betartásáról. Az ellenőrzések tapasztalatai alapján a közfoglalkoztatók betartják az előírásokat, a munka- és balesetvédelmi oktatás mindenütt megtörtént. A kormányhivatalok válaszaikban azt hangsúlyozták, hogy nincs különbség az együttműködési kötelezettség tekintetében az FHT-ban részesülő és más, álláskeresési segélyre nem jogosult álláskeresők között, mindenkire ugyanazok a feltételek vonatkoznak.

Közfoglalkoztatási munkakörök
A közfoglalkoztatás keretén belül az önkormányzatok jellemzően segéd, illetve betanított munkás munkakörre vesznek fel munkavállalókat. A munkák jellegéből adódóan azonban jelentős számban szakmunkás végzettséggel rendelkezők foglalkoztatására is sor kerül. A munkavállalók többségükben a települések kommunális feladatait, a startprogramban pedig a 7 projektlábhoz kapcsolódó, szakképzettséget nem igénylő munkát végzik el.
Szakképzettséget nem igénylő munkakörök jellemzően: takarító, konyhai kisegítő, segédmunkás, adminisztrátor, általános ügyintéző, növényápoló, közterület karbantartó, erdészeti munkatárs, kisegítő, portás, telepőr.
Szakképzettséget igénylő munkakörök: brigádvezető, kőműves, műszaki irányító, szakács, asztalos, műszaki és ügyviteli ügyintéző, szociális gondozó, munka és termelésvezető. A kormányhivatalok válaszukban kiemelték, hogy a közfoglalkoztatottak képzési programeleme még nem indult el. 

Az elsődleges munkaerőpiacon elhelyezkedett közfoglalkoztatottak száma
A munkaügyi központoknak nem áll rendelkezésükre adat az elsődleges munkaerőpiacon történt elhelyezkedések számát illetően.
A kormányhivatalok válaszaikban ugyanakkor jelezték, hogy a szakképzetlenek esetén jellemző a munkaerő-kölcsönzésen keresztüli, határozott idejű, operátor/gyártósori szezonális foglalkoztatás, továbbá a nyári szezonban mezőgazdasági munkavégzésben történő elhelyezkedés. Amennyiben a közfoglalkoztatott megfelelőnek bizonyul, némely esetben a közfoglalkoztatók alkalmazzák őket a továbbiakban támogatás nélkül. A szakképzettséggel rendelkező álláskeresők közül jellemzően azok tudnak elhelyezkedni az elsődleges munkaerőpiacon, akik 1-2 éve kerültek ki a foglalkoztatásból, megfelelő mentális állapotban vannak, tehát a hosszú munkanélküliség még nem okozott esetükben mentálhigiénés problémákat (szenvedélybetegségek, életvezetési gondok).

Munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szervek válaszai
A tájékoztatások alapján megállapítható, hogy a munkavédelmi ellenőrzések túlnyomórészt egyéni panaszbeadványok, ún. közérdekű bejelentések alapján indultak. A bejelentések egyéni védőeszközök biztosításának hiányát, kockázatértékelés, orvosi alkalmassági vizsgálatok hiányát, képzések csúszását, elsősegélynyújtás feltételeinek, pihenőhelyek hiányát jelezték. Több esetben előfordult, hogy a közfoglalkoztatottak részére a munkavégzésükhöz kézi szerszámokat nem biztosítottak, megkövetelték a foglalkoztatottaktól saját szerszámaik használatát.
Az egyedi panaszokban több esetben megállapították, hogy a közfoglalkoztatással érintett munkafeladatok vonatkozásában, a közfoglalkoztató kockázatértékelése nem volt teljes körű, és ezzel összefüggésben az egyéni védőeszköz juttatás rendjéről szóló szabályozás is hiányos volt.
Olyan is előfordult, hogy a közfoglalkoztató a közfoglalkoztatásban tervezett munkafeladatokhoz szükséges munkaeszközök, védőeszközök beszerzését közbeszerzési eljárás keretében megindította, azonban a közfoglalkoztatás megkezdésekor a közbeszerzési eljárás még nem zárult le, így a munkaeszközök, egyéni védőeszközök beszerzése még nem történt meg. A munkavédelmi hatósági eljárások során a tapasztalt hiányosságokkal arányos intézkedések történtek, azonban nem minden esetben azon hiányosságok megállapítására került sor, vagy nem teljes mértékben azokra, amelyek a bejelentésben szerepeltek. Alapvetően a munkavédelmi szabályok betartására, a védőfelszerelés, munkaeszköz biztosításának kötelezettségére irányultak a kötelező határozatok. A munkavégzést felfüggesztő határozat a feltárt balesetveszély megszüntetéséig kötelezte a foglalkoztatót, munkavégzéstől eltiltó határozat kiadására pedig jellemzően azért került sor, mert a munkáltató a védőfelszerelés biztosítására vonatkozó kötelezettségét ismételten nem teljesítette.
A munkaügyi felügyelőségek szintén bejelentés alapján tartottak vizsgálatot. A panaszosok főleg a heti bérkifizetéseket kifogásolták, valamint a munkaszerződés nélküli foglalkoztatás, munkaidő-nyilvántartás meghamisítása, munkabér kifizetési határidejének be nem tartása (heti rendszeresség helyett havi kifizetés), megszűnt jogviszonyú közfoglalkoztatott részére az előírt igazolások kiadásának elmulasztása miatt folytattak le ellenőrzést.
A munkaügyi központok hangsúlyozták, hogy a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódóan érzékelhető volt, hogy a közfoglalkoztatók nem készültek fel maradéktalanul ezen foglalkoztatási formára a megelőző intézkedések tekintetében. A közfoglalkoztatásban történő foglalkoztatás munkavédelmi megfelelőssége attól is függ, hogy a közfoglalkoztatók felkészültek-e és rendelkeznek-e a munkavédelem tárgyi, személyi, munkaszervezési, stb. feltételeivel, amelyeket a foglalkoztatónak már a közfoglalkoztatást megelőzően szükséges vizsgálnia, illetve a szükséges megelőző intézkedéseket meg kell tennie. Szintén a jelentés mellékleteként, táblázatba szedve ismertetem a munkavédelmi és munkaügyi szakizgatási szervek által rendelkezésemre bocsátott statisztikai adatokat. [2.sz. melléklet]

Törvényességi ellenőrzési és felügyeleti főosztályok válaszai
Az Sztv.-t átfogóan módosította a 2010. évi CLXXI. törvény. A módosítás egyik leglényegesebb eleme az volt, hogy a helyi önkormányzatok rendeletalkotási felhatalmazást kaptak a következők szerint. „A települési önkormányzat rendeletében a bérpótló juttatásra való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hogy a kérelem benyújtója, illetve az ellátás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse. A lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak udvara, kertje, a kerítéssel kívül határos terület, járda tisztán tartása, az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására irányuló kötelezettség írható elő. A rendeletben megállapított feltételek teljesítésére a kérelmezőt, illetve a jogosultat megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek — az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével — fel kell szólítania.”
Utóbb a 2011. évi CVI. törvény 20. §-a az Sztv. 33. §-t a következő (7) bekezdéssel egészítette ki: „A települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátására való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hagy a kérelem benyújtója, illetve az ellátás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse. A lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak udvara, kertje, a kerítéssel kívül határos terület, járda tisztán tartása, az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására irányuló kötelezettség írható elő. A rendeletben megállapított feltételek teljesítésére a kérelmezőt, illetve a jogosultat megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek – az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével – fel kell szólítania.” 
Az Sztv. 35.§ (2) bekezdésében szabályozott lakókörnyezet tisztántartására vonatkozó rendelkezés átkerült az „aktív korúak ellátása” jogszabályi szerkezeti egységben szabályozott általános feltételek közé. Ennek alapján nemcsak a – korábban bérpótló juttatásra – a hatályos szabály szerint foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosultak, hanem valamennyi aktív korúak ellátására jogosult személy tekintetében is alkalmazhatóvá vált a rendeletalkotási felhatalmazás.
A törvényszöveg feltételes módú megfogalmazása is arra utal, hogy a képviselő-testület szabadon dönti el, hogy kíván-e élni a jogszabály-alkotási lehetőségével. Amennyiben rendeletet alkot a tárgykörben, figyelemmel kell lennie arra, hogy a felhatalmazás szabályozási körén túl nem terjeszkedhet, azaz a lakókörnyezet rendezettségének biztosítására vonatkozó feltételrendszer meghatározásakor kizárólag a törvényben taxatíve felsorolt kategóriák között szabályozhat.
Mindez – a tájékoztatások szerint – összhangban áll a feltételekhez kötendő segélyezés elvével, hiszen kiszélesíti a lakókörnyezet rendezettségének biztosítására vonatkozó kötelezettség rendeletben történő szabályozásának lehetőségét. Bár az ombudsmani vizsgálat nem érintette a lakásfenntartási támogatást, mégis fontos megemlíteni, hogy az Sztv. 33.§ (7) bekezdésben írt, lakókörnyezet tisztántartási kötelezettség rendeletben történő szabályozására ennél az ellátási formánál is lehetőséget ad az Sztv. a 38. §. (9) bekezdésében.
A törvényességi felügyeleti eljárások során feltárt jogszabálysértések túlnyomó része abból adódott, hogy a helyi jogalkotás viszonylag lassan igazodik a magasabb szintű jogszabályok változásához, a törvénysértések kisebb része a megfogalmazott feltételek tartalmával kapcsolatos.

A jogszabályértések és a megtett intézkedéseink az alábbiak voltak:
Számos önkormányzati rendelet esetében a magasabb szintű jogszabályok módosulását nem követte a helyi rendeletalkotás, azaz a rendeletekben a korábbi, Sztv. 35. § (2) bekezdése alapján megfogalmazott szöveg van hatályban, és nem az Sztv. 33. (7) bekezdésén alapul a rendelkezés. A jogsértések orvoslása céljából a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi. CIXXXIX. törvény 132. 5 (1) bekezdés k) pontja alapján szakmai segítség keretében körlevélben hívták fel a jegyzőket a szociális rendeletek felülvizsgálatának szükségességére. Jogszabály szerkesztési hiba volt továbbá, hogy a szerkezeti egységeket nem megfelelően jelölték, a hatálybalépésre vonatkozó rendelkezéseket, illetve a szövegcserés módosításra irányadó rendelkezéseket nem megfelelően alkalmazták a helyi önkormányzatok.
Jellemző hiba, hogy a helyi jogalkotó túlterjeszkedett a rendeletalkotási felhatalmazáson, azaz olyan feltételek teljesítésére kötelezte a jogosultat, vagy a szociális ellátások olyan körére állapította meg a lakókörnyezet rendezettségének biztosítására vonatkozó kötelezettséget, amelyre az önkormányzatnak nincs rendeletalkotási joga. 
A felülvizsgálatok során feltártak közül néhány példa:
a.) A rendelet arra kötelezte a jogosultat, hogy fél évenként legalább 15 napos önkéntes munkát végezzen, napi nyolc órán keresztül. A törvénysértő rendelkezés orvoslása céljából törvényességi felhívással élt a felülvizsgálati szerv, amelynek a képviselő-testület eleget tett és módosította a rendeletét.
b.) A rendelet szerint az átmeneti segély megállapításához a lakókörnyezet rendezettségének vizsgálata írható elő, amennyiben a szervezési osztály információja alapján az adott ügyintéző úgy látja, hogy a kérelmezőnél mentális problémák vannak. 
c.) A rendelet feltételként írta elő, a lakóingatlan jogszerű (jogcím szerinti) használatának igazolását, az utcafronti kerítésnek (az utcaképbe illeszkedő rendezettség szerinti megjelenésnek is eleget tevő) meglétét, az ingatlanban lakó összes személy vonatkozásában a személyi higiénia biztosítását rendszeres tisztálkodás által, valamint a személyi ruházat folyamatos, napi szintű tisztán tartását. A jogsértés megszüntetése céljából törvényességi felhívással éltek.
d.) A rendelet egyéb feltételként előírta a szemétszállítást végző szolgáltató céggel kötött szerződés alapján a szolgáltatási díj – lakás esetében a szolgáltatási díjat is magában foglaló közös költség – folyamatos megfizetését, 2 hónapon túli díjhátralék megszüntetését, az ingatlanhoz tartozó utcafronti kerítés meglétét, az ebtartásra és az ahhoz kapcsolódó védőoltások meglétére vonatkozó szabályok betartását. A rendelet módosítása érdekében szakmai segítséget nyújtott a felügyeleti szerv, amelynek eredményeként a képviselő-testület a jogsértő rendelkezéseket hatályon kívül helyezte.
e.) A rendelet szerint a különböző fertőző betegségek kialakulásának és elterjedésének megelőzése céljából gondoskodni kell az ingatlanban lakó összes személy vonatkozásában a személyi higiénia biztosításáról rendszeres tisztálkodás által, valamint a személyi ruházat folyamatos, napi szintű tisztántartásáról, továbbá az ebtartásra és ahhoz kapcsolódó védőoltások meglétére vonatkozó szabályok betartásáról. A jogsértés megszüntetése céljából szintén törvényességi felhívással éltek.
f.) Előfordult, hogy a kötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére külön bizottságot hoztak létre, vagy meglévő önkormányzati bizottságot, polgármesteri hivatal dolgozóját, családsegítő szolgálat alkalmazottját ruháztak fel ilyen hatáskörrel. 

A jogsértések orvoslása céljából a felülvizsgálati szervek jellemzően szóbeli egyeztetéseket, észrevételeket tettek, valamint törvényességi felhívással éltek. Egy önkormányzat nem fogadta el határidőben a felhívásban foglaltaknak, melynek következtében a kormányhivatal a Kúriához fordult és az önkormányzati rendelet jogszabályokkal történő összhangjának biztosítása érdekében indítványt terjesztett elő.
Mindezek mellett a tapasztalatok azt mutatják, hogy az Sztv. 33.§ (7) bekezdésének értelmezése komoly nehézséget okoz, és előfordulhat olyan szabályozás is, amelynek végrehajtása során nem a kívánt joghatás érvényesül. A lakókörnyezet rendezettségének biztosítását a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak közvetlen környezetére lehet előírni. Problémát jelenthet, ha a lakóingatlanban bérlőként él a kérelmező, jogosult. Ebben az esetben nem várható el tőle az, hogy többlet teherként (plusz kiadás révén) gondoskodjon az ingatlan állagának, rendeltetésszerű használatának biztosításáról.
A Bács-Kiskun Megyei kormányhivatal munkaügyi központjától érkezett válasz szerint sok esetben mérlegeléssel állapítható meg az, hogy melyek azok a helyi szabályok, amelyek még „beleférnek” a keretjellegű rendeletalkotási felhatalmazásba. Ez a kérdés, azért is érzékeny, mert egyrészt a jogosultak intim szféráját érinti a szabályozás, pl. az illemhely rendeltetésszerű használatának előírása, másrészt az állagmegóvás és a rendeltetésszerű használat az esetek nagy részében anyagi áldozatokkal jár, vagy egyébként külső segítség nélkül nehezen megoldható munkákat jelent (pl. a födém szerkezet karbantartása körében, a sérült cserepek cseréjének biztosítása). Ez utóbbi különösen nagy teher a szabályozással érintett rászorulók esetében, hiszen ők éppen a pénzhiány miatt szorulnak rá az aktív korúak szociális ellátására. 
A kormányhivatal utalt arra, hogy a szociális ellátások ellentételezéseként az emberi méltósághoz és a magánlakás sérthetetlenségéhez való jog maximális érvényesülésének biztosításával megfogalmazhatóak elvárások a jogosultakkal szemben. A kormányhivatal tapasztalatai szerint a legtöbb problémát azok a szabályozások jelentik, amelyek lehetővé teszik azt, hogy a hatóság a kérelmező legszűkebb környezetében a lakásban, illetve a házban a rendet és a tisztaságot ellenőrizze. Elismerte, hogy az Sztv. 33. § (7) bekezdése olyan keretszabály, amely súlyos visszaélésekre adhat alapot, ennek hiányában akár alapjogokat, így az emberi méltósághoz való joggal, illetve a magánlakás sérthetetlenségének elvével ellentétes. Megfontolandónak tartja mindezek alapján egy olyan módosítás bevezetését, amelyben a lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház belső terére nem terjedne ki a szabályozás.
A kormányhivatal válaszában kitért arra is, hogy az önkormányzati szabályozások másik részében a rendeletekben állagmegóvási feladatokat írtak elő. A törvényalkotói akarat nyilvánvalóan nem azt célozta, hogy a rászorulókat teljesíthetetlen feltételek elé állítsák. A szociális ellátásra szorulók nehéz anyagi helyzetét is tükrözné a szabályozás olyan módosítása, amely szerint a költségigénnyel nem, vagy csekély költségigénnyel járó rendeltetésszerű használat lenne előírva teljesítendő feltételként.
Az esetleges két módosítással a szabályozás alkalmassá tehető arra, hogy megfelelő módon kezelhető legyen az az élethelyzet, amikor a kérelmező illetve a jogosult a lakóingatlan bérlője. Ebben az esetben a bérlő lakik életvitelszerűen a lakóingatlanban, ezért, ha a lakókörnyezet tisztán- és rendben tartási kötelezettsége nem terjed ki a lakás- és ház belső terére, akkor semmi akadálya annak, hogy e feltételeket az ő terhére írják elő, kivéve azt az esetet, amikor a lakásbérleti szerződés nem terjed ki a ház udvarára és kertjére. A költségigénnyel nem vagy csekély költségigénnyel járó állagmegóvási kötelezettségnek a bérlő terhére történő előírásának ugyancsak nem lenne jogszabályi akadálya.
A fentiek mellett a beérkezett válaszokban a kormányhivatalok kiemelték, hogy az önkormányzati rendeletek szabályozásának végrehajtása során rendkívül lényeges az, hogy az érintett ügyintéző kulturált, empatikus magatartást tanúsítson. A legjobb szabályozás is romboló erejű lehet, és a szabályozási céllal ellentétes hatást válthat ki, ha a végrehajtásban részt vevő munkatárs alkalmatlan a feladat ellátására. Ezért fontos a megfelelő ügyintéző kiválasztása, esetleg a tárgyban szakmai konzultációk, továbbképzések tartása.

Bérkifizetés
A kormányhivatalok tárgykörrel összefüggő álláspontjuk ismertetésekor kitértek arra, hogy a közfoglalkoztatási rendszer 2011. szeptember 1-től történt megváltozásával kapcsolatban a kötelezően előírt heti bérkifizetési rendszer sok problémát okoz, ezért átgondolásra javasolják. A közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (4) bekezdés alapján a havi közfoglalkoztatási bér kifizetése heti bér-részletekben történtek. A közfoglalkoztatóktól és közfoglalkoztatottaktól egyaránt negatív visszajelzéseket kapnak a munkaügyi központok az új rendszerrel kapcsolatban. Jelentősen növeli az adminisztrációt mind időben, mind papír mennyiségben, megsokszorozza a tévesztés, tévedés lehetőségét, aminek korrigálása tovább növeli az adminisztrációt és az ügyintézők leterheltségét. A munkavállalóknak is probléma a heti bérkifizetés, hiszen hétről-hétre élnek, gazdálkodni nem tudnak, számláikat a heti bérből nem tudják kifizetni.
Készpénzes kifizetés esetén gondot okoz, hogy a megfelelő összegnek mindig rendelkezésre kell állnia. A számfejtés szerinti pénzigényt címletenkénti bontásban küldik meg a bank részére. A nettó fizetések összege a legritkább esetben kerek összeg, így rengeteg aprópénzre van szükség, hogy mindenkit pontosan ki tudjanak fizetni. Ezt nem mindig sikerül a bankon keresztül beszerezniük, így egyéb lehetséges aprópénz váltók (pl. szódás, tejautomata üzemeltető) segítségét kénytelenek igénybe venni.
Számlára történő utalás esetén banki költség jelentkezik (számlavezetési díj, készpénzfelvétel díja) ami csökkenti a közfoglalkoztatási bért, valamint nem tudják felvenni az őket megillető teljes összeget, mivel a bankautomata ezresekre kerekítve biztosít rá lehetőséget. A közfoglalkoztatási bér kifizetésénél az önkormányzatok a munka szervezését, a jelenléti ívek vezetését és a keletkezett iratok adminisztrálást végzik, míg a Magyar Államkincstár a benyújtott iratok alapján a bérszámfejtést végzi. Az önkormányzatok jelzése alapján a kétszereplős heti bérszámfejtés az alábbiak miatt igényelne korrekciót:
-	az igazolt és igazolatlan távollétek tisztázása, dokumentálása,
-	a betegszabadság, táppénzeses állományba kerülés késedelmessé váló bérszámfejtése,
-	a MÁK a hó végi zárását (általában tárgyhó 20-a körül) követő időszakra „feltételezett jelenlétre” számfejt,
-	a korrekciós tételek levonása csak folyamatos munkaviszonyban megoldott, munkaviszony végén – sokszor behajthatatlan – visszaköveteléseket eredményez,
-	a hó végi „maradvány hét” dupla számfejtést eredményez.
A kormányhivatalok mellett, az átfogó ombudsmani vizsgálat előmozdítása érdekében megkerestem a Belügyminisztérium közfoglalkoztatási helyettes államtitkárát is, akitől az alábbi kérdések kapcsán kértem részletes tájékoztatást: 
1.	Figyelemmel arra, hogy a közfoglalkoztatás három szaktárcához tartozik, kérem, tájékoztasson arról, hogy milyen gyakori és milyen szintű az együttműködés a minisztériumok között? Kérem, ismertesse azt is, hogy az egyes minisztériumok milyen feladatokat látnak el a közfoglalkoztatás szervezésével, lebonyolításával, ellenőrzésével kapcsolatban. 
2.	Milyen szakmai protokoll szerint végzik az egyes közfoglalkoztatási programok ellenőrzését? Azonos vagy eltérő szempontok alapján történik az ellenőrzés az egyes programok (hagyományos, Start-Mintaprogram, országos programok) ellenőrzése során? Milyen gyakorisággal történnek a különböző ellenőrzések?
3.	 Milyen feladatok hárulnak az ellenőrzéssel összefüggésben a munkaügyi kirendeltségekre, a munkaügyi központokra, illetve a belügyminisztérium ellenőrzési feladatokat ellátó munkatársaira?
4.	Az ellenőrzések során szembesültek-e olyan kirívó gondokkal, amelyek jogszabály módosítást vagy azonnali szakmai iránymutatás kiadását igényelték. Ha igen, melyek voltak ezek a problémák, és milyen intézkedések történtek azok orvoslása érdekében?
5.	Tekintettel arra, hogy a közfoglalkoztatási programok sok esetben nagy volumenű és összetettségű szakmai feladatok (pl. mezőgazdasági növénytermesztés, állattenyésztés) ellátását igénylik, a Belügyminisztérium dolgozott-e ki a programok megindítását, tervezését elősegítő szakmai sztenderdeket? A különböző speciális szakértelmet igénylő feladatok ellenőrzéséhez igényeltek-e külső, szakértői segítséget? Milyen háttérintézmények segítik a szakma specifikus feladatok ellátását?
6.	Az idei évben milyen rendszerességgel és formában, jellemzően milyen tárgykörökben volt szükség a Belügyminisztérium részéről a közfoglalkoztatási programok zökkenőmentes lebonyolítását előmozdító iránymutatás, állásfoglalás, belső utasítás kiadására? Kérem, hogy amennyiben készültek ilyen belső dokumentumok, úgy azok másolati példányát – a június-augusztus közötti időszakra vonatkozóan, válaszához mellékelten – megküldeni szíveskedjen. Jellemzően mely szervek fordultak a Belügyminisztériumhoz tájékoztatást kérve?
7.	A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) 130. § (1) bekezdés – 2013. január 1-jéig hatályos rendelkezése szerint – a munkavállalót minden munkaviszonyban töltött naptári évben rendes szabadság illeti meg, amely alap- és pótszabadságból áll. Az alapszabadság mértéke húsz munkanap. Az alapszabadság mértéke a munkavállaló huszonötödik életkorától tovább növekszik akként, hogy negyvenötödik életévtől már eléri a harminc napot. A munkavállalókat a tizenhat évesnél fiatalabb gyermekek után további pótszabadság illeti meg. Ezzel szemben a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Kftv.) szerint a közfoglalkoztatottat megillető szabadság mértéke naptári évenként 20 munkanap, amelynek mértéke az elért életévek számával nem növekszik, ezen túl a közfoglalkoztatottak részére pótszabadság sem adható. Mi az indoka annak, hogy különbséget tesz a jogalkotó a közfoglalkoztatási jogviszonyon alapuló munkaviszonyban igénybe vehető szabadság mértéke, és az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszony esetén igénybe vehető szabadás mértéke között?
8.	Ahogyan azt az előzetes jelentésemben jeleztem, a közfoglalkoztatottak számára a minimálbérnél jelentősen alacsonyabb közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér összegéből – a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 65. § alapján – történő levonások, különös figyelemmel a heti bérkifizetés alkalmazására, nagy arányban okoznak a közfoglalkoztatottak számára megélhetési problémákat. Mindezek alapján kérem, tájékoztasson arról, hogy tervezik-e a közfoglalkoztatási bérből/garantált bérből levonás alá hajtható, illetve a levonás alól védett összegnek a generális szabálytól eltérő megállapítását?
9.	Tervezik-e a következő évtől a közfoglalkoztatási bér emelését, a minimálbérhez történő fokozatos közelítését?
10.	A Kftv. 2. § (4c) bekezdése – az Mt. szabályozását alapul véve – rendelkezik arról, hogy a közfoglalkoztatottakat a betegszabadsága tartamára a közfoglalkoztatási bér, illetve közfoglalkoztatási garantált bér 70 százaléka illeti meg. Tekintettel arra, hogy a közfoglalkoztatási bér/garantált bér összege a minimálbérnél jelentősen alacsonyabb összeg, kérem, tájékoztasson arról, hogy tervezik-e a betegszabadság alatt a közfoglalkoztatottakat megillető bérhányad, az elsődleges munkaerőpiacon megszerezhető betegszabadság ideje alatt járó összeghez történő arányosítását?
11.	Az idei évben indultak-e olyan közfoglalkoztatási programok, amelyekben nagy létszámú közfoglalkoztatott utaztatása történt, áthidalva ezáltal azt a jellemző problémát, hogy a munkaerő keresleti és kínálati oldala gyakorta a nem kielégítő infrastrukturális ellátottság miatt eltérő képet mutat a különböző országrészekben? Amennyiben indultak ilyen programok, vagy még az idén terveznek ilyet indítani, úgy kérem, tájékoztasson arról, hogy hány fő, milyen távolságra történő utaztatásáról – esetleg elszállásolásáról – kell gondoskodniuk és ennek milyen költség vonzata van. A közfoglalkoztatottak elszállásolását milyen időtartamban, illetve milyen módon kívánják megoldani?
12.	A Nemzeti Munkaügyi Hivatal által vezetett foglalkoztatási és közfoglalkoztatási adatbázis működtetése mennyiben segíti elő a közfoglalkoztatási programok lebonyolítását? Az adatbázisban tárolt adatok, statisztikák megfelelően elősegítik-e a közfoglalkoztatással összefüggő munkájukat?
13.	Mennyi közfoglalkoztatást érintő panasz érkezett hivatalukhoz az idei évben? Milyen panaszkezelési metódust, eljárásrendet dolgoztak ki a gyors és hatékony tájékoztatás érdekében? Amennyiben az egyes programra vonatkozóan megalapozott panasz érkezett Önökhöz, úgy milyen intézkedéseket tettek/tehettek annak érdekében, hogy a közfoglalkoztatás a jogszabályoknak megfelelően valósuljon meg? 
14.	A közbeszerzési eljárások egyszerűsítésével kapcsolatban tettek-e javaslatokat a közfoglalkoztatási programok gyorsabb és hatékonyabb megindítása, ellátása érdekében?
15.	Az idei év tapasztalatai alapján milyen jelentős sikereket értek el, illetve milyen megoldandó problémákkal szembesültek?
16.	Kérem, tájékoztasson arról, hogy milyen módon kívánják megoldani a közfoglalkoztatási programokban előállított növényi vagy állati eredetű termékek értékesítését? Milyen terveket, célokat tűztek ki a jövő évben induló programok tekintetében?
17.	Mivel indokolható, hogy a közfoglalkozatási támogatás a 2012. január 1-étől hatályos az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 2. § (1) bekezdésének n) pontja alapján nem minősül költségvetési támogatásnak, így kívül esik az Áht. garanciális szabályain?

A Belügyminisztérium közfoglalkoztatási helyettes államtitkára kérdéseimre a következő tájékoztatást adta.
Az érintett minisztériumok közfoglalkoztatás szervezésével, lebonyolításával, ellenőrzésével kapcsolatos feladatai
Az államtitkár-helyettes válaszában ismertette, hogy az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 37. § w) pontja a belügyminiszter szakpolitikai feladat- és hatáskörébe utalta a közfoglalkoztatást, ennek megfelelően a Belügyminisztériumban létrejött a Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárság. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium és a Nemzetgazdasági Minisztérium 2011. évben megállapodott a fővárosi és megyei kormányhivatalok munkaügyi szakigazgatási szerveinek egységes struktúrájában, és ennek részeként a közfoglalkoztatásért és koordinációs feladatokért felelős igazgató-helyettesi pozíció létrehozásában, valamint a munkaügyi központok állományában azon referensek kijelölésében, akik – a belügyminiszter szakmai irányításával – területi, illetve helyi szinten látják el a közfoglalkoztatással kapcsolatos feladatokat.
A közfoglalkoztatás hatékony megvalósítása érdekében a közfoglalkoztatással kapcsolatos egyes intézkedésekről szóló 1294/2011. (VIII. 24.) Korm. határozat 1. b) pontjában foglaltak alapján a belügyminiszter a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság közreműködésével elkészítette a közfoglalkoztatás középtávú (2012-2014) koncepcióját.
A Nemzetgazdasági Minisztérium a munkaügyi szervezetrendszer szakmai irányítójaként és a Nemzeti Foglalkoztatási Alap kezelőjeként, míg a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium a fővárosi és megyei kormányhivatalok irányítójaként fontos szerepet tölt be a közfoglalkoztatás rendszerének működtetésében. A nemzetgazdasági miniszter feladatkörét a közfoglalkoztatás támogatására fordítható előirányzat (a továbbiakban: előirányzat) tekintetében a közfoglalkoztatásért felelős miniszterrel megosztva gyakorolja. Az előirányzat fő felhasználási céljait a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter és a közfoglalkoztatásért felelős miniszter együttesen határozza meg. Az előirányzat felhasználási céljainak és felosztásának meghatározására a Belügyminisztérium és a Nemzetgazdasági Minisztérium között 2012. január 11-én együttes miniszteri megállapodás került aláírásra.
A belügyminiszter feladata a munkaügyi központok, valamint a munkaügyi kirendeltségek közfoglalkoztatási feladatai tekintetében történő törvényességi, szakmai, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzés. A közigazgatási és igazságügyi miniszter – a Kormányhivatalon keresztül – hatékonysági és pénzügyi szempontból ellenőrzi a munkaügyi központokat és munkaügyi kirendeltségeket. A Nemzeti Munkaügyi Hivatal (a továbbiakban: NMH) ellenőrzi törvényességi és szakszerűségi szempontból – kivéve azok közfoglalkoztatási feladatai tekintetében – a munkaügyi központokat és munkaügyi kirendeltségeket. A fent leírtakra tekintettel a Belügyminisztérium együttműködése a közfoglalkoztatásban érintett minisztériumokkal és azok háttérintézményeivel folyamatos és zökkenőmentes.

A Belügyminisztérium ellenőrzési tevékenysége
A Belügyminisztérium kiemelt figyelmet fordít a közfoglalkoztatási támogatás szabályszerű felhasználásának, a közfoglalkoztatási jogviszonyra vonatkozó feltételek teljesítésének ellenőrzésére. A Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárság kijelölt, megbízó levéllel ellátott munkatársai 2012. április 16-tól országos ellenőrzést folytatnak a közfoglalkoztatási programok vonatkozásában.
Az ellenőrzésre a felhatalmazást a 7/2010. BM utasítás (BM SZMSZ), a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény és a Nemzeti Munkaügyi Hivatal és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat- és hatásköréről szóló 323/2011.(XII. 28.) Korm. rendelet adta. A szakmai végrehajtás egységességét a helyettes államtitkár által jóváhagyott „a közfoglalkoztatási programok monitorozásának protokollja” biztosította.
Az ellenőrzések a közfoglalkoztatási helyettes államtitkár által jóváhagyott havi ellenőrzési terv szerint, általános szempontok alapján folynak. Az ellenőrzésekről hetente készül feljegyzés. Az ellenőrzések célja a közfoglalkoztatási kérelmek alapján megítélt támogatások felhasználásának szabályszerűségi és hatékonysági értékelése, továbbá annak vizsgálata, hogy az alkalmazott gyakorlat mennyiben felel meg a jogszabályi előírásoknak, minőségi elvárásoknak, emellett cél a befektetett értékek és megvalósulási értékek arányának vizsgálata.
2012. április 16. és 2012. október 30. napja között 1267 közfoglalkoztatási program ellenőrzését látták el, mely 45 429 közfoglalkoztatottat érintett.
Az ellenőrzések elsősorban a kistérségi startmunka mintaprogramokra fókuszáltak, kiemelten az egyes – elsősorban mezőgazdasági jellegű – programok önfenntartóvá válásának felmérésére. Ezen túlmenően a közfoglalkoztatás keretében végzett tevékenységek szervezettsége, annak dokumentáltsága, a jelenlét, a napi teljesítmény nyilvántartása, az eszközök kiadása-visszavétele, a heti bérkifizetések gyakorlata voltak az ellenőrzések fő területei.
Kiemelten ellenőrizték, hogy a közfoglalkoztatásban résztvevők munkaköri leírásai kiegészültek-e a parlagfű irtási kötelezettséggel, illetve ennek a gyakorlatban történő megvalósulását is. Az ellenőrzések során nagy hangsúly került a munka-, és védőruházat meglétének és használatának, valamint a programokhoz szükséges gépek, eszközök beszerzésének, illetőleg a nagy melegre tekintettel a pihenő idő kiadása és a védőitallal történő ellátottság helyzetének vizsgálatára.
2012. évben sor került az országos közfoglalkoztatásban részt vevő vízügyi igazgatóságok illetőleg vízgazdálkodási társulatok ellenőrzésére, melyek az év második felében befejeződtek.
A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium a fővárosi és megyei kormányhivatalok 2012. évi ellenőrzési terve alapján 2012. évben négy megye (Csongrád, Fejér, Hajdú- Bihar és Győr-Moson-Sopron megye) átfogó ellenőrzésére, és négy megye (Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Somogy és Veszprém megye) célellenőrzésére került sor.
Az ellenőrzést a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 4.§ (2) bekezdése alapján a belügyminiszter hatáskörében a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságának meghatározott szervezeti egységei folytatták le, a Korm. rendelet 7. §-a, valamint 1. számú melléklete alapján.

A munkaügyi központok és a kirendeltségek ellenőrzési feladatai
A Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatásköréről szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet 8. §. (3) bekezdése alapján a munkaügyi központ megyei (fővárosi) szervezete ellenőrzi a közfoglalkoztatási munkavégzés közfoglalkoztatási szerződésben foglaltak szerinti teljesítését, amelynek szakmai felügyeletét az 5. § (5) bekezdés szerint a közfoglalkoztatásért felelős miniszter látja el.
A megyékben folyó, közfoglalkoztatással kapcsolatos helyszíni ellenőrzéseken a munkaügyi kirendeltségek munkatársai részt vesznek ugyan, azonban ez irányú feladataikat a fentebb említett jogszabály külön nem nevesíti. A kirendeltség a közfoglalkoztatási támogatási eljárással kapcsolatos hatósági és pénzügyi feladatok körében ellenőrzési feladatokat is végez.
Az ellenőrzések által feltárt hiányosságok – megerősítve a kormányhivatalok által rendelkezésemre bocsátott adatokat – jellemzően a következőek voltak:
·	nem készült munkaköri leírás a közfoglalkoztatottak számára, illetve a közfoglalkoztató nem egészítette ki a parlagfű irtási kötelezettséggel;
·	havi bérfizetés történik a jogszabályi előírásokkal ellentétes módon;
·	a munkanapló vezetése nem szabályszerű, a munkavégzés és a napi teljesítmény nem dokumentált, illetőleg hiányos;
·	a közfoglalkoztatottak a részükre kiadott munkaruhát és védőfelszerelést nem, vagy csak részben viselik.
Azokban az esetekben, ahol az ellenőrzés a program eredményes végrehajtását negatívan befolyásoló visszásságot tárt fel, megtörtént az utóellenőrzés kezdeményezése az NMH Főigazgatójánál. A helyettes államtitkár tájékoztatása szerint az ellenőrzések nem tártak fel olyan kirívó gondokat, amelyek jogszabály módosítást, vagy azonnali szakmai iránymutatás kiadását igényelték volna.

Tudományos, szakmai háttér
A kistérségi mintaprogramok indításának előkészítése, ellenőrzése témakörében a tudományos-szakmai együttműködőkről adott tájékoztatásában az államtitkár-helyettes ismertette, hogy a 2011. évben az új típusú mezőgazdasági mintaprogramok szakmailag megalapozott és költséghatékony megszervezéséhez tudományos és szakmai hátteret az alábbi szervezetek biztosítottak számukra: 
o	a Vidékfejlesztési Minisztérium; 
o	a Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Szövetsége (MAGOSZ); 
o	a Szent István Egyetem, Gödöllő; 
o	a Keleti Háromhatár-Szeglet Kutató-Fejlesztő Központ;
o	a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága (BVOPK).
A 2011. évi tapasztalatok alapján a Belügyminisztérium Módszertani útmutatót készített a munkaügyi kirendeltségek munkatársai számára a kistérségi mintaprogramok indításához kapcsolódó feladatokról. A mintaprogramok előkészítésének hangsúlyos része a beérkezett igények nyilvános tervtárgyalása, amelyen részt vesznek a támogatást igénylő önkormányzatok, a munkaügyi központok és a Belügyminisztérium munkatársai.
A Belügyminisztérium által végzett helyszíni ellenőrzések során megállapítást nyert, hogy az egyes településeken az alapvetően szükséges állattartási, állategészségügyi feltételek biztosítottak, az önkormányzatok felvették a kapcsolatot a helyileg illetékes állatorvosokkal, akik folyamatosan figyelemmel kísérik a programok végrehajtását. Számos helyen rendelkezésre áll megfelelő számú szakmai segítő, ahol nincs ilyen személy, ott a végzettséget a már korábban megszerzett rutinnal és tapasztalattal igyekeznek pótolni. Mindezzel szemben az ombudsmani helyszíni vizsgálatok több helyen nagymértékű szakmai hiányosságokat tártak fel, melyek a közfoglalkoztatók elmondásai szerint is akadályozták a közfoglalkoztatási szerződésben vállaltak hatékony megvalósulását.

Döntési mechanizmus és a közfoglalkoztatási programok megvalósításának szabályozása 
A közfoglalkoztatás zökkenőmentes lebonyolítása, a feladatok pontos, szabályos és szabályozott elvégzése érdekében a Belügyminisztérium a 2012. év folyamán rendszeresen adott ki útmutatókat, iránymutatásokat, eljárásrendeket, iratmintákat és a felmerülő kérdésekkel kapcsolatos állásfoglalásokat.
A Belügyminisztérium átfogó, a programok egészére vonatkozó útmutatást általában félévente adott ki a megyei, illetve fővárosi kormányhivatalok munkaügyi központjai, valamint a Nemzeti Munkaügyi Hivatal számára. A programokhoz kapcsolódó pénzügyi eljárásrendet a Nemzetgazdasági Minisztérium dolgozta ki a Belügyminisztérium jóváhagyásával 2012 márciusában, amely a jogszabályi változások átvezetését követően 2012 októberében módosításra került.
Állásfoglalások elsősorban a megyei, illetve fővárosi kormányhivatalok munkaügyi központjai, a közfoglalkoztatók, egyéb szervezetek, illetve sajtómegkeresések alapján készülnek. A kiadott állásfoglalások hivatottak rendezni azokat a nem egyértelmű, a szabályozás korlátai miatt esetlegesen nem pontosított részleteket a közfoglalkoztatással kapcsolatban, amelyek a mindennapi munkavégzés során felmerülnek a munkaügyi központokban, vagy kirendeltségeken. Rendezik azon egyedi ügyeket, amelyek egy-egy programhoz, vagy közfoglalkoztatóhoz kapcsolódnak.
Az útmutatók, irányelvek, és állásfoglalások kialakításakor minden esetben kiemelt szempont a jogszabályi környezetnek való megfelelés, és emellett a közfoglalkoztatás sikeressége, a programok megvalósulása, a közfoglalkoztatottak minél nagyobb számban történő munkaerő-piaci reintegrációja. Mindezek érdekében olyan átfogó eljárások kialakítása, valamint alapelvek meghatározása szükséges, mellyel biztosítható a közfoglalkoztatás középtávú koncepciójának sikere. A programok széles társadalmi rétegek javát szolgáló, a hátrányos helyzetű települések fellendülését elősegítő elvek mentén segíthetik az ország társadalmi, gazdasági fellendülését, a recesszió hatásának enyhítését.
A június–augusztus közötti időszakban az alábbi témakörökben született állásfoglalás:
–	szociális szövetkezetek által termelt zöldség felhasználása a közétkeztetésben (a HACCP rendszer előírásai a közfoglalkoztatás keretében),
–	közfoglalkoztatási bér és közfoglalkoztatási garantált bér megállapítása, a heti bér-részlet fizetés gyakorlata a Magyar Államkincstár számfejtési rendszerében,
–	a szociális hozzájárulási adóból érvényesíthető részkedvezmény alkalmazása.
Az állásfoglalásokon felül számtalan további megkeresés érkezik a Belügyminisztérium részére, melyekben tájékoztatást kérnek a közfoglalkoztatás egészére, vagy valamely szegmensére vonatkozóan. Ezek a tájékoztatáskérések lehetnek állampolgári megkeresések, közfoglalkoztatók, leendő közfoglalkoztatók, a Belügyminisztérium társszervei, a közfoglalkoztatással érintőlegesen, vagy ténylegesen foglalkozó egyéb minisztériumok (p1. NGM, NFM), önkormányzatok, civil szervezetek, sajtó és egyéb médiumok képviselői.
A közfoglalkoztatási programok megvalósításával kapcsolatban kivizsgálásra került valamennyi ügyfél által tett panaszbejelentés, sajtóhírben és parlamenti interpellációban jelzett probléma. A bejelentések, problémafelvetések kivizsgálását a Belügyminisztérium és a megyei munkaügyi központok ellenőrzési feladatokat ellátó munkatársai jellemzően helyszíni ellenőrzés során végezték el a dokumentumok és a munkavégzés helyének vizsgálatával, több esetben a panaszos meghallgatásával.
A közfoglalkoztatási jogviszonyra, mint foglalkoztatásra irányuló speciális jogviszonyra a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) rendelkezéseit a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvényben (a továbbiakban: Kftv.) meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. Eltérő szabályokat kell alkalmazni többek között a közfoglalkoztatottat megillető szabadság, bér és betegszabadság időtartamára járó ellátás összege tekintetében is. A beérkezett válasz szerint az eltérő szabályozást a felsorolt tárgykörökben a közfoglalkoztatási jogviszony alábbi sajátosságai teszik indokolttá.
A közfoglalkoztatás olyan átmeneti megoldás, amelynek legfontosabb feladata a tartósan munka nélkül lévők aktivizálása. A közfoglalkoztatás célja tehát, hogy a közfoglalkoztatott számára hasznos tevékenységgel járó kereseti lehetőség biztosítása mellett elősegítse, sőt kifejezetten ösztönözze a közfoglalkoztatottnak a munkaerőpiacra történő visszatérését.
A közfoglalkoztatási jogviszonyban foglalkoztatottakra érvényesülő eltérő szabályok, így például a közfoglalkoztatottak bérezése, azt a célt is szolgálják, hogy az álláskeresők ne ragadjanak bent hosszú távon a közfoglalkoztatásban, legyen számukra motiváció a versenyszférában létrehozott munkalehetőségek elvállalásához. A közfoglalkoztatási bér összegét oly módon állapították meg, hogy magasabb legyen, mint a szociális rászorultság alapján igénybe vehető ellátás összege, de alacsonyabb legyen a minimálbérnél. (Az OECD országok tapasztalatai azt támasztják alá, hogy az állami támogatással létrehozott, állami szektorban történő munkavállalási programok súlyos bennragadási hatást válthatnak ki.)
A közfoglalkoztatási jogviszonyban a követelmények csak közelítenek az elsődleges munkaerőpiacon a munkavállalókkal szemben támasztott követelményekhez. Erre figyelemmel sem tekinthető aránytalan hátránynak az, hogy a közfoglalkoztatottakat megillető szabadság, bér és a betegszabadság idejére járó ellátás mértéke alacsonyabb a munkavállalók számára biztosítottnál. A munkavállalókat megillető szabadság, bér és a betegszabadság idejére járó ellátás biztosítása a közfoglalkoztatásban nem motiválná kellően a közfoglalkoztatottat az elsődleges munkaerőpiacon történő elhelyezkedésre, az önálló álláskeresésre. Éppen ellenkező hatást fejtene ki, ami nem egyeztethető össze a közfoglalkoztatás jogintézményének céljaival.
A közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (6) bekezdése értelmében a heti bérrészlet fizetése esetén a bérből letiltást, levonást arányosan kell végrehajtani. A belügyminisztérium tervei között nem szerepel a közfoglalkoztatási bér és közfoglalkoztatási garantált bér vonatkozásában a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 65. §-ában rögzített eljárási szabálytól eltérő rendelkezés megalkotása.
Az eltérő szabályozás ugyanakkor nem csak a munkavállalókra vonatkozó szabályoknál hátrányosabb rendelkezésekben nyilvánul meg. Valamennyi foglalkoztatásra irányuló jogviszony közül kizárólag a közfoglalkoztatásban érvényesülő sajátosság, hogy e jogviszony keretében a közfoglalkoztató köteles fizetés nélküli szabadságot biztosítani határozott idejű munkaviszony létesítése céljából.

A közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó közbeszerzési eljárások
A 2011. évi közfoglalkoztatási programok tapasztalatai alapján, elsősorban a kistérségi startmunka mintaprogramokhoz kapcsolódó beszerzések vonatkozásában elkerülhetetlenné vált, hogy lehetősége legyen a közfoglalkoztatóknak arra, hogy a feladat ellátásához szükséges feltételeket minél hatékonyabban, gyorsabban biztosítani tudják, ugyanakkor a közbeszerzés elveinek megfelelően ne sértsék a verseny tisztaságát, átláthatóságát és nyilvánosságát.
A fentiek érdekében a belügyminiszter az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszterrel egyetértésben - a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 182. § (4) bekezdése alapján - felhatalmazást kapott, hogy rendeletben szabályozza a közfoglalkoztatók részéről a közfoglalkoztatás ellátásához szükséges, az uniós értékhatárt el nem érő beszerzéseknek a Kbt.-től eltérő sajátos szabályait. A fenti jogszabály alapján a belügyminiszter kiadta a közfoglalkoztatáshoz szükséges beszerzések sajátos szabályairól szóló 18/2012. (IV. 5.) BM rendeletet.

A közfoglalkoztatási támogatás megállapításának szabályai
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 2. § (1) bekezdés n) pontja a közfoglalkoztatási támogatás mellett számos más támogatási forma – így például a pénzbeli és természetbeni szociális és gyermekvédelmi ellátások, a foglalkoztatást elősegítő képzési támogatások, jogszabály alapján nyújtott jövedelempótló és jövedelemkiegészítő szociális támogatások – esetében is alkalmazza azt a szabályozási megoldást, hogy a támogatási formát nem tekinti költségvetési támogatásnak. A felsorolt támogatások esetében általánosan elmondható, hogy az Áht.-ban a költségvetési támogatásra vonatkozóan meghatározott rendelkezések alkalmazása esetén e támogatási formák működésképtelenné válnának.
A közfoglalkoztatási támogatás a hatályos szabályozás alapján valóban kívül esik az Áht. garanciális szabályain, ez azonban nem jelent egyúttal szabályozatlanságot. A közfoglalkoztatási támogatásra vonatkozó szabályokat az Flt., valamint az annak felhatalmazása alapján kiadott, a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet tartalmazza.
Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 73. § b) pontja értelmében a Kormány államháztartásért felelős tagja a nemzetgazdasági miniszter, melynek megfelelően az Áht. szabályozási rendszerével összefüggő kérdéssel kapcsolatban a nemzetgazdasági szaktárca tud felvilágosítást adni.

A közfoglalkoztatási programok megvalósítása, eredményei, hatása
A közfoglalkoztatottak nagy távolságra történő utaztatása
A közfoglalkoztatók és a közfoglalkoztatottak részéről 2011. és 2012. évben sem érkezett olyan igény, amely a közfoglalkoztatott lakóhelyétől távoli, nagy távolságra való utaztatással (ott lakással) járó közfoglalkoztatásra irányult volna.

A közfoglalkoztatási adatok nyilvántartása
Az NMH által működtetett Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázis (a továbbiakban: FOKA) az adatok nagy részét az NMH másik, operatív nyilvántartásából veszi át. Ezen adatbázis szolgálja ki a munkaügyi kirendeltségek és munkaügyi központok ügykezelési munkáját a nyilvántartásba vételtől az ellátások, támogatások kifizetéséig bezárólag. Lehetővé teszi továbbá az adatok sokirányú és sok szempontú lekérdezését, kimutatások készítését. A Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkársága is nagyrészt ebből az Adattárházból tudja a közfoglalkoztatás tervezéséhez, működtetéséhez szükséges adatokat lekérdezni.
A FOKA alapvetően a munkaügyi kirendeltségek és a települési önkormányzatok közötti információcserét biztosítja elektronikus formában, az egyes egyének foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultsági időszakai tekintetében, amelyet a jegyzőknek kell rögzíteniük és folyamatosan karbantartaniuk. Az egyének álláskeresőként való nyilvántartásának, valamint a közfoglalkoztatásban való részvételének adatait a munkaügyi kirendeltségek a saját operatív nyilvántartásukban vezetik, abból kerülnek át automatikusan a jegyzők számára is látható módon az adatbázisba.
Ami a közfoglalkoztatás tervezéséhez felhasználható – az Flt. 57/B § (3) bekezdés 3. alpont g) pontjában meghatározott – infrastrukturális adatokat (felajánlható munkaeszköz, szállítóeszköz, elhelyezés) illeti, az NMH megoldotta ezek aktuális értékeinek rögzíthetőségét és karbantarthatóságát is. A mai napig nem készült azonban olyan célirányos kimutatás készítő funkció, amely ezen adatok tervezésben való felhasználását biztosítaná. A jegyzők, a belügyminisztérium tapasztalata szerint ezeket az adatokat nem is töltik ki, feltehetően a valósidejű nyilvántartás vezetésének jelentős munka-ráfordítási igénye miatt. Emiatt egy másik önkormányzat felajánlott infrastruktúrájának lekérdezése nem lehetséges. A Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázisról szóló 169/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 10. § (3) bekezdése szerint az adatokhoz való teljes körű betekintési jogosultságot az NMH, a munkaügyi központ, valamint a Belügyminisztérium részére kell biztosítani.

A munkavállalást ösztönző hatás
Az idei év első felében 7647 fő utasította el a felajánlott közfoglalkoztatást, mert más munkahelyre helyezkedett el (közülük 4745 fő foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosult), és 4627 fő szüntette meg közfoglalkoztatási jogviszonyát, mert munkaviszonyt létesített.
Az elmúlt évben a közfoglalkoztatási rendszer átalakításával megkezdődött egy olyan szemléletváltás, amely a közfoglalkoztatást több tekintetben is a versenyszféra irányába mozdította el. A munkavégzés követelmény-rendszerének közelítése az elsődleges munkaerőpiacon elvárt teljesítményhez növeli az érintett álláskeresők esélyét a közfoglalkoztatásból való kilépés utáni versenyszférában való munkavállalásra.
A 2011. évi adatokhoz viszonyítva jelentős javulás tapasztalható a közfoglalkoztatást követően elhelyezkedett személyek létszámát tekintve is.(ld. 3. számú melléklet)

Értékteremtő közfoglalkoztatás
Az önkormányzatok a kistérségi startmunka mintaprogramok megvalósításával a korábbi években forráshiány miatt elmaradt beruházásaikat, beszerzéseiket és feladataikat igyekeztek pótolni. Elsősorban a nagy értékű, speciális gépek (pl. árokásó gép, talajgyalu, stb.) beszerzése és használata esetében hiányzott azonban a települések között az együttműködési szándék. Az együttműködések hatékony költségfelhasználást, gépkihasználtságú programmegvalósítást eredményeztek volna.
A kistérségi mintaprogramok projektjei nyújtják a legjobb példát az önellátó, önfenntartó települések működésére. A mintaprogramokon belül kiemelkedőek a mezőgazdasági projektek. A helyben megtermelt zöldség, gyümölcs felhasználásra kerül a közétkeztetésben, szociális juttatásként kiosztják a hátrányos helyzetű rászorulók között, valamint a bevétel hozzájárul a projekt önfenntartóvá válásához. A mezőgazdasági projektek sikeres megvalósítását érzékeltetik azok a visszajelzések is, amelyek szerint szociális boltokat hoztak létre, vagy ilyen intézmény létrehozását tervezi több önkormányzat. Ezek az árbevételt hozó szolgáltatási jellegű tevékenységek a későbbiekben kisebb támogatási intenzitással működtethetőek, illetve megteremthetik az önfenntartóvá válás alapjait.
Számos példa található arra, hogy a rendszeres munkavégzés, a biztos jövedelem jó irányban változtatta meg az emberek, családok mindennapjait. Több család, aki korábban nem foglalkozott növénytermesztéssel, most elkezdte saját kertje megművelését is, hiszen a közfoglalkoztatásban gyakorlatot, tapasztalatot szereznek és láthatják annak eredményét is.
A környezettudatosság jegyében a lakókörnyezethez közel eső, de ugar területek is megművelésre kerültek, mely nem csupán mezőgazdasági termékek előállítását eredményezte, hanem csökkentette a parlagfűvel veszélyeztetett belterületek nagyságát. 
Néhány önkormányzat, figyelembe véve a hosszú távú programban való gondolkodást, fúrt kutakat, termesztő berendezéseket (fóliasátor, növényház, stb.) létesített, valamint a külterületek megközelítését segítő közlekedési eszközöket vásárolt.

A hátrányos helyzetű álláskeresők közfoglalkoztatásba vonása
A közfoglalkoztatási program egyik alapvető célja, hogy növelje a munkaerőpiacon hátrányban lévők, köztük az alacsony iskolai végzettségűek foglalkoztatását. 2012. I. félévében a közfoglalkoztatásba bevont álláskeresők 53%-a alapfokú, vagy annál alacsonyabb, 31%-a szakiskolai vagy szakmunkás végzettségű volt.
A 2012. évi közfoglalkoztatási programokba a Belügyminisztérium 30 ezer roma nemzetiségű álláskereső bevonását tervezte. A roma közfoglalkoztatottak a munkaügyi központok és a helyi nemzetiségi önkormányzatok együttes döntése alapján kerültek kiválasztásra és bevonásra. A tavalyi sikeres együttműködés alapján 2012. január 31-én az Országos Roma Önkormányzat (ORÖ) roma koordinátorokat jelöltek ki, akiknek feladatai közé tartozik a roma célcsoport felkutatása, elérésének biztosítása, a munkahelyekről történő tájékoztatása.
Az ORÖ-val folytatott egyeztetések eredményeképpen országos közfoglalkoztatási program indult segítő hálózat kiépítése céljából a roma lakosság közfoglalkoztatásba történő minél szélesebb körű bevonása érdekében.
A megyei/fővárosi kormányhivatalok munkaügyi központjainak beszámolója alapján megállapítható, hogy a roma koordinátorok és a munkaügyi kirendeltségek munkatársai között eredményes együttműködés alakult ki, amelynek köszönhetően 2012. I. félévében a közfoglalkoztatásba bevont álláskeresők (179 006 fő) mintegy 27%-a (47 629 fő) roma nemzetiségű. Az álláskeresők adatai között a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat nem tarthatja nyilván a nemzetiséget, ezért az adatszolgáltatás a roma koordinátorok és a munkaügyi központok becslése alapján történik.

Munkaerő-piaci képzés a közfoglalkoztatás keretében
A közfoglalkoztatás rendszeréből a munkaerőpiacra történő visszakerülés egyik meghatározó feltétele, hogy a közfoglalkoztatottak a közfoglalkoztatási, továbbá a piaci igényeknek megfelelő képzésben részesüljenek. Az egyik legfontosabb feladat a mezőgazdasági mintaprogramok és az országos közfoglalkoztatási programok résztvevői képzéseinek megkezdése. A TÁMOP 2.1.6. „Újra tanulok” program ezen közfoglalkoztatottak képzésének támogatására mintegy 9,3 milliárd forintot biztosít.
A képzés célja a közfoglalkoztatási programba került emberek mezőgazdasági orientációjának erősítése, a kis beruházási igényű mezőgazdasági tevékenység, háztáji gazdálkodás alapjainak megismertetése. A résztvevőközpontú képzések módszertanilag igazodnak a felnőtt ember személyiségéhez, figyelembe veszik a hátrányosságból eredő speciális elvárásokat. A programba bevontak tervezett létszáma eléri a 13 852 főt. A képzések 2012. szeptember, október hónapban indultak a TKKI szervezésében.

A rendelkezésre álló pénzügyi forrás hatékony felhasználása
A közfoglalkoztatók számára 2012. I. félévében bérköltségre (közfoglalkoztatási bér és szociális hozzájárulási adó) 38,3 milliárd Ft, a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó közvetlen költségekre 2,8 milliárd Ft támogatást utaltak át.

A közfoglalkoztatási programokban előállított növényi vagy állati termékek értékesítése
Közfoglalkoztatás a Kftv.-ben meghatározott feladatokra, alapvetően állami vagy közfeladatok ellátására szervezhető. Ebből következően a közfoglalkoztatás nem piacorientált. 2011 októberében indult a kistérségi startmunka mintaprogram mezőgazdasági programeleme, melynek keretében előállított mezőgazdasági termékek, termények legfőképpen valamilyen közösségi szükséglet kielégítését szolgálják.
A helyben megtermelt termékek felhasználása elsősorban a közösség szociális szükségleteinek kielégítését szolgálja;
-	közvetlen felhasználás az önkormányzat által fenntartott intézmények ellátásában, közétkeztetés keretében,
-	feldolgozott (p1. fagyasztás, konzerválás) termény felhasználása az előzőek szerint,
-	a közösség szociálisan rászoruló tagjai részére szociális juttatásként történő felhasználás,
-	más közfoglalkoztató önkormányzatokkal együttműködve a felesleges termékek, termények cseréje útján a közösségi igények hatékonyabb kielégítése.
A fenti lehetőségek kimerítését követően lehet indokolt – a hatályos jogi szabályozás nem zárja ki – a program során keletkezett, a saját célú felhasználást meghaladó többlet termelés piaci értékesítése, amely nem eredményezi a közfoglalkoztatási támogatás megvonását.
A tervek szerint a programot sikeresen végrehajtó közfoglalkoztatók esetében, ahol a mezőgazdasági program alapvető feltételei – a megfelelő nagyságú földterületek, művelési eszközök – rendelkezésre állnak, kiemelten vizsgálni fogják:
-	a törvényben részletezett közfeladat megvalósításán túl van-e reális esélye annak, hogy a tevékenységet a közfoglalkoztatáson túlmutatóan végezzék,
-	melyek azok az önkormányzatok, amelyek 2013-2014 években alkalmasak lehetnek önálló, központi költségvetési forrás nélküli gazdasági tevékenységre, szociális szövetkezeti formában,
-	a várható hozam és a felhasználási lehetőségek illeszkedését a helyi igényekhez.

Közfoglalkoztatottak bérezése
A közfoglalkoztatási bérekre vonatkozóan a Belügyminisztérium év elején kiadott Útmutatója az irányadó. Egy adott közfoglalkoztatott bérét a végzettségén kívül befolyásolja az is, hogy az adott munkakör betöltéséhez szükséges végzettséggel rendelkezik-e.
Az Útmutatóban foglaltak szerint a munkaügyi központ az elszámolások esetében csak akkor igazolhatja a teljesítést, ha a benyújtott dokumentumok hiánytalanok, a bérkifizetések, számfejtések, és maga a foglalkoztatás a jogszabályoknak megfelelő. Amennyiben a 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelettől eltérő bérezést alkalmazott a közfoglalkoztató, jogszabályellenesen történtek kifizetések, a munkaügyi központ visszatarthatja a kifizetéseket, ha az a közfoglalkoztatási szerződésekben is a szabályoktól eltérően került rögzítésre. Amennyiben a magasabb bérek nem szerepelnek a közfoglalkoztatási szerződésekben, csak egyfajta jutalomként számfejtette a közfoglalkoztató, úgy a kifizetés megtagadása nem indokolt. Ebben az esetben a 71 800, vagy a 92 000 Ft-os bér után járó támogatás kifizethető, a további rész a közfoglalkoztatót terheli.
A közfoglalkoztatási bér és közfoglalkoztatási garantált bérről szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1.§ (1) bekezdése szerint a teljes munkaidőben foglalkoztatott közfoglalkoztatott részére megállapított közfoglalkoztatási bér a szakképesítést és középfokú iskolai végzettséget nem igénylő munkakör betöltése és teljes munkaidő teljesítése esetére határozza meg a közfoglalkoztatási bér összegét.
A Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése a garantált bér megállapíthatóságát legalább középfokú végzettséget, szakképesítést igénylő munkakörökre rendeli el. 
A két jogszabályi hely egybevetésével, továbbá arra való figyelemmel, hogy sem a törvény, sem pedig a Korm. rendelet a közfoglalkoztatási béren és a közfoglalkoztatási garantált béren kívül további bérezési kategóriákat nem ismer, egyértelmű, hogy együttes feltétel a szakképesítés és a középfokú végzettség.
Középfokú iskolai végzettség vizsgálatánál minden esetben az iskolai végzettséget kell vizsgálni (pl. gimnázium, szakiskola, szakmunkásképző, szakközépiskola, technikum, főiskola, egyetem). Szakképesítés vizsgálatánál a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény által meghatározott szakképesítések vehetőek figyelembe. Szakképesítésnek minősül a szakközépiskolai, szakmunkásképzői, szakiskolai, technikumi, OKJ-s és főiskolai, egyetemi szakképesítés. Például gimnáziumi érettségivel és OKJ-s szakképesítéssel egyidejűleg rendelkező közfoglalkoztatottat közfoglalkoztatási garantált bér (92.000 Ft) illeti meg. Amennyiben alapfokú iskolai végzettséggel rendelkezik az OKJ-s szakképesítése mellett, úgy közfoglalkoztatási bér (71.800 Ft) illeti meg.
Az Flt. 20. § (6) bekezdése alapján, ha a foglalkoztatást elősegítő támogatás mértékének meghatározása – jogszabály alapján – a foglalkoztatott közfoglalkoztatási bérének/közfoglalkoztatási garantált bérének alapulvételével történik, a támogatást annak teljes időtartama alatt a megállapításkor figyelembe vett közfoglalkoztatási bér/közfoglalkoztatási garantált bér alapulvételével kell folyósítani. 
Ez azt jelenti, hogy a 2011. évről áthúzódó közfoglalkoztatás keretében a közfoglalkoztatónak 2012. január 1. napjától a magasabb közfoglalkoztatási bért kell a közfoglalkoztatott részére folyósítani. A munkaügyi központ a közfoglalkoztató kérelmére a támogatás összegét megemelheti, vagy változatlanul folyósíthatja tovább, de a támogatás százalékos mértéke nem változhat.
A közfoglalkoztatási bér, közfoglalkoztatási garantált bér esetében a rendelet az irányadó. Amennyiben a brigádvezető, csoportvezető, irányító legalább középfokú iskolai végzettséggel és szakképesítéssel rendelkezik, ebben az esetben a közfoglalkoztatási garantált bért kell számára biztosítani. Amennyiben nem rendelkezik középfokú iskolai végzettséggel és szakképesítéssel, számára a közfoglalkoztatási bérrel kell számolni.
A munkavezetők bérezése estén a Korm. rendelet 1. § (2) bekezdése alapján a teljesítménybérezéshez hasonlóan kell eljárni, azaz bére magasabb is lehet, mint a közfoglalkoztatási bér, de többlettámogatás nem nyújtható hozzá.
Amennyiben a közfoglalkoztatott a munkakör betöltéséhez szükséges legalább középfokú iskolai végzettséggel nem rendelkezik, csak OKJ-s szakképesítéssel, akkor csak a közfoglalkoztatási bér illeti meg.
A közfoglalkoztatási bértől a közfoglalkoztató nem térhet el, csak teljesítménybérezés esetében. A bérezését csak béren kívüli juttatással növelheti a munkáltató (pl. étkezési hozzájárulás, tűzifa, ruhapénz, stb.), de ezek összegét a munkaügyi központ nem támogathatja. 
Vizsgálatom előmozdítása érdekében a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat Nemzeti Munkaügyi Hivatal (a továbbiakban: NFSZ MH) főigazgató-helyettesétől a következő kérdések kapcsán kértem részletes tájékoztatást:
1.	Az idei év tapasztalatai szerint az adatbázis működtetésével megvalósul-e az Flt. 57/B.§ (1) bekezdésében megfogalmazott cél? Kérem, tájékoztasson arról, hogy milyen szinten hasznosul az adatgyűjtési tevékenység?
2.	Kérem, vázolja részletesen, hogy nyilvántartásuk ténylegesen milyen adatokat tartalmaz? A rendelkezésükre álló adatok szerint – 2012. január 1-e és 2012. október 1-je között – országos szinten mennyi a közfoglalkoztatottak száma? A közfoglalkoztatottak közül hányan részesülnek foglalkoztatás helyettesítő támogatásban? 
3.	Kérem, szíveskedjen tájékoztatni arról, hogy a közfoglalkoztatottak tekintetében a prioritási szint körében vizsgálandó szempontokra – hátrányos helyzetű, súlyosan hátrányos helyzetű, fogyatékossággal élő, megváltozott munkaképességű munkavállalókra – vonatkozóan milyen adatokkal rendelkeznek? Hogyan történik a jelzett szempontok szerinti adatok nyilvántartásba vétele, milyen nehézségek merültek fel azok felvétele és kezelése során?
4.	Kérem, tájékoztasson arról, hogy folyamatos-e a jegyzők, illetve a munkaügyi hatóság részéről az adatszolgáltatási kötelezettség megtartása?
5.	Készült-e előzetesen módszertani útmutató az informatikai rendszer kezeléséhez, illetve a jegyzők és a munkaügyi hatóságok adatszolgáltatási kötelezettségének teljesítéséhez?
6.	Bizonyos adatok a közfoglalkoztatott, illetve korlátozottan cselekvőképes személy esetén törvényes képviselője írásbeli kérésére, önkéntes adatszolgáltatása alapján vehetők fel csak az adatbázisba. Rendelkezésre állnak-e formanyomtatványok a közfoglalkoztatottak önkéntes adatszolgáltatásának felvételéhez? Milyen módon történik a közfoglalkoztatottak önkéntes adatszolgáltatása? Milyen önkéntes adatszolgáltatáson alapuló adatokkal rendelkeznek? Az adatok önkéntes módon történő beszerzése milyen nehézségekbe ütközik, hogyan küszöbölhetők ki a felmerült problémák?
7.	Kérem, tájékoztasson arról, hogy az adatokból leszűrhető-e a közfoglalkoztatásból kikerülő, elsődleges munkaerőpiacon elhelyezkedők száma?
8.	Kérem szíves információját arra vonatkozóan, hogy a jelenlegi adatbázis alapján megállapítható-e és ha igen, mekkorára tehető a roma nemzetiségű közfoglalkoztatottak aránya?
9.	Kérem, tájékoztasson arról, hogy zökkenőmentes-e a foglalkoztatási és közfoglalkoztatási adatbázis működése? Esetlegesen előforduló technikai leállás esetén milyen hatékonysággal, mennyi idő alatt sikerült helyreállítani a folyamatos elektronikus kapcsolatot?
A főigazgató-helyettes tájékoztatása szerint a Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázist (a továbbiakban: FOKA) kezelő rendszer 2011 októberétől működik. Az Flt. 57/B. § (5) és (6) bekezdése pontosan meghatározza, hogy mely adatokat rögzít az adatbázisba a jegyző, illetve az állami foglalkoztatási szerv. A 169/2011. (VIII.24.) Korm. rendelet 1.§ (2) bekezdése kimondja, hogy a jegyző a hivatal által működtetett webes felületen történő adatrögzítéssel teljesíti az adatszolgáltatást az állami foglalkoztatási szerv felé. Az állami foglalkoztatási szerv által szolgáltatott adatok az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisából (Flt. 57/A. § (2) bekezdés) kerülnek megjelenítésre a FOKA-ban. Sajnos a tapasztalatok azt mutatják, hogy nem minden önkormányzat szolgáltat adatot, de 70-80% folyamatosan használja a rendszert. Mivel a használat nem 100%-os, az NFSZ MH ismételten felhívta az érintett önkormányzatok figyelmét az adatszolgáltatás szükségességére.
Az előzőekben leírtak miatt a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülő személyek nyilvántartása nem teljes körű. A szociális ellátás tekintetében egyszerűsödött, és gyorsabb lett az ellátásra való jogosultság vizsgálata az önkormányzatok szempontjából. Az állami foglalkoztatási szerv részéről elektronikus formában kerülnek átadásra az ellátásra való jogosultság vizsgálatához szükséges adatok. Szintén elektronikus formában kerül átadásra az önkormányzatok által hozott határozatok adattartama is. Az elektronikus adatforgalom mellett mellőzhető a papíralapon, postai úton történő iratküldés. 
Az önkormányzatok által átadott adatok alapján a kirendeltségnek is van információja arról, hogy kik részesülnek foglalkoztatást helyettesítő támogatásban. Ezt az információt hasznosítani tudják a közfoglalkoztatás szervezésénél, a munkaközvetítések alkalmával. Az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisában szereplő összes álláskereső, mint potenciális közfoglalkoztatott megjelenik a FOKA rendszerben. 
Az Flt. által meghatározott szervek számára a FOKA-ban biztosított a potenciális közfoglalkoztatottak/álláskeresők Flt. 57/B. §-ában meghatározott adataiba történő betekintési lehetőség. A Hivatalnak nincs információja arról, hogy azon szervek, amelyek betekintési jogosultsággal rendelkeznek, milyen hatékonysággal használják fel ezeket az adatokat.
A FOKA az egyszerűsített foglalkoztatásra vonatkozó adat kivételével — ezzel nem rendelkezik az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisa — minden adatot tartalmaz, amit az Flt. 57/B. (3) bekezdése előír. A Hivatal által készített statisztikák az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisából készülnek, mivel a FOKA csak megjeleníti azokat az adatokat, amelyeket az Flt. előír. Az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisa alapján 2012. január 1-je és 2012. október 1-je között 289 453 fő (érintett létszám) vett részt közfoglalkoztatásban, ebből 188 651 fő részesült foglalkoztatást helyettesítő támogatásban.
A prioritási szint megállapításához vizsgálandó szempontokhoz kapcsolódó adatokat nem rögzítettek a FOKA-ban, mivel ezt a jogszabály nem írja elő. Az álláskeresőkre vonatkozó adatok rögzítése minden esetben személyes megjelenés alkalmával történik az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisában és a prioritási szint ezen adatfelvétel során kerül meghatározásra. A központi adatbázis az Flt-ben meghatározott szempontok egy részét tartalmazza, az állami foglalkoztatási szerv ugyanakkor az Flt. 57/B. § (4) bekezdés 1. alpontjának d) pontjában, e) pontjában, f) pontjában meghatározott adatok nyilvántartására nem jogosult. 
A prioritás megállapításakor, amennyiben az ügyfél rendelkezik valamilyen dokumentummal, akkor azzal igazolja a munkaerő-piaci részvételét befolyásoló különleges helyzetét, vagy szóbeli nyilatkozatot tesz. Az álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel során általában nem okoz gondot azon adatok feltárása, amelyek befolyásolják az egyének munkaerő-piaci helyzetét. A közfoglalkoztatásra történő munkaközvetítés az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisából történik és nem a FOKA-ból. A közvetítés során a munkaközvetítő ügyintéző figyelembe veszi a központi adatbázisba rögzített munkavállalást korlátozó tényezőket (pl. ügyfél fogyatékosságával, megváltozott munkaképességével kapcsolatos tényezőket, a tartós munkanélküliséget).
A munkaügyi hatóságok adatszolgáltatása folyamatos. Az önkormányzatok jegyzői közül azonban nem mindenki használja a FOKA-rendszert. A rendszert használó önkormányzatok aránya kb. 70-80%-os.
A kirendeltségek napi kapcsolatban vannak az önkormányzatokkal. Kistérségi fórumokat szerveznek, kikérik az önkormányzatok véleményét a startmunka mintaprogramok tervezése kapcsán, valamint részt vesznek az önkormányzatok testületi ülésein is, ha a közfoglalkoztatással kapcsolatosan egyeztetés szükséges.
2011 szeptemberében a jegyzők és a kirendeltség-vezetők részére egy általános tájékoztatót küldtek, elektronikus formában. A kirendeltség-vezetőknek küldött levélben kérte az NFSZ MH, hogy a tájékoztatót szíveskedjenek eljuttatni minden jegyzőhöz, mivel a hivatal nem rendelkezik teljes elektronikus címlistával. A kiküldött levél tartalmazta a rendszer hozzáférési jogosultságához kapcsolódó változások bejelentésére vonatkozó felhívást is. 
A FOKA rendszer 2011 októberében indult el részleges működéssel. Az indulásról tájékoztatást kaptak a jegyzők és a kirendeltség-vezetők is. A tájékoztatóval együtt kiküldésre került a rendszer felhasználói kézikönyve, amely a FOKA nyitó oldalán is elérhető. A FOKA teljes funkcionalitással 2012 márciusában indult el. Az elindulásig a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosult ügyfelek adatait az önkormányzatok folytatólagosan a Foglalkoztatási és Szociális Adatbázisba rögzítették. Erre a folytatólagosságra minden egyes tájékoztatóban felhívta a hivatal a jegyzők figyelmét. A FOKA indításával a Foglalkoztatási és Szociális Adatbázisból átemelésre kerültek az adatok az új rendszerbe. A teljes körű elindításról a Foglalkoztatási és Szociális Adatbázis és a FOKA indító felületén elhelyezett tájékoztatóból értesülhettek a jegyzők és a kirendeltségek. 
Az álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel önkéntes alapon történik. A nyilvántartásba vételre az ügyfél kérelmet nyújt be. Abban az esetben, ha az ügyfél korlátozottan cselekvőképes azt az ügyintéző regisztrálni tudja a központi adatbázisban. Amennyiben szükséges a törvényes képviselő nyilatkozata, hozzájárulása, azt a kirendeltségi ügyintéző szerzi be. Erre külön kialakított formanyomtatvány nincs. Az álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel minden esetben személyes megjelenéshez kötött. Abban az esetben, ha a törvényes képviselővel jelenik meg a korlátozottan cselekvő képes személy, akkor általában nem okoz nehézséget az adatok, információk beszerzése.
Az elsődleges munkaerőpiacon elhelyezkedő közfoglalkoztatásból kikerülő személyek számáról az állami foglalkoztatási szerv tud adatot szolgáltatni a FOKA-ból. Ugyanakkor az NFSZ MH a 4. számú mellékletben feltüntetett táblázatban szereplő adatokkal szolgált.
Kizárólag azokat az adatokat tartják nyilván, amelyekre az Flt. 57/A. (1)-(2) bekezdése lehetőséget biztosít számunkra, nemzetiségre vonatkozó adatot az állami foglalkoztatási szerv nem tart és nem is tarthat nyilván.
A FOKA rendszer folyamatosan használható, a működés során felmerülő problémákat kezeli az NFSZ MH. Jellemzően a felmerülő problémák hosszabb időtartamú leállást nem eredményeztek. Az adatbázis több mint egy éves működése alatt egy alkalommal fordult elő hosszabb technikai leállás. 2012. április 2-4. között részleges leállás volt, majd április 5-én teljes leállás. A hibaelhárítás még aznap sikeresen lezajlott. A szükséges javítások elvégzését követően helyreállt a kapcsolat, újra indult a rendszer. A felhasználók részéről beérkező észrevételeket, javaslatokat összegyűjtik. A kapott tájékoztatás szerint a hivatal munkatársai jelenleg is dolgoznak az ügyintézők által tett javaslatok megvalósításán a fejlesztésre rendelkezésre álló korlátozott pénzügyi forrás mértékéig.

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) és b) pontja alapján a közigazgatási szerv, valamint a helyi önkormányzat az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minősül. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az egyes települési önkormányzatok, valamint az érintett megyei kormányhivatalok (munkaügyi központjai) és a munkaügyi kirendeltségek a vizsgált közfoglalkoztatási terület szempontjából hatóságnak minősülnek, így rájuk az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed. A közfoglalkoztatással szoros összefüggésben mind a munkaügyi kirendeltségek és központok, mind pedig az önkormányzatok jegyzői ellátnak hatósági feladatokat, például az egyes szociális ellátásokra, támogatásokra való jogosultság hiányának megállapítása, vagy éppen a munkaügyi és munkavédelmi ellenőrzés lefolytatása során.
Mindemellett ugyanakkor az Ajbt. 18. § (1) bekezdés l) pontja és a 18. § (2) bekezdésének e) pontja alapján az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak, ezen belül közszolgáltatást végző szervnek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet. Az ombudsmani gyakorlat eszerint továbbra is közszolgáltatónak tekint valamennyi állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervet, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. 
A közfoglalkoztatás szorosan kapcsolódik az állami (önkormányzati) feladatok ellátásához, másfelől pedig a kérelmezőnek nincs választási lehetősége abban, hogy mely intézménynél kíván elhelyezkedni, sőt a felkínált közfoglalkoztatást – amennyiben az egészségi állapota miatt kizáró ok nem áll fenn – köteles elfogadni. Függetlenül tehát attól, hogy állami szervről, önkormányzatról vagy önkormányzati szervről, gazdasági társaságról vagy civil szervezetről van szó, álláspontom szerint közszolgáltatást végző szervek körébe tartozik valamennyi közfoglalkoztató is e minőségében, így rájuk az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – ugyancsak kiterjed. Nem elhanyagolható továbbá, hogy a munkaügyi kirendeltségek – hatósági feladataik ellátása mellett – ugyancsak közszolgáltatást ellátó szervnek minősülnek, ugyanis a kirendeltségek látják el a közfoglalkoztatók felé történő kiközvetítést is a közfoglalkoztatási programok esetében, amely egyértelműen szolgáltató tevékenységnek minősül.
Lényeges felhívni a figyelmet arra is, hogy az alapvető jogok biztosa a hagyományos munkaviszonnyal (ideértve a közszolgálati és a szolgálati jogviszonyokat) összefüggésben felmerült érdek- illetve jogi konfliktusokat a hatásköri szabályok alapján nem vizsgálhatja: ezek eldöntése nem az ombudsmanra, hanem a bíróságra tartozik. Jelen pillanatban a magyar közfoglalkoztatási modellben ugyanakkor egy olyan specifikus, hatósági elemekkel is bővített, ezáltal még kevésbé mellérendeltségen alapuló jogviszonyról van szó, ahol a közfoglalkoztatott a szokottnál kiszolgáltatottabb helyzetben van. Az ombudsmani hatáskörnek a közfoglalkoztatás rendszerére való kiterjesztését indokolta, hogy szorosan, intézményesen kapcsolódik össze a szociális segélyezéssel: a közfoglalkoztatás visszautasítása vagy az érintett részéről nem igazolt kellő időtartamú munkaviszony ugyanis a szociális transzferek megvonását jelentheti. Az alapvető jogok biztosaként emellett a közfoglalkoztatással összefüggésben nem vizsgáltam és nem is vizsgálhattam a szigorúan foglalkoztatáspolitikával összefüggő kérdéseket, így különösen a rendszer hatékonyságával, illetve a pénzügyi-gazdasági célszerűségével összefüggő kérdéseket. Ez utóbbi ugyanis az Állami Számvevőszék feladatkörébe tartozik.
A vizsgálati keretekkel kapcsolatban rögzíthető, hogy az ombudsman számára egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására a törvény lehetőséget teremt. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében, éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alkotmányossági aggályokat.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontot nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során. 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
2. Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. 
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Az AB gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezi meg, például a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az Alaptörvény VI. cikke az általános személyiségi jog egyes aspektusainak megfogalmazásaként is értékelhető. Eszerint „mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.”
3. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz, képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. Az Alkotmány korábbi rendelkezéseit értelmező, közel két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlatban a munkához való jog alkotmányos alapjogként a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot jelentette. A szociális jogok közé sorolható foglalkoztatáshoz való jog két elemből áll, az egyik a „jog” a munkához, a munkavégzéshez, amely a munkahelyteremtést és ezek megőrzését, a munkanélküliség kezelését szolgáló állami foglalkoztatáspolitikát foglal magában, a másik pedig a foglalkozás megválasztásának szabadsága (alanyi jellegű jog). A közfoglalkoztatási rendszer működésével kapcsolatos kérdések értelemszerűen az állami foglalkoztatáspolitikával állnak kapcsolatban. 
A munkához és foglalkoztatáshoz való jog szociális jogi jellegéből következik, hogy kapcsolatban áll az egyes államok gazdaság- és szociálpolitikai karakterével, alkotmányos struktúrájával, hagyományaival. Az állam nemcsak elismerni köteles a munkához való jogot, hanem megfelelő feltételek megteremtésével köteles elősegíteni az érvényesülését. Ez a gyakorlatban olyan aktív magatartást, olyan cselekvési kötelezettséget jelent az állam számára, amely előmozdítja a széles körű foglalkoztatás megvalósítását. Az állami kötelezettség megvalósulhat munkahelyteremtő gazdaság-, foglalkoztatás-, oktatáspolitika kialakításával, átképzésekkel, megfelelő jogalkotási tevékenység folytatásával, munkahelyteremtő beruházásokkal, illetve más egyéb módokon. Alkotmányosan teljes mértékben támogatható az olyan állami törekvés, amely a rászoruló polgárok számára – a segélyezetti állapotból "kimozdítva" – lehetőséget ad a munkaerő-piacra való visszatérésre. A munkavégzés és az abból származó munkabér megléte, az államtól való anyagi függetlenség éppen az egyéni autonómia, önrendelkezés kiteljesedése irányába hat.
4. Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdése alapján Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.
A szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben az Alkotmánybíróság 1995-ben kimondta, hogy annak elbírálásánál, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá. A 32/1998. (VI. 25.) AB határozatban követelményként azt állapította meg, hogy a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. 2000-ben pedig elvi éllel mondta ki, hogy az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog kimondásával a szociális ellátások összessége által nyújtott megélhetési minimumnak az állami biztosítását állapítja meg. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető követelmény az emberi méltóság védelme: az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni. A megélhetési minimum garantálásából azonban konkrét részjogok, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. A határozat indokolásban kiemelte az AB, hogy a szociális biztonság alapjogánál az alkotmányossági mérce az ellátás minimális mértékének meghatározásával konkréttá vált: „a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását. Az ezt a minimumot el nem érő mértékű szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni”.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a szociális ellátásnak az a feladata, hogy mindazoknak, akik nehéz helyzetbe jutottak, és más intézményrendszer (így különösen a társadalombiztosítás) révén nem képesek a létfenntartásukat biztosító jövedelemre szert tenni, állami segítséget nyújtson. A szociális ellátás rendszere nem különböztet aszerint, hogy ki milyen okból (önhibájából vagy önhibáján kívül) szorul szociális szolgáltatásra. A szociális ellátás kisegítő, kiegészítő jellegű. Mindaddig tehát, amíg valaki megfelelő jövedelemmel rendelkezik, vagy más ellátási rendszerben szolgáltatásra jogosult, szociális ellátást nem, vagy indokolt esetben kiegészítő jelleggel kap. A közösség által biztosított támogatás ott lép be a rászoruló eltartásába, ahol az öngondoskodás lehetősége már nem áll fenn.
Az alkotmánybírósági gyakorlatból következik, hogy a szociális biztonsághoz való jog jellemzően nem tekinthető alanyi jogi természetű alkotmányos alapjognak, így nem is kényszeríthető ki az államtól az egyes állampolgárok számára a megfelelő életszínvonal, vagy éppen konkrét juttatások biztosítása. Másrészről mégiscsak létezik a szociális biztonsághoz való jognak egy olyan magja, amely – meghatározott, kivételes esetben – alanyi joghoz hasonlóvá válik: ez a megélhetési minimum biztosítása. Az összegszerűen ugyan meg nem határozható, de megfelelő mutatószámokkal (például az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének százaléka) körülhatárolható megélhetési minimum biztosítására a polgárnak  akkor van alanyi joga, ha maga semmilyen módon nem képes azt előteremteni. A „megélhetési minimumhoz való jog” az élethez és emberi méltósághoz való jogból következik, azonban nem abszolút jellegű, tehát nem korlátozhatatlan. 
A szociális támogatások, segélyek, transzferek megállapításának, folyósításának teljesíthető feltételekhez kötése önmagában nem vet fel alkotmányossági aggályokat, mint ahogy az sem, hogy bizonyos esetekben sor kerülhet a segély csökkentésére, vagy éppen annak megvonására is. Ahogyan arra egy korábbi jelentésemben is felhívtam a figyelmet, nem okoz alapjoggal összefüggő visszásságot, hogy a rendszeres szociális segély folyósítása során a segélyezettnek meghatározott szervekkel együtt kell működnie, beilleszkedési programban kell részt vennie. Az alkotmánybírósági gyakorlat is kiemeli, hogy az együttműködési kötelezettség alapvető célja a tartós munkanélküliségből eredő életvezetési nehézségek, illetve mentális problémák kezelése. Alkotmányosan indokolt annak elősegítése, hogy a szociális támogatásban részesülő személy esetében csökkenjen a tartós munkanélküliségből eredő kedvezőtlen hatás, illetve ezzel összefüggésben ne rosszabbodjon az egyén munkaerő-piaci helyzete. Amikor az állam a foglalkoztatási igényekre tekintettel az önkormányzatok számára lehetővé teszi, hogy a tartós munkanélküliek elhelyezkedését is segítő szolgáltatás igénybevételéhez kössék az ellátást, akkor azzal éppen a munkához való jog szociális tartalmának megvalósítását is szolgálja.

III. A vizsgálat megállapításai
1. A közfoglalkoztatási jogviszony sajátosságairól és a jogvédelmi garanciákról
A projekt keretében a közfoglalkoztatással összefüggésben folytatott valamennyi vizsgálatom során elvi éllel hívtam fel a figyelmet a közfoglalkoztatottak „halmozottan kiszolgáltatott” helyzetére. A munkajog annak a felismeréséből született, hogy az államnak a kiszolgáltatott munkavállalók jogainak védelme érdekében – mivel a mellérendeltség inkább csak látszólagos – indokolt beavatkoznia az eredendően magánjellegű, szerződéses munkajogviszonyokba. 
Amint arra már korábban is rámutattam, a jelenlegi magyar közfoglalkoztatási modellben a közfoglalkoztatási jogviszony egy olyan specifikus, hatósági, közhatalmi elemekkel bővített, nem a mellérendeltségen, illetve az önkéntes szerződéskötésen alapuló jogviszony, amely során a közfoglalkoztatott a szokottnál kiszolgáltatottabb helyzetben van. Egyszerre jelenik meg a munkáltatói, illetve a hatósági önkényes jogalkalmazás lehetősége, amelyre további, például adminisztrációs, illetve adatvédelmi jellegű problémák is rakódhatnak. Ismételten utalnom kell arra ezzel összefüggésben, hogy a közfoglalkoztatás ma intézményesen összekapcsolódik az – eleve eltérő alkotmányos funkciójú – szociális ellátórendszerrel: a felkínált közfoglalkoztatás visszautasítása, illetve a jogviszony megszűntetése további, az egyén élete, megélhetése szempontjából súlyos jogkövetkezményekkel, így a szociális transzferek megvonásával járhat. 
A kiszolgáltatottság eleve többoldalú: helyzeténél fogva kiszolgáltatott az a személy, aki közfoglalkoztatottként dolgozik, de az a munkanélküli is, aki nem tud bekerülni a közfoglalkoztatás rendszerébe. A közfoglalkoztatás tömegessé válása pedig felnagyítja, még erőteljesebbé teszi a már eddig is jelentkező, meglévő problémákat és anomáliákat.
Jelenlegi átfogó jelentésemben (tovább) vizsgáltam a közfoglalkoztatásba való bekerüléssel és az abból való kikerüléssel, a programok működésével, az adatkezeléssel és adminisztrációval, a programok megfelelő működésének ellenőrzésével, szakmai irányításával kapcsolatos alapvető alkotmányossági kérdéseket, a közfoglalkoztatási bérezéssel, illetve a munkajogi garanciák hiányával kapcsolatos alapjogi problémákat. A szoros kapcsolat okán ismételten kitértem a szociális segélyezés megvonásával kapcsolatos két, az előzetes jelentésemben is vizsgált terültre: a 30 napos munkaviszony igazolásával kapcsolatos szabály alkalmazásával, valamint az együttműködési kötelezettség ellenőrzésével, az ún. „tiszta udvar, rendes ház” szabály betartatásával összefüggő legfontosabb kérdésekre.

2. A közfoglalkoztatásba való bekerülés prioritási szempontjairól
Figyelembe véve, hogy a közfoglalkoztatás valójában egy állami, foglalkoztatáspolitikai eszköz az elsődleges munkaerő-piaci szektorba történő vissza-, illetve bejuttatásra, kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a szociális ellátórendszerben megjelenők számától lényegesen kevesebb személyt foglalkoztatni tudó közfoglalkoztatási programok a legrászorultabbak számára is elérhetővé váljanak. Éppen ennek megvalósítása, elősegítése érdekében tette kötelezővé a vonatkozó szabályozás a FOKA létrehozását, valamint írta elő, hogy az adatbázisban rögzíteni kell azokat a tulajdonságokat, prioritási szinteket, amelyek figyelembe vétele alapján, az egyes álláskereső személyek vonatkozásában, a kirendeltségeknek a közvetítést végeznie kell.
A munkaügyi kirendeltségek a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően a kiközvetítéskor különböző prioritási szempontokat vizsgálnak. Az Flt. 57/B. § (4) bekezdésében felsorakoztatott prioritási szint körében vizsgálandó szempontok a következők:
1. Hátrányos helyzetű munkavállaló, aki
a) az előző 6 hónapban nem állt munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban, vagy
b) nem szerzett középfokú végzettséget vagy szakképesítést (ISCED 3), vagy
c) 50 éven felüli személy, vagy
d) egy vagy több eltartottal egyedül élő felnőtt, vagy
e) valamely tagállam olyan ágazatában vagy szakmájában dolgozik, amelyben 25%-kal nagyobb a nemi egyensúlyhiány, mint e tagállam valamennyi gazdasági ágazatára jellemző átlagos egyensúlyhiány, és ezen alulreprezentált nemi csoportba tartozik, vagy
f) egy tagállam nemzetiséghez tartozik, és akinek szakmai, nyelvi képzésének vagy szakmai tapasztalatának megerősítésére van szüksége ahhoz, hogy javuljanak munkába állási esélyei egy biztos munkahelyen;
2. Súlyosan hátrányos helyzetű munkavállaló, aki legalább 24 hónapja munkanélküli;
3. Fogyatékkal élő munkavállaló, aki
a) a nemzeti jog szerint fogyatékosnak elismert, vagy
b) elismerten fizikai, elmebeli vagy pszichológiai károsodásban szenved;
4. Megváltozott munkaképességű munkavállaló, aki
a) rehabilitációs ellátásban részesül,
b) aki 2011. december 31-én III. csoportos rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjban, rendszeres szociális járadékban részesült.
Az elektronikus nyilvántartás céljaaz FHT-ra jogosult személyek, rehabilitációs ellátásban részesülő személyek, valamint a közfoglalkoztatásban résztvevő személyek munkaerő-piaci helyzetének javítása, a közfoglalkoztatásban való részvételük biztosítása, a közfoglalkoztatás megszervezése, a közfoglalkoztatás feltételeinek biztosítása.
Mindezek alapján az FHT-ra jogosult személyek személyes adatait és a munkaerő-piaci helyzetükkel összefüggő adatokat – a jegyzők által kötelezően előírt adatszolgáltatás kivételével – az állami foglalkoztatási szerv rögzíti az adatbázisban.
A fogyatékosságra vonatkozó adatok, valamint a megváltozott munkaképességű munkavállalók helyzetére vonatkozó adatok, illetve az egyedülállósságra, tagállami nemzetiséghez való tartozásra vonatkozó adatok a közfoglalkoztatott, illetve korlátozottan cselekvőképes személy esetén törvényes képviselője írásbeli kérésére, kizárólag önkéntes adatszolgáltatása alapján vehetők fel az adatbázisba.
A kiközvetítés rendje szerint elsődlegesen a közfoglalkoztatók szakképzésre vonatkozó igényeit mérik fel a munkaügyi kirendeltségek, majd a prioritási szempontokra is figyelemmel ajánlják a kiválasztott személyeket.
Egyértelműen kirajzolódik ugyanakkor, hogy a végső döntést minden esetben a közfoglalkoztató hozza meg, ezáltal a rászorultabb személyek közfoglalkoztatása végső soron nem a munkaügyi kirendeltségek kiválasztási eljárásán múlik. Ellentétes érdekek ütköznek tehát. A munkaügyi kirendeltségek próbálják előmozdítani a hátrányos helyzetűek kiválasztását, míg a közfoglalkoztatók gazdasági érdekeik, illetve a közfoglalkoztatási szerződésben foglalt kötelezettségvállalásuk megtarthatósága érdekében a jobb mentális állapotban lévő, nagyobb munkatapasztalattal rendelkező, esetlegesen a már előző programban megismert és jól teljesített munkavállalókat választják ki.
A kormányhivatalok válaszaiból ismert, hogy miután a közfoglalkoztatással betölteni kívánt munkakörök nagyobb része segéd-, illetve betanított munka, a szakértelem/szakképzettség vizsgálata sok esetben nem is szükséges. Az országos és start- mintaprogramokban a képzések szerepe épp a közfoglalkoztatásra jelentkezők alulképzettségét kívánja kiküszöbölni. A prioritási szempontok figyelembevétele azonban elengedhetetlen fontosságú lenne, a közfoglalkoztatással elérni kívánt cél megvalósításához.
A közfoglalkoztatásra történő munkaközvetítés az állami foglalkoztatási szerv központi adatbázisából történik és nem a FOKA-ból. A központi adatbázis pedig az Flt-ben meghatározott prioritási szempontoknak csak egy részét tartalmazza.  Így az Flt. 57/B. § (4) bekezdés 1. alpontjának d) pontjában, e) pontjában, f) pontjában meghatározott adatokat - az álláskereső nemére, nemzetiségére az általa eltartottak számára vonatkozó adatokat az állami foglalkoztatási szerv nem jogosult nyilvántartani.
Mivel, – a beérkezett válaszok szerint – a prioritási szempontok felmérésének, rögzítésének nincsenek egyértelmű szabályai, így a munkaügyi kirendeltségeken dolgozó ügyintézők lelkiismeretességén múlik, hogy a hátrányos helyzetű, illetve súlyosan hátrányos helyzetű, megváltozott munkaképességű álláskeresőkről megfelelő, a valós állapotot tükröző adatokat vegyenek fel. Mindez – a munkaügyi kirendeltségek leterheltségét is figyelembe véve – a prioritási szempontú kiközvetítés kiüresedésének veszélyét rejti magában.
Külön felhívom a figyelmet a közfoglalkoztatási helyettes-államtitkár által jelzett problémára, miszerint a közfoglalkoztatás tervezéséhez felhasználható – az Flt. 57/B § (3) bekezdés 3. alpont g) pontjában meghatározott – infrastrukturális adatok (felajánlható munkaeszköz, szállítóeszköz, elhelyezés) aktuális értékeinek rögzíthetőségét és karbantarthatóságát az NMH megoldotta, azonban a mai napig nem készült olyan célirányos kimutatás készítő funkció, amely ezen adatok tervezésben való felhasználását biztosítaná. A jegyzők többnyire ezeket az adatokat nem is töltik ki, feltehetően a valósidejű nyilvántartás vezetésének jelentős munka-ráfordítási igénye miatt. Betekintési jogosultság hiányában jelenleg egy másik önkormányzat felajánlott infrastruktúrájának lekérdezése nem lehetséges. A Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázisról szóló 169/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 10. § (3) bekezdése szerint ugyanis az adatokhoz való teljes körű betekintési jogosultságot kizárólag az NMH, a munkaügyi központ, valamint a Belügyminisztérium részére kell biztosítani.
A kormányhivataloktól, az NFSZ MH-tól beérkezett válaszok megerősítették a helyszíni vizsgálatok során tapasztaltakat, miszerint az egyes települések jegyzői nincsenek tisztában a pontos adatszolgáltatási kötelezettségükkel. Azokon a településeken, ahol ismert volt a rendszer, ott annak nehézkes működéséről számoltak be. Az NFSZ MH válaszában szintén kiemelte, hogy a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülő személyek nyilvántartása nem teljes körű a FOKA-ban.
Mindebből következően megállapítom, hogy az álláskeresők – így különösen a nehéz szociális helyzetben lévők, fogyatékossággal élők – prioritási szempontjaival összefüggésben a pontos eljárási rend hiánya miatti kiszámíthatatlanság sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét, továbbá nehezíti és akadályozza az esélyegyenlőség előmozdításával összefüggő állami kötelezettségek hatékony teljesítését.

3. A munka-alkalmassági vizsgálat problémáiról a közfoglalkoztatásban
A helyszíni vizsgálataim során is tapasztaltam, valamint több panaszos is sérelmezte, hogy a közfoglalkoztatás során komoly feszültséget okoz annak az eldöntése, hogy a konkrét munkavállaló egészségügyileg alkalmas-e, illetve képes-e az adott feladat ellátására. A beadványokban arról számoltak be, hogy bár a foglalkozás-egészségügyi vizsgálaton alkalmasnak minősítették őket az adott munkakör betöltésére, valójában az egészségügyi állapotuk nem tette lehetővé a rájuk bízott feladatok elvégzését. Más panaszosok pedig azt jelezték, hogy alkalmatlannak minősítették őket, bár véleményük szerint az adott feladatot el tudták volna látni. Mindezek miatt szükségesnek tartottam áttekinteni a foglalkozás-egészségügyi, munkaköri alkalmassági vizsgálatokra vonatkozó szabályozást.
A dolgozók alkalmassági vizsgálatra küldéséért minden esetben a munkáltató a felelős. A munkáltató a munkaköri orvosi alkalmassági vizsgálat elvégzését és a véleményezést a "Beutalás munkaköri orvosi alkalmassági vizsgálatra" elnevezésű nyomtatvány pontos kitöltésével és cégszerű aláírásával kéri. A vizsgálat napján a vizsgálatra kötelezett dolgozó a megadott időpontban köteles megjelenni. Ha a dolgozó a vizsgálaton saját hibájából nem jelenik meg, munkába nem állítható. Ha pedig a már foglalkoztatott dolgozó nem jelenik meg a számára kötelezően előírt vizsgálaton, a munkakörében való további munkavégzéstől a vizsgálat elvégzéséig el kell tiltani.
A munkaköri alkalmasság véleményezése kizárólag a munkáltató által megjelölt konkrét munkakörre történik. Ha a dolgozó, vagy a munkáltató a döntéssel nem ért egyet, joga van a másodfokú foglalkozás-egészségügyi szervhez fellebbezni. A másodfok döntéséig a már kiadott első fokú munkaköri orvosi alkalmassági vélemény szerint kell eljárni.
A foglalkozás-egészségügyi orvos a dolgozó vizsgálata után a „Munkaköri orvosi alkalmassági vélemény” megnevezésű nyomtatványon alkalmas, nem alkalmas, vagy ideiglenesen nem alkalmas véleményt ad. Az orvos az adott munkakör ellátására vonatkozó korlátozásokat is előírhat, továbbá a vizsgálati eredmények alapján a rendeletekben javasoltaknál rövidebb érvényességi időt is megállapíthat.
Az alkalmassági vélemény egy példányban készül a munkaügy számára, melyet az egészségügyi szolgáltató a munkavállalónak ad át. A munkáltató az orvosi alkalmassági vizsgálatok érvényességi idejéről köteles nyilvántartást vezetni és ennek alapján a dolgozókat időszakos orvosi vizsgálatra küldeni. Azon munkavállaló esetében, akit azonos munkakörben ismételten foglalkoztatnak, az alkalmassági vélemény a munkaviszony megszűnését követően 6 hónapig érvényes, ha a dolgozó egészségi állapotában nem állt be változás.
A munkaköri, szakmai, illetve személyi higiénés alkalmasság orvosi vizsgálatáról és véleményezéséről szóló 33/1998. (VI. 24.) NM rendelet szerint, ha a munkavállaló vagy a munkáltató a munkaköri alkalmasság, a munkaügyi központ és az álláskereső a szakmai alkalmasság első fokú véleményével nem ért egyet, az orvosi vélemény kézhezvételétől számított 15 napon belül a 10. számú melléklet szerinti „Beutalás másodfokú munkaköri orvosi alkalmassági vizsgálatra” elnevezésű nyomtatványon kérheti a munkaköri, illetve szakmai alkalmasság másodfokon történő orvosi elbírálását az első fokon eljáró szervnél. 
A szakmai alkalmasság másodfokú véleményezését az álláskeresőknél a munkaügyi központ telephelye szerint foglalkozás-egészségügyi szakellátó hely végzi. A másodfokú egészségügyi szerv döntéséig az első fokú egészségügyi szerv véleménye szerint kell eljárni.
Mindezt összevetve a szociális ellátás folyósítására vonatkozó szabályozással – mely szerint az FHT-ra jogosult személynek a számára felajánlott közfoglalkoztatási lehetőséget kötelező elfogadnia, egyedüli kimentési lehetőség, ha a munkakörre vonatkozóan az orvos-szakmai vélemény szerint alkalmatlan – látható, hogy az orvosi alkalmassági vélemény döntő befolyással lehet a szociális ellátás megszüntetésére. Fontos kiemelni továbbá, hogy amennyiben alkalmatlan az ellátásban részesülő az adott munkakör betöltésére, az éves felülvizsgálat során az ellátás feltételéül szabott 30 napos jogosító időt – egészségügyi állapotára tekintet nélkül – igazolnia szükséges, a jogalkotó ebben az esetben nem biztosít mérlegelési lehetőséget. 
A hatályos jogi szabályozás alapján tehát megvan az elvi lehetősége a közfoglalkoztatottnak arra, hogy jogorvoslattal éljen a szerinte nem megfelelő munkaköri alkalmassági orvosi véleménnyel szemben, a gyakorlatban azonban mindez nem mentesíti őt az alól, hogy a jogorvoslati eljárás ideje alatt – kötelezően – ellássa az (esetleg) egészségi állapotának nem megfelelő munkakört, a jogorvoslati eljárás befejezéséig ugyanis az elsőfokú szerv véleménye az irányadó. 
Ahogyan nem életszerű az sem, hogy a munkára „alkalmatlan” minősítést kapott személy esetében a közfoglalkoztató megvárja a jogorvoslati eljárás végét, és esetlegesen pozitív döntést hozzon a pályázó személyre vonatkozóan.
A szabályozás alapján további kérdésként merül fel, hogy amennyiben „alkalmas” minősítést kap az FHT-ban részesülő, de a jogorvoslati eljárás során alkalmatlanságát állapítják meg, automatikusan megszüntetik-e a szociális ellátását azért, mert az elsőfokú döntés szerint fel kellett volna vennie a munkát, orvosi alkalmatlanságra hivatkozva azonban azt megtagadta. Nem elfogadható az a körülmény, ha a kimentési lehetőség, a jogorvoslati jog gyakorlása csupán de iure, jogszabályi szinten érvényesül. Az érdemi és hatékony jogorvoslást ugyanis – figyelemmel az érintettek kiszolgáltatott helyzetére, valamint a következményekre – a gyakorlati megvalósulására alkalmas, világos eljárásrenddel kell elősegíteni.
4. A működéssel összefüggésben kiemelt problémapontok
4.1 A közfoglalkoztatási programok tervezésének, végrehajtásának szakmai háttérével kapcsolatos hiányosságok
A megkeresett kormányhivatalok munkaügyi központjaitól és munkavédelmi felügyelőségeitől, valamint az egyes közfoglalkoztatóktól kapott tájékoztatásban egyöntetűen a megfelelő időben és szakszerűséggel elvégzett tervezés hiányát nevezték meg a működés során feltárt hiányosságok, jogsértések indokaként. Mindennek oka az volt, hogy az önkormányzatok számára nem állt rendelkezésre elegendő idő az egész éves közfoglalkoztatási program megtervezésére. Különösen kirívó esetként említhető az, amikor az érintett önkormányzatoknak mindössze két napja volt arra, hogy pályázatát kidolgozza és benyújtsa a szakminisztériumnak. Holott egyes programok esetében a pályázati kiírásban olyan feltételek is szerepeltek, amelyek teljesítésére a kistelepülések önkormányzatainak nincsen megfelelő szakapparátusa. 
A fenntartható fejlődést vizsgáló külön jelentésben kiemeltem, hogy a START mintaprogramok esetében a program sikeressége a szakmai ismereteken múlik, így elengedhetetlen és nélkülözhetetlen szakmai ismeretekkel rendelkező személy részvétele a program tervezése, irányítása során. Mindezeket nemcsak a mintaprogramok esetében, illetve nemcsak a fenntarthatóság szempontjából, hanem általában, valamennyi közfoglalkoztatási program esetében lényeges szempontnak tartom. A közfoglalkoztatók számára ugyanis minden esetben nélkülözhetetlen, hogy a programok és pályázatok megtervezéséhez elegendő idő és megfelelő szakmai segítség álljon a rendelkezésükre. E nélkül ugyanis lehetetlen a megalapozott, felelősségteljes tervezés és maga a közfoglalkoztatási program sikeressége kerülhet veszélybe.
Az előzetes jelentésben kiemelt problémapontként foglalkoztam az országos programok és a START mintaprogramok esetében tételes jogszabályi kötelezettségként előírt képzések elindulásának elmaradásáról. A Belügyminisztérium válaszában elismerte a mulasztásokat, valamint jelezte, hogy a legtöbb megyében a képzések 2012. szeptember és október hónapban indultak el a TKKI szervezésében. Megjegyzem, hogy ez a jövőre nézve megoldást jelenthet, de az ebben az évben indult közfoglalkoztatási programokban résztvevők szempontjából a képzések elmaradása hátráltatta a megvalósítás sikerességet és kézzelfogható gyakorlati problémákat, veszteségeket is okozott. Mindez rávilágít arra, hogy nem csupán a programok szakmai sikerességét mozdítja elő, hanem a közfoglalkoztatás célja, az elsődleges munkaerő-piaci részvétel elősegítése szempontjából is kulcsfontosságú a programokhoz kapcsolódó képzések tervezhetősége és lebonyolítása.

4.2 A munkaügyi, munkavédelmi szabályok megtartása kapcsán
A tervezés, a szakszerű felkészülés hiányával függ össze szorosan a munkavédelmi és munkaügyi jogsértésekkel kapcsolatban tapasztaltak. A munkaügyi központok hangsúlyozták, hogy a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódóan érzékelhető volt, hogy a közfoglalkoztatók nem készültek fel maradéktalanul e foglalkoztatási formára a megelőző intézkedések tekintetében. A közfoglalkoztatásban történő foglalkoztatás munkavédelmi megfelelőssége attól is függ, hogy a közfoglalkoztatók felkészültek-e és rendelkeznek-e a munkavédelem tárgyi, személyi, munkaszervezési, stb. feltételeivel, amelyeket a foglalkoztatónak már a közfoglalkoztatást megelőzően szükséges vizsgálnia, illetve a szükséges megelőző intézkedéseket meg kell tennie. Szintén a jelentés mellékleteként, táblázatba szedve ismertetem a munkavédelmi és munkaügyi szakizgatási szervek által rendelkezésemre bocsátott statisztikai adatokat. Bár a helyszíni szemléken munkatársaim nem tapasztaltak súlyos, szembeötlő hiányosságokat a munkavédelem területén, ugyanakkor a Hivatalomhoz érkező beadványokban a panaszosok – főleg az év első felében – több lényeges, a munkavégzés és a munkavállaló személyes biztonságát is veszélyeztető jogsértésről, mulasztásokról számoltak be. A kormányhivatalok által megküldött adatokból összeállított 2. számú mellékletben található táblázatból látható, hogy valamennyi munkavédelmi vizsgálat közérdekű bejelentés nyomán indult, emellett azonban – a jogsértéseket megelőzendő – a munkavédelmi felügyelőségek hivatalból csupán elenyésző számban, mindössze egy vizsgált megyében indítottak ellenőrzéseket. A helyszíni tapasztalatok alapján ennek okai összetettek, egyrészt jellemző volt a személyi és anyagi erőforrások hiánya, a hatóságok általános leterheltsége, valamint az ellenőrzési folyamatok során tapasztalt párhuzamosságok, továbbá a szakmai irányítás következetlenségei.
Általános panaszként jelent meg mind az önkormányzatok, mind a hatóságok részéről az, hogy a programok elindításának csúszásában és a munkavédelmi hiányosságok bekövetkeztében komoly szerepet játszott a közbeszerzési eljárások elhúzódása. Mindezek alapján előremutatónak tartom, hogy a probléma kezelése érdekében a belügyminiszter az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszterrel egyetértésben – a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 182. § (4) bekezdése alapján – felhatalmazást kapott, hogy rendeletben szabályozza a közfoglalkoztatók részéről a közfoglalkoztatás ellátásához szükséges, az uniós értékhatárt el nem érő beszerzéseknek a Kbt.-től eltérő sajátos szabályait. A fenti jogszabály alapján a belügyminiszter kiadta a közfoglalkoztatáshoz szükséges beszerzések sajátos szabályairól szóló 18/2012. (IV. 5.) BM rendeletet.

4.3 A bérkifizetési problémákkal kapcsolatban
4.3.1 A közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér összege
Már az előzetes vizsgálati jelentésben is jeleztem, hogy a helyszíni szemléken maguk a közfoglalkoztatottak az egyik elsődleges problémaként a közfoglalkoztatási bér – a minimális megélhetéshez szükséges legalacsonyabb munkabérhez képest is – méltatlanul alacsony mértékét említették. Különösen azok, akik nem nyolcórás, hanem hatórás közfoglalkoztatási programban vettek részt. A hatályos szabályok tételesen rögzítik a közfoglalkoztatási bér, illetve a közfoglalkoztatási garantált bér összegét. Elméletileg lehetséges ugyan a közfoglalkoztatásban a teljesítménybérezés alkalmazása és a teljesítmény-követelmények száz százalékot meghaladó teljesítése esetén magasabb bér kifizetése, de ilyet a vizsgálatok során munkatársaim nem tapasztaltak. A közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdése alapján a közfoglalkoztató a megítélt támogatásból csak az egyes munkakörhöz tételesen rögzített bért fizetheti ki, attól eltérnie legfeljebb csak saját költségvetése terhére lehet. 
A Kftv. 2. § (4) bekezdése azt rögzíti, hogy a közfoglalkoztatottat megillető munkabér összege megegyezik a teljesítményhez kötött tevékenységek kivételével a közfoglalkoztatási bérrel, a legalább középfokú iskolai végzettséget, szakképesítést igénylő munkakör betöltése esetén a közfoglalkoztatási garantált bérrel, azzal, hogy
a)	a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér el kell, hogy érje a közfoglalkoztatott számára a közfoglalkoztatást közvetlenül megelőzően folyósított álláskeresési járadék, rehabilitációs ellátás, illetve a foglalkoztatást helyettesítő támogatás havi összegét, és
b)	közfoglalkoztatási bér, közfoglalkoztatási garantált bér összegét a közfoglalkoztatottat megillető munkabér csak többletteljesítés esetében haladhatja meg.
A Kftv. 53. §-a pedig arra hatalmazza fel a Kormányt, hogy a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér mértékét rendeletben állapítsa meg. A felhatalmazás alapján megalkotott, a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése alapján a teljes munkaidőben foglalkoztatott közfoglalkoztatott részére megállapított közfoglalkoztatási bér a szakképesítést és középfokú iskolai végzettséget nem igénylő munkakör betöltése és teljes munkaidő teljesítése esetén havibérként 71.800 forint, a hetibérként 16.525 forint, a napibérként pedig   3.305 forint. A kormányrendelet 2. § (1) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a legalább középfokú iskolai végzettséget, szakképesítést igénylő munkakör betöltése esetén a közfoglalkoztatottat megillető garantált közfoglalkoztatási bér teljes munkaidő teljesítése esetén havibérként 92.000 forint, a hetibérként 21.175 forint, napibérként 4.235 forint. A közfoglalkoztatási bér megállapítása a minimálbérre vonatkozó szabályozás logikáját követi, de a bérek összegét alacsonyabban állapítja meg.
A kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 298/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése alapján a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló részére megállapított alapbér kötelező legkisebb összege a teljes munkaidő teljesítése esetén 2012. január 1-jétől havibér alkalmazása esetén 93.000 forint, hetibér alkalmazása esetén 21.400 forint, napibér alkalmazása esetén 4.280 forint. A kormányrendelet 2. § (2) bekezdése azt tartalmazza, hogy a legalább középfokú iskolai végzettséget, illetve középfokú szakképzettséget igénylő munkakörben foglalkoztatott munkavállaló garantált bérminimuma a teljes munkaidő teljesítése esetén 2012. január 1-jétől havibér alkalmazása esetén 108.000 forint, hetibér alkalmazása esetén 24.850 forint, napibér alkalmazása esetén 4.970 forint.
Jelenleg tehát a közfoglalkoztatási bér a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállaló részére megállapított alapbér kb. 77%-a, míg a közfoglalkoztatási garantált bérben részesülők – legalább középfokú iskolai végzettséget, szakképzettséget igénylő munkakörben foglalkoztatottak –  minimálbérének 85%-ára jogosultak.
Kérdés, hogy a közfoglalkoztatotti bér, illetve a jogszabály által megállapított kötelező bérminimum közötti különbségnek milyen ésszerű, alkotmányos indoka van. Alkotmányosan nem értékelhető elem, hogy a közfoglalkoztatási bér, illetve a garantált közfoglalkoztatási bér magasabb, mint a rászorultsági alapon járó szociális transzferek, hiszen ezek eltérő funkciójú jogintézmények: jelen esetben munkabérről, nem pedig segélyről van szó. Az indokokkal összefüggésben a közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkár arra mutatott rá, hogy a „közfoglalkoztatási jogviszonyban a követelmények csak közelítenek az elsődleges munkaerő-piacon a munkavállalókkal szemben támasztott követelményeknek”. Azt azonban a válasz nem tartalmazza, hogy az előírt követelmények különbözősége miben áll, ilyenre sem a hatályos jogi szabályozás, sem pedig a helyszíni vizsgálati tapasztalatok nem utalnak.
Ellentmondás mutatkozik azonban a fentebb részletezett belügyminisztériumi álláspont és aközött, hogy a szaktárca a közfoglalkoztatás során elért eredmények között említette, hogy „a munkavégzés követelmény-rendszerének közelítése az elsődleges munkaerőpiacon elvárt teljesítményhez növeli az érintett álláskeresők esélyét a közfoglalkoztatásból való kilépés utáni versenyszférában való munkavállalásra.” Amennyiben tehát a követelményrendszert közelítik a nyílt munkaerőpiacon alkalmazotthoz, véleményem szerint elvárható, hogy a közfoglalkoztatási bér, illetve a közfoglalkoztatási garantált bér összegét is közelítsék a minimálbér összegéhez. 
Megjegyzem, hogy nem segíti az elsődleges munkaerő-piacra való visszatérést az sem, hogy a munkakörhöz kapcsolódó bérezés alacsony összege és merevsége miatt még kiváló munkateljesítmény esetén sincs lehetőség magasabb bérkifizetésre, ezzel pedig a közfoglalkoztatott megfelelő motiválására, érdekeltté tételére a jobb munkavégzés tekintetében. 
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi jelentőséggel emelte ki, hogy a munkajog védelmi jog. A függő munka speciális, közjogi elemekkel átszőtt szabályozása, azon jogviszonyoké, amelyekben a jogviszonyban álló felek közül a munkavállaló a kötelem másik alanyával szemben gazdaságilag lényegesen gyengébb, kiszolgáltatott helyzetben van, mint a más részére történő munkavégzést szabályozó klasszikus polgári jogviszonyokban álló, munkateljesítésre szerződő jogalanyok. A munkajogviszonyban álló felek közti egyensúlyi helyzet megteremtése érdekében, alapvetően a munkavállalók szociális biztonságát elősegítendő, a munkajogi szabályozásban számos jogintézmény korlátozza a munkáltató döntési hatalmát, vagy ír elő a munkáltató számára többlet-gondoskodási kötelezettséget. Hasonló indokokon alapul, hogy az állami beavatkozás a bérszabályozás területén is szélesebb körű, mint a polgári jog munkavégzésre irányuló jogviszonyai alapján kikötött díjazások meghatározásánál irányadó szabályozásban.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján – a korábbi Alkotmány 70/B. §-ában megfogalmazott – „egyenlő munkáért egyenlő bér” elve nem értelmezhető úgy, hogy bármely munkáltatónál alkalmazott minden munkavállalónak azonos munkáért azonos bért kellene kapnia. A testület töretlen gyakorlata alapján ezen elv helyes értelme szerint az általános diszkrimináció-tilalmat megfogalmazó rendelkezésnek a munka világára vonatkoztatott konkretizálása. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette azon álláspontját is, hogy az Alkotmányból nem következik az, hogy az „egyenlő munkáért” kifejezés olyan megegyező jellemzőkkel meghatározott, munkavégzés jellegű tevékenységeket foglalna magában, amelyekért a jogviszony személyi és tárgyi körülményeitől függetlenül, minden esetben azonos mértékű szolgáltatás, munkabér járna. 
Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány az azonos tárgyi tulajdonságokkal meghatározható munkavégzésekért az eltérő mértékű díjazás kikötésének vagy éppen előírásának jogszabályi lehetőségét nem gátolja, ha az tiltott megkülönböztetést nem valósít meg. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az egyenlő munkáért egyenlő bér elve a munkavállalók tulajdonságai, illetve státusza alapján való, a munkavégzéstől teljesen független körülményeken alapuló megkülönböztetését tilalmazza, nem zárja ki azonban azt, hogy jogszabály, vagy akár közvetlenül a munkáltató a munkavállalás, a munkateljesítés szempontjából objektív és releváns tényezők alapján differenciáljon a munkavállalók között. Nem minősül alkotmányellenes megkülönböztetésnek az Alkotmánybíróság szerint, ha a bérkülönbség az alkalmazó munkáltatók személyének különbözőségén, a foglalkoztatás eltérő rendeltetésén és feltételrendszerén, ehhez kapcsolódóan a munkavállalók olyan egyéb helyzetén alapul, amelybe az érintettek például – rugalmas foglalkoztatásuk iránti igényeik, munkaerő-piaci elhelyezkedési esélyeik, munkavállalási lehetőségeik által befolyásoltan, de – végső soron szabad választásuk eredményeként kerülnek.
A hatályos Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében általánosan megfogalmazott egyenlő bánásmód követelményére figyelemmel álláspontom szerint az alkotmánybírósági gyakorlat fenti megállapításai a vizsgált alkotmányossági kérdés megítélése szempontjából továbbra is irányadónak tekinthetőek. 
A közfoglalkoztatottaknak nincs döntési, választási lehetősége abban, hogy részt kíván-e venni a közfoglalkoztatásban, illetve abban sem, hogy mely közfoglalkoztatóhoz kerül. A kiválasztásra – a kiközvetítés alapján – a közfoglalkoztató jogosult. A közfoglalkoztatásra vonatkozó hatályos törvényi szabályok – a hagyományos munkajogviszonytól eltérő – rendelkezéseiből nem olvasható ki olyan elem, amely alátámasztaná azt, hogy a határozott időtartamú jogviszonyban álló, napi 8 órát dolgozó – nem egyszer nehéz fizikai munkát végző – közfoglalkoztatottak számára miért járna lényegesen kevesebb bér, mint az országosan megállapított bérminimum. A közfoglalkoztatott e jogviszonyból adódó kötelezettségei alapvetően megegyeznek ugyanis a munkavállalóéval. 
A minimálbér megállapítása a munkavállalót védő garancia, a szabályozás alapján azonban a munkajogviszonyban álló személyek közt a közfoglalkoztatottakat a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet egyéb tulajdonságuk alapján hátrányosan különbözteti meg akkor, amikor esetükben a kötelező munkabér összegét alacsonyabban állapítja meg, ennek a megkülönböztetésnek pedig nincs ésszerű indoka. A jogalkotó nem hagyhatja figyelmen kívül a minimálbérre vonatkozó szabályokat pusztán azért, mert a közfoglalkoztatotti jogviszonyt külön kezeli: az alkotmányossági vizsgálatban a szabályozás funkcióját kell figyelembe venni. Külön is ki kell emelni, hogy az alacsony bér kihatással van a betegszabadság és a táppénz összegére is, hiszen azt a közfoglalkoztatotti bér alapján kell kiszámítani.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közfoglalkoztatottak esetében az eltérő kötelező bérminimumok előírása, ennek következtében pedig az alacsonyabb összegben meghatározott betegszabadság és táppénz sérti az egyenlő bánásmód követelményét.
Az Alaptörvény N) cikk (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti, az N) cikk (3) bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek – így az alapvető jogok biztosa is – feladatuk ellátása során ezt az elvet kötelesek tiszteletben tartani. Az alkotmányos jogsérelmek orvoslása során alapesetben a költségvetési szempontok nem számítanak, ugyanakkor jelen esetben az adekvát megoldás, azaz a közfoglalkoztatotti béreknek a minimálbér szintjére hozása azonnal jelentős költségvetési forrásokat igényelne. Mindezek alapján a fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének tiszteletben tartásával fogalmaztam meg az intézkedéseimet, a béremelés fokozatos, lépcsőzetes teljesítését javasolva az államháztartásért felelős miniszternek.
A közfoglalkoztatotti bérek mértékével kapcsolatban megjegyzendő, hogy a helyszíni vizsgálatok során azzal szembesültek munkatársaim, hogy ugyanazon munkát adott esetben egymás mellett végzi a közfoglalkoztatott és a közérdekű munkát végző személy. A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény alapján ugyanis a meg nem fizetett pénzbírság és helyszíni bírság közérdekű munkával is megváltható. A közérdekű munka azonban nem csak a végrehajtás egyik módja, hanem önálló büntetésként is alkalmazható. Az elkövető köteles azt a munkát elvégezni, amelyet közérdekű munka formájában számára kiszabtak. Az új szabályozás a közérdekű munkát, mint önálló büntetést is engedi alkalmazni, ennek megfelelően a közérdekű munka mértékét órákban határozza meg. Az elkövető a közérdekű munka során dönthet úgy, hogy a hátra levő részt megváltja - hat óra munka ötezer forintnak felel meg -, vagy dönthet úgy is, hogy nem folytatja a közérdekű munkát. Ebben az esetben a hátra levő idő alapján a közérdekű munka helyett elzárás kerül alkalmazásra, melynek során hatórányi közérdekű munka helyébe egy napi elzárás lép. Abban az esetben, ha a hátra levő közérdekű munka időtartama nem osztható maradéktalanul hattal, vagy a hátra levő idő kevesebb, mint hat óra, akkor a töredék, valamint a hat óránál rövidebb időtartamú közérdekű munka nem kerül átváltoztatásra. Mindez pedig „bérfeszültséget” eredményezhet a különböző jogcímen dolgozók között, hiszen míg az egyik esetben napi hat órás munkavégzésben napibérként 3.305, illetve 4.235 forintot keres, addig a másik esetben – szankcióként kiszabott munkavégzés esetén – 5.000 forintot dolgozik le az adott személy.

4.3.2 A heti bérfizetés problémája
A közfoglalkoztatottakat a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (4) bekezdése előírja, hogy a havi közfoglalkoztatási bér kifizetése – kivételt nem engedve – kizárólag heti bér-részletekben történhet. Tipikus közfoglalkoztatotti panasz volt, hogy az eleve alacsony összegű bérüket, különösen a hatórás foglalkoztatás esetén – esetenként kiszámíthatatlan időközönként – heti bontásokban kapták meg. A helyszíni szemléken a közfoglalkoztatottak arról számoltak be, hogy a gyakran a kettő-ötezer forintot el nem érő bérrészeltek miatt nehézséget okoz, különösen a családok esetében a vásárlás és a havi közüzemi számlák befizetése. Az előzetes vizsgálati jelentésemben szerepel, hogy a közfoglalkoztatotti bérkifizetések ütemezésének követhetetlensége, a bérkifizetés időpontjáról szóló előzetes tájékoztatás esetlegessége, a pontos eljárási rend szabályozatlansága sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét, továbbá a közfoglalkoztatottak tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz, mivel a jogsérelem bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét hordozza magában. A heti bérkifizetési kötelezettség jelentős adminisztrációs feladatokat – és emiatt bekövetkező adminisztrációs problémákat –, illetve indokolatlan többletköltséget keletkeztet, miközben az érintettek – a közfoglalkoztatók és a közfoglalkoztatottak – jelentős része számára többletterheket okoz. Mindezek alapján kezdeményeztem a belügyminiszternél, hogy vizsgálja felül a heti bérkifizetés szükségességét és módját, figyelemmel a gyakorlatban okozott jelentős problémákra.
Az előzetes jelentés megállapításait megerősítik a kormányhivataloktól és az önkormányzatoktól érkezett válaszok, amelyekben hasonló problémákról számoltak be és szinte egyöntetűen a heti bérkifizetés indokolatlansága mellett foglaltak állást. A belügyminiszter válaszában ehhez képest arról tájékoztatott, hogy „a havi bér heti bérrészletekben, készpénzben történő teljesítésének célja, hogy takarékoskodásra ösztönözzön a nagyobb összegű kiadások teljesítése érdekében. A heti bérkifizetéssel a közfoglalkoztatottak folyamatosan meg tudják oldani a felmerülő életvezetési problémáikat, így például a rendszeres élelmiszervásárlást, vagy a napi szükségleti cikkek beszerzését. Egyszeri nagy összegű élvezeti cikkek – alkohol, cigaretta – vásárlása, illetve szerencsejáték szenvedély miatt nem kényszerítik a családjukat több heti éhezésre, nélkülözésre.” A belügyminiszter álláspontját ugyanakkor nem támasztotta alá érvekkel vagy adatokkal, így nem derült ki, hogy mindezt mire alapozza, miközben ennek ellentmondanak mind a helyszíni szemléken tapasztaltak, mind a megkeresett szervektől beérkezett válaszok.
A hosszabb időtartamú önkormányzati közfoglalkoztatás például jellemzően 6 órás munkaidőben történik, itt – az iskolai végzettséget nem igénylő foglalkoztatás esetén – a közfoglalkoztatási bruttó bér kb. 54.000 forint. Ennek az igen alacsony bérösszegnek a nem egyszer bizonytalan időközönként, körülbelül heti bontásban történő kifizetése nehezítheti, indokolatlan többletköltséget eredményezhet a családi költségvetés szempontjából (rezsi fizetése, élelmiszervásárlás). A szociális biztonsághoz való jog kapcsán érdemes utalni arra is, hogy sok esetben a családból egy személy vesz részt a közfoglalkoztatásban és minimális vagy esetleg semmilyen bevételük nincs e jövedelem emellett.
Fontos kiemelni, hogy a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (6) bekezdése értelmében a heti bérrészlet fizetése esetén a bérből letiltást, levonást arányosan kell végrehajtani. Mindez tehát azt jelenti, hogy a maximum 16.525, illetve 21.175 Ft. heti bérből kell kigazdálkodniuk a családoknak a – minimálbérhez viszonyított arányokkal számított – tartozásaik levonása után az újabb közüzemi számláik kifizetését, valamint a létfenntartásuk költségeit.
Amint azt az előzetes jelentésemben jeleztem, a minimálbérnél jelentősen alacsonyabb közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér összegéből – a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (Vht.) 65. § alapján – az elmaradt közüzemi és adótartozások miatt történő levonások – különös figyelemmel a heti bérkifizetés alkalmazására – nagy arányban okoznak megélhetési problémákat a közfoglalkoztatottak számára. A belügyminiszter tájékoztatása szerint ugyanakkor a terveik között nem szerepel a közfoglalkoztatási bér és közfoglalkoztatási garantált bér vonatkozásában a Vht. 65. §-ában rögzített eljárási szabálytól eltérő rendelkezés megalkotása. 
 Ilyen alacsony bérösszeg esetében a heti kifizetésnek álláspontom szerint nincsen alkotmányos indoka, az „életvezetési” szabályok általános, mindenkire vonatkozó megállapítása álláspontom szerint az érintettek emberi méltóságát és önrendelkezési jogát sértő megoldás. 
Bár a bérkifizetés rendszere alapvetően nem alkotmányossági, hanem technikai kérdés, jól látható, hogy a heti bérfizetési kötelezettséggel szemben, a válaszhatóság megteremtése mellett nemcsak – a szaktárca kivételével – valamennyi résztvevő egyetértése és támogatása, praktikus, gyakorlati és gazdasági megfontolások, hanem alapjogi érvek is állnak. Nem elhanyagolható az a tény sem, hogy a válaszhatóság megteremtésével a bérkifizetés terén az ellenőrzési kapacitások átcsoportosíthatóak a valódi jogsérelmek orvoslása felé.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közfoglalkoztatottak számára a –  közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendeletben előírt –  kötelező heti bérkifizetés rendszere – az adminisztrációs nehézségek miatt – ellentétes a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal, a megélhetést megnehezítő hatása okán pedig az érintettek szociális biztonsághoz való jogával összefüggésben a jogsérelem közvetlen veszélyét jelenti, valamint – annak az életvezetést befolyásoló indokolásával – kifejezetten sérti az emberi méltósághoz és az önrendelkezéshez való jogot is.

4.4 A szabadság mértékének és kiadásának eltérő szabályairól
A közfoglalkoztatottakat megillető szabadság mértékére valamint kiadására vonatkozó új szabályozás – a 2012. évi LXXXVI. törvény 74. § (5) és (6) bekezdése alapján – 2012. július 1. napjától hatályos. A Kftv. 2. § (4a) bekezdése szerint a közfoglalkoztatottat megillető szabadság mértéke naptári évenként – pótszabadság alkalmazása nélkül – maximum 20 munkanap. Ezen túl kimondja, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony esetén az Mt. szabadság kiadására vonatkozó szabályai nem alkalmazhatók.
A Kftv. által meghatározott 20 munkanap szabadság a közfoglalkoztatotti jogviszonyban foglalkoztatott munkavállalókra nézve jelentős hátrányt jelent az Mt. alapján létrehozott munkaviszonyban foglalkoztatott munkavállalókat megillető szabadság mértékéhez képest. A hatályos munkajogi szabályozás szerint ugyanis  a munkavállalókat az alapszabadságon túl életkorukra, gyermekeik számára stb. tekintettel pótszabadság illeti meg.
Másrészről az Mt. jelenleg is hatályban lévő rendelkezése szerint a szabadság kiadásának időpontját – a munkavállaló előzetes meghallgatása után – a munkáltató határozza meg. Az alapszabadság egynegyedét – a munkaviszony első három hónapját kivéve – a munkáltató a munkavállaló kérésének megfelelő időpontban köteles kiadni. A munkavállalónak erre vonatkozó igényét a szabadság kezdete előtt legkésőbb tizenöt nappal be kell jelentenie. Ha a munkavállalót érintő olyan körülmény merül fel, amely miatt a munkavégzési kötelezettség teljesítése számára személyi, illetőleg családi körülményeire tekintettel aránytalan vagy jelentős sérelemmel járna, a munkavállaló erről haladéktalanul értesíti a munkáltatót. Ebben az esetben a munkáltató az alapszabadság egynegyedéből összesen három munkanapot – legfeljebb három alkalommal – a munkavállaló kérésének megfelelő időpontban, a tizenöt napos bejelentési határidőre vonatkozó szabály mellőzésével köteles kiadni. A munkavállaló a munkáltató felszólítása esetén a körülmény fennállását a munkába állásakor haladéktalanul igazolni köteles. 
A Mt. fenti rendelkezéseivel szemben a közfoglalkoztatottak esetén a szabadság teljes mértékéről a közfoglalkoztató rendelkezik. A szaktárca álláspontja szerint ezúttal – ahogyan a bérezés esetében is – az eltérő szabályozás indoka az, hogy a közfoglalkoztatás átmeneti megoldás, és az eltérő szabályozás épp azt a célt szolgálja, hogy a közfoglalkoztatottakat „ne ragadjanak benn” a közfoglalkoztatási rendszerben. Ismételten rá kell mutatnom ugyanakkor arra, hogy pusztán az a tény, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony egy speciális munkajogviszony, alkotmányosan nem alapozza meg a Munka Törvénykönyvében rögzített garanciáktól hátrányosan eltérő szabályok alkalmazásának lehetőségét. Nem látható alkotmányos indoka annak, hogy a közfoglalkoztatotti jogviszony esetében milyen speciális sajátosság indokolná a garanciális szabályoktól való eltérést. Különösen arra tekintettel, hogy a közfoglalkoztatottak különösen kiszolgáltatottak a közfoglalkoztatókkal szemben, így – még élő garanciák mellett is – nehézkes a jogorvoslás, a jogérvényesítés ezen a területen.
A jogszabály módosítás hatásaként ismét kirajzolódik a sajátos munkaviszonyon belül egymással szemben fellépő és egyben az államilag kitűzött cél megvalósításának gátat szabó érdekellentét, miszerint a foglalkoztatót a közfoglalkoztatási szerződésben vállalt kötelezettség teljesítése mellett, szigorú gazdasági érdekek is motiválnak. Így a közfoglalkoztatott kikerülését és az elsődleges munkaerőpiacra történő belépését (pl. az ehhez szükséges álláspályázatokon való részvételét) épp a rendszer merevsége, illetve a közfoglalkoztató ellenérdekeltsége hiúsíthatja meg. A munkavállalók jogait és egyenlőségét védő szabályok lebontása, csökkentése a kitűzött alkotmányos cél megvalósítása ellen hat.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közfoglalkoztatottak esetében a szabadság kiadásával, illetve mértékével kapcsolatban a többi munkavállalóhoz képest, a rájuk vonatkozó garanciális szabályoktól ésszerű indok nélkül eltérő rendelkezések sértik az egyenlő bánásmód követelményét.

5. Az ellenőrzés tekintetében
5.1 A közfoglalkoztatási programok ellenőrzése több szinten történik. Kifejezetten a közfoglalkoztatási programok ellenőrzését látja el egyrészt a Belügyminisztérium, másrészt a közfoglalkoztatási szerződések tekintetében az egyes munkaügyi központok, munkaügyi kirendeltségek van ellenőrzési feladata. Emellett a munkaügyi, munkavédelmi szabályok megtartását – ahogyan a többi foglalkoztatási jogviszony esetében, úgy közfoglalkoztatási programoknál is – a munkaügyi és munkavédelmi szakigazgatási szervek ellenőrzik. 
Mindezen túl a programok gazdasági felülvizsgálatára (pl. értékesítés megfelelő lebonyolítására) az Állami Számvevőszék jogosult. A közfoglalkoztatási programok (jellemzően a Start-mintaprogramok és az országos közfoglalkoztatási programokban) produktumaival összefüggésben felmerült, az értékesítés rendjét érintő eljárási kérdéseket a fenntartható fejlődést vizsgáló jelentésemben vizsgáltam.
A kapott tájékoztatás alapján a Belügyminisztérium kiemelt figyelmet fordít a közfoglalkoztatási támogatás szabályszerű felhasználásának, a közfoglalkoztatási jogviszonyra vonatkozó feltételek teljesítésének ellenőrzésére. A minisztériumi ellenőrzések a közfoglalkoztatási helyettes államtitkár által jóváhagyott havi ellenőrzési terv szerint, általános szempontok alapján folynak, azokról hetente készül feljegyzés. Az ellenőrzések célja a támogatások felhasználása szabályszerűségének és hatékonyságának értékelése, továbbá annak vizsgálata, hogy az alkalmazott gyakorlat mennyiben felel meg a jogszabályi előírásoknak, minőségi elvárásoknak, emellett cél a befektetett értékek és megvalósulási értékek arányának vizsgálata. A helyettes államtitkár tájékoztatása szerint az ellenőrzéseik nem tártak fel olyan kirívó gondokat, amelyek jogszabály módosítást, vagy azonnali szakmai iránymutatás kiadását igényelték volna. Vizsgálatom során rendelkezésemre állt a Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárság által BM/5715/2012. számon kiadott, a közfoglalkoztatási programok monitorozásának protokolljáról szóló útmutató. Ebből kiderül, hogy a minisztérium ellenőrzése elsősorban a START Mintaprogramokat érintette.
A munkaügyi központ megyei, illetve fővárosi szervezete emellett ellenőrzi a közfoglalkoztatási munkavégzés közfoglalkoztatási szerződésben foglaltak szerinti teljesítését. A közmunkaprogramok ellenőrzése során azonban problémaként jelentkezett, hogy az egyes programok elbírálása és megvalósulása során azokat szakmai szempontból értékelni nem tudják, mivel ehhez nem rendelkeznek megfelelő szakértelemmel. A közfoglalkoztatási helyettes államtitkár tájékoztatása szerint a közfoglalkoztatással kapcsolatos helyszíni ellenőrzéseken a munkaügyi kirendeltségek munkatársai részt vesznek ugyan, azonban ez irányú feladataikat a fentebb említett jogszabály külön nem nevesíti.
Az ellenőrzés rendszerén belül problémát jelent a párhuzamos feladatellátás, mindez pedig – figyelemmel a munkaügyi központok és kirendeltségek szűkös anyagi és emberi erőforrásaira – nemcsak csökkenti a hatékonyságot az egyes programok esetében, hanem a hatáskörgyakorlás tekintetében jogbizonytalanságot is okoz. Így előfordulhat, hogy bizonyos típusú programok – jellemzően a START Mintaprogramok – esetében többszörös ellenőrzésre kerül sor, míg más közfoglalkoztatási programok kieshetnek az ellenőrzési folyamatból.

5.2 A közfoglalkoztatási támogatások felhasználásának ellenőrzésével összefüggésben hívták fel a figyelmemet az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) azon rendelkezésére, amely alapján a közfoglalkoztatási támogatások nem minősülnek költségvetési támogatásnak.
A 2012. január 1-jétől hatályos Áht. 2. § (1) bekezdés n) pontja arról rendelkezik, hogy e törvény alkalmazásában költségvetési támogatásnak minősülnek a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kivételével az államháztartás központi alrendszeréből ellenérték nélkül, pénzben nyújtott támogatások, ide nem értve – többek mellett – a közfoglalkoztatási támogatásokat. A törvény részletes indokolása alapján a költségvetési támogatások fogalmának hatálya alóli kivételt az indokolja, hogy alanyi jogú jellegük miatt rájuk a törvényben megfogalmazott szabályok nem lennének alkalmazhatók. Mindez azzal a következménnyel jár, hogy a közfoglalkoztatási támogatásra annak ellenére nem vonatkoznak az Áht. VI. fejezetében meghatározott garanciális szabályok, hogy nem minősülnek nem alanyi jogi jellegű, természetes személyeknek járó támogatásnak. Mindezek alapján kértem tájékoztatást arról, hogy mivel indokolható, hogy a költségvetési támogatások fogalma alóli kivétel a közfoglalkoztatási támogatások esetében.
A közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkár válaszában rögzítette, hogy az Áht. 2. § (1) bekezdés n) pontjában felsorolt támogatások esetében általánosan elmondható, hogy a költségvetési támogatásra vonatkozó rendelkezések alkalmazása esetén e támogatási formák működésképtelenné válnának. Elismerte, hogy a közfoglalkoztatási támogatás a hatályos szabályozás alapján valóban kívül esik az Áht. garanciális szabályain, de ezzel együtt arra is felhívta a figyelmet, hogy ez nem jelent egyúttal szabályozatlanságot. A közfoglalkoztatási támogatásra vonatkozó szabályokat részben törvény, részben kormányrendelet tartalmazza; az Flt., valamint az annak felhatalmazása alapján kiadott, a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet. A helyettes államtitkár azt is jelezte, hogy elsősorban az államháztartásért felelős nemzetgazdasági miniszter jogosult az Áht. szabályozási rendszerével összefüggő kérdéssel kapcsolatban felvilágosítást adni.
A miniszter válasza alapján áttekintettem a közfoglalkoztatási támogatásokra vonatkozó jelenlegi szabályrendszert. A 2011. január 1-jétől hatályos közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet végrehajtási rendelet, amelyet a Kormány a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) 43. § (4) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotott meg, ebben a Kormány arra kapott felhatalmazást, hogy a Munkaerő-piaci Alapból finanszírozható további, törvényben nem szabályozott támogatásokat rendeletben állapítsa meg. Az Flt. 43. § (4) bekezdését azonban az Országgyűlés 2011. január 1-jével hatályon kívül helyezte, így jelen pillanatban hiányzik a törvényi felhatalmazás a rendeleti szabályozás mögül. 
Maga az Flt. emellett a közfoglalkoztatási támogatással kapcsolatban viszonylag kevés előírást tartalmaz, jelenleg a szabályozás főként kormányrendeleti szintű, amelynek nem tisztázott a viszonya az Áht. költségvetési támogatásokra vonatkozó garanciális rendelkezéseivel. Az Áht. nem tartalmaz semmilyen előírást a közfoglalkoztatási támogatásokra vonatkozóan, hanem kiveszi a hatálya alól annak ellenére, hogy nem alanyi jogú támogatásról van szó. Kétségtelen, hogy a közfoglalkoztatási támogatásoknak számos olyan eleme van, amely miatt indokolt lehet eltérő, külön szabályok megalkotása, álláspontom szerint ugyanakkor – az átlátható költségvetés elvét követve – mindezt törvényi szinten, az államháztartásra vonatkozó szabályokkal összhangban, egyértelműen és világosan kell meghatározni, hiszen mindez az ellenőrzések szempontjából is komoly jelentőséggel bír.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közfoglalkoztatási támogatásokra, mint – tartalmi értelemben – költségvetési támogatásokra vonatkozó szabályrendszerben fellelt problémák összességében a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, valamint a közpénzek átlátható kezelésének elvével [Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdés] összefüggő visszásságot okoz, mivel az alapelvek sérelmének közvetlen veszélyét hordozza magában.

6. A közfoglalkoztatási programok irányítása, a döntési mechanizmusok
A helyszíni vizsgálatok alkalmával, illetve a közfoglalkoztatással összefüggő egyedi vizsgálataim során azt tapasztaltam, hogy kiemelkedően magas számban születtek a közfoglalkoztatásban közreműködő szervek munkáját – adott esetben közvetlen iránymutatást is tartalmazó – irányító, jogértelmező állásfoglalások. A közfoglalkoztatás rendszerének működtetése eredendően összetett feladat, amely több szaktárca felelősségi területét is érinti: feladatai vannak a belügyi, a nemzetgazdasági, az emberi erőforrásért felelős minisztériumnak is. A jogalkalmazási anomáliák jelentős számából kiindulva, mindezek alapján szükségesnek tartottam áttekinteni a programok szakmai irányítását és a döntési mechanizmusát. A közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkár válaszában részletesen ismertette az év közben a közfoglalkoztatási programokkal összefüggésben született iránymutatások számát, adott esetben a jogértelmezést támogató, a jogalkalmazó szervek, így különösen a munkaügyi központok eljárását és döntéseit alapvetően befolyásoló útmutatások rendjét.
A jelentős számú útmutató, illetve állásfoglalás már eleve arra enged következtetni, hogy az eljárásra vonatkozó szabályozás számos helyen nem kellően egyértelmű, így pedig komoly jogalkalmazói bizonytalanság kíséri a programok végrehajtását. Időközben a Közfoglalkozatásért Felelős Helyettes Államtitkárság a rendelkezésére álló irányítási eszközökkel igyekezett kellő iránymutatást nyújtani, ugyanakkor ezek jellegüknél fogva nem pótolhatják a súlyosabb szabályozási hiátusokat. Kétségtelen, hogy szükség van egységes jogalkalmazási szempontokra, továbbá nem minden gyakorlatban felmerülő kérdésnek kell maga után vonnia jogalkotási feladatot. Mindaddig tehát alkotmányos kereteken belül marad a szakmai irányítás, amíg a kiadott állásfoglalások a jogszabály értelmezését segítik elő, nem pedig pótolják vagy kiegészítik a jogi szabályozást. A szakmai irányítás keretében kiadott, a gyakorlatban nem egyszer utasításként „viselkedő” állásfoglalások nagy száma, túlburjánzó gyakorlata ugyanakkor azzal a veszéllyel járhat, hogy nem enyhíti, hanem fokozza a bizonytalanságot. Például a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése alapján lehetőség van a rövid időtartamú (4 órás) közfoglalkoztatás támogatására, azonban azt a 2011. december 30-án kibocsátott BM/ 13521-4/2011. iktatószámú tájékoztatás szerint az idei évben a Belügyminisztérium nem preferálta. Ennek kapcsán több panaszban szerepelt kifogásként, hogy az ápolási díjban részesülők számára a jogszabály csak négy órában történő foglalkoztatást enged, így a panaszosok a rövid időtartamú közfoglalkoztatás elmaradása miatt kiszorultak a programokból.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közfoglalkoztatási programokkal kapcsolatban felmerülő szabályozási hiányosságokat, illetve bizonytalanságokat közvetlen és közvetett irányítási eszközökkel, elsősorban jelentős számú állásfoglalás és útmutatás kiadásával kitölteni, illetve feloldani kívánó gyakorlat a jogállamiság és jogbiztonság követelményének sérelmét hordozza magában.

7. A szociális ellátórendszer és a közfoglalkoztatás kapcsolata
7.1 A (köz)foglalkoztatásból való kimaradás következményeivel kapcsolatban
Az előzetes jelentésemben kiemelten foglalkoztam a közfoglalkoztatásból való kimaradás jogkövetkezményeivel. A vizsgálat középpontjába – a panaszok nyomán – a szociális törvények az a rendelkezése került, amely alapján meg kell szüntetni az ellátására való jogosultságát annak, aki a felülvizsgálat időpontját megelőző egy évben nem tud igazolni legalább 30 napos kereső tevékenységet. A törvény alapján a 30 napos kereső tevékenységet teljesíteni lehet – a foglalkoztatási jogviszonyok mellett – közfoglalkoztatással, egyszerűsített foglalkoztatás keretében végzett munkával, háztartási munkával, valamint a munkaerő-piaci programban, képzésben történő részvétellel, illetőleg a közérdekű önkéntes tevékenységgel is. A jelentésben szerepel, hogy munkalehetőség hiányában a rászorulók a közfoglalkoztatásba történő bekerüléssel, illetve az említett „munkavégzési formákkal”, így például a közérdekű önkéntes munkavégzéssel szerezhetnek „jogosító időt” az ellátásra.
Ahogyan arra már az előzetes jelentésemben is utaltam, az emberi méltósághoz és a szociális biztonsághoz való jog védelme szempontjából elfogadhatatlan, ha valakit azért zárnak ki a jogosultság igénybe vételéből, taszítanak a teljes ellátatlanságba, mert önhibáján kívül nem tud teljesíteni egy előírt feltételt, a 30 napos kereső tevékenységet. Önmagában az még nem alkotmányosan aggályos, hogy ha a foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesülők számára a jogalkotó munkavégzési kötelezettséget ír elő. Az Alaptörvény XIX. cikk (3) bekezdése azt rögzíti, hogy törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja. Az „alapjogi minimum” azonban, hogy ilyen esetekben a munkavégzési lehetőség adott és minden érintett számára hozzáférhető legyen. Az előzetes jelentés tapasztalatai, valamint az azóta beérkezett válaszok is azt támasztják alá, hogy tömegesen estek ki teljesen a szociális ellátórendszerből olyan személyek, akik nem tudták igazolni a 30 napos kereső tevékenységet. A helyszíni vizsgálatok, illetve a beérkezett válaszok elsődlegesen arra engednek következtetni, hogy ebben szerepet játszott az érintett szervek, az önkormányzatok mulasztása, a tájékoztatás elégtelen volta, így pedig a közérdekű önkéntes munkavégzési lehetőségek korlátozottsága.
Hivatalomhoz érkezett egyedi panaszbeadványból az is tudomásomra jutott, hogy például Nagykanizsa Megyei Jogú Város közgyűlése helyi rendeletében lehetővé teszi, hogy azok részére, akik a jogosultság megállapításához feltételül szabott kötelezettségüknek azért nem tudnak eleget tenni, mert legalább két alkalommal „nem alkalmas” minősítést kaptak a foglalkozás-egészségügyi vizsgálaton, rendszeres szociális segélyt folyósítanak.
Előrelépésnek tekintem, hogy az emberi erőforrásokért felelős miniszter válaszában jelezte, hogy a közfoglalkoztatásért felelős államtitkár 2012 októberében részletes tájékoztató levelet küldött a települési önkormányzatok számára a közérdekű önkéntes munkavégzés feltételeiről. Üdvözlendő emellett, hogy a szaktárcák további lépéseket tettek az egyszerűsített foglalkoztatással és a háztartási munkával való igazolás területén. 
A korábbi helyszíni vizsgálataim során azt tapasztaltam, hogy a kirendeltségek nincsenek tisztában az egyszerűsített foglakoztatás, vagy a háztartási munka keretében teljesített 30 napos munkavégzés igazolásának feltételeivel. Az előzetes jelentésem kiadását követően így örömmel tapasztaltam, hogy e mulasztás orvoslása érdekében Budapest Főváros Munkaügyi Központ szakmai útmutatót készített az illetékességi területén működő munkaügyi kirendeltségek részére.
Mindezek alapján bízom abban, hogy rövidtávon az egyik legsúlyosabb emberi jogi probléma, a szociális ellátórendszerből való tömeges kiesés a jövőben megelőzhető lesz, a hagyományos foglalkoztatás és a közfoglalkoztatás hiánya esetében az alternatívák ténylegesen mindenki számára hozzáférhetőek lesznek. Lényegesnek tartom, hogy a munkaerő-piacra való visszatérés elősegítése érdekében tett intézkedések sem közvetlenül, sem közvetve nem eredményezhetnek munkakényszert, hanem értelmes és társadalmilag, a kisebb közösség számára hasznos munkát. Hosszabb távon ezzel együtt összességében kérdéses, hogy milyen szerepe lehet a társadalmilag rendkívül hasznos önkéntes munkavégzésnek. Fenntartom ugyanis, hogy ellentmondások figyelhetőek meg a közérdekű önkéntes munka alkalmasságával összefüggésben, ennek fogalmi eleme, hogy ellenszolgáltatás nélkül, szabad elhatározás alapján végezzék, ami jelen esetben – feltételként kikötve – nyilvánvalóan hiányoznak. Mindezek alapján a jövőben is nyomon követem ezen a területen a szabályozást és a jogalkalmazói gyakorlatot.

7.2 Az együttműködési kötelezettség ellenőrzésével kapcsolatban
Az előzetes jelentésben a helyszíni vizsgálatok, valamint a jogvédő civil szervezetektől kapott jelzések alapján külön is kitértem az együttműködési kötelezettség kapcsán az ún. „tiszta udvar, rendes ház” szabály ellenőrzésére, az önkormányzati rendeletalkotásra és gyakorlatra. A szociális törvény 33. § (7) bekezdésében kapott felhatalmazás, továbbá az ennek alapján alkotott önkormányzati szabályozás nyomán ugyanis kérdésként merült fel, hogy a lakókörnyezet ellenőrzése kiterjedhet-e magának a kérelmező magánlakása rendjének belső ellenőrzésére is. Az Sztv. maga úgy fogalmaz, hogy az önkormányzat rendeletben a lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak udvara, kertje, a kerítéssel kívül határos terület, járda tisztán tartása, az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására irányuló kötelezettség írhat elő. A feltételek teljesítésére a kérelmezőt megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek – az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével – fel kell szólítania. A szociális törvény 132. § (4) bekezdés a) pontja pedig felhatalmazást ad a települési önkormányzat számára, hogy rendeletben szabályozza, hogy az aktív korúak ellátására jogosult személyek részére a lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében előírt részletes szabályokat.
A jelentésben megállapítottam, hogy az érintettek magánszférához való joga szempontjából aggályos az olyan gyakorlat, amely során a hatóság – a lakókörnyezet fogalmát tágan értelmezve – nemcsak az ingatlan előtti területet és meghatározott szempontok alapján az udvart, kertet, hanem a ház, illetve lakás belsejének tisztaságát és rendezettségét is ellenőrzi. A felhatalmazás alapján álláspontom szerint a jelenlegi jogi helyzet a jogállamiság és jogbiztonsággal összefüggésben is visszás, mivel a törvény nem zárja ki ennek kapcsán az önkényes, zaklató hatósági jogalkalmazást. A kormányhivataloktól kapott tájékoztatás egyértelműen megerősítette a törvény felhatalmazó rendelkezésével kapcsolatos alkotmányos aggályokat, mivel számos olyan esetet emeltek ki, amelyben az önkormányzat túlterjeszkedett a rendeletalkotási felhatalmazáson és olyan feltételek teljesítésére kötelezte a jogosultat, vagy a szociális ellátások olyan körére állapította meg a lakókörnyezet rendezettségének biztosítására vonatkozó kötelezettséget, amelyre az önkormányzatnak nem lett volna joga.
Elrettentő példaként említhetőek azok az esetek, amelyeknél az ellenőrzés során a kérelmező mentális problémáira hivatkozással írtak elő többletkötelezettséget, a lakóingatlan utcafronti kerítésnek meglétét ellenőrizték, a szemétszállítást végző szolgáltató céggel kötött szerződés alapján a szolgáltatási díj, lakás esetében a szolgáltatási díjat is magában foglaló közös költség folyamatos megfizetését követelték, illetve a személyi higiénia biztosítását és rendszeres tisztálkodást, a személyi ruházat folyamatos napi szintű tisztán tartását írták elő.
Lényegesnek tartom, hogy a kormányhivatalok törvényességi ellenőrzési és felügyeleti főosztályai felléptek a példákban jelzett egyes önkormányzati „túlkapások” ellen, a rendeleti szabályozásban, illetve a gyakorlatban megfigyelhető jelentős számú, súlyos visszaélés már önmagukban alátámasztja a felhatalmazás szövegével kapcsolatos kifogásokat. A kormányhivatalok szerint jellemző probléma, ha a lakóingatlanban bérlőként él a kérelmező, mert ilyenkor nem várható el, hogy többlet teherként, plusz kiadás révén gondoskodjon az ingatlan állagának, rendeltetésszerű használatának biztosításáról. A visszajelzések alapján nem világosak a felhatalmazás határai és korlátai, az ellenőrzések egyrészt a jogosultak intim szféráját érinthetik, másrészt az állagmegóvás és a rendeltetésszerű használat az esetek nagy részében anyagi áldozatokkal jár, külső segítség nélkül nehezen megoldható munkákat jelent.
Utóbbira rávilágít az AJB-1559/2012. számú ügyben, egy foglalkoztatást helyettesítő támogatás megvonása kapcsán folytatott ombudsmani vizsgálat és a feltárt visszásságok is. Mindez nagy teher a rászorulóknak, hiszen ők éppen a pénzhiány miatt szorulnak rá az aktív korúak ellátására. A gyakorlatból kiindulva több kormányhivatal is megfontolandónak tartja egy olyan módosítás bevezetését, amelyben a lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház belső terére nem terjedne ki az ellenőrzés, továbbá a költségigénnyel nem, vagy csekély költségigénnyel járó rendeltetésszerű használatot lehetne teljesítendő feltételként az önkormányzatoknak előírnia.
Az emberi erőforrásért felelős miniszter válaszában jelezte, hogy egyetért az előzetes jelentésben megfogalmazott ajánlásommal, amely szerint az együttműködés keretében végzett lakókörnyezet ellenőrzése nem terjedhet ki a magánház, illetve magánlakás belseje tisztaságának, illetve rendezettségének vizsgálatára. A miniszter ugyanakkor jelezte, hogy nem tartja szükségesnek a törvénymódosítást, mivel a rendelkezés értelmezésének pontosítása megoldható a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet módosításával. 
Üdvözlöm a szakminiszter egyetértő válaszát, ugyanakkor álláspontom szerint – a fent ismertetett gyakorlati tapasztalatokra figyelemmel – az emberi méltósághoz való joggal, a magánszférához való joggal, valamint a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságok megelőzése érdekében nélkülözhetetlen a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 33. § (7) bekezdésének megfelelő módosítása, annak világossá tétele, hogy lakás vagy ház belsejét érintően nincs helye ellenőrzésnek, illetve jelentős költségigényű feladat e körben nem írható elő. Ezek ugyanis indokolatlan, önkényes, zaklató, az egyenlő bánásmód követelményét is sértő jogalkalmazáshoz adnak alapot, túlmutatnak az alkotmányosnak tekinthető ellenőrzés, az elvárható együttműködés keretein. A szükséges törvénymódosítással összhangban pedig értelemszerűen indokolttá válhat a kormányrendeleti szabályozás áttekintése és módosítása is, de ez nem képes kezelni a gyakorlatban kialakult problémákat.

8. Összegzés
Már korábbi jelentéseimben is kiemeltem, hogy a közfoglalkoztatás – egyetértve a közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkárral – nem öncél, hanem eszköz. A foglalkoztatáspolitika egyik eszköze, amely alkalmas lehet arra, hogy elősegítse elsősorban a hátrányos helyzetben lévő munkavállalók esetében – megfelelő képzések nyújtásával – az elsődleges munkaerő-piacra való visszatérést. E funkciót szem előtt tartva ugyanakkor lényeges, hogy a közfoglalkoztatásban résztvevő személyek számára, halmozottan kiszolgáltatott helyzetükből adódóan rendelkezésre álljanak az alapvető jogaikat védő, illetve az egyenlő bánásmód követelményét szavatoló garanciák úgy a szabályozásban, miként a gyakorlatban. Esetükben tehát nem a munkavállalók jogait és egyenlőségét védő szabályok lebontása, csökkentése, hanem éppen ellenkezőleg további, többlet garanciák beépítése az alkotmányosan elvárható. Különösen azért, mert a kellő és a gyakorlatban is számon kért, ellenőrzött jogi garanciák révén a közfoglalkoztatás álláspontom szerint alkalmassá tehető arra, hogy az esélyegyenlőség előmozdítását, illetve a fenntartható fejlődést is elősegítse.
A hatályos törvényi szabályozás alapján a közfoglalkoztatási jogviszony egy sajátos munkajogviszonynak minősül. A közfoglalkoztatási jogviszonnyal összefüggő alapvető szabályokat tartalmazó Kftv.  2. § (1) bekezdése ennek megfelelően arról rendelkezik, hogy a közfoglalkoztatási jogviszonyra alapvetően az Mt. szabályai alkalmazandók, de csak a Kftv. 2. § (2)-(5) bekezdésben meghatározott eltérésekkel: a törvény alapján számos munkavállaló jogait védő garanciális szabály nem vagy csak részben érvényesül. A Belügyminisztérium álláspontja szerint az eltérő szabályozás indoka az, hogy a közfoglalkoztatás átmeneti megoldás, a bérezéssel, illetve a szabadságolással összefüggő szabályozás pedig azt a célt szolgálja, hogy a közfoglalkoztatottakat motiválja, a versenyszférában is keressenek állást, ne ragadjanak benn a közfoglalkoztatási rendszerben. A jelzett indoknak ugyanakkor éppen a Kftv. azon szabálya mond ellent, amely szerint közfoglalkoztatási jogviszony csak határozott időre létesíthető, ami nem lehet hosszabb, mint a közfoglalkoztatás támogatásáról szóló jogszabály alapján nyújtott támogatásról szóló hatósági szerződésben előírt időtartam, ez pedig jelen pillanatban maximálisan egy év. 
Következésképpen a törvényi szabályozás maga zárja ki a bennragadás lehetőségét egyfelől, másfelől pedig a garanciális szabályok, így a bérösszegre és a kifizetésre, a szabadság mértékére és kiadására, a betegszabadságra és a táppénzre vonatkozó rendelkezések „lerontása” nem lehet sem alkalmas, sem pedig szükséges eszköze ennek a jogpolitikai célnak. Kétségtelen, hogy a gyakorlatban előfordulhat az, hogy valakit újra és újra közfoglalkoztatottként alkalmaznak, de erre a problémára az adekvát megoldás a közfoglalkoztatásba való bekerülés rendszerének átgondolása lehet annak érdekében, hogy a fluktuáció növelhető legyen, mindenki megkaphassa az esélyt a bekerülésre. Mindezek alapján az a határozott álláspontom, hogy a közfoglalkoztatási jogviszonyra vonatkozó szabályok szempontjából a mércét a határozott időtartamú munkavállalói jogviszony jelenti, így a garanciális, a munkavállalót védő szabályok visszaállítása indokolt. 
Önmagában az a tény, hogy a törvényalkotó speciális jogviszonyként kezeli a közfoglalkoztatási jogviszonyt, nem alapozza meg alkotmányosan a hátrányosan eltérő szabályok alkalmazásának lehetőségét. Ellenkezőleg: szükség van további garanciákra, amire jó példa a 2012 júliusától bevezetett fizetés nélküli szabadság lehetősége. Egy vagy több kedvező szabály megléte ugyanakkor nem orvosolja, nem is orvosolhatja a más területekre jellemző hiányosságokat. Az emberi méltósághoz való jogból, az egyenlő bánásmód követelményéből, illetve a szociális biztonsághoz való jogból következő szempontok képezik a rendszer kialakításának alkotmányos alapját és korlátait is egyben.

Intézkedéseim
1. A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő alapjogi visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem
1.1 a belügyminisztert, hogy – a nemzetgazdasági miniszterrel együttműködésben – 
a)	gondoskodjon arról, hogy a közfoglalkoztatási programok előzetes tervezése során minden program esetében rendelkezésre álljon a szükséges szakértelem és a megfelelő időkeret a sikeres megvalósítás érdekében;
b)	biztosítsa azt, hogy a szakmai irányítási jogkörben kiadott állásfoglalások és útmutatók kizárólag csak a szükséges jogértelmezési kérdésekre terjedjenek ki;
c)	végezze el a közfoglalkoztatási programok ellenőrzési metódusának átfogó szakszerűségi, hatékonysági szempontú felülvizsgálatát az eddigi tapasztalatok, valamint a jelentésemben foglalt megállapításokra figyelemmel;
d)	a helyi önkormányzati jogalkalmazás jogszerűségének előmozdítása érdekében, a rendelkezésére álló eszközökkel segítse elő, hogy a jelentés tartalmát az egyes települési önkormányzatok megismerhessék;
1.2 az emberi erőforrások miniszterét, hogy – a belügyminiszterrel együttműködésben
a)	továbbra is fordítson kiemelt figyelmet és kövesse nyomon a települési önkormányzatoknál az önkéntes közérdekű munkavégzés szervezését, annak hozzáférhetőségét, ennek érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket;
b)	gondoskodjon arról, hogy a foglalkozás-egészségügyi alkalmassági vizsgálatok nyomán hozott döntésekkel szemben a tényleges jogorvoslás lehetősége – figyelemmel a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 36. § (2) bekezdés a) pontjára – egyértelmű és a jogalkalmazási gyakorlatban ténylegesen is biztosított legyen;
c)	hívja fel a települési önkormányzatok jegyzőinek figyelmét a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 17. § (3) bekezdésében foglalt, a Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázisban történő adatszolgáltatási kötelezettségeik maradéktalan betartására.

2. A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő alapjogi visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem 
2.1 a belügyminisztert, hogy – a nemzetgazdasági miniszterrel együttműködésben – 
2.1.1 a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény megfelelő módosításának kezdeményezésével teremtse meg, hogy – az egyenlő bánásmód követelményének megfelelően – a közfoglalkoztatottakra is a munkavállalókat megillető garanciák vonatkozzanak a szabadsággal és a betegszabadsággal kapcsolatosan;
2.1.2 a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet megfelelő módosításának kezdeményezésével
a)	az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülése érdekében több lépcsőben végrehajtott, fokozatos emeléssel teremtse meg, hogy a közfoglalkoztatotti bérek elérjék a kötelező legkisebb munkabér mértékét;
b)	biztosítsa a választás és annak megfelelően a havi bérfizetés lehetőségét, amennyiben ezt a közfoglalkoztatott kéri.
2.2 az emberi erőforrásokért felelős minisztert, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 33. § (7) bekezdése módosításának kezdeményezésével tegye egyértelművé, hogy a lakókörnyezet ellenőrzése nem terjedhet ki a magánház, magánlakás belső rendezettségének vizsgálatára, továbbá a rendeltetésszerű használat biztosítása a jelentős költségigényű feladat megvalósítására nem terjedhet ki;
2.2 a nemzetgazdasági minisztert, hogy tekintse át a közfoglalkoztatási támogatásokra, mint költségvetési támogatásokra vonatkozó szabályrendszert és kezdeményezze a megfelelő törvény-, illetve más jogszabály-módosításokat annak érdekében, hogy az összhangban legyen az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényben megfogalmazott garanciális szabályokkal, illetve az alkotmányos elvekkel és követelményekkel.
3. Az Ajbt. 36. §-a alapján felkérem a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökét, hogy tekintse át – az AJB-5317/2012. számon írt jelentésben foglaltakon túl – az e jelentésben megfogalmazott megállapításokra figyelemmel a foglalkoztatás elősegítéséről szóló 1991. IV. törvénynek az állami foglalkoztatási szervek adatkezelésére vonatkozó felhatalmazó rendelkezéseit.

Budapest, 2012. december
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Mellékletek
1. számú melléklet – a Kormányhivatalok által megküldött adatok /2012. január – 2012. június/
	Bács-Kiskun Megye	Borsod-Abaúj-Zemplén Megye	Budapest Főváros	Hajdú-Bihar Megye	Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye	Veszprém Megye	
A munkaügyi központokhoz beérkezett közfoglalkozta-tási kérelem/ebből támogató hatósági szerződés	hosszabb idt. 327 / 314	1315 ebből hosszabb idt.- 700) / 1261
	hosszabb idt. 201 / 195	hosszabb idt. 270 / 266	810 (hosszabb idt. – 467 / 465
Start–343/ 342)
	833 (747 – hosszabb idt., 19 – országos, 67 – kistérségi) / 825	
közfoglalkozta-tásba bevont személyek száma/ebből FHT-ra jogosult 
személyek	9500 fő, ebből
4500 fő – hagyományos kf.-ban,
2455 fő – országos pr.-ban,
2526 fő – Start mintapr. (az FHT-ra jogosultak pontos számára nincs adat)	20.735 fő ebből
4439 fő – hagyományos kf.-ban,
545 fő – szociális földpr.-ban, 
4890 fő – országos kf.-ban,
10.856 fő – Start mintapr.-ban
(nagy arányban FHT-ra jogosultak)	4689 fővárosi álláskereső (FHT-ra jogosultakról külön nincs adat) került be a kf. programokba ebből
3249 fő– hagyományos kf.-ban
1261 fő – országos kf.-ban
179 fő – Start mintapr.-ban	7797 fő FHT-ra jogosult vett részt közfoglalkozta-
tásban/ebből
2055 fő – hagyományos kf.-ban
1499 fő – országos kf.-ban
4243 fő – Start mintapr.-ban	16.746 fő FHT-ra jogosult,
ebből
2350 fő – hagyományos kf.-ban,
3893 fő – országos pr.-ban,
10.503 fő – Start mintapr.-ban	6116 fő FHT-ra jogosult/ 3432 fő vett részt közfoglalkoz-
tatásban
(56,1%), ebből
1832 fő – hagyományos kf.-ban
1089 fő – országos kf.-ban
511 fő – Start mintapr.-ban	
a kf.-ba bevont, szociális rendszeren kívüli álláskeresők aránya	30,3% (2456 fő)	nincs adat	34 % 
	33,82 %	27.2 %	13,8 % (2043 fő)	

2. számú melléklet – a Kormányhivatalok által megküldött adatok /2012. január – 2012. június/
	Bács-Kiskun Megye	Borsod-Abaúj-Zemplén Megye	Budapest Főváros	Hajdú-Bihar Megye	Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye	Veszprém Megye	
munkavédelmi ellenőrzések száma	2 – közérdekű bejelentés alapján	14, ebből 6 esetben közérdekű bejelentés, 2 – munkabaleset következtében, 8 – hivatalbóli	1 esetben – bejelentésre – (megalapozatlan volt)	3 esetben – közérdekű bejelentésre, illetve panaszbejelentésre	9 – közérdekű bejelentés	1 – közérdekű bejelentés	
Munkaügyi bejelentések			1 esetben 	2 esetben – közérdekű bejelentésre	7 – közérdekű bejelentés		
Felülvizsgálat alá vont rendeletek száma	illetékességi területhez tartozó 119 önkormányzat – 59 rendelet	illetékességi területhez tartozó 134 önkormányzat – 31 élt a felhatalmazással – 1 esetben volt jogszabálysértő szabályozás	törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatására nem került sor	illetékességi területhez tartozó 82 önkormányzat – 42 önkormányzat szabályozta a lakókörnyezet rendezettségének feltételeit – 2 rendelet nem felet meg 	illetékességi területhez tartozó 229 település – 89 önkormányzat hozott rendeletet – 28 felülvizsgálatra került – 24 jogsértő volt	törvénysértést nem tapasztaltak	
3. számú melléklet – A Belügyminisztérium által megküldött adatok
A közfoglalkoztatásból kilépők közül elhelyezkedettek száma	
	közfoglalkoztatást befejezők száma	közfoglalkoztatást követően elhelyezkedők száma	
2011. I. félév
	74.058	3.502	
2012. I. félév
	62.872	7.884	
4. számú melléklet – Az NFSZ MH által megküldött adatok
	Közfoglalkoztatásból kilépő létszám (fő)	Eredményesen elhelyezkedők létszáma (fő)	Ebből az elsődleges munkaerőpiacon eredményesen elhelyezkedők létszáma (fő)	
2011. szeptember-december	13.1571	6701	5901
	
2012. január-szeptember	11.5620	22469	12.514