Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1751/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos a Fővárosi Vízművek Zrt. önálló vízbekötés létesítésére kidolgozott gyakorlatát kifogásolva fordult a Hivatalomhoz.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján tájékoztatást kértem a Fővárosi Vízművek Zrt. vezérigazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)
-	a tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
-	A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
-	A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fgytv.)
-	A közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet)

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy az általa lakott ingatlanon a tulajdonostársakkal építőközösséget hoztak létre és 250 méteres szakaszon közcélú vízvezetéket és tűzi vízvezetéket építtettek ki. A vezetéket átadták a Fővárosi Vízművek Zrt-nek üzemeltetésre, amely azt 2011. június 6-án visszaigazolta. A szolgáltatónál kialakított gyakorlat szerint csak a Vízművek által megbízott alvállalkozó építheti ki a csatlakozó vezetéket. A bekötést megelőzően a megrendelőnek a szolgáltatás megrendelésére vonatkozó formanyomtatványt kell kitöltenie, melyben nyilatkoznia kell arról, hogy megbízza-e a szolgáltatót a forgalomtechnikai terv, valamint a közműegyeztetés elkészítésével vagy maga végzi el azt. A panaszos a forgalomtechnikai terv elkészítéséért és a közműegyeztetés elvégzéséért fizetendő díj összegéről érdemi tájékoztatást azonban csak a „szolgáltatás-megrendelő” nyomtatvány kitöltése és visszaküldése után kapott. Ugyanakkor a megrendelő lapon kitételként szerepelt a következő: „Tudomásul veszem, hogy amennyiben a Vízműveket bízom meg a forgalomtechnikai terv és a közműegyeztetés elkészítésével, és a bekötés megvalósításának feltételei (sikeres aknaátvétel, befizetés, aláírt szolgáltatási szerződés) a Szolgáltatói hozzájárulás keltétől számított 6 hónapon belül a Megrendelő bármely okból történő elállása folytán vagy a Megrendelő érdekkörében felmerülő bármely okból nem valósulnak meg, akkor a Szolgáltató a forgalomtechnikai terv és a közműegyeztetés költségét jogosult érvényesíteni, melyet a Megrendelő köteles 30 napon belül megfizetni.” Panaszos azt sérelmezi, hogy a szolgáltató meg sem várja, hogy a megrendelő a szolgáltatói hozzájárulás megküldésével egy időben közölt díjkalkuláció alapján valóban szerződést kíván-e kötni a szolgáltatóval, hanem még azt megelőzően megkezdi a közműegyeztetést és a forgalomtechnikai terv elkészíttetését. [Korm. rendelet 3. § (2) A szolgáltatás feltételeit tartalmazó szerződési ajánlatot a szolgáltató az ivóvízellátásba vagy szennyvízelvezetésbe való bekötés esetén a megépítéséhez adott hozzájárulással együtt megküldi a fogyasztónak, aki azt a kézbesítéstől számított 15 napon belül aláírásával elfogadja, vagy véleményeltérését közli.]
A Fővárosi Vízművek Zrt. vezérigazgatója a hozzá intézett megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy a panaszos 2011. július 12-én nyújtotta be az ingatlan vízbekötésére vonatkozó igénybejelentését a szolgáltatónál rendszeresített „Szolgáltatás-megrendelő” nyomtatványon. A megrendelés benyújtásakor a Fővárosi Vízművek Zrt-t bízta meg a közterületi bontási munkák végzéséhez szükséges, az illetékes kerületi önkormányzathoz benyújtandó közterület bontási engedélykérelem mellékletét képező közműegyeztetés és forgalomtechnikai terv elkészítésével. A „Szolgáltatás-megrendelő” alapján a vízbekötés létesítés átfutási idejének csökkentése érdekében a panaszosnak 2011. július 14-én küldött „Szolgáltatói hozzájárulás” kiadásának időpontjában megkezdte a Fővárosi Vízművek a közműegyeztetést, valamint a forgalomtechnikai terv készítését. A szolgáltatói hozzájárulásban szerepelnek a kivitelezési munkálatok, a közműegyeztetés, valamint a forgalomtechnikai terv készítésének költségei, külön bontásban. A kapott tájékoztatás szerint a kalkuláció elkészítésének nem feltétele a közműegyeztetés, valamint a forgalomtechnikai terv megléte. A közműegyeztetés 2011. augusztus 8-án, a hatóság által jóváhagyott forgalomtechnikai terv 2011. augusztus 4-én készült el. A vezérigazgató válasza alapján a közműegyeztetés és a forgalomtechnikai terv készítésének a költségeiről az ügyfelék előzetesen a személyes ügyfélszolgálati irodában (az ügyintézőktől személyesen, illetve a kifüggesztett „Szolgáltatások díjszabása” jegyzékből), valamint a szolgáltató internetes honlapjáról tájékozódhatnak. Ezen díjtételeket nem a bekötéshez kapcsolódó egyedi kalkuláció alapján határozzák meg, azok mértéke előre ismert, egységesen számított.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdése szerint: „Közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet.”
Jelen ügyben megállapítható, hogy az Fővárosi Vízművek Zrt. az Ajbt. 18. § (2) bekezdés b) pontja alapján közszolgáltatónak minősül, tehát az ügy vizsgálatára a hatásköröm kiterjed.

II. A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Kiemelte, hogy egy demokratikus jogállamban, ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészüléshez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre.
A tisztességes eljáráshoz való jog – noha az Alaptörvény szövegezése némileg eltérő, tartalmilag azonban változatlan az Alkotmányhoz képest – az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.) A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye (14/2004. (V. 7.) AB határozat). 
A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.] Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul.
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.”[Vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Fgytv. a megalkotásának céljai között nevesíti a fogyasztói érdekek védelmét, köztük a fogyasztók megfelelő tájékoztatáshoz fűződő érdekét. A törvényhez tartozó indokolás szerint a jogalkotó a törvény kidolgozása során abból indult ki, hogy a szabályozásnak és az intézményrendszernek biztosítania kell a fogyasztók egészségének és biztonságának, vagyoni érdekeinek védelmét, a hatékony és gyors jogorvoslat, a megfelelő tájékoztatás és információhoz jutás lehetőségét és a fogyasztói oktatást, valamint a fogyasztói érdekek képviseletét.
Az Alkotmánybíróság az 1270/B/1997. AB határozatában kifejtette, hogy a fogyasztóvédelem nem csupán állami kötelezettségként jelenik meg, a fogyasztóknak ugyanis az Alkotmány egyes rendelkezéseiből eredő különös jogaik is vannak. […] A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság a 13/1990. (VI. 18.) AB határozata óta önálló alkotmányos jognak tekinti. 
Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata során az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének rendelkezéséből vezette le a szerződési szabadság jogát. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése értelmében „Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.” Az Alkotmány hivatkozott rendelkezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a magyar gazdaságot a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaságnak minősíti. A piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság.” [13/1990. (VI.18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55.]
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott piacgazdaságra utalást kifejezett módon nem tartalmazza. E szövegszerű változás azonban nem jelenti azt, hogy a szerződési szabadság – amely jellegénél fogva szoros kapcsolatban áll a vállalkozás szabadságával is – ne élvezné a továbbiakban az Alaptörvény védelmét. A piacgazdaságra való utalás mellőzése ugyanis annak következményeként értékelhető, hogy e körülmény külön hangsúlyozása napjainkra szükségtelenné vált. [Az Alkotmánybíróság egyedi normakontroll eljárásra irányuló bírói kezdeményezés tárgyában hozott III/15/2012. számú határozata]
A szerződési szabadság, amelyet a Ptk. 200. § (1) bekezdése rögzít, azt jelenti, hogy a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg, a szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől pedig egyező akarattal eltérhetnek. A szerződési szabadság alkotmányos elve magában foglalja a feleknek azt a kötelezettségét is, hogy a szerződés megkötése során együttműködjenek és egymást tájékoztassák a megkötendő szerződést érintő minden lényeges körülményről. [Ptk. 205. § (4) bekezdés] A fogyasztóknak tehát a szerződési szabadság alkotmányos jogából fakadóan van alanyi joguk a megfelelő tájékoztatásra. A tájékoztatás pedig akkor megfelelő, ha a fogyasztó számára nyújtott információ a fogyasztót olyan helyzetbe hozza, hogy képes az áruk, termékek közötti választásra, amely választás megalapozott döntés eredménye.
A Korm. rendelet 4. § (1) szerint „A víziközmű törzshálózat mentén fekvő ingatlanoknak a víziközmű hálózatba történő bekötését az ingatlan tulajdonosa vagy egyéb jogcímen használója a szolgáltatónál kezdeményezheti, akinek a szolgáltató a bekötés lehetőségeiről és feltételeiről előzetes tájékoztatást ad.”
A Fővárosi Vízművek Zrt-nél történő vízbekötés esetén a leendő fogyasztónak a „szolgáltatás-megrendelő” lap kitöltésekor nyilatkoznia kell arról, hogy a közműegyeztetés elvégzésével és a forgalomtechnikai terv elkészítésével a szolgáltatót bízza meg vagy maga készítteti el azt. A kapott tájékoztatás szerint a tervek elkészítéséhez nem szükséges egyedi kalkulációt végezni, mivel azoknak előre ismert, egységes díjuk van. Amennyiben a leendő fogyasztó a szolgáltatás megrendelő lapon a tervek elkészítésével a Fővárosi Vízművek Zrt-t bízza meg, a díjat akkor is köteles kifizetni, ha a szolgáltatói hozzájárulás keltétől számított 6 hónapon belül a megrendeléstől bármely okból eláll, vagy a megvalósításának feltételei a megrendelő érdekkörében felmerülő bármely okból nem valósulnak meg.
A panaszos miután szembesült azzal, hogy a szolgáltató milyen összegért vállalja a tervek elkészítését, úgy döntött, hogy inkább maga készítteti el azokat, mivel álláspontja szerint a szolgáltató által felkínált ár a piaci árnál jóval magasabb. Ugyanakkor a szolgáltató – a megrendelő lap fent idézett apró betűs részében foglaltakra való hivatkozással – követelte panaszostól a tervek elkészítéséért járó díjat. A közműegyeztetést és a forgalomtechnikai terv elkészítését ugyanis a Fővárosi Vízművek Zrt. még azelőtt megkezdi, mielőtt a megrendelőhöz eljuttatja a szolgáltatói hozzájárulást. Ezt csak a vízbekötés létesítés átfutási idejének csökkentésével indokolta a vezérigazgató, egyebekben a tervek megléte nem feltétele a bekötési díjkalkuláció elkészítésének.
Álláspontom szerint a közműegyeztetés elvégzéséért és a forgalomtechnikai tervek elkészítéséért fizetendő egységes díjak ügyfélszolgálati irodán való kifüggesztése, illetve az arról való szóbeli tájékoztatás, valamint az internetes honlapon való feltüntetés nem merítik ki a megfelelő tájékoztatás fogalmát. Tehát a szolgáltató az ily módon történő információnyújtással nem hozta a panaszost olyan helyzetbe, hogy képes legyen olyan választásra, amely megalapozott döntés eredménye lett volna, hiszen ahogy az a panaszos esetében is bebizonyosodott költséghatékonyabb megoldást is választhatnak a közműhálózatba becsatlakozni kívánó fogyasztók.
Nyilvánvaló, hogy a szolgáltató azért köti ki a megrendelő lapon azt, hogy a tervek elkészíttetéséért a megrendelőnek akkor is fizetnie kell, ha a tejesítés 6 hónapon belül a megrendelő elállása vagy a megrendelő érdekkörében felmerült bármely okból valósul meg, mert a közműegyeztetést és a forgalomtechnikai terv elkészítését már a szolgáltatói hozzájárulás megadásával egy időben megkezdi a Fővárosi Vízművek Zrt. és az költségként jelentkezik nála. Ugyanakkor a panaszos által sérelmezett kikötés csak abban az esetben lenne elfogadható, ha a tervek elkészíttetését a szolgáltatói hozzájárulás, illetve a fogyasztói szerződés megküldését és annak a fogyasztó által történő elfogadását követően kezdené meg a szolgáltató. Ugyanis jelenleg a szolgáltatói hozzájárulás és a fogyasztói szerződés megrendelőhöz történő eljuttatása, majd annak visszaküldése az egyetlen igazolható esete annak, hogy a fogyasztó valóban megismerte a tervek elkészítéséért fizetendő díjakat, valamint a bekötési díjkalkulációt. Álláspontom szerint a Fővárosi Vízművek Zrt. víziközmű hálózatba történő becsatlakozásra kidolgozott eljárása nem felel meg a Korm. rendelet 4. § (1) bekezdésében előírtaknak, a szolgáltató a bekötés lehetőségeiről és feltételeiről nem ad igazolható módon előzetes tájékoztatást a fogyasztóknak.
Fentiek alapján megállapítom, hogy a Fővárosi Vízművek Zrt. azzal, hogy a közműegyeztetés elvégzéséért és a forgalomtechnikai terv elkészítéséért fizetendő díjak mértékét csak a szolgáltatatói hozzájárulás megadásával egyidejűleg közölte a panaszossal, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása, valamint bekövetkeztének jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem az Fővárosi Vízművek Zrt. vezérigazgatóját, intézkedjen annak érdekében, hogy a forgalomtechnikai tervek elkészítéséért, valamint a közműegyeztetés elvégzéséért fizetendő mindenkori díjakat feltüntessék a szolgáltatás megrendelő lapon, illetve panaszos esetében tekintsen el a közműegyeztetés elvégzéséért és a forgalomtechnikai terv elkészítéséért fizetendő díj megfizetésétől.

Budapest, 2012. július 26.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.