Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2419/2012 ügyben

Előadó: dr. Magicz András
Az eljárás megindítása
Egy nemzetiségi önkormányzat elnöke panasszal fordult hozzám, amelyben azt kifogásolta, hogy nem tudja érvényesíteni képviseleti jogait a települési önkormányzat ülésein. Állítása szerint a települési önkormányzat elzárkózik a nemzetiségi önkormányzattal való együttműködéstől, és nem teszi lehetővé a panaszos számára, hogy elnöki minőségében részt vegyen a zárt üléseken. 
A korábbi hasonló ügyekben a kisebbségi ombudsman a kisebbségi önkormányzati elnökök szószólói jogainak maradéktalan biztosítására hívta fel a települési önkormányzatokat. [Lásd például: NEK-3068/2008., NEK-777/2011., és NEK-9272011. számú vizsgálatok]
A 2012. január 1-jétől hatályba lépett új törvényi szabályozás jelentősen módosítja a nemzetiségi önkormányzatok jogosultságait. Vizsgálatomat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján ezért annak megállapítása érdekében folytattam le, hogy a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: nemzetiségi törvény) megfelelően szabályozza-e a nemzetiségi önkormányzatok érdekvédelmi feladatainak ellátását, beleértve a testület elnökének képviseleti jogosultságait.

Érintett alapvető jogok
–	a nemzetiségi önkormányzatok képviseleti jogai (Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdés: „A Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.”)
–	a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”

A vizsgálat megállapításai
I. Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) és c) pontja alapján a helyi önkormányzat és a nemzetiségi önkormányzat az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minősül.
Az Ajbt. 37. § -a alapján, ha az alapvető jogok biztosa álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését.
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást. 

II. A nemzetiségek közéletben való kollektív részvételének egyik formája a nemzetiségi önkormányzat. Az Alaptörvény azért rendelkezik a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának jogáról – az egyesületi jogon alapuló nemzetiségi önigazgatás modellje helyett – hogy ezek a választás útján létrehozott képviseleti szervek egyes közjogi jogosultságok alanyai lehessenek. 
A nemzetiségi önigazgatás szorosan kapcsolódik a helyi önkormányzati rendszerhez. Ennek legközvetlenebb kifejezése, hogy a helyi nemzetiségi önkormányzatok testületi működésének feltételeit a helyi önkormányzatok kötelesek biztosítani. 
Az együttműködés másik területe, hogy eltérő hatáskörökkel ugyan, de mind a helyi önkormányzatok, mind a nemzetiségi önkormányzatok kötelesek elősegíteni a nemzetiségi jogok érvényre jutását. 
A nemzetiségi önkormányzatok alapvető feladata a nemzetiségi érdekek védelme és képviselete a nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörének gyakorlásával. [Lásd: nemzetiségi törvény 10. § (1) bekezdése]
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) a helyi önkormányzatok kötelező feladatéként határozza meg a nemzetiségek jogai érvényesülésének biztosítását. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: új Ötv.) 2013. január 1-jén hatályba lépő rendelkezései a nemzetiségi ügyeket helyi közügynek minősítik, amelyek a települési önkormányzatok helyben biztosítandó feladatai körébe tartoznak. [Lásd: nemzetiségi törvény 10. § (4) bekezdése, az Ötv. 8. § (4) bekezdése, valamint az új Ötv. 2013. január 1-jén hatályba lépő 13. § (1) bekezdés 16. pontja]
A helyi önkormányzatoknak és a helyi nemzetiségi önkormányzatoknak tehát feladataik ellátása érdekében munkakapcsolatban kell állniuk. Az együttműködést azonban az elmúlt önkormányzati ciklusokban jelentősen nehezítette, hogy a jogi szabályozás nem biztosította az ehhez szükséges törvényi garanciákat. Az elmúlt években a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak törvényi szabályozása több alkalommal is módosult annak érdekében, hogy biztosítsa a kisebbségi közösségek intézményesített képviseletét a helyi önkormányzatok döntéshozatali eljárásában. 
A kisebbségek helyi szószólója az 1990-ben elfogadott szabályozás szerint a helyi képviselők és polgármesterek általános választásán a nemzeti vagy etnikai kisebbség legtöbb szavazatot kapott jelöltje volt, aki képviselői jogállással vagy – ha nem szerzett mandátumot – tanácskozási joggal vehetett részt a helyi önkormányzati üléseken. A szószóló feladatköre a kisebbségi önkormányzati rendszer létrejötte után másodlagossá vált, mert csak azokon a településeken működhetett, ahol nem alakult meg a kisebbségi önkormányzat. 
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 2005. évi átfogó módosítása jelentősen átalakította a szószóló jogintézményét, annak lényegében csak az elnevezését tartotta meg. A szószólói jogköröket a kisebbségi önkormányzati elnök gyakorolhatta, aki e minőségében részt vehetett a helyi önkormányzat testületének vagy bizottságának nyílt ülésein, illetve az adott kisebbséget érintő napirend esetén a zárt üléseken is. Törvényi előírás volt az is, hogy a kisebbség jogait, kötelezettségeit érintő önkormányzati rendelet megalkotása, illetőleg a kisebbség helyzetét általánosan befolyásoló intézkedés meghozatala előtt a hatáskörrel rendelkező önkormányzati szerv köteles volt a szószóló véleményét kikérni. 
A nemzetiségi törvény előkészítése során az a kormányzati álláspont alakult ki, hogy helyi szinten nincs szükség szószólóra. A soron következő általános országgyűlési képviselő választásoktól kezdődően a nemzetiségi szószóló az országos nemzetiségi önkormányzat által állított és mandátumot nem szerzett lista első helyen álló jelöltje lesz, aki szavazati jog nélkül részt vehet a törvényhozás munkájában. 
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa a nemzetiségi törvény véleményezése során azt javasolta, hogy ha megszüntetik a kisebbségi szószóló intézményét, úgy összes jogkörével a nemzetiségi önkormányzat elnökét, illetve akadályoztatása esetén az elnökhelyettest ruházzák fel. Javasolta azt is, hogy a helyi önkormányzat zárt ülésén való részvétel jogát általános jelleggel, minden napirendi pont tárgyalásán biztosítsák a nemzetiségi önkormányzat elnökének. 
A nemzetiségi törvény megalkotásakor részben figyelembe vették a kisebbségi ombudsman javaslatait, azonban a jogi szabályozás – nyilvánvaló kodifikációs hiányosság miatt – továbbra sem biztosítja maradéktalanul a nemzetiségi önkormányzatok számára képviseleti feladataik hatékony ellátásának lehetőségét. 
A nemzetiségi törvény rendelkezik arról, hogy a nemzetiségi önkormányzatok elnökei tanácskozási joggal részt vehetnek a helyi önkormányzatok ülésein. A nemzetiségi önkormányzat elnöke tanácskozási joga gyakorlása során javaslatot tehet a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó, a nemzetiségi jogokat közvetlenül érintő ügy megtárgyalására, jogosult továbbá: 
a) felvilágosítást kérni a képviselő-testület, közgyűlés szerveitől a nemzetiség helyzetét érintő, önkormányzati hatáskörbe tartozó ügyekben;
b) feladata ellátásához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést igényelni a képviselőtestület szerveitől;
c) kezdeményezni, hogy a képviselő-testület, közgyűlés saját hatáskörben tegye meg a szükséges intézkedéseket, hatáskör hiányában kezdeményezze a hatáskörrel rendelkező szerv intézkedését a nemzetiséget e minőségében érintő ügyekben. [Lásd: nemzetiségi törvény 105. § (2)-(4) bekezdései, valamint az azokat hatályba léptető 157. § (5) és (7) bekezdés]
Ezen a jogosultságok lényegében azonosak a korábbi szószólói jogokkal. E rendelkezéseket azonban a törvényhozó csak fokozatosan, két időpontban kívánja hatályba léptetni. A nemzetiségi törvény előírásai szerint a felvilágosítás és tájékoztatás kérésének, valamint az intézkedés kezdeményezésének joga 2013. január 1-jén lép hatályba, a nemzetiségi elnök tanácskozási és javaslattételi jogát biztosító szabályozás pedig a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzati választások kitűzésének napjától hatályos. 
A nemzetiségi törvény hatályba léptető rendelkezései nincsenek összhangban az új Ötv. előírásaival. Az új Ötv. ugyanis 2013. január 1-jétől alkalmazni rendeli azt az előírást, hogy „A nemzetiségi önkormányzat elnöke kizárólag az általa képviselt nemzetiséget érintő ügy napirendi tárgyalásakor vehet részt a zárt ülésen.” [Lásd: új Ötv. 46. § (3) bekezdése, valamint az azt hatályba léptető 144. § (3) bekezdése ]
Álláspontom szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy az új Ötv. és a nemzetiségi törvény tárgyukban kapcsolódó, sőt egymást kiegészítő rendelkezéseit nem egyidejűleg kívánja hatályba léptetni a törvényhozó. Ennek következtében több mint egy évig terjedő időszakban jogbizonytalanság áll elő azzal kapcsolatban, hogy a nemzetiségi önkormányzat elnöke milyen esetekben vehet részt tanácskozási joggal a helyi önkormányzat nyílt ülésein, mert csak a zárt ülésen való részvételének lesz egyértelmű törvényi alapja. 
A jogi szabályozás azért is felülvizsgálatra szorul, mert az Ötv. 2013. január 1-jéig hatályos rendelkezése továbbra is azt írja elő, hogy a helyi önkormányzat zárt ülésén a kisebbségi szószóló vehet részt. [Lásd: Ötv. 12. § (5) bekezdés]
A nemzetiségi törvény hatályba lépésével egyidejűleg nem történt meg az Ötv. előírásainak módosítása. Ez a mulasztás két okból is az alapjogokkal kapcsolatos visszásságot idézett elő. 
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amelynek része az is, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [Lásd: 9/1992. (I. 30.) AB határozat] Az Alkotmánybíróság által alkalmazott szigorúbb mérce alapján ugyanakkor alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható, vagyis csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. [Lásd: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, és 42/1997. (VII. 1.) AB határozat]
Álláspontom szerint az Ötv. azon rendelkezése, amely a nemzetiségi törvény által megszüntetett kisebbségi szószóló részére biztosít tanácskozási jogot a helyi önkormányzat zárt testületi ülésén, a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz. 
Az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése azzal, hogy biztosítja a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásához való jogot, elismeri a nemzetiségek önigazgatáshoz való jogát. Ennek fontos eleme a képviseleti jog, amely a törvényi szabályozás hiányosságai miatt jelenleg nem tud megfelelően érvényesülni. Az a rendelkezés ugyanis, amely a kisebbségi szószólót jogosítja fel a helyi önkormányzat zárt ülésein való tanácskozásra, a törvényi szabályozás változása következtében nem alkalmazható a nemzetiségi önkormányzati elnökökre. 
Álláspontom szerint a jogi szabályozás hiányosságai a nemzetiségi önkormányzatok képviseleti jogosultságaival összefüggő visszásságot idéznek elő. E visszásságok orvoslása érdekében a törvényi szabályozás mielőbbi módosítását tartom szükségesnek.

III. Abban az esetben, ha a jogalkotó kész soron kívül módosítani a törvényi szabályozást a nemzetiségi önkormányzatok képviseleti feladatainak ellátásához szükséges tanácskozási jog biztosítása érdekében, a törvényhozás akkor is időt fog igényelni. 
Álláspontom szerint a törvényi szabályozás hatálybalépéséig is szükséges olyan megoldást találni, amely lehetővé teszi a nemzetiségi önkormányzati elnökök számára, hogy részt vehessenek a helyi önkormányzatok testületi és bizottsági ülésein. 
Az Ötv. hatályos rendelkezései alapján a zárt ülésen meghívás esetén az érintett és a szakértő is részt vehet. Ez törvényi alapot adhat arra, hogy a jogi szabályozás hiányosságainak kiküszöböléséig a nemzetiségi önkormányzati elnököket e minőségükben hívják meg a helyi önkormányzatok testületi és bizottsági üléseire. 
Megítélésem szerint különösen fontos, hogy az alábbi tárgykörökben folytatott tanácskozásokon jelen lehessenek a nemzetiségi önkormányzati elnökök. 
1. A nemzetiségi önkormányzatok – más feladataik mellett – a nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jönnek létre. A nemzetiségi közügyek körébe tartozik többek között a nemzetiségi törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a nemzetiséghez tartozók érdekeinek kifejezésre juttatása – különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a nemzetiségek kulturális autonómiájának a nemzetiségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése – érdekében a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek önálló vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy. Ebből következően, ha a települési önkormányzat a nemzetiségi kulturális autonómia megvalósításával – így különösen az oktatással, valamint az anyanyelv és a hagyományok ápolásával, az építészeti és egyéb tárgyi emlékek megőrzésével – kapcsolatos kérdéseket tárgyal, akkor a nemzetiségi önkormányzat elnöke számára mind a nyílt, mind zárt üléseken biztosítani kell a részvétel jogát. Különösen így van ez akkor, ha a testületi vagy a bizottsági ülésen olyan döntést vitatnak meg, amelyhez kapcsolódóan a nemzetiségi önkormányzatot egyetértési vagy véleményezési jog illeti meg. Az együttdöntési jog gyakorlásának ugyanis az az alapvető feltétele, hogy a nemzetiségi önkormányzat rendelkezésére álljanak a testületi álláspont kialakításához szükséges információk. 
Ezen kérdések kapcsán a nemzetiségi önkormányzat elnökének kizárása a települési önkormányzat üléseiről lényegében a nemzetiségi autonómia tartalmának „kiüresítéseként” lenne értékelhető. 
2. Indokoltnak tartom, hogy a nemzetiségi önkormányzat elnöke ne csupán a nemzetiségi közügyekkel szoros kapcsolatban álló napirendi pontok megvitatásában vehessen részt. A helyi önkormányzat képviselő-testülete vagy bizottsága által tárgyalt kérdések jelentős része – így különösen az Ötv. 8. §-ában meghatározott feladatok ellátásához kapcsolódó döntések – szükségszerűen érintik a település nemzetiségi közösségét is, indokolt tehát, hogy az ülésen részt vehessen a nemzetiségi önkormányzat elnöke is. Az adott nemzetiséget érintő ügy fogalmába ezért álláspontom szerint beletartozhatnak például a településfejlesztéssel, a lakásgazdálkodással, az épített és a természeti környezet védelmével, a helyi közutak fenntartásával, a csatornázással, a csapadékvíz elvezetésével, a helyi tömegközlekedéssel, a köztisztasággal, a foglalkoztatás megoldásával kapcsolatos kérdések is. 
3. Általános tapasztalat, hogy a települési önkormányzatok a zárt üléseik többségében szociális támogatási kérelmekről határoznak. Felvetődik tehát, hogy a nemzetiségi önkormányzat elnöke ezekre az ülésekre is meghívható-e szakértői, illetve érintett minőségében. Megítélésem szerint erre is lehetőség van, hiszen ekkor a nemzetiségi önkormányzat elnöke nem vesz át hatósági feladatkört, hanem tanácskozási jogával élve elősegíti a minél megalapozottabb döntéshozatalt. Ebben az esetben azonban különösen fontos érvényesíteni azt a követelményt, hogy az ülésre meghívott nemzetiségi önkormányzati elnök köteles betartani az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény és más jogszabályok titokvédelmi rendelkezéseit, és a megismert adatokat (személyes adat, döntés-előkészítő irat, üzleti titok) nem hozhatja nyilvánosságra, nem élhet vissza azokkal. [Ezt az álláspontot képviselte a kisebbségi szószóló zárt ülésen való részvételével kapcsolatban dr. Péterfalvi Attila adatvédelmi biztos 587/K/2007. állásfoglalásában.]

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, valamint a belügyminisztert, hogy – figyelemmel az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 34. § e) pontjában, valamint 39. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltakra – kezdeményezzék a törvényi szabályozás soron kívüli módosítását a nemzetiségi önkormányzatok elnökei tanácskozási jogának biztosítása érdekében a helyi önkormányzatok nyílt és zárt testületi és bizottsági ülésein. 
Az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy az általam javasolt törvénymódosítás hatálybalépéséig terjedő időszakban a kormányhivatalok útján tegye meg a szükséges intézkedéseket a nemzetiségi önkormányzati elnökök szakértői, illetve érintett minőségében való meghívása érdekében a helyi önkormányzatok az adott nemzetiséget érintő napirendi pontokat tárgyaló testületi és bizottsági üléseire.

Budapest, 2012. április 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.