Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1478/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindítása
Egy neve elhallgatását kérő panaszos fordult hivatalomhoz a Nyírkarász Község Önkormányzata által fenntartott Idősek Otthonának működését sérelmezve.
Tekintettel arra, hogy a panasz nyomán az idősotthon működésével kapcsolatban a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, azaz visszásságot okoz. Az eljárás előfeltétele a beadványt tevő személy részéről a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségek – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – kimerítése, de az eljárásnak akkor is helye van, ha a jogorvoslati lehetőséget a panaszos számára nem biztosítottak.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja meghatározza a közszolgáltatást végző szerv fogalmát, eszerint ennek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – minden az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésével összhangban az ombudsmani gyakorlat egyértelműen a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a bentlakásos otthonokat, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – értelemszerűen kiterjed.

Az érintett alapvető jogok
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
·	testi és lelki egészséghez való jog [Alaptörvény XX.) cikk (1)-(2) bekezdések: 
„Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”]

Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
1. Az Alaptörvény B. cikk (1) bekezdése alapján Magyarország – továbbra is – független, demokratikus jogállam Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet arra, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Továbbra is irányadó alkotmánybírósági tézis álláspontom szerint, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
2. Az Alaptörvény immár nem a „lehető legmagasabb szintű”, hanem jelző nélküli egészséghez való jogról rendelkezik. Ez a jelző nélküli megfogalmazás nem feltétlenül jelent visszalépést a védelmi szint tekintetében, mivel a – legmagasabb szintű – testi és lelki egészséghez való jogot az Alkotmánybíróság eleve nem alanyi alapjogként, hanem alkotmányi követelményként értelmezte. A testület az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez. Az Alkotmánybíróság általam továbbra is irányadónak tekintett megállapítása szerint ez a jog nemcsak a betegellátáshoz kapcsolódó, törvényben meghatározandó egészségügyi szolgáltatások igénybevételére jogosít, hanem magában foglalja az emberi egészség kialakulását és megőrzését célzó állami intézkedéseknek az igénylését is.

A megállapított tényállás
A hivatalomhoz forduló panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a Nyírkarász Község Önkormányzata által fenntartott Idősek Otthonába történő bekerülésekor, 2006-ban, „pénzbeli adomány” címen 300.000 forintot kellett befizetnie. Elmondása szerint az összeg a későbbiekben félmillió forintra emelkedett az új belépők esetében, majd körülbelül 2009-ben tudomása szerint ezt a „beugró-rendszert” eltörölték. Ezen túlmenően levelében kifogásolta az étkeztetés minőségét (nem elég változatos és tápláló) és mennyiségét. Elmondása szerint többször jelezte már panaszát a vezetőknek is, de pozitív irányú változást nem tapasztalt. Beadványában utalt arra, hogy az otthon lakóival való bánásmód is „emberibb lehetne”.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdése b) pontja alapján felkértem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát (a továbbiakban: gyámhivatal), hogy vizsgálja ki a panaszban foglaltakat.
A gyámhivatal a panaszbeadványban foglaltak megalapozottságát előzetes értesítés nélküli helyszíni ellenőrzés során vizsgálta meg a lakók meghallgatásával, valamint az ellátotti és intézményi dokumentumok átvizsgálásával.

1. Az étkeztetés
Az étkeztetéssel kapcsolatos mennyiségi és minőségi kifogások a vizsgálat során beigazolódtak. Az interjúk során az ellátottak részben előadták, hogy „rossz az étel minősége”, „sajnos sosem kérdezik, meg a véleményünket”, „a szolgáltató nem veszi figyelembe, hogy itt idős emberek élnek, akiknek a fogazata nem mindig alkalmas az étel elfogyasztására”. 
A fenti állításokat az intézményvezető szóban is megerősítette, és utalt arra, hogy mind az ellátottak, mind ő több esetben is jelezte a problémát a fenntartónak, azonban jelentős változás mindezidáig nem történt.
A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Népegészségügyi Szakigazgatási Szerv Vásárosnaményi, Baktalórántházi Kistérségi Népegészségügyi Intézete megállapította, hogy az étel energiatartalma 9 százalékkal meghaladja a jogszabályi ajánlást, emiatt fehérje, zsír, szénhidrát és koleszterin mennyisége is meghaladja a napi ajánlott mennyiséget.
A gyámhivatal intézkedést kezdeményezett a fenntartónál az étkezéssel kapcsolatos problémák megszüntetése, az ellátottak életkorának, állapotának megfelelő mennyiségű és minőségű étkeztetés, többek között a speciális étrend biztosítása érdekében.

2. A lakókkal szemben tanúsított bánásmód
A panaszos beadványában jelezte, hogy az otthon lakóival való bánásmód is „emberibb” lehetne. A vizsgálat során készült interjúk nem erősítették meg a fenti állítást, mely szerint a személyzet nem megfelelő módon bánik az ellátottakkal. A fenntartó a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet (a továbbiakban: SzCsM r.) 2-3. számú mellékletében meghatározott minimális szakmai létszámot, az előírt szakképzettségi aránnyal biztosítja.

3. A térítési díj meghatározása
A vizsgálat indulásakor az intézmény honlapján az alábbi tájékoztatás szerepelt: „Az Idősek Otthonában fizetendő személyi térítési díj 2010. október 01-től: 58.000 Ft/hó/fő”. A megfogalmazás arra engedett következtetni, hogy az intézményvezető a lakók személyi térítési díját nem az ellátottak jövedelmi, vagyoni viszonyaihoz igazodva állapítja meg, hanem egy előre meghatározott, minden gondozottra egységesen alkalmazott díjról van szó.
Az intézményi térítési díj megállapítása a megtekintett dokumentumok alapján az alábbiak szerint történt. Nyírkarász Község Önkormányzat Képviselőtestülete a 6/2010. (Vlll.19.) számú rendeletében döntött a személyes gondoskodást nyújtó ellátások intézményi térítési díjairól, valamint az intézményi nyersanyagnormák megállapításairól szóló 2/2010. (IV.28.) rendelet módosításáról, melynek értelmében az „Idősek Otthona szolgáltatások térítési díja 2010. szeptember l-től 58.000 Ft/hó”.
A megjelölés félreérthető, mivel a meghatározás egyértelműen nem tartalmazza az „intézményi térítési” kifejezést. A megtekintett fenntartói www.nyirkarasz.hu, valamint intézményi www.nyirkaraszidosekotthona.hu honlapokon a panaszbejelentésnek megfelelően az intézményi térítési díj egyértelműen személyi térítési díjként volt megjelölve, amely nem csak a helytelen szóhasználatból fakadt, hanem az intézményi térítési díj megállapításának helytelen, nem jogszabályi előírásoknak megfelelő gyakorlatából is.
A fenntartó 4/2011 (III.10.) számon módosította a 2/2010. (IV.28.) számú önkormányzati rendeletet és az intézményi térítési díj összegét átlagos ápolást igénylők esetében 65.400 Ft/fő/hó, demens ellátottak esetében 63.600 Ft/fő/hó-ban, a személyi térítési díjak összegét előbbi esetben 60.000, utóbbi esetben 58.000 Ft/fő/hó-ban határozta meg.
Az intézményvezető elmondása, a megtekintett térítési díjfizetési törzslapok, valamint a fenntartó 4/2011. (Ill. 10.) önkormányzati rendelete alapján, a vizsgálat idején a személyi térítési díj megfizetésének gyakorlata az volt, hogy. ha az ellátott, illetve a hozzátartozója írásban nyilatkozott az intézményi térítési díjjal azonos személyi térítési díj megfizetéséről, akkor nem történt jövedelem vizsgálat és a személyi térítési díj összege megegyezett az intézményi térítési díj összegével. Az intézményvezető és a lakók elmondása, a megtekintett térítési díjfizetési törzslapok áttanulmányozása alapján a gyámhivatal megállapította, hogy az ellátottak 2011. április 1-ig közel azonos nagyságú személyi térítési díjat fizettek, mely megfelelt azon fenntartói célnak, hogy azonos ellátásért – jövedelemtől függetlenül – azonos személyi térítési díjat fizessenek az ellátottak, 2011. április 1-től pedig gondozási szükségletük függvényében fizettek mindannyian azonos összegű személyi térítési díjat.
Minden év elején előzetes számításokat végeztek a tekintetben, hogy az ellátottaknak milyen mértékben emelkedett a jövedelme – alapul véve a legalacsonyabb ellátotti jövedelmeket –, melynek alapján igyekeztek egy mindenki által megfizethető intézményi térítési díj összeget megállapítani. Ezt követően a személyi térítési díjat ellátottanként állapították meg a vonatkozó jogszabályok figyelembevételével (a személyi térítési díj nem haladhatja meg az ellátott jövedelmének 80 százalékát, költőpénz biztosítása), így betartva a személyi térítési díjra vonatkozó szabályokat, de mégis egyfajta közel azonos, „egyenlő mértékű” hozzájárulást megállapítva a személyi térítési díjak vonatkozásában. Ezzel a személyi térítési díj megállapítása megfelelő volt, az intézményvezető a vonatkozó jogszabályok szerint egyes ellátottanként állapította azt meg, mely egy esetben sem haladta meg az ellátott jövedelmének 80 százalékát, valamint a gondozottak költőpénze is az előírásoknak megfelelően biztosított volt.

4. Az egyszeri hozzájárulások megfizetése
A helyszíni vizsgálat során felvett jegyzőkönyvek összegzése, valamint a jegyzőkönyvön kívüli ellátotti beszélgetések alapján a gyámhivatal megállapította, hogy a panaszbeadványban foglaltak e tekintetben is beigazolódtak, az intézményi jogviszony létesítéséhez a kérelmezők különböző nagyságú összegeket fizettek be a fenntartó által meghatározott címre, mely „kötelezettség” az intézményvezető elmondása szerint 2008. január 1-től megszűnt.
A vizsgálat során a hatóság áttekintette az intézményi térítési díjat meghatározó fenntartói rendeleteket és megállapította, hogy a fenntartó Nyírkarász Község Képviselőtestületének a szociális ellátásokról, valamint a személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól szóló 10/2006. (V. 10.) számú rendeletének 33. §-a rendelkezik a bentlakásos intézményre vonatkozó külön szabályokról. E szerint az egyszeri hozzájárulás összege férőhelyenként 500.000 forint. A rendelet értelmében, abban az esetben, ha az ellátott vagy a hozzátartozója nem képes megfizetni az egyszeri hozzájárulást, annak összege csökkenthető.
A helyszíni vizsgálat során a gyámhivatal rendelkezésére bocsátott ellátotti és egyéb intézményi dokumentumokból megállapítható, hogy 2007. május 1-ig összesen 75 fő költözött be az intézménybe, mely ellátotti iratanyagból csak 35 fő ellátott intézményi dokumentuma állt rendelkezésre, a többi iratanyag nem lelhető fel az intézmény irattárában sem. Az áttanulmányozott 35 iratanyagban 7 esetben talált a hatóság arra vonatkozó igazolást, számla illetve csekk másolatot, hogy az ellátottak 150.000 – 500.000 Ft összegben „egyszeri hozzájárulást” (egyszeri adomány, belépési díj, közérdekű kötelezettségvállalás) fizettek be az önkormányzat, mint fenntartó javára.

A vizsgálat megállapításai
A Nyírkarász Község Önkormányzata által fenntartott Idősek Otthona vegyes profilú intézményként működik, 50 férőhelyen idősek otthona, 20 férőhelyen demens idős emberek gondozását végzi, ezen túlmenően idősek klubja és étkeztetés szolgáltatások működnek határozatlan idejű működési engedély alapján. 
1. Az SzCsM r. 45. § (1)-(3) bekezdései szerint a bentlakásos intézmény – a rehabilitációs célú lakóotthon kivételével – az étkezést a bentlakók életkori sajátosságainak, valamint az egészséges táplálkozás követelményeinek megfelelően nyújtja, a szociális étkeztetésre vonatkozó szabályok figyelembevételével. Az ellátottak étkeztetése keretében legalább napi háromszori étkezést – ebből legalább egy alkalommal meleg ételt – kell biztosítani. Ha az ellátást igénybe vevő egészségi állapota indokolja, részére – orvosi javaslatra – az orvos előírásainak megfelelő étkezési lehetőséget (pl. diéta, gyakoribb étkezés) kell biztosítani. A gyámhivatal intézkedése és az azt követő fenntartói döntés alapján 2011. augusztus 1-től az intézmény konyháján készül az ellátottak számára a reggeli és a vacsora, az ebédet továbbra is a külső vállalkozó biztosítja. Az étkeztetéssel kapcsolatos panaszbeadványok száma az intézkedés hatására jelentősen mérséklődött.
Megállapítom, hogy a panasz alapjául szolgáló – a gondozottak életkorának és állapotának nem megfelelő és a jogszabályoktól is eltérő – intézményi étkeztetési gyakorlat  sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét, továbbá az idős, fokozott figyelmet és gondoskodást igénylő emberek testi és lelki egészséghez való jogával összefüggésben is visszásságot okozott.
2. A vizsgálat idején hatályos szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.) 115. § (1) bekezdése szerint „a személyes gondoskodás körébe tartozó szociális ellátások térítési díja (a továbbiakban: intézményi térítési díj) a szolgáltatási önköltség és a normatív állami hozzájárulás különbözete”.
A (2) bekezdés alapján „a kötelezett által fizetendő térítési díj összegét (a továbbiakban; személyi térítési díj) az intézményvezető konkrét összegben állapítja meg, és arról az ellátást igénylőt az ellátás igénybevételét megelőzően írásban tájékoztatja. Az önkormányzati fenntartó a személyi térítési díjat határozattal is megállapíthatja. A személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díj összegét. Ha az intézményi térítési díj számítása nem eredményez pozitív számot, a személyi térítési díj összege nulla”.
A fenntartó a 2/2010. (IV.28.) rendelete, valamint annak módosításáról szóló 6/2010. (VIII.19.) számú rendeletében nem a vonatkozó jogszabálynak megfelelően állapította meg az intézményi térítési díjat, és megtévesztésre alkalmas módon nem tüntette fel annak intézményi jellegét, így a tájékoztatás az otthon honlapján is tévesen szerepelt.
Nem volt megfelelő a fenntartó 4/2011. (Ill. 10.) önkormányzati rendelete alapján az intézményi térítési díj megállapításának gyakorlata sem. A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi CIX. törvény 51. § (4) bekezdés k) pontja értelmében 2010. január 1. napján a Szoctv. 115. §-a (1) bekezdésének második mondata – miszerint ha az ellátásra a mindenkori költségvetési törvény differenciált összegű normatív állami hozzájárulást határoz meg, az intézményi térítési díjat valamennyi normatíva-kategóriára külön meg kell határozni – hatályát vesztette. Így az intézményi térítési díjra vonatkozó fenntartói döntés nem volt megfelelő.
A gyámhivatal a fentiek alapján intézkedést kezdeményezett az intézményi térítési díj jogszabályoknak megfelelő megállapítására. A kapott tájékoztatás szerint a fenntartó új rendeletet alkotott a szociális szolgáltatások intézményi térítési díjáról (8/2011. (VII.7.) önkormányzati rendelet), melyben a jogszabálynak megfelelően egységesen határozta meg az intézményi térítési díjat. A honlapon már nem szerepel a megtévesztő tájékoztatás, arról az intézményben, illetve a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján lehet tájékozódni.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a fenntartó önkormányzat intézményi térítési díj megállapításával kapcsolatos jogszabálysértő gyakorlata a jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

3. A Szoctv. 117/B. §-a 2007. december 31-ig lehetővé tette egyszeri hozzájárulás kérését az átlagot jóval meghaladó (emelt szintű) elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat biztosító tartós bentlakásos intézményben. A nyírkarászi idősek otthonának működési engedélye azonban az emelt szintű férőhelyeket korábban sem tartalmazta, így az intézmény 2007. december 31. előtt sem köthette volna a beköltözést egyszeri hozzájárulás megfizetéséhez. 
Az önkormányzat 10/2006. (V. 10.) számú rendeletével összefüggésben a gyámhivatal jelzéssel élt a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Törvényességi és Ellenőrzési Főosztálya felé, amely a jogszabály vizsgálata eredményeként megállapította, hogy az egyszeri hozzájárulás fizetésére vonatkozó rendelkezés 2008. november 24. óta hatálytalan.
A gyámhivatal több alkalommal hívta fel a fenntartót, hogy küldje meg részére a befizetett adományokról szóló igazolások másolatait, melyek egyértelművé teszik, hogy a kérdéses összegeket ki, milyen célból és milyen szervezet számlájára fizette be. Tekintettel arra, hogy a rendelkezésre bocsátott adatok ellentmondásosak voltak, hiányosnak mutatkoztak és nem szolgáltattak teljes körű információval, a gyámhivatal Nyírkarász Község Önkormányzata, illetőleg a Nyírkarász Községért Közalapítvány gazdálkodása tekintetében kezdeményezte az Állami Számvevőszék vizsgálatát.
Mindebből következően megállapítom, hogy Nyírkarász Község Önkormányzatának, mint az intézmény fenntartójának, az otthonban történő bekerülést „biztosító” egyszeri hozzájárulás megfizetésével kapcsolatos jogellenes gyakorlata súlyosan sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét.

Intézkedések
1. Tekintettel arra, hogy az intézményt érintő étkeztetéssel, illetve a térítési díjjal összefüggő visszásságokat a gyámhivatal vizsgálatát követően orvosolták, továbbá a gyámhivatal a számvevőszéki vizsgálat kezdeményezésével megfelelően intézkedett az egyszeri hozzájárulás megfizetésével kapcsolatos visszásságok kivizsgálása érdekében, e kérdésköröket illetően további intézkedést nem kezdeményezek. 
2. A jelentésemben feltárt visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján azonban felhívom a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalának vezetőjét, hogy a jövőben fordítson kiemelt figyelmet a Nyírkarász Község Önkormányzata által fenntartott Idősek Otthona jogszerű működésének fokozott ellenőrzésére.

Budapest, 2012. február 24.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.