Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1834/2012 számú ügyben

Előadó: dr. Seres Péter
dr. Csikós Tímea
dr. Lápossy Attila

A vizsgálat előzményei
2010. év végén sajtóhíradásokból értesültem arról, hogy a hideg időjárás miatt több ember halt meg kihűlés miatt. Szintén a média számolt be arról, hogy Budapest Főváros főpolgármestere több budapesti aluljárót nyilvánított hajléktalanoktól „védett” közterületnek, és e cél elérését illetően 2010. december közepéig adott türelmi időt.
A fentiek alapján indított vizsgálat eredményeit az AJB-367/2011. számon, 2011 januárjában kiadott jelentésem foglalja össze. A jelentésben megállapítottam, hogy az aluljárók hajléktalan emberektől, városképi okokból, ”szociális zaklatás” útján való megtisztítása nem szolgálja sem a hajléktalan személyek társadalomba történő visszailleszkedését, sem a hajléktalanság megelőzését. Ezek az intézkedések az ellátórendszer valódi, az érintettek által is elfogadható fejlesztése nélkül – összefüggésben a szociális biztonsághoz való joggal – az emberi méltósághoz való alapjog tekintetében visszásság közvetlen veszélyét hordozzák magukban. 
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében az akkor hatályos az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján felkértem Budapest Főváros főpolgármesterét, hogy vizsgálja felül a Társadalmi Megbékélési Program keretében tett, a hajléktalanok emberi méltóságát sértő „városképvédelmi” célú intézkedéseit, továbbá kezdeményeztem, hogy a hajléktalanná válás megelőzése, valamint a hajléktalanok társadalmi visszailleszkedésének komplex kezelése érdekében a problémakörrel kapcsolatos költségvetési források elosztásakor különös hangsúlyt fektessen arra, hogy a hajléktalan ellátás színvonala ne csökkenjen az eddig elért szint alá.

Az eljárás megindulása
Az elmúlt egy évben a hajléktalan-ellátással összefüggésben bekövetkezett jogszabályi és finanszírozási változások, az egyre markánsabban jelenlévő kriminalizációs szemlélet miatt, továbbá arra tekintettel, hogy az előzetes híradások rendkívül hideg időjárást jeleztek, 2012. január végén és február elején indokolttá vált az utóvizsgálat elrendelése. Mindezek alapján a 2012. január 1-jétől hatályos alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (4) bekezdésében biztosított jogkörömben, hivatalból eljárva ismételten elrendeltem a 2012. év eleji fővárosi „hajléktalanhelyzet” gyorsvizsgálatát. Eljárásom során rövid felmérést végeztem a fővárosban élő hajléktalanok pillanatnyi helyzetéről, ennek keretében munkatársaim aluljárókat, pályaudvarokat és frissen átadott hajléktalanszállásokat kerestek fel, ahol vizsgálták a tavalyi jelentés óta eltelt időszak változásait.
A helyszíni szemlék mellett munkatársaim megkerestek négy önkormányzatot, a Magyar Máltai Szeretetszolgálatot (MMSZ), a Budapesti Módszertani Szociális Központ és Intézményei-t (BMSZKI), valamint tájékoztatást kértek az Oltalom Karitatív Egyesülettől.

Az érintett alkotmányos jogok
·	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
·	az élethez, és az emberi méltósághoz való jog (Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”);
·	szociális biztonsághoz való jog (Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdés: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”).

A megállapított tényállás
Vizsgálatom során ismét a 2011-es gyorsjelentésben érintett fővárosi kerületek „hajléktalan-politikáját” térképeztem fel annak érdekében, hogy a tavalyi vizsgálathoz hasonlóan, idén is feltárjam a hajléktalanokkal és hajléktalan-ellátással összefüggő aktuális helyzetet és problémákat, az utcai körülményekben 2011. január óta tapasztalható változásokat, valamint áttekintsem az intézményi háttérre vonatkozó legfontosabb adatokat.

1. Aluljárók, tolerancia pontok
A tájékozódást munkatársaim a Lehel tér, Nyugati tér, Ferenciek tere, Nagyvárad tér, illetve Déli pályaudvar, Batthyány tér, Blaha Lujza tér, Keleti pályaudvar és Nyugati pályaudvar területén, illetve az ott található aluljárókban bejárással kezdték meg 2012. január 27-én, majd folytatták 2012. február 3-án. Az alapos és hosszas bejárás során kifejezetten a Társadalmi Megbékélés Program (TMP) hatásait, eredményeit igyekeztek felmérni.
Általános tapasztalat volt, hogy az egyes aluljárók területén 2012 januárjában sem találtak életvitelszerűen tartózkodó hajléktalan személyeket. Az egy évvel korábbi helyzethez képest az aluljárókban jellemzően nem posztoltak rendőrök és közterület-felügyelők, a délelőtti órákban 3-6 fős csoportokban tartózkodtak hajléktalanok, azonban huzamosabb ott tartózkodásukra utaló jel nem volt tapasztalható.
A Máltai Szeretetszolgálat kezdeményezésére az elmúlt télen a Nyugati pályaudvar területén és a Déli pályaudvarnál kialakított ún. túlélési pontok ezen a télen már nem működtek. Megjegyzendő, hogy ezek a „létesítmények” ugyan rendkívül szerény komfortot biztosítottak az utcán élők számára, azonban múlt évi vizsgálatom során azt tapasztaltam, hogy kihasználtságuk igazolta létesítésüket. A Déli pályaudvarnál kialakított tolerancia ponton éjszakánként 15-25 fő aludt, többen napközben is ezen a területen maradtak. A Nyugati pályaudvarnál szintén kihasználták ezt az éjszakai menedéket, most azonban az ottani egykori túlélési pont helyén egy rendőrőrs található, ennek következtében a szomszéd teremben meleg ételt osztó civil szervezet állomása sincs már a helyén. Mindkét pályaudvarra jellemző, hogy a hajléktalanokat a MÁV által alkalmazott biztonsági őrök kiszorították az állomások területéről.
Negatív tapasztalatként meg kell ugyanakkor említeni a Keleti pályaudvarnál épülő új metró építési területével határos aluljáró helyzetét. A Rottenbiller utca felőli hosszú gyalogos aluljáró ugyanis rendkívül elhanyagolt, kezeletlen állapotban van, elviselhetetlen bűz terjeng. Sokan egyszerűen nyilvános wc-ként használják ezt a részt, ami amellett, hogy a környéken élők és közlekedők szempontjából elfogadhatatlan, erőteljes fertőzés- és járványveszélyt is jelent.

2. A Magyar Máltai Szeretetszolgálat válasza
A Magyar Máltai Szeretetszolgálat alelnöke az elmúlt évben a munkatársaimmal tartott helyzetértékelő megbeszélésen hangsúlyozta, hogy minden esetben egyéni diagnózist kellene rögzíteni az adott hajléktalan személy helyzetéről, a diagnózisból kiindulva pedig szükség lenne egy célmeghatározásra, majd annak elérését kellene segíteni-ellenőrizni. Az adatvédelmi szabályok betartása mellett szükséges lenne egy nyilvántartó rendszer, amelyből az adott szervezet diszpécsere követni tudná a hajléktalan személlyel kapcsolatos addig keletkezett egészségügyi adatokat, a már megtett szociális intézkedéseket. Álláspontja szerint addig nem lehet szankcionáló rendelkezéseket hozni a hajléktalanokkal szemben, amíg az ellátásukkal kapcsolatosan ezeknek az embereknek nincsen valódi választásuk. Az alelnök 2011-es értékelésében elmondta, hogy az utcán hétszer több atrocitás éri a hajléktalanokat, mint a számukra létrehozott szállásokon, ezért nem ért egyet azzal, ha valaki a lopásokra hivatkozva nem akarja igénybe venni ezeket. Állítása szerint inkább arról van szó, hogy a hajléktalan emberek ragaszkodnak a megszokott területhez, helyszínhez, az ott tartózkodó sorstársaikhoz és relatív szabadságérzetükhöz , de még így is 100 főből 80 együttműködik és elfogadja az ellátást.
A helyszíni vizsgálat során tapasztaltak megerősítése, hátterének megismerése céljából munkatársaim az idén is a Magyar Máltai Szeretetszolgálat alelnökéhez fordultak tájékoztatásért. A pályaudvaroknál tavaly létesített túlélési pontok sorsára vonatkozó konkrét kérdésekre az alelnök elmondta, hogy a túlélési pontokat arra hozták létre, hogy azok a hajléktalanok, akiket szociális eszközzel nem tudnak ellátásba venni – mert nem hallgatnak a szociális munkásra, nem mennek be szállóra és a leghidegebb éjszakákat is az utcán töltik –, legalább néhány fokkal melegebb, szélvédett területen húzhassák meg magukat egy-egy éjszakára. Ez tavaly télen ideiglenes megoldásként került bevezetésre, s akkor végig eredményesen működött is.
Azóta azonban eltelt egy év és a tájékoztatás szerint a fővárosi hajléktalan koncepció halad a megvalósulás útján, ma a „küszöb nélküli” ellátások létrehozása (számuk növelése) az elsődleges cél, illetve megváltozott az ellátórendszer finanszírozásának rendszere is. Mára a főváros csak olyanok után fizet normatívát, akik regisztráltan az utcáról érkeznek az ellátórendszerbe, így abszolút prioritás lett az utcáról krízis autóval történő beszállítás gyakorlata.
A pályaudvaroknál tavaly működtetett túlélési pontokkal kapcsolatban megjegyezte, hogy ezeknek egyébként sem volt felelős üzemeltetése, MÁV-őrök vigyáztak a rendre, és az önkéntes szociális munkásoknak is csak takarítaniuk kellett.
Hozzátette, hogy a túlélőpontok megszűnése nem eredményez teljes ellátatlanságot a pályaudvarok környékén. A Déli pályaudvar közelében (I. ker. Feszty Árpád u.) egy komplex hajléktalan-ellátó egység működik, a Nyugati pályaudvartól pedig alig egy sarokra van a Hajléktalanokért Közalapítvány egyik nappali melegedője (IV. ker. Szobi u.), amely krízis-időszakban – tehát a vizsgálat idején tapasztalható szokatlan hidegben is – éjszaka is nyitva tart.

3. Új hajléktalan-ellátó intézmények
A hajléktalansági krízis aktuális helyzetének feltérképezése céljából végzett helyszíni vizsgálat második lépcsőjében 2012. február 3-án munkatársaim ellátogattak a legújabb, 2011 végén átadott menedékhelyre, hajléktalan-ellátó intézményekbe.
3.1 A Budapesti Módszertani Szociális Központ és Intézményei (BMSZKI) komplex intézménye (Budapest, IX. kerület, Aszódi út 18. )
Munkatársaim látogatásakor éppen az épület hatósági engedélyeztetése, átadás-átvétele zajlott, önkormányzati tisztségviselők és az intézményvezető együttes jelenlétében. Munkatársaimat ezzel együtt a BMSZKI igazgatója vezette körbe a frissen festett, „kulcsrakész”, de még üresen álló épületben. [2011. december 9-én a belügyminiszter meghívására munkatársaink az épület átalakítási munkálatait megtekintették, különös figyelemmel a tervezett előállító helyiség építésére.] Az igazgató elmondta, hogy teljesen berendezett állapotában az intézmény 340 fő befogadására alkalmas éjszakai menedékhelyként, illetve fix nyitva tartású nappali melegedőként fog üzemelni. Mosási, étel-melegítési lehetőséggel és egyéb szociális szolgáltatásokkal várják az ide érkezőket: társadalmi re-integrációt elősegítő általános tájékoztatást és munkaügyi közvetítést is végeznek, valamint egészségügyi szobát is kialakítottak. Létezik ugyanakkor koedukált, rácsozott és rögzített börtön-bútorzattal felszerelt előállító helyiség is, amelynek szükségességét (jogalapjának hiányában) több szociális szakember is vitatja, s mindösszesen annyit tudni róla, hogy a működtetése a Budapesti Rendőr-főkapitányság hatáskörébe fog tartozni. Az intézmény működtetésével kapcsolatban az igazgató sokéves gyakorlati tapasztalatai alapján arra hívta fel a figyelmet, hogy a finanszírozási rendszer változtatásai előreláthatóan komoly ellátási zavarokat okozhatnak már a közeljövőben is. [Lásd Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. törvény 3. melléklete, a települési önkormányzatok normatív hozzájárulásai (11. Szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás feladatai, valamint 13. Hajléktalanok átmeneti intézményei).]
Hozzátette továbbá, hogy az elmúlt napok rendkívül hideg időjárására tekintettel éjszakára már most is nyitva áll az intézmény, egyre ismertebb, keresettebb: az első alkalommal 30, a másodikon 57, a harmadikon pedig már 128 fő töltötte itt az éjszakát. A teljes berendezettség eléréséig egyéb szolgáltatásaikat (nappali melegedő, stb.) ugyan még nem indítják el, de a leghidegebb éjszakai órákban már most sem küldenek el senkit.
A látogatást követően, 2012. február 13-án az intézményvezető arról tájékoztatott, hogy a szálló állapota 2012. február 3-ához képest lényegében változatlan, kisebb befejező munkákat végeznek folyamatosan, például ajtózárak szerelése, mosógépek bekötése. A rendes végleges berendezésre a szükséges forrást a Belügyminisztérium és a Nemzeti Erőforrás Minisztérium biztosította, az átutalás folyamatban van. A nappali melegedő berendezése a fentiek miatt ebben az időpontban még nem történt meg, a minimálisan szükséges asztalokat és székeket adományból szerezték be. Természetesen engedték a nappali benntartózkodást, azonban szolgáltatásokat nem tudtak nyújtani, ezért aki ezeket igénybe akarta venni, azokat más, közeli nappali melegedőkbe irányították. Az engedélyező hatóság helyszíni szemléjén rögzítette a hiányzó berendezést és feltehetően ezért nem adta ki a működési engedélyt. Az egyéb szakhatósági hozzájárulásokat  (tűzoltóság, ÁNTSZ) előzetesen beszerezték, ezért a működés biztonságos, de a normatív támogatást csak a működési engedély birtokában veheti igénybe a Főváros, ezért a krízishelyzetben elrendelt megnyitást más forrásból kell finanszírozni, melyre az intézmény üzemeltetője szerződést köt a Nemzeti Erőforrás Minisztériummal. A krízishelyzetben alkalmazott intézkedések tartalma és terjedelme a BMSZKI intézményvezetőjének véleménye szerint rendben volt, megfelelő nagyságú többletkapacitás nyílt meg, de értelemszerűen ezeken a helyeken csak csökkentett szolgáltatásokat tudtak biztosítani.
3.2 Magyar Máltai Szeretetszolgálat (Budapest, XI. kerület, Etele tér, Volánbusz épülete)
Sajtóból szerzett és civil kapcsolatainktól kapott értesítés szerint a Máltai Szeretetszolgálat bevett gyakorlata, hogy rendkívüli hidegben ideiglenes éjjeli menedékhelyeket alakítanak ki nagyvállalatok üresen álló épületeiben, helyiségeiben. Az egyik ilyen a Volánbusz Etele téri pályaudvari épületének emeleti helyiségében jelenleg is működtetett éjjeli menedékhely. Egy nagyobb osztályteremnyi, (kb. 30-40 fő befogadására alkalmas) matracokkal, plédekkel felszerelt, a Szeretetszolgálat önkéntesei által takarított, fűtött helyiség, ahová este 20 és reggel 8 óra között húzódhatnak be a fedél nélkül maradók, fagyhalál elől menekülők.
3.3 Budapest, I. kerület, Feszty Árpád utca, Déli pályaudvar – Magyar Máltai Szeretetszolgálat
Kis létszámú (24 fős), de teljes körű szolgáltatást nyújtó intézmény, az eddig is működő menedék bővítéseként: segítőkész, figyelmes szociális munkások állandó jelenlétével nappali melegedő, egészségügyi helyiség lábadozóval, valamint külön férfi és női hálóterem várja a hajléktalanokat. Ez az intézmény egyúttal a Szeretetszolgálat krízisautójának bázistelepe, ide hozzák a járőrözések alkalmával megtalált, együttműködésre kész hajléktalan személyeket. A hétköznapokon 8.30 és 15.30 között, valamint hétvégén vasárnapi ügyeletben 8.30 és 15.30 között nyitva tartó nappali melegedőben szakképzett segítők figyelme és segítsége, mosási, étkezési lehetőség, valamint szociális, egészségügyi és munkaügyi szolgáltatások igénybevételének lehetősége szolgálja a rászorulókat.
3.4. E jelentés keretei közt rögzítenünk kell, hogy a pályázati elbírálások alapján állami finanszírozás nélkül maradt – és így teljes egészében adományokból működő – a főváros egyik legismertebb, alacsonyküszöbű ellátó helye, a Dankó utcai Hajléktalan-ellátó Központ (Oltalom Karitatív Egyesület), melynek éjjeli menedékén 140 helyen 278 fő aludt az elmúlt hetek leghidegebb éjszakáján (2012. február 1-2.). [„...mert az emberi jó szándék és az összefogás mindenféle hivatalos támogatás nélkül is menthet életeket." (Dr. Simek Ágnes, PhD, vezető főtanácsos, ÁNTSZ-OTH, hajléktalanok orvosa - Oltalom K. Egyesület)] Szintén pályázati elutasítás miatt beszüntette tevékenységét a Vöröskereszt VII. kerületi utcai gondozó szolgálata. Egyes számítások szerint a pályázati eredmények alapján, országos szinten 30-40 fővel kevesebb szociális munkás láthatja el feladatát a „terepen”.

4. A megkeresett Budapesti kerületek tapasztalatai
4.1 Budapest Főváros V. Kerületi Önkormányzat (Belváros-Lipótváros)
A hajléktalan személyek intézményi ellátásával kapcsolatban Budapest Főváros V. Kerület Önkormányzatának jegyzője arról tájékoztatott, hogy – az elmúlt évhez hasonlóan – a megkötött ellátási szerződés alapján az Oltalom Karitatív Egyesület Magyarországi Evangélikus Testvérközösség látja el az önkormányzat hajléktalan-ellátással kapcsolatos feladatait. A kerületben tartózkodó, vagy ott tartózkodási hellyel, lakcímmel rendelkező hajléktalan személyek utcai gondozását, nappali és éjszakai ellátását biztosítják. 
Az Egyesület népkonyhát, nappali melegedőket, éjjeli menedékhelyeket működtet, illetve az utcai szociális munka egyik legfontosabb hátterét adja az Oltalom Egészségügyi Centrum és a Fűtött Utca nevű hajléktalanellátó intézményük és az annak a területén működő lábadozó. Az Egyesület saját gépjárművel, utcai szociális munkásokkal és a Fűtött Utca ügyeleteseivel végzi a munkáját, több száz rászorulóval tartanak fenn rendszeres kapcsolatot. Szolgáltatásaik közé tartozik a tisztasági vizsgálat és fertőtlenítő kezelés, 2011/2012 során is folyamatosan szállítottak be elhanyagolt és leromlott egészségi állapotú embereket az intézmény egészségügyi centrumába orvosi vizsgálatra és fertőtlenítő fürdetésre. A kerületi családsegítő szolgálattal folyamatos kapcsolatot tartanak fenn, a felmerülő esetekről, problémákról minden hónapban beszámolót készítenek. A kerület jegyzője a 2011. novemberi beszámolót küldte meg részünkre. A beszámoló szerint az Egyesület 2011. novemberében 912 főt látott el és 34 takarót osztott ki.
A jegyző kitért arra is, hogy a kerület továbbra sem rendelkezik olyan tartalmú rendelettel, amely lehetővé tenné a közterületeken lévő hajléktalanok szankcionálását. Nem folytatnak olyan gyakorlatot, amely a hajléktalanokat kiüldözné a közterületekről. Véleménye szerint a kerületből ezidáig szinte nem került ki olyan hajléktalanná vált személy, aki itt vesztette volna el lakóhelyét, mivel eddig sikeresen találtak megoldásokat a krízishelyzetben lévő kerületiek számára. Az önkormányzat az utóbbi esztendőkben évente 7,7 millió forintot fordított hajléktalan ellátásra.

4.2 Budapest Főváros VII. Kerület Önkormányzata (Erzsébetváros)
A Szociális Iroda vezetőjének tájékoztatása szerint az önkormányzatnak a tavalyi 5 helyett már csak 4 szervezettel van szerződése a hajléktalanok ellátásával kapcsolatban:
·	Máltai Szeretetszolgálat: nappali melegedő 60 fő részére, mosási, fürdési lehetőség, ételmelegítési lehetőség, teaosztás, szabadidős tevékenység biztosítása;
·	Golgota Keresztény Gyülekezet: a tavalyi 120 helyett 85 férőhelyen nappali ellátás, tisztálkodási lehetőség, WC, ruhaosztás, meleg ebéd, reggeli, uzsonna, mosási lehetőség, munkakeresés;
·	Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház: a tavalyihoz képest plusz 20 fő éjszakai szálláshely, 50 fő átmeneti ellátás, egészségügyi segítségnyújtás, tájékoztatás, iratok pótlása, munkahelykeresés;
·	Menhely Alapítvány: utcai ellátás, VII. kerület egyéb részei, tárgyi eszközökkel való ellátás, elhelyezés intézményekben, meleg tea és ételosztás. 
A Magyar Vöröskereszt utcai ellátó szolgálata a kerületben megszűnt, mivel a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal 2012. január 4-én közzétett döntése értelmében a gondozó szolgálat pályázata nem részesült befogadásban, így 2014. december 31-ig nem részesül finanszírozásban. A szolgálat a feladatokat a Menhely Alapítványnak igyekszik átadni, illetve az önkormányzat a Máltai Szeretetszolgálattal is felveszi ebben az ügyben a kapcsolatot.
Erzsébetváros Önkormányzata együttműködési keret-megállapodást kötött a Nonprofit Alapítvánnyal, amely terápiás programokat és munkaerő-piaci képzéseket szervez. Az irodavezető arról is tájékoztatott, hogy az önkormányzatnak nincs olyan rendelete, amely szankcionálná a közterületeken tartózkodó hajléktalanokat. 

4.3 Budapest Főváros XI. Kerület Önkormányzata (Újbuda)
A kerület jegyzője arról tájékoztatott, hogy az önkormányzat a törvényi kötelezettségét ellátási szerződések keretében, továbbra is a Máltai Szeretetszolgálat és a Fiatalok Önsegítő Egyesülete által teljesíti, illetve a kerületben most is vannak a főváros által fenntartott hajléktalanszállók. Az ellátási kötelezettség teljesítésére fordítható összeg az elmúlt évihez képest nem változott, illetve a kerület továbbra sem rendelkezik a hajléktalanokat szankcionáló rendelettel. Az Etele téri ideiglenes szállásra a jelentésem korábbi részében már kitértem.

4.4 Budapest Főváros XIII. Kerület Önkormányzata (Angyalföld)
A jegyző arról tájékoztatott, hogy a törvényben előírt kötelező minimumnál továbbra is jóval sokrétűbb, szélesebb tevékenységet végeznek. Ellátási szerződés keretében működnek együtt 2012-ben is a Magyar Vöröskereszttel (a Madridi utcai átmeneti ellátást nyújtó hajléktalan szálló, nappali melegedő, népkonyha, éjszakai szálláshelyek), a Habilitas Kft.-vel (közel 30 fő hajléktalan személy foglalkoztatása) és a Diótörés Alapítvánnyal (állami gondoskodásból kikerült, hajléktalanná vált személyek segítése), valamint külön szerződés nélkül, de nagy hatékonysággal egyéb civil szervezetekkel.
A kötelező és önként vállalt feladatok teljesítése idén is a képviselő-testület által elfogadott költségvetési rendelet szerint történik; az előző évhez képest a költségekben néhány százalékos növekedés volt. Válaszában a jegyző megjegyezte továbbá, hogy a hajléktalan-ellátás területén elsősorban az utcán élő hajléktalanok száma és a velük való foglalkozás igénye növekedett meg; valamint hogy a XIII. kerületi önkormányzatnak továbbra sincs (tervben sem) olyan rendelete, amely a közterületen tartózkodást szankcionálná. 

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv.
Az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a hajléktalanellátó intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed. Az Ajbt. már említett 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján pedig a helyi önkormányzat hatóságnak minősül, így az országgyűlési biztos vizsgálati jogköre az önkormányzati tevékenység esetén is fennáll.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. Jelen esetben a hivatalbóli vizsgálat elrendelésének feltételei fennálltak, tekintettel arra, hogy a fővárosi hajléktalan-ellátás helyzete, annak esetleges működési problémái vagy hiányosságai – különösen a téli krízisidőszakban – egy előre meg nem határozható, nagyobb csoport alapvető jogainak, kiemelten az élethez- és emberi méltósághoz való jogainak a sérelmét idézheti elő.
II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az országgyűlési biztos következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. 
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az országgyűlési biztosok az ombudsmanintézmény megalakulásától kezdődően minden rendelkezésre álló eszközzel – helyszíni ellenőrzések, hivatalból elindított vizsgálatok, jogalkotási kezdeményezések révén – igyekeztek fellépni a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberek alapjogainak, egyenlő méltóságának védelmében. A biztosok a kezdetektől fogva egyértelművé tették, hogy a jogvédelem és az egyenlő méltóság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az érintettek a jelenlegi egzisztenciális kiszolgáltatott helyzetbe önhibájukból vagy önhibájukon kívül kerültek.
A 2008-as projekt keretében és korábbi jelentéseimben kiemeltem, hogy megengedhetetlennek, az érintettek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tartok minden olyan adminisztratív megoldást, vagy arra irányuló javaslatot, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlétének „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni. Arra is felhívtam a figyelmet, hogy az állam számára, legyen az jogalkotó vagy jogalkalmazó szerv nem fakultatív feladat a szélsőségesen rászoruló polgárairól való gondoskodás, a felelős intézkedés a megfelelő ellátási rendszerek, kivezető mechanizmusok átgondolt működtetése, a helyzet jogállami megoldása kötelező.
2011-ben több esetben a hozzám érkező jelzés nyomán, illetve hivatalból vizsgálódtam a hajléktalan, valamint a kvázi hajléktalan, egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberekkel szembeni állami fellépés formáival kapcsolatban. Több ízben kénytelen voltam nyilvános megszólalásaimban hangot adni kritikáimnak és komoly aggodalommal figyeltem az alapjogokat és a jogállamiság normáit esetenként figyelmen kívül hagyó, a jogalkotás és jogalkalmazás területén egyaránt jól észlelhető, jogszabályok formájában testet is öltő tendenciákat. 
Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. A korábban irányadó és az Alaptörvény hatályba lépését követően is hivatkozási pontot jelentő alkotmánybírósági gyakorlat az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatosan arra hívja fel a figyelmet, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az Alkotmánybíróság több alkalommal kifejtette, hogy a szociális ellátáshoz való jog minimumának elvont alkotmányos mércéje az élethez és emberi méltósághoz való jog. Az állam alkotmányos kötelezettségét akkor teljesíti, ha a szociális támogatási rendszert megszervezi és működteti. Egyedüli korlát, hogy átmenetileg sem okozhat területenként vagy társadalmi csoportonként ellátatlanságot, sem pedig emberhez méltatlan ellátási körülményeket.
Az állam az emberi lét alapvető feltételeiről – így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – minden esetben köteles megfelelően gondoskodni. A megélhetési minimum alkotmányos alapkövetelményeként meghatározott emberi élethez és méltósághoz való jog védelmében az állam az emberi lét feltételeiről köteles gondoskodni. Ennek megfelelően az állam ellátási kötelezettsége a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzetben kiterjed a szállás biztosítására is. A szállás biztosítására az állam abban az esetben köteles, ha a szállásnélküliség az emberi életet közvetlenül fenyegeti. Az állam tehát ebben a végső helyzetben köteles azokról gondoskodni, akik az emberi lét alapfeltételeit önerejükből nem tudják megteremteni.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A gyors helyzetfelmérés következtében megállapítottam, hogy a hajléktalan-ellátó rendszer a túlélési pontok megszüntetése ellenére is, az új szálláshelyek megnyitásával, férőhelyszámok növelésével igyekezett közelíteni a rendkívüli időjárás miatt fokozottan megnövekvő igényekhez. Kiemelendő vizsgálati tapasztalat, hogy a megkeresett kerületi önkormányzatok egyike sem hozott közterületen tartózkodást önmagában, külön szankcionáló rendeletet, és nem is terveznek ilyen jellegű szabályozást. 
Üdvözlendő továbbá az élet védelmét mindenek elé helyező, a fagyhalál elől mindenkit, minden körülmények között utcáról ellátó-helyre bejuttatni szándékozó stratégia, nagy jelentősege van minden, az életvédelmi kötelezettség teljesítése érdekében megnövelt és ténylegesen elérhető, „küszöb nélküli” férőhelynek: ezek bővítése helyes és szükségszerű lépés. Már korábbi jelentésemben is felhívtam arra a figyelmet, hogy krízishelyzetekben és rendkívüli intézkedések esetén ez a szélsőségesen rászoruló emberekről való „gondoskodási” kötelezettség semmi esetre sem merülhet ki a potenciális lehetőség biztosításában. [Lásd AJB-4326/2011. számú ügyben kiadott jelentést.]
Fontos megjegyezni, hogy az utcán, közterületen való lét valóban nem lehet életkarrier, ez a megoldás kényszerű túlélési reakció a hajlék nélkül élőktől. A hajléktalanná válást kiváltó társadalmi folyamatok pedig nem szűntek meg, az ellátásra szorulók száma a jövőben továbbra sem fog csökkenni, sőt egyes becslések szerint további növekedés várható.
Mindezeket előrebocsátva ugyanakkor arra is rá kell mutatnom, hogy a fagyhaláltól való megmentés, a közvetlen életveszély gyors és hatékony elhárítása elsődleges és elengedhetetlen feladat, korántsem jelenti azonban a problémák végleges megoldását, sőt voltaképpen csak az első lépésnek számít. Olyan szükséges lépésnek, amely utáni következőkhöz a sikeres társadalmi reintegráció érdekében a szociális ellátórendszernek további, személyre szabott megoldási alternatívák nyújtására képesnek kellene lennie.
Alapelvnek tartom az is, hogy önmagában a hajléktalanság kezelése és megelőzése rendészeti jellegű megoldások bevetését, szankciók előírását alkalmazását nem indokolhatja. A hajléktalanság, mint állapot, a közterületen való (szükségszerű) életvitelszerű tartózkodás, mint helyzet önmagában nem lehet bűn, amely szankciókat von maga után. Egyértelmű ugyanakkor, hogy a hajléktalanság nem teremt törvényen kívüliséget, a társadalmi együttélés alapvető normáit mindenkinek be kell tartania. Világosan és egyértelműen el kell azonban választani a hajléktalanok (krízis) ellátását és az esetlegesen elkövetett szabályszegések szankcionálását, az állami büntetőhatalom gyakorlása, illetve a szociális segítségnyújtás (esetenként összekapcsolódva az állami életvédelmi kötelezettség teljesítésével) különböző funkciók és feladatok, amelyek egybemosódása alkotmányosan súlyos következményekkel jár.
Álláspontom szerint ezért semmilyen szakmai vagy jogi indokkal nem támasztható alá az a megoldás, hogy a hajléktalanszállón rendőrségi szobákat és előállító helyiségeket alakítanak ki. Ez az (egyelőre) szimbolikus intézkedés, valamint annak a társadalom felé történő hangsúlyos kommunikációja, hogy a hajléktalan szállókon börtönviselt személyek is tartózkodnak, alkalmas arra, hogy a társadalom tagjaiban erősítse a hajléktalanokkal szembeni sztereotípiákat és hozzájárulhat – az egyébként semmilyen tényadattal meg nem erősíthető – a kriminalizálás, a stigmatizálás széles társadalmi elfogadtatásához, ami elfogadhatatlan.
Meggyőződésem, hogy a hajléktalan lét és közvetlenül a hajléktalan emberek kriminalizálása, és a szállókon lévő „fogdáknak” ezen a megközelítésen alapuló kialakítása nem fogadható el a szociális ellátórendszerben részt vevő szakemberek részéről sem. Ezt erősíti meg továbbá az ENSZ emberi jogi szakértőinek napokban közzétett állásfoglalása is, amelyben egyebek mellet azt rögzítik, hogy Magyarországon „bűnügyi szankciók fenyegetik azokat az embereket, akiknek nincs más választásuk, mint az utcán élni.” A világszervezet jelentéstevőinek véleménye szerint a magyar parlament több ezer hajléktalant potenciális bűnözőként bélyegzett meg a jogszabállyal, amely ráadásul diszkriminiálja is a szegénységben élőket; a közpénzeket pedig nem a hajléktalanok üldözésére és büntetésére kellene felhasználni, hanem a megsegítésükre. [http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=11829&LangID=E]
Már a 2011-ben kiadott gyorsjelentésemben hangsúlyoztam, hogy az ellátórendszert az érintettek által is elfogadható módon, az igények figyelembe vétele mellett szükséges fenntartani és fejleszteni. Az országgyűlési biztosnak értelemszerűen nem feladata pusztán, közvetlenül egy-egy ágazat vagy terület költségvetési finanszírozásával kapcsolatos észrevételek megfogalmazása, azonban a figyelemfelhívás minden olyan esetben szükséges, amikor a finanszírozási hiányosságok a feladatellátást, és így az érintettek jogainak érvényesülését veszélyezteti. Ismételten fel kell hívnom a figyelmet az egyéni, személyre szabott megoldások keresésének a fontosságára. Ennek kapcsán jelentős problémának tartom, hogy országos szinten észlelhetően csökkent az utcán dolgozó szociális munkások száma.
Tapasztalatom szerint a hajléktalanság témájában 2011-ben kiadott jelentéseim, sajtóközleményeim és egyéb megnyilatkozásaim is elősegítették azt, hogy ennek a különösen veszélyeztetett társadalmi csoportnak a helyzete egyre inkább a lakosság és a média figyelmének fókuszába kerüljön. Nyomatékosan hangsúlyozom azonban, hogy az alapvető jogok biztosaként a hajléktalanság problémakörének kezelésében kizárólag rendészeti elemektől mentes, szociális jellegű, a hajléktalan személyek társadalomba történő visszailleszkedésének elősegítésére valóban alkalmas, a megelőzést hatékonyan, eredményesen szolgáló programokat, intézkedéseket tartok elfogadhatónak. Tekintettel arra, hogy az ellátórendszer reformjának teljes megvalósulásáig az élethez és az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz való alapjogokkal összefüggő visszásság közvetlen veszélye továbbra is fennáll, a jövőben is fokozott figyelemmel kísérem a hajléktalan-ellátás változásainak eredményeit, következményeit.

Intézkedéseim
A vizsgálat során feltártak alapján – azzal együtt, hogy a korábbi jelentésemben a főpolgármester felé megfogalmazott kéréseimet változatlanul fenntartom –, újabb ombudsmani intézkedés megtételét nem tartom indokoltnak. Jelentésemet elsődlegesen figyelemfelhívásnak tartom, különösen annak fényében, hogy a hajléktalanság jelenségét, a rászorulókról való gondoskodást érintő közbeszéd során – a rendkívül káros előítéletességgel szemben – teret nyerhessen az objektív helyzetértékelés, és ezzel összefüggésben az irányadó alapjogi szempontok.

Budapest, 2012. február 24.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.