Ügyszám:	AJB-2467-4/2012	
Előadó:	dr. Horváth-Egri Katalin	

Alkotmánybíróság

1015 Budapest
Donáti u. 35-45.
Tisztelt Alkotmánybíróság!

Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva 

i n d í t v á n y o z o m ,

hogy az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Bnytv.) 6. § (1) bekezdését, mert álláspontom szerint az az információs önrendelkezéshez való jog aránytalan korlátozását teszi lehetővé, ezáltal sértve az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerint a személyes adatok védelméhez fűződő jogot.

I n d o k o l á s

Az Ajbt. 2. § (3) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál. Az Abtv. 24. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll. Az Abtv. 41. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság a 24-26. § szerinti eljárásában a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.
Az Ajbt. és az Abtv. idézett rendelkezéseivel összhangban az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről szóló 2/2012. (I. 20.) AJB utasítás (a továbbiakban: AJB utasítás) VII. fejezete tartalmazza az alkotmánybírósági indítványok előkészítésével és előterjesztésével kapcsolatban irányadó szakmai szabályokat és feltételeket. Az AJB utasítás 45. § (1) bekezdés b) pontja szerint az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát (utólagos normakontroll eljárás) konkrét ügyben lefolytatott vizsgálat nélkül, a hozzá forduló panaszos beadványa alapján. Az AJB utasítás 46. § (2) bekezdése előírja, hogy milyen esetekben lehet különösen indokolt az indokolt az utólagos normakontroll indítvány benyújtása. 
A felsorolt szempontok közt szerepel, hogy az indítványozást indokolhatja az, ha az Alaptörvényben meghatározott alapvető jogok, alkotmányos elvek és követelmények érvényesülésével kapcsolatos alkotmányossági aggály merül fel, továbbá, ha az alapjogsérelem kirívó súlyú, illetve a sérelmet szenvedők száma jelentős.
Az AJB utasításban megfogalmazott szempontrendszernek megfelelően az alkotmányossági problémákat áttekintettem és arra a következtetésre jutottam, hogy a Bnytv. 6. § (1) bekezdésével kapcsolatban súlyos alkotmányossági aggályok merülnek fel, így tehát az adatvédelmi biztos korábbi indítványát kimerítve fogalmazom meg a normaszöveg-rész megsemmisítésére kérelmemet.[ABI-1386-4/2011/K.]
Az indítvány indokolásával kapcsolatban ismételten arra kívánok rámutatni, hogy meglátásom szerint az Alaptörvény alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. A normaszövegben előfordul részben eltérő fogalmazásmód, kiegészítés, kihagyás, de az jelen pillanatban – mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik – álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így például az alapvető jogok biztosának továbbra is figyelemmel kell lennie. 
Az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontot jelent tehát az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező alkotmánybírósági esetjog, így például az élethez és emberi méltósághoz való joggal, az egyenlő bánásmód követelményével, az egyes szabadságjogokkal, a jogállamiság elvével kapcsolatos alaptételeket, valamint az egyes alapjogi teszteket is. Megjegyzem, hogy a két évtizedes alkotmányossági gyakorlat eredményeinek felhasználását és alkalmazását az is támogatja, hogy az ezekben lefektetett megállapítások pontosan megfelelnek az európai alapjogi sztenderdeknek. Fennmaradásukkal éppen az biztosítható, hogy a magyar alapjogi gyakorlat továbbra is eleget tegyen nemzetközi kötelezettségeknek, az Európai Unió és az Európa Tanács által is megkövetelt elvárásoknak.

A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 2006. július 1-jétől hatályos 52. § (4) bekezdése alapján a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 179. §-ában, illetve a 180. §-ában szabályozott rágalmazás, illetve becsületsértés vétsége – a főszabályszerűen magánindítványra üldözendő – magánvádas eljárás helyett közvádra üldözendő, ha hivatalos személy sérelmére hivatalos eljárás alatt, illetve emiatt vagy hatóság sérelmére hivatali működésével összefüggésben követik azokat el.
A Be. és a Bnytv. érintett rendelkezései:
Be. 52. § (4) bekezdés: „A becsületsértés és a rágalmazás közvádra üldözendő, ha hivatalos személy sérelmére hivatalos eljárása alatt, illetve emiatt, vagy hatóság sérelmére hivatali működésével összefüggésben követik el.”
Bnytv. 6. § (1) bekezdés: „A személyazonosító adatok és fényképek nyilvántartásában az érintett arcképmását nyilván kell tartani, ha
a) bűncselekmény elkövetésének megalapozott gyanúja miatt büntetőeljárás alá vonták,
vagy
b) a bíróság vele szemben bűnösséget megállapító jogerős ítéletet hozott.”
(2) bekezdés: „Nem kell nyilvántartani annak az arcképmását,
a) akivel szemben magánvádas bűncselekmény miatt előterjesztett magánindítvány alapján indult eljárás, függetlenül attól, hogy az ügyész átvette-e a vád képviseletét,
b) akivel szemben pótmagánvádló indítványa alapján indult eljárás, továbbá
c) akinek katonai bűncselekménye miatt a katonai ügyész a feljelentést elutasította, és az elbírását fegyelmi eljárásra utalta.”
A két jogszabály nyelvtani értelmezése alapján a közvádra üldözendő rágalmazás, illetve becsületsértés esetén a gyanúsítottról készült fényképfelvétel a törzsnyilvántartás részét képezi.
A két jogszabály együttértelmezése révén az Alaptörvény VI. cikkében deklarált önrendelkezési jogot Alaptörvény-ellenes módon korlátozza.
Az Alkotmánybíróság a 36/1994. (VI. 24.) határozatában megállapította, hogy nem ellentétes az alkotmánnyal a hatóság vagy a hivatalos személy becsületének vagy jó hírnevének büntetőjogi védelme. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében rögzített véleménynyilvánítás szabadságának szükségtelen és aránytalan korlátozása miatt, tekintettel az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára, továbbá arra, hogy tényközlés esetén nem tett különbséget való és valótlan, ezen belül pedig tudatosan hamis, illetve a hivatásból, foglalkozásból adódó szabályok megsértése miatt gondatlanságból valótlan tényállítások között, megsemmisítette a Btk. 232. §-át.
A Btk. 232. § megsemmisítésével a hatóság és a hivatalos személyek becsületének védelmét a Btk. 179. § és a 180. § vette át. Az Alkotmánybíróság a határozat indokolásában kifejtette, hogy amennyiben a véleménynyilvánítás szabadságának tágabb körét túllépik, az ilyen státusú személyek becsülete is ugyanúgy alapjogi védelmet élvez, és mind magánvád, mind annak ügyészi átvétele esetén közvád alapján lehet helye büntető eljárásnak. [36/1994. (VI. 24.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság az 1233/B/1994. AB határozatában, a Btk. 180. § (1) bekezdés a) pontjának alapjogi vizsgálata során megállapította, hogy „önmagában az a megoldás, illetve szabályozási mód, hogy a Btk. akár az elkövetői, akár a sértetti oldalon meghatározott személyi kört emel ki, és ehhez fűzi a bűncselekmény törvényi tényállásának megvalósulását vagy valamely minősítő körülmény létrejöttét, nem kifogásolható, ez a jogalkotó kompetenciájába ütközik.” Önmagában tehát a védett jogi tárgyak közötti különbségtétel nem tekinthető a törvény előtti egyenlőség sérelmének, amennyiben a megkülönböztetés nem önkényes vagy nem ésszerűtlen. [1233/B/1994. AB határozat, 9/1990. (IV. 25.-) Ab határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat] A fokozott büntetőjogi védelem alkotmányosságát azzal indokolta, hogy a munkakörrel, közérdekű tevékenységgel kapcsolatos becsületsértés bűncselekményként minősítése nem önkényes, mivel az ember társadalmi megbecsülése nagyban függ attól, hogy környezete hogyan vélekedik munkakörének, közfeladatainak ellátásáról.
Ezen érvelést támasztja alá az 1042/B/2005. AB határozat is, amelyben az Alkotmánybíróság elutasította a B. 52. § (4) bekezdés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt, annak megalapozatlanságára hivatkozva. Az Alkotmánybíróság indokolásában, korábbi határozataira is tekintettel, kifejtette, hogy „mivel a bűncselekmények a jogrend sérelmét jelentik és a büntetés jogát az állam gyakorolja, a bűncselekmények sértettjének az elkövető megbüntetésével kapcsolatos kívánsága a büntető igény érvényesítésében csak korlátozott mértékben játszik szerepet.” [40/1993. (VI. 30.) AB határozat] Ezen elv alól kivételként értékelte azon büntetőpolitikai megfontolást, amikor a magánindítványra büntetendő bűncselekmények esetében a vád képviseletét is rábízza a sértettre magánvádas eljárás keretében, vagy pedig a magánindítvány előterjesztését követően az eljárás hivatalból, közvádra folytatódik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a véleménynyilvánítás szabadságának alapjogi korlátozhatóságát jelentheti a hivatalos személy, illetve valamely hatóság társadalmi megbecsülése, valósában azonban a rajta keresztül tükröződő közrend védelme. A Bnytv. szabályozási koncepciója a magánvádas és a közvádas bűncselekmények elkülönítésén alapul, azt főszabályként alkalmazza, törvényi tényálláson belül nem tesz különbséget.
A nyelvtani értelmezés alapján azonban a Bnytv. 6. § (2) bekezdés a) pontjában rögzített kivétel (tehát az az esetkör, amikor nem kell az arcképmást nyilvántartani) csak a becsületsértés és rágalmazás magánvádas alakzataira vonatkozik. Más esetben a becsületsértés és rágalmazás tényállások megvalósulása esetén is megköveteli a Bnytv. 6. §-a az arcképmás nyilvántartását. Ez azonban már az információs önrendelkezési jog Alaptörvény-ellenes korlátozását eredményezi.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az állam büntető hatalma korlátozott közhatalmi jogosítvány, amelynek korlátait az Alkotmány rendelkezései, illetve azok tartalmát esetről-esetre kibontó alkotmánybírósági határozatok rajzolják meg. A határozatokból kitűnik, hogy az alapjogi védelem a bűncselekmények elkövetőit is megilleti, az élethez és emberi méltósághoz valójog pedig a büntetőjogi felelősségre vonás rendszerében is abszolút értéket jelent.[23/1990. (X. 31.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat, 42/2005. (XI. 14.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén, kifejtette a személyes adatok védelméhez való jog tartalmának alkotmányos követelményeit és elemeit. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat] A személyes adatok védelméhez fűződő jogot információs önrendelkezési jogként értelmezte, amelynek lényege, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. [20/1990. (X. 4.) AB határozat] Általános követelményként rögzítette a testület, hogy személyes adatot felvenni és felhasználni csak az érintett hozzájárulásával szabad. Az 15/1991. (IV. 13.) AB határozat értelmében csak kivételes az az eset, amikor a személyes adat kezelését törvény rendeli el, mivel korlátozza az információs önrendelkezési jog alapvető jogát, amely csak akkor valósulhat meg alkotmányosan, ha az megfelel az Alkotmány 8. §-a szerinti követelményeknek. Jelen alapjog-korlátozási probléma esetében a törvényi szintű korlátozás követelménye – az Infotv. 5. § (1) bekezdésével összhangban – megvalósul, ugyanakkor annak szükségessége vitaható.
Az információs önrendelkezési jog érvényesülésének egyik legfontosabb garanciája a célhoz kötöttség elve (Infotv. 4. § (1) bekezdés), amely az alkotmánybíróság alapjogi tesztje szükségességi elemének törvényi szintű konkretizálása. [ 65/2002. (XII. 3.) AB határozat] Az arcképmás törzsnyilvántartásban való rögzítésének céljaként szolgálhat a bűnelkövetők felderítése, illetve a későbbi elkövetés előrejelzése, vagyis az állam büntető hatalmának érvényesítése.
A töretlen adatvédelmi gyakorlat, az Európai Tanács 108. számú Egyezménye az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során (kihirdetve: 1998. évi VI. törvény) 2. cikkével összhangban az arcképmást az egyének olyan jellegű azonosítójának ismerte el, amely az Infotv. 3. § 2. pontja szerinti személyes adat fogalmába beletartozik.
A 144/2008. (XI. 26). AB határozatban, amely többek között a bűnügyi nyilvántartásról és erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. törvény részleges alkotmányellenességét mondta ki, az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „a bűnügyi nyilvántartás olyan – részlegesen – egymástól elkülönítetten működő, de számos esetben szükségképpen összekapcsolható adatbázisok összessége, amelyek egyenként is a személyes és a különleges adatok kivételesen nagy mennyiségű adatállományát tartalmazzák.” Az Alkotmánybíróság az adatbázisok létezését, az adatok kezelését a bűnügyi személyes adatokkal kapcsolatos információs önrendelkezési jog szükségképpeni korlátozásaként értékelte. Hangsúlyozta továbbá, hogy a nyilvántartási idők révén az információs önrendelkezési jog korlátozása a büntetőeljárás lezárását követően is fennmarad, sőt, mivel a büntetett előélethez a büntetőjogon kívüli területeken érvényes jogszabályok is következményeket fűznek, szoros kapcsolatba kerül az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből levezethető rehabilitációshoz való joggal.[144/2008. (XI. 26). AB határozat]
Az Alkotmánybíróság hivatkozott döntése értelmében tehát nem eleve Alaptörvény-ellenes a személyes adatok védelméhez való jog korlátozása a bűnügyi nyilvántartás kapcsán. Azonban a korlátozás Alaptörvény-ellenessé válik, ha a személyes adat felvétele és kezelése nyilvánvalóan szükségtelen a cél megvalósulása szempontjából.
A Bnytv. 6. § (1) bekezdése általában, az egyedi esetek sajátosságaira – a bűncselekmény súlyára, jogi tárgyára, következményeire, az elkövetői minőségre – tekintet nélkül rendeli el az arcképmás nyilvántartásba vételét, és a (2) bekezdésben rögzített kivételek nem biztosítják kellően az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből eredő követelmények érvényesülését. A Bnytv. 6. § (1) bekezdésének Alaptörvény-ellenesen tág alkalmazási lehetősége valósul meg a becsületsértés és rágalmazás tényállások esetében is, amelyek magánvádas formái a (2) bekezdésben rögzített kivétel alá esnek, a közvádas alakzatai azonban az (1) bekezdésben rögzített főszabály hatálya alá.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében a vizsgált nyilvántartás legitim célja szükségképpen csak a jövőbeli bűncselekmények elkövetőinek felderítése és azonosítása lehet. a rágalmazás, illetve a becsületsértés elkövetésének előrejelzésével kapcsolatban azonban indifferens az arcképmás nyilvántartásba vétele. [144/2008. (XI. 26). AB határozat] Az információs önrendelkezési jog korlátozása mint eszköz, amely végső soron a véleménynyilvánítás szabadságának korlátjaként is szolgál, indokolható ugyan a hivatalos személy, illetve valamely hatóság társadalmi meg becsülésével, a rajta keresztül tükröződő közrend védelmével, ugyanakkor a választott eszköz a rágalmazás és a becsületsértés elkövetési és fogalmi sajátosságai miatt nem alkalmas a legitim cél megvalósítására, a bűnelkövető felderítésére, az elkövetés megelőzésére.
Mindkét bűncselekmény szempontjából tehát funkció nélküli a fényképnyilvántartás, így már az információs önrendelkezési jog korlátozása nem állja ki a szükségesség próbáját.
Amennyiben hivatalos személy, illetve valamely hatóság társadalmi megbecsülése mégis legitim célként szolgálhat az alapjog korlátozására, abban az esetben is csak az elérni kívánt célhoz képest arányos korlátozás a megengedett. [46/1995 (VI. 30) AB határozat] Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez kapcsolódóan rögzítette először annak követelményét, hogy a korlátozás során a jogalkotónak az adott célé elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kell választania, illetve, hogy a közérdek önmagában nem indokolhat korlátozást. [20/1990. (X. 4.) AB határozat] Az arányosság vizsgálatánál tehát a hivatalos személyek becsülete, a közhatalom működésébe vetett bizalom áll szemben az egyén információs önrendelkezési jogával. [46/1995 (VI. 30) AB határozat]
A jogalkotó tehát a fénykép mint személyes adat törzsnyilvántartásban való kezelésével szükségképpen korlátozza az információs önrendelkezési jogot. Ezen korlátozás azonban alapjogilag nem indokolható.
Nem eleve Alaptörvény-ellenes a bűncselekmények elkövetői arcképmásának nyilvántartásba vétele, az ilyen esetekben is érvényesíteni kell azonban az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdéséből eredő azon követelményt, amely szerint a személyes adatok védelméhez való jogot csak legitim cél érdekében, kényszerítő ok felmerülése esetén és a célhoz képest arányosan lehet korlátozni. Nem felel meg az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének a személyes adatok általános, egyedi cél nélküli korlátozása. Tekintettel arra, hogy a Bnytv. 6. § (1) bekezdése az arcképmás mint személyes adat általános használatát írja elő, és a (2) bekezdés túl szűk körben nevesít kivételeket, indítványozom a Bnytv. 6. § (1) bekezdésének Alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.

Budapest, 2012. április 19.
				Üdvözlettel:

Prof. Dr. Szabó Máté