Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1326/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
Állampolgári beadvány érkezett a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához, hogy Újhartyán területén az M5 autópálya üzemelési körülményei 2004 tavaszán megváltoztak és a forgalom a sokszorosára emelkedett. A beérkezett panasz szerint az autópálya és a település lakóházai között nem található semmilyen a zaj elleni védelmet szolgáló létesítmény, ezért a zavaró zaj egész nap tisztán hallható, az éjszakai órákban pedig elviselhetetlen.
A panaszosok több esetben fordultak a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséghez (Felügyelőség), amely – álláspontjuk szerint – érdemi, a zajt csökkentő intézkedést nem hozott, s már 2005. óta húzódik az eljárás. A Felügyelőség mellett a panaszosok megkeresték problémájukkal többek között az akkori Központi Közlekedési Felügyeletet, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumot, a Miniszterelnöki Hivatalt, a Köztársasági Elnöki Hivatalt és az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottságát.
2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye és számos sarkalatos törvény mellett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) is, amelyek új alapokra helyezve az állampolgárok alapjogi védelmét megteremtették az egységes ombudsmani intézményt. A jogszabályváltozások következtében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa.
A beadvány alapján felmerült az egészséges környezethez, a tisztességes eljáráshoz, a jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelme, ezért a vizsgálat további folytatását, illetve jelentés kiadását az Ajbt. 18. § (1) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosaként indokoltnak tartottam.

Megállapított tényállás
A Felügyelőség, az Országos Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség (Főfelügyelőség), a Nemzeti Közlekedési Hatóság (NKH), valamint a panaszos által rendelkezésre bocsátott iratok és tájékoztatás alapján a következő tényállást állapítottam meg.
2005. október 4-én a panaszosok beadványukkal a Felügyelőséghez fordultak, amelyben előadták, hogy családjukkal az M5 autópálya 43. kilométerkövénél található Újhartyánon élnek. Tekintettel arra, hogy 2004 tavasza óta az autópálya megadott szakaszán megváltozott a díjfizetés módja, megnövekedett a gépkocsiforgalom, így fokozott zajterhelés éri a környék lakosait.
2006. március 1-jén kelt levelében a Felügyelőség tájékoztatta a panaszosokat, hogy beadványuk elbírálása folyamatban van, a kivizsgálás érdekében pedig a megjelölt közúti közlekedésből származó zajterhelésre vonatkozó forgalmi adatok ellenőrzése és értékelése szükséges. Szintén 2006. március 1-jei levelével a Felügyelőség az AKA Alföldi Koncessziós Autópálya Zrt-hez (Zrt.) fordult, s kérte, hogy az a 2002-2005. években az M5 autópálya teljes területére, valamint a 2006. évben Újhartyánra vonatkozó forgalmi adatokat küldje meg. A Zrt. 2006. március 20-án faxon megküldte a Felügyelőség által kért adatokat, amelyekre tekintettel a hatóság a Zrt-t 2006. július 25-én kelt határozatával Pest megye egész területére kiterjedően részleges – zaj- és rezgésvédelmi szempontú – környezetvédelmi felülvizsgálat elvégzésére kötelezte. A Zrt. fellebbezésében előadott körülményeket figyelembe véve azonban a Felügyelőség a tényállás további tisztázása érdekében visszavonta határozatát.
2006. december 6-án a Felügyelőség az addig lefolytatott eljárási cselekményekről írásban tájékoztatta a panaszosokat, akik az eljárás elhúzódására tekintettel a Központi Közlekedési Felügyelethez, a Miniszterelnöki Hivatalhoz, majd az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordultak.
A Felügyelőség 2007. február 13-án kelt levelével értesítette a Zrt-t, hogy az M5 autópálya megnövekedett forgalmából származó zajterhelés miatt hivatalból környezetvédelmi felülvizsgálati eljárást indított és meghatározott adatok megküldésére kötelezte. A forgalmi adatok beérkezését követően a Felügyelőség 2007. április 26-i határozatával az M5 autópálya 34+522 – 54+500 km szelvényei közötti szakaszára vonatkozóan részleges környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelezte a Zrt-t. A határozat szerint a Zrt. 2007. szeptember 30-ai teljesítési határidővel, tényekkel alátámasztott, tervezett határidőket tartalmazó dokumentációt (intézkedési tervet) köteles benyújtani. 
Bár a Zrt. megtámadta a kötelező határozatot, a Főfelügyelőség a fellebbezés megalapozottságának hiánya miatt helybenhagyta a Felügyelőség elsőfokú határozatát.
A Zrt. 2007. szeptember 27-én a Felügyelőségen előterjesztett kérelmével a környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozatban előírt dokumentáció benyújtására nyitva álló teljesítési határidő meghosszabbítását kérte. A Felügyelőség 2007. október 31-én kelt levelében helyt adva a Zrt. kérelmének a benyújtási határidőt 2008. január 31-re módosította. 
A határidőn belül benyújtott dokumentációt ugyanakkor a Felügyelőség hiányosnak, hatósági döntésre alkalmatlannak ítélte meg, és – tájékoztató levél formájában, 2008. július 15-i teljesítési határidővel – hiánypótlásra szólította fel a Zrt-t. A Felügyelőség erről a panaszosokat csak a döntés meghozatalát követően, 2008. április 8-án kelt levelével tájékoztatta. 
A Zrt. azonban 2008. április 20-án a hiánypótlási határidő módosítását, 2008. szeptember 1-jei megjelölését kérte. A Felügyelőség a kérelemnek helyt adott.
A 2008. augusztus 29-én benyújtott dokumentációban foglaltakra tekintettel, a Felügyelőség KTVF:16179-2/2009. iktatószámú, 2009. július 7-én kelt környezetvédelmi működési engedélyt bocsátott ki a Zrt. számára. A működési engedélyben a Felügyelőség zajárnyékoló falak építésére kötelezte a Zrt-t és előírta, hogy a kivitelezést követően azok eredményességének igazolására méréssel határozzák meg a védendő épületek zajterhelését. A Zrt. a működési engedélyt megfellebbezte. A Főfelügyelőség az első fokú határozatot érdemben nem változtatta meg, csupán a teljesítési határidőket módosította az időmúlására való tekintettel. 
A Zrt. 2009. november 19-én előterjesztett kérelmével a környezetvédelmi működési engedély módosítását kérte, figyelemmel arra, hogy az engedély kiadásakor a mellékelten csatolt „innovatív zajcsökkentési intézkedési program” című szakvélemény nem állt rendelkezésre, és elkészülte miatt új tényállás megállapítása indokolt. A szakvélemény az autópálya zajkibocsátását, annak az érintett településekre gyakorolt hatását mutatja be, tartalmazva a tényleges zajterhelést, s a javasolt intézkedéseket. A Felügyelőség 2009. november 27-én a Zrt-nek címzett levelében a szakvéleményt a működési engedélyben szereplő zajárnyékoló fal létesítését előíró kikötés teljesítési terveként fogadta el.
A környezetvédelmi működési engedély 2010. január 14-én jogerőssé és végrehajthatóvá vált.
Az NKH 2010. június 12-én kelt határozatával az érintett autópálya-szakaszon a szelvényezés szerinti jobb oldalon a 42+801 – 43+401, a 48+502 – 48+870, az 50+449 – 50+951 és a szelvényezés szerint a bal oldalon a 49+935 – 50+339 km szelvények között engedélyezte a zajárnyékoló falak építését. Ezen határozat kapcsán a panaszosok 2010. július 9-én kelt levelükkel észrevételeket terjesztettek elő, s kérték az NKH-t, hogy azokat eljárása során vegye figyelembe. 2010. július 12-én az NKH válaszlevelében tájékoztatta a panaszosokat, hogy a zajárnyékoló falakra vonatkozó építési engedélyt már kiadta, s az észrevételeik elbírálása a Felügyelőség hatáskörébe tartozik. Az NKH a fentiek mellett tájékoztatta a panaszosokat arról is, hogy az engedéllyel szemben fellebbezést terjeszthetnek elő. A panaszosok 2010. július 23-i levelükben közölték, hogy az építési engedély ellen nem kívánnak fellebbezni.
A panaszosok 2010. július 29-én a Felügyelőséghez fordultak jelezve, hogy a térképszelvényen, amelyen a zajárnyékoló fal építési terve található, a falu beépítettsége nem felel meg a jelenlegi helyzetnek, a 405. számú út túloldalán a zajvédő erdősávot 2009 nyarán kivágták, s így megnövekedett a zajterhelés. A panaszosok kifogásolták továbbá, hogy a zajárnyékoló fal nem elegendő nagyságú, s nem védi meg a falu lakosságát a zajterheléstől.
A Zrt. 2011. január 3-án tájékoztatta a Felügyelőséget, hogy az M5 autópálya érintett szakaszán a zajvédő falakat megépítették. A Felügyelőség elfogadta a Zrt. tájékoztatását. 
Az NKH 2011. március 25-én kelt határozatával engedélyezte a megépített zajárnyékoló falak forgalomba helyezését.

Érintett alapvető jogok
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
·	Jogorvoslathoz való jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási szervek döntése ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. (Alaptörvény P) cikk) „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt - törvényben meghatározottak szerint - helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)

Alkalmazott jogszabályok
·	az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
·	a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) Mt. rendelet
·	a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002. (III. 12.) KöM-EüM együttes rendelet

A vizsgálat megállapításai 
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. (996/G/1990. AB) 
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. Ezzel ugyanakkor csak a közvetlen alapjogi védelem alanyi oldalát zárta ki és nem azt, hogy az egészséges környezethez való jognak lennének alanyi jogon érvényesíthető elemei is. Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít. (ABH 1994, 139-140.) Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (2/1995. (XII. 15.) AB határozat).
Az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény már expressis verbis tartalmazza a tisztességes eljáráshoz való jogot, rögzítve, hogy a közhatalmú szervek, hatóságok az ügyeket részrehajlás nélkül, tisztességes módon, ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket pedig a törvényben meghatározottak szerint indokolják.
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és ezek együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (5/1992. (I. 30.) AB).
III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A Felügyelőség a panaszosok első, 2005 októberében benyújtott beadványát az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (panasztörvény) XIII. fejezete alapján panaszként kezelte és annak alapján 2006. március 1-jén a forgalmi adatok megküldése érdekében megkereste a Zrt-t. 
Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese tapasztalata szerint a környezetvédelmi hatóságok sok esetben a panasztörvény 141-143. §-ai szerint járnak el a hozzájuk érkező, a hatáskörükbe tartozó létesítmény környezeti terhelését kifogásoló bejelentés kapcsán.
A panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint, a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A (3) bekezdés alapján a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. A panasztörvény további rendelkezései a követendő eljárási rendet írják elő a hatóságok számára, meghatározva egy sajátos eljárást, kivizsgálást, amelynek eredményeként meg kell hozni a szükséges intézkedéseket a sérelem orvoslása érdekében. 
A fentieknek megfelelően a panasztörvény rendelkezéseit akkor kell alkalmazni, ha az egyéni jog- vagy érdeksérelem kivizsgálására államigazgatási vagy bírósági eljárásban nem kerülhet sor, illetve olyan körülmény következik be, amelynek orvoslása, megszüntetése egy közösség vagy akár az egész társadalom érdekét szolgálja. A törvény által használt kifejezések, fogalmak arra utalnak, hogy a panasztörvény elfogadására irányuló jogalkotói szándék nem a konkrét jogszabálysértések orvoslására, illetve az azokkal szembeni fellépésre irányult. 
Az olyan beadványok, amelyek közlekedési útvonalak üzemelése során jelentkező fokozott környezeti terhelést kifogásolnak, nem eshetnek a panasztörvény hatálya alá, tekintettel arra, hogy a kifogásolt körülmények megítélése, illetve orvoslása meghatározott államigazgatási, azaz a közlekedési, környezetvédelmi hatóságok jogszabályban kifejezetten körülírt hatáskörébe tartozik. Emellett pedig utalni kell arra is, hogy a beérkező panaszokban a beadványozók az esetek többségében a közigazgatási jogszabályok hatályosulását vitatják, s így kivizsgálásuk kizárólag a közigazgatási jog szerint, de nem a panasztörvény alapján történhet.
A fentieket kiegészítve felhívom a figyelmet az eljárás időpontjában hatályos közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 12. § (2) bekezdés a) pontjára, amely meghatározza a közigazgatási ügy fogalmát. Eszerint közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. A Ket. 12. § (1) bekezdése szerint pedig a közigazgatási hatóság eljárása során a törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. 
Hangsúlyozom tehát, hogy maga a Ket. alapvető rendelkezései is egyértelművé teszik, hogy a jogsértések, s így a közigazgatási jogszabályok hatályosulásának kivizsgálására kizárólag a Ket. alapján kerülhet sor. Az ilyen jellegű panaszok elbírálására szolgáló jogintézmény pedig a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés.
Tekintettel arra, hogy a panaszosok 2005. október 4-i beadványa államigazgatási, különösen környezetvédelmi hatósági hatáskörben orvosolható körülményre hívta fel a hatóság figyelmét, annak elintézése kapcsán a Felügyelőségnek a Ket. rendelkezéseinek megfelelő hatósági ellenőrzést kellett volna lefolytatnia az érintett területen. Az elvégzett hatósági ellenőrzés eredményéről, a hatáskörébe tartozó intézkedéseket elrendelő, illetve azokkal összefüggő döntésekről pedig – azok kézbesítésével egyidejűleg – tájékoztatnia kellett volna az ügyfeleket.
Megállapítottam, hogy a Felügyelőség nem az irányadó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően járt el, nem alkalmazta a Ket. rendelkezéseit és hatósági ellenőrzést sem végzett.
Amint az a tényállásban bemutatottakból kirajzolódott, a Felügyelőség a panaszosok 2005 októberében benyújtott első beadványa és a Zrt. a forgalmi adatok érdekében történő 2006. márciusi megkeresése között semmilyen intézkedést sem tett. Felhívom a figyelmet arra is, hogy bár a Felügyelőség az M5 autópálya érintett szakasza háromszoros forgalomnövekedéséről hivatalosan már 2006. március 20-án tudomást szerzett, a környezetvédelmi felülvizsgálatot csak 2006. július 25-én rendelte el.
A hatóság jelentős késedelme így egyértelműen megállapítható, amely már az eljárás kezdeti szakaszában jelentősen hozzájárult a környezeti konfliktus elhúzódásához.
Megállapítottam, hogy a Felügyelőség a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal kapcsolatban, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelmén keresztül az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

2. Ahogy azt már jeleztem, a Felügyelőség első alkalommal 2006. július 25-én rendelkezett az M5 autópálya Pest megye egész területére kiterjedő szakasza vonatkozásában a környezetvédelmi felülvizsgálat elvégzésének kötelezettségéről. A határozatot a Zrt. arra hivatkozással fellebbezte meg, hogy a Felügyelőségnek a panasztörvény kapcsán lefolytatott eljárása nem vezethet a felülvizsgálat elvégzésére kötelező határozat kibocsátására, és az a tényállás előzetes tisztázásának hiánya miatt megalapozatlan. A kötelező határozatot a Ket-ben szereplő alapelveknek és eljárási garanciáknak megfelelő eljárás kell, hogy megelőzze. A Zrt. sérelmezte, hogy az eljárás megindulásáról a Felügyelőség értesítést nem küldött. Külön utalt arra is, hogy őt az autópálya üzemeltetésére jogosító koncessziós szerződése nem Pest megye egész területére, hanem az M5 autópálya 17+400 km szelvénye utáni szakaszától jogosítja fel annak üzemeletetésére. A Zrt. által benyújtott fellebbezésre tekintettel a Felügyelőség saját hatáskörében visszavonta határozatát. 
A Felügyelőség a környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozata jogalapjaként – az eljárás időpontjában hatályos – a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.) 74. § (1) bekezdésének második fordulatát jelölte meg, amely szerint a környezetvédelmi hatóság az érdekeltet tevékenysége környezetre gyakorolt hatásának feltárása érdekében – teljes körű vagy részleges – felülvizsgálatra (…) kötelezi, ha környezetveszélyeztetést, illetve környezetszennyezést észlel. 
Felhívom azonban a figyelmet a Kvt. 74. § (1) bekezdésének első fordulatára, amely a következőket írja elő. A környezetvédelmi hatóság az érdekeltet tevékenysége környezetre gyakorolt hatásának feltárása érdekében – teljes körű vagy részleges felülvizsgálatra kötelezheti a 73. § (1) bekezdésében meghatározott esetben (…). A Kvt. 73. § (1) bekezdése szerint az egyes tevékenységek környezetre gyakorolt hatásának feltárására és megismerésére, valamint a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés ellenőrzésére környezetvédelmi felülvizsgálatot kell végezni. Az eljárás időpontjában hatályos Ket. 29. § (1) bekezdése szerint a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra  vagy hivatalból indul meg. Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az eljárás megindításától, a kérelemre indult eljárásban az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt napon belül értesíteni kell. A Ket. 29. § (4) bekezdése b) pontja rögzíti továbbá, hogy az értesítés csak akkor mellőzhető, ha az egyszerű megítélésű, a tényállás előzetes tisztázását nem igénylő ügyben az eljárás megindítása után azonnal sor kerül az érdemi határozat meghozatalára.
A Kvt. fentiekben ismertetett rendelkezéseinek megfelelően a környezetvédelmi hatóság a 73. § (1) és a 74. § (1) bekezdése alapján két esetben rendelkezhet a környezetvédelmi felülvizsgálat elrendeléséről. Egyrészt mérlegelési jogkörén belül elrendelheti a felülvizsgálatot az érintett tevékenység környezetre gyakorolt hatásának feltárása, megismerése, valamint a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés ellenőrzésére érdekében, másrészt pedig azt el kell rendelnie, ha környezetveszélyeztetést, illetve környezetszennyezést észlel. A környezetvédelmi hatóság tehát, amennyiben egy konkrét tevékenység környezetre gyakorolt hatását, környezetvédelmi követelmények teljesülését kívánja megvizsgálni, a környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés fennállásától függetlenül is elrendelheti a környezetvédelmi felülvizsgálati eljárás lefolytatását. 
Tekintettel arra, hogy a Felügyelőség rendelkezésére csupán az M5 autópálya újhartyáni főpályáját érintő, a forgalom nagyságát bemutató adatok álltak és nem tudta kétséget kizáróan megállapítani, hogy a környezetszennyezés, illetve a környezetveszélyeztetés fennáll-e, a megküldött forgalmi adatokból kiindulva csupán a Kvt. 74. § (1) bekezdés első fordulata alapján rendelhette volna el mérlegelési jogkörén belül a környezetvédelmi felülvizsgálatot. Megalapozottan kifogásolta tehát a Zrt. fellebbezésében, hogy a Felügyelőség műszeres zajvizsgálati eredmények nélkül állapította meg az M5 autópálya forgalmából adódó zajterhelési határérték-túllépést és a környezetszennyezést. A Felügyelőség korábbi határozatának visszavonása tehát az eljárási hibákra tekintettel indokolt volt, és elkerülhetetlenné vált a tényállás további tisztázása.
Az előzőekből következően megállapítottam, hogy a Felügyelőségnek a Kvt. 74. § (1) bekezdés első fordulata alapján kellett volna kiadni a kötelező határozatát, és alkalmaznia kellett volna a Ket. fent idézett 29. § (3) bekezdése b) pontját. Azaz a tevékenység környezetre gyakorolt hatásának feltárása, a környezetvédelmi követelmények teljesülése ellenőrzése érdekében kellett volna elrendelnie a felülvizsgálat elvégzését, s így a tényállás előzetes feltárásának szükségessége nem merült volna fel. Alkalmazva a Ket. 29. § (3) bekezdése b) pontját, az előzetes értesítést mellőzve a Felügyelőségnek azonnal köteleznie kellett volna a Zrt-t a környezetvédelmi felülvizsgálatra és az annak alapján elkészítendő dokumentáció benyújtására.
Mindennek ellenére a Felügyelőség a határozata visszavonását követően több mint fél évvel, 2007. február 13-án rendelkezett a környezetvédelmi felülvizsgálat kapcsán az eljárás hivatalból történő megindítása felől és 2007. március 30-i teljesítési határidő megjelölésével az M5 autópálya érintett szakaszával kapcsolatos forgalomba helyezésére, forgalmában bekövetkező változásokra, esetleges forgalomszabályozására, a környezetében található, a zaj elleni védelmet szolgáló műtárgyakra vonatkozó adatok megküldésére kötelezte a Zrt-t. A Zrt. az adatokat 2007. március 22-én kelt levelével küldte meg, amelyben a korábban előadottak mellett, pusztán az érintett szakasz forgalomba helyezésére vonatkozó határozatot mellékelte és bemutatta, hogy a jövőben milyen zajcsökkentő intézkedések megvalósításának lehetőségét fogják megvizsgálni. A Felügyelőség a megküldött adatok alapján 2007. április 26-án kelt, a korábbi határozattal megegyező, csupán a km szelvények számában különböző környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozatot adott ki.
Abban az esetben, ha a Felügyelőség a Kvt. 74. § (1) bekezdés első fordulata alapján kötelezte volna a felülvizsgálat elvégzésére a Zrt-t, a Ket. alapján elegendő lett volna csupán a km szelvények tekintetében a határozat kijavítása. 
Megállapítottam, hogy a Felügyelőség az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott, mivel a jogalap megfelelő kiválasztásával és a határozat kijavításának eszközével megakadályozható lett volna az eljárás újabb egy éves elhúzódása. 
Eljárásom során megvizsgáltam az eljárás időpontjában hatályos a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) Mt. rendelet (Mt. rendelet), valamint a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002. (III. 12.) KöM-EüM együttes rendelet (korábban hatályos HR.) vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazhatóságát is. Az Mt. rendelet 14. § (1) bekezdése szerint meglevő út, vasútvonal, polgári repülőtér forgalma által okozott, az új létesítményekre megengedett zaj-, illetőleg rezgésterhelési határértéket jelentősen túllépő zaj, illetve rezgés csökkentésére az üzemeltetőnek forgalomszervezési és egyéb intézkedéseket kell tennie. Ilyen intézkedések megtételét a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség is kezdeményezheti, továbbá a 10. § (3) bekezdésében foglaltakat is alkalmazhatja. A 10. § (3) bekezdése szerint a zaj- és rezgésvédelmi követelmények teljesítése érdekében út, vasútvonal, polgári repülőtér létesítése, a forgalmi viszonyok lényeges és tartós megváltozását eredményező felújítása, korszerűsítése során a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség zaj-, illetőleg rezgéscsökkentő létesítmények, berendezések alkalmazását írhatja elő.
A fentieket elemezve megállapítottam, hogy meglévő közlekedési létesítményekből származó határértékek jelentős, azaz a korábban hatályos HR. 8. § a) pont szerinti több mint 10 dB-es túllépése esetén az Mt. rendelet alapján a Felügyelőség intézkedési kötelezettséggel nem rendelkezett, „csupán” kezdeményezhette az üzemeltetőnél, hogy forgalomszervezési és egyéb intézkedéseket tegyen meg, valamint zaj- és rezgéscsökkentő létesítmények alkalmazását írhatta elő. Tekintettel azonban arra, hogy 10 dB-es határérték-túllépést a szakértői mérések nem mutattak ki, az Mt. rendeletbeli rendelkezések alkalmazása nem volt szükséges.

3. A másodfokon jogerőssé vált környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozatban a Felügyelőség a környezetvédelmi felülvizsgálati dokumentáció benyújtására 2007. szeptember 1-jei teljesítési határidőt állapított meg. Ezt a határidőt azonban a Felügyelőség a Zrt. kérelmére a panaszosok eljárásba történő bevonása nélkül tájékoztató levél formájában 2008. január 31-ig, 5 hónappal meghosszabbította, majd tekintettel arra, hogy a Zrt. által elkészített és módosított határidőn belül benyújtott dokumentációt hiányosnak ítélte meg, hiánypótlási felszólítást bocsátott ki, s szintén közel további fél évet biztosított a kötelezettség teljesítésére. A hiánypótlási felhívás szerint a 2008. január 31-én benyújtott dokumentáció hatósági döntésre alkalmatlan, mivel, az – a kötelező határozatával ellentétben – megvalósítási határidőt tartalmazó tényleges megoldásokat, a megoldások várható hatásaira, eredményességére vonatkozó adatokat, továbbá intézkedési tervet nem tartalmazott. 
A meghatározott cselekmény elvégzésére kötelező határozatban foglaltak nem teljesítése esetére az eljárás időpontjában hatályos Ket. az alábbi eljárást, illetve jogkövetkezményeket rendeli alkalmazni. A Ket. 124. § (1) bekezdés, a 125. § a) pontja, 127. § a) pontja, a 130. § (1) bekezdése, valamint a 140. § (1) bekezdés a) pontja szerint a hatósági eljárásban az e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén állami kényszerrel is el kell érni, hogy a hatóság döntésével pénzfizetésre vagy egyéb magatartásra kötelezett ügyfél e kötelezettségének eleget tegyen. A közigazgatási végrehajtás szabályait kell alkalmazni a hatóság döntésében megállapított kötelezettség érvényesítésére, ha annak önkéntes teljesítése elmaradt. A hatóság döntése végrehajtható, ha pénzfizetésre, valamely tevékenységre vagy attól való tartózkodásra irányuló kötelezettséget állapít meg, jogerőre emelkedett és a teljesítésre megállapított határidő vagy határnap (a továbbiakban együtt: határidő) eredménytelenül telt el. A döntés végrehajtását – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az első fokon eljáró hatóság végzéssel rendeli el. Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban együtt: meghatározott cselekmény) irányul, a teljesítés elmaradása esetén a végrehajtást foganatosító szerv a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti.
Megállapítottam, hogy a benyújtott dokumentáció hatósági döntésre alkalmatlan volt, és nem felelt meg a környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozatnak. Tekintettel arra, hogy a Zrt. a határozatban foglaltakat nem teljesítette, a Felügyelőségnek a beérkezett dokumentáció vizsgálatát követően a Ket. fent idézett jogszabályi rendelkezései alapján a határozat végrehajtását kellett volna elrendelnie és gondoskodnia kellett volna annak foganatosításáról.
A Ket. 140. § (1) bekezdés d) pontja alapján, ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra irányul, a teljesítés elmaradása esetén a végrehajtást foganatosító szerv, ha a teljesítés elmaradása a kötelezettnek felróható, a kötelezettel szemben eljárási bírságot szabhat ki.
A Ket. rendelkezéseivel összhangban tehát a Felügyelőségnek a határozat végrehajtása elrendelése mellett eljárási bírság kiszabásának lehetőségét is meg kellett volna vizsgálnia, figyelembe véve a mulasztás súlyát, annak következtében az eljárás jelentős elhúzódását, a környezetet veszélyeztető állapot hosszú ideig tartó fennmaradását.
Megállapítottam, hogy a Felügyelőség az egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott, tekintettel arra, hogy mulasztása, valamint jogszerűtlen eljárása a környezeti konfliktus további egy éves elhúzódását eredményezte.

4. A tényállásban bemutatottak szerint a Felügyelőség a hiánypótlási felhívásban megjelölt határidőt a Zrt. kérelmére tájékoztató levéllel, az egyéb, ellenérdekű ügyfelek bevonása nélkül módosította.
A Ket. szellemiségéből, illetve a bevezető rendelkezéseiben megfogalmazott alapelvekből, alapvető rendelkezésekből ugyanakkor az következik, hogy a ténylegesen fennálló indokok alapján, a tényállás teljes körű tisztázása mellett kell a határidő hosszabbításáról dönteni. A konkrét jogerős határozatban megjelölt teljesítési határidő módosítására irányuló ügyféli kérelem megalapozottságát a hatóság minden esetben vizsgálni köteles. A határidő módosítása felől nem lehet egyedül a környezethasználó érdekei alapján dönteni, figyelmen kívül hagyva a közérdeket, illetve az ellenérdekű ügyfelek jogos érdekeit.
Felhívom a Felügyelőség figyelmét, hogy a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettség a Ket. 50. § (1) bekezdése alapján a hatóságot terheli. A Ket szerint ugyanis a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni, s ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást kell lefolytatni. A tényállás tisztázását követően a Ket. 71. § (1) bekezdése alapján a hatóságot az ügy érdemi lezárása érdekében döntéshozatali kötelezettség is terheli. Ellenérdekű ügyfél esetén a Ket. pedig csak akkor biztosít lehetőséget az egyszerűsített (jogorvoslatot és tájékoztatást nem tartalmazó) döntéshozatalra, ha az az ellenérdekű ügyfél jogát nem érinti.
Tekintettel arra, hogy a tárgy szerinti ügyben a hatóságnak nem hiánypótlási felhívást, hanem a kötelező határozat végrehajtását kellett volna elrendelnie, csupán általánosságban rögzítjük, hogy – ellenérdekű ügyfél részvétele esetén – a hiánypótlás teljesítésére megállapított határidő módosításáról a tényállás teljes körűen tisztázását követően, valamennyi érdeket mérlegelve alakszerű döntésben kell határozni.
Megállapítottam, hogy a Felügyelőség a hiánypótlási felhívás teljesítésére megállapított határidő módosításával, tekintettel arra, hogy az a tényállás teljes körű tisztázása és a közérdek, valamint az ellenérdekű ügyfelek érdekeinek érvényesítése nélkül történt és az eljárást 90 nappal meghosszabbította, visszásságot okozott a jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.

5. Különös hangsúllyal hívom fel a figyelmet arra, hogy az ilyen és ehhez hasonló, a lakosok igen jelentős számát közvetlenül érintő közlekedési útvonalak vonatkozásában nem lehet az ügyfelek körének vizsgálatát kizárólag a kérelmezőre, illetőleg az eljárásba ügyfélként bejelentkezett személyekre korlátozni. Egyértelmű ugyanis, hogy az M5 autópálya megnövekedett forgalmából eredő fokozott zajterhelés érinti a környéken élő valamennyi lakos érdekét.
Az eljárás időpontjában hatályos Ket. 15. § (1) bekezdése értelmében ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti. A Ket. 15. § (2) bekezdése alapján, ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. A Ket. 29. § (6) bekezdése szerint, ha jogszabály másként nem rendelkezik, a 15. § (2) esetében, valamint ha az eljárás egyébként jelentős számú ügyfelet érint, az ügyfeleket az eljárás megindításáról hirdetményi úton, továbbá közhírré tétel útján (helyben szokásos módon, a helyi lapban stb.) kell értesíteni. 
A vizsgált tevékenység egyértelműen, folyamatosan fokozott zajterhelést gyakorol az érintett lakókörnyezetre. Következésképpen az adott közlekedési útvonal tekintetében lefolytatott eljárások, s az azok során meghozott döntések jelentős számú ügyfelet érintenek. A Ket. 78. § (1) bekezdése szerint a határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve az jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Ugyanezen szakasz (6) bekezdésének második mondata alapján a hirdetmény útján közölt döntést a hirdetmény kifüggesztését követő tizenötödik napon kell közöltnek tekinteni. A 80. § (3) bekezdés szerint hirdetményi úton történő közlésnek van helye akkor is, ha az ügyfeleket az eljárás megindításáról is hirdetményi úton értesítették. A (4) bekezdés alapján a hirdetményt a hatóság hirdetőtáblájára ki kell függeszteni, a központi elektronikus szolgáltató rendszeren és a hatóság internetes honlapján – ha azzal rendelkezik – közzé kell tenni, ezenkívül az önkormányzat hivatalos lapjában – ennek hiányában a helyi lapban –, valamint a hatóság hivatalos lapjában is közzétehető. A döntés kifüggesztésének és az internetes honlapon való megjelentetésének azonos napon kell megtörténnie.
A fentiek szerint tehát a Felügyelőségnek az ügyfeleket az eljárás megindításáról hirdetményi úton, továbbá közhírré tétel útján (helyben szokásos módon, a helyi lapban stb.) kellett volna értesítenie, továbbá ugyanígy kellett volna közölnie az ügyben hozott döntéseit és az ügyet lezáró érdemi határozatát. Minderre azonban a rendelkezésre álló adatok tanúsága szerint nem került sor, amely mulasztás az ügyféli jogok – különösen a jogorvoslathoz való jog – sérelmét idézte elő.

6. Ahogy azt az előzőekben részletesen bemutattam, a tárgy szerinti környezeti konfliktus kivizsgálása és orvoslása jelentősen elhúzódott, tekintettel arra, hogy a Felügyelőség a panaszosok első bejelentése alapján késedelemmel rendelkezett a környezetvédelmi felülvizsgálati eljárás elrendeléséről és a környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozat jogalapját nem körültekintően választotta meg. A Felügyelőség mindemellett az ügyféli jogok sérelmét is előidézte azzal, hogy a dokumentáció hatósági döntésre való alkalmatlanságának megállapítását követően nem a környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelező határozat végrehajtását rendelte el, hanem az eljárás további elhúzódását okozva először a dokumentáció benyújtására, majd a hiánypótlási felhívás teljesítésére előírt határidőt is módosította. A hatóság ezirányú döntései során nem tisztázta teljes körűen a tényállást és egyedül a környezethasználó érdekeit tartotta szem előtt, figyelmen kívül hagyva a közérdeket és az ellenérdekű ügyfelek jogos érdekeit. 
A Felügyelőség tehát az egészséges környezethez, a jogorvoslathoz, a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggően visszásságot okozott és sértette a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése értelmében felhívom a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség igazgatóját, hogy a jövőben lefolytatott környezetvédelmi felülvizsgálati eljárásokban fordítson kellő figyelmet az irányadó jogalap kiválasztására és az alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően, valamint a jelentésben megfogalmazottak figyelembe vétele mellett járjon el. 
Felkérem az Igazgatót arra is, hogy a jövőben fektessen különös hangsúlyt a beérkező panaszok jogszerű elintézésére, azokat ne a panasztörvény alapján, hanem a jelentésben rögzítettek szerint, a Ket. alapján, hatósági ellenőrzés keretében intézze.

Budapest, 2012. március 1.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.