Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1312/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Sárközy István
Az eljárás megindulása
A panaszos Hivatalomhoz benyújtott beadványában a BKV Zrt. 2011. december 14-én, Budapest XI. kerületében a Villányi út 2-4. szám előtt zajlott jegy- és bérletellenőrzési módszerét kifogásolta. 
A panaszos álláspontja szerint a jegyellenőrök és az őket segítő közterület-felügyelők kordont állítottak a járda egy részére, majd a buszról leszálló utasoktól kérték az érvényes jegyeket, bérleteket. A panaszos tapasztalata szerint az ellenőrzés során az ellenőrök nem tudták egyértelműen megállapítani, hogy ki szállt le a buszról, emiatt néhány járókelőtől is kérték a jegyet vagy bérletet.
A panaszos kifogásolta a jegyellenőrök és a közterület-felügyelők „erőszakos fellépését, minősíthetetlen hangnemét” is. Az így kialakuló nézeteltérés miatt a panaszos az őt ellenőrző közterület-felügyelő azonosító számát el akarta kérni, azonban álláspontja szerint a közterület-felügyelő eltakarta az azonosítóját, így a számát nem tudta feljegyezni.
A panaszos sérelmezte továbbá, hogy nem kapott érdemi választ a Budapesti Közlekedési Központnak küldött elektronikus levelére, amelyben panaszt tett a megtörtént jegyvizsgálati módszerrel kapcsolatban. 
A panasz alapján felmerült a tisztességes eljárás, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének lehetősége, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
Hatáskörömet az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a), b) és l) pontjaira alapítottam, ugyanis az ügyben érintett Budapesti Közlekedési Központ, Budapest Főváros Közterület-felügyelete, a BKV Zrt., valamint Budapest Főváros Önkormányzata hatóságnak minősülnek. A vizsgálatot az Ajbt. 20. § (1) bekezdése alapján folytattam le.

Az érintett alapvető jogok
-	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]
-	Az élethez és az emberi méltósághoz való jog: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.” [Alaptörvény II. cikk]
-	A személyes szabadsághoz való jog: „Mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz.” [Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdés]
-	A mozgásszabadsághoz való jog: „Mindenkinek, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, joga van a szabad mozgáshoz és tartózkodási helye szabad megválasztásához.” [Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdés]
-	A tisztességes eljáráshoz való jog követelménye: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]

Az alkalmazott jogszabály
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A vizsgált szervezetek által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok
-	A BKV Zrt. személyszállítási üzletszabályzata
-	A BKK üzletszabályzata

A megállapított tényállás
A tényállás tisztázása érdekében tájékoztatást kértem a Budapesti Közlekedési Központtól (BKK), Budapest Főváros Közterület-felügyeletétől (BKFK), a BKV Zrt.-től, valamint Budapest Főváros Önkormányzatától.
A BKFK arról tájékoztatott, hogy a nevezett helyszínen a BKV Zrt. jegyellenőrei és a BKFK közterület-felügyelői közös ellenőrzést végeztek. A kordon használatára azért volt szükség, mivel a BKV Zrt. utasszámlálással kötötte össze a jegyellenőrzést. Az ellenőrzés során nem állítottak meg járókelőket, csak a buszról le-, illetve felszálló utasokat számlálták. 
A BKFK álláspontja szerint a panaszos nem a valóságnak megfelelően írta le a történteket. A panaszos valóban telefonált a szolgálatvezetőnek, azonban a BKFK álláspontja szerint végül nem a beszélgetés egészét írta le beadványában. A BKFK tájékoztatása szerint a szolgálatvezető közölte a panaszossal, hogy ki fogják vizsgálni az ügyet, és amennyiben valóban úgy történt az eset, ahogy a panaszos leírta, abban az esetben kér elnézést. A szolgálatvezető a közterület-felügyelőtől azonnal jelentést kért, amelyet a BKFK csatolt a megkeresésre adott válaszához.
Az érintett közterület-felügyelő jelentése szerint a BKV Zrt. jegyellenőreivel a 240E busz megállójában kordonnal körbekerített leszállás-ellenőrzést végeztek. A panaszostól a jegyellenőrök kérték jegyének vagy bérletének felmutatását, amelyet a panaszos – a jelentés szerint – nem teljesített, és agresszíven áttörte magát a jegyellenőrök között. A panaszos elé állt a közterület-felügyelő és igazolta magát. A jegyellenőr megerősítette, hogy a panaszos nem mutatott fel sem érvényes jegyet, sem pedig érvényes bérletet. A közterület-felügyelő felszólította a panaszost, hogy amennyiben rendelkezik érvényes utazásra jogosító dokumentummal, azt mutassa fel a jegyellenőrnek. A közterület-felügyelő jelentése szerint a panaszos megtagadta e dokumentumok felmutatását, és közölte, hogy nem bizonyítható be, hogy a buszról szállt le. A közterület-felügyelő ismét felszólította személyazonosságának igazolására, amelyet megtagadott. A közterület felügyelő ezt követően közölte a panaszossal, hogy amennyiben nem hajlandó személyazonosságát igazolni, rendőri intézkedést fog kérni, valamint tájékoztatta a panaszost arról, hogy a rendőrség kiérkezéséig visszatarthatja. 
A közterület-felügyelő jelentése szerint az igazoltatásnak az elhangzottak ellenére sem tett eleget a panaszos, így rádióján keresztül hívta a BKFK központi ügyeletét. Ekkor a közterület-felügyelő álláspontja szerint a panaszos úriemberhez nem méltó kifejezések kíséretében felmutatta érvényes bérletét. A közterület-felügyelő megköszönte a panaszosnak a bérlet felmutatását és elköszönt tőle. A közterület-felügyelő jelentésében leírtak szerint a panaszos ugyanazzal az ingerültséggel és minősíthetetlen stílusban közölte, hogy nem ért egyet az ellenőrzés formájával, kifogásolta az elhangzott esetleges visszatartás és testi kényszer alkalmazásának lehetőségét és jogszerűségét is. A panaszos a közterület-felügyelők nevét, jelvényszámát kívánta megtudni, azokat felírta, és közölte, hogy „intézkedik az ügyben”, hogy a közterület-felügyelő tovább ne végezhesse a munkáját, majd távozott a kordon másik irányába.
A BKFK kifejtette, hogy a panaszos a kifogásolt intézkedés napján egy név és aláírás nélküli e-mailt is írt a BKFK-nak, amelyet a BKFK gyakorlata szerint névtelen beadványnak tekintettek, ezért nem válaszoltak rá.
A BKFK továbbá tájékoztatott, hogy a közterület-felügyelők a jegyellenőri csoportok mellé beosztva, hatósági személyként teljesítenek szolgálatot, segítve a jegyellenőrök munkáját. A közterület-felügyelőknek joga van a személyazonosítást megtagadó, illetve az intézkedés alól mentesülni kívánó utast visszatartani a rendőr megérkezéséig. Ehhez testi kényszer is alkalmazható, amelyre jelen esetben nem volt szükség.
A közterület-felügyelők jelenlétének köszönhetően az érvényes menetjeggyel vagy bérlettel nem rendelkező utasok közül 94%-kal kevesebb távozott intézkedés nélkül. A BKFK tájékoztatása szerint egyre inkább érezhető a jogkövető többség támogató magatartása a közösségi közlekedési járműveken.
A BKFK kiemelte, hogy a közterület-felügyelők mindig a szokásos eljárási rendet követik, nem lépnek fel támadóan. Amennyiben a BKFK olyan visszajelzést kap, hogy kifogásolható volt a közterület-felügyelők viselkedése, az esetet kivizsgálják. Amióta a közterület-felügyelők a jegyellenőrökkel dolgoznak, egyetlen esetben sem kellett közterület-felügyelőt elmarasztalni egy-egy vizsgálat végén.
A BKK vezérigazgatója levelében arról tájékoztatott, 2012. május 1-jével változások mentek végbe a budapesti közösségi közlekedési intézményrendszerben, így a BKV Zrt. vezérigazgatója nevében is küldi válaszát. 
A leszállás utáni ellenőrzést a BKV Zrt. 2011 decemberében kísérleti jelleggel vezette be – többek között – a panaszban foglalt 240-es buszjárat esetén a Villányi úti megállóhelyen, amely egyben a járat végállomása is.
A BKK kifejtette, hogy a jegyellenőrök csak a járműről leszálló utasok jegyét, bérletét ellenőrizhették, a járdán közlekedő más személyekét nem, ugyanis az ellenőrök közvetlenül az autóbusz mellett, a jármű ajtaja felé fordulva álltak. Kordonokat telepítettek minden helyszínen annak érdekében, hogy a leszálló utasok közé ne kerülhessenek más járókelők, illetve felszálló utasok. 
A jegyellenőrzést végzők határozott, de nem agresszív fellépéssel végezték munkájukat. A jegyellenőrzést folyamatosan figyelemmel kísérték a BKV Zrt. és a BKK Zrt. vezető beosztású munkatársai is, hogy az ellenőrzés csak a járművekről leszálló utasokra terjedjen ki, illetve konfliktusmentesen folyjék. 
A BKK tájékoztatása szerint a leszállás utáni ellenőrzés szükségességét a felszállást követő, vagyis a járműveken történő ellenőrzések korlátai, illetve az ezen ellenőrzési módszerrel a bliccelésről nyerhető többletinformációk indokolják. A leszállás utáni ellenőrzés Európa egyes nagyvárosaiban is alkalmazott eljárási módszer. Az ellenőrzési módszer hatékonyságát a BKK hazai körülmények között kívánta tesztelni, amely alapján az első próbák eredményei alapján sikeresnek bizonyultak.
A leszállás utáni jegyellenőrzést a decemberi próbaidőszakot követően leállította a BKK, azonban a továbbiakban is tervezik alkalmazását. A korábban hivatkozott, 2012. május 1-jével végbement változások miatt csak az intézményrendszer átalakulása után lehet megvizsgálni, hogy milyen módon vezethető be állandó jelleggel a leszállás utáni ellenőrzés oly módon, hogy az továbbra is illeszkedjék a jogi környezetbe és az utazóközönség számára is egyértelmű, támogatható legyen.
A BKK kifejtette, hogy a leszállás utáni jegyellenőrzés lehetőségének vizsgálatánál a jövőben fokozottan ügyelni fog a megkeresésben kifejtett körülményekre, így pl. az ellenőrzési módszer elfogadottá tételére, valamint a lehetségesen felmerülő atrocitások elkerülésére.
A BKK kiemelte, hogy a próbaidőszak alatti kiszabott pótdíjakat – amennyiben az utas sérelmezte az eljárás formáját, tekintettel a próbaidőszakra – a BKV Zrt. minden esetben törölte. A BKK továbbá hangsúlyozta, hogy a leszállás utáni jegyellenőrzéssel nem a fizető utasok és a nem utazó járókelők „zaklatása” a cél, ezért a pontosabb és udvariasabb munkavégzést a továbbiakban alapvető követelményként fogalmazzák meg munkatársaik számára.
A BKK tájékoztatott, hogy a viteldíjak maradéktalan beszédese a közösségi közlekedési rendszer fenntartható finanszírozásának egyik pillére, azonban jelenleg még nem áll rendelkezésre olyan technikai háttér, amely lehetővé tenné a jogosultatlanul vagy jogosulatlan kedvezménnyel utazni szándékozók felszállásának automatikus kizárását. Az elektronikus viteldíjrendszer kialakításával valósulhat meg a díjbeszedési hatékonyság javítása.
A BKK eleget tett válaszadási kötelezettségének, csatolva megküldte a vizsgálat lefolytatásának eredményét tartalmazó panaszosnak címzett választ. A vizsgálattal párhuzamosan a BKK kifejtette, hogy létrehozza és megerősíti ügyfélkapcsolati részlegét az utasoktól érkező észrevételek megfelelő kezelésére.

Budapest Főváros Polgármestere a BKK álláspontját erősítette meg.
A BKK Tömegközlekedési Divíziója annyiban egészítette ki a vezérigazgatótól kapott tájékoztatást, hogy 2012 májusában módosították a BKK üzletszabályzatát a tapasztalatok alapján, hogy a jegyellenőrzés a leszállás után is egy meghatározott területen belül lefolytatható legyen. A leszállás utáni jegyellenőrzést akkor fogják újból alkalmazni, ha az ezzel kapcsolatos jogszabályi háttér tisztázódik, és teljesen egyértelműen határozza meg a lehetőségeket, az ellenőrzés feltételeit, valamint ha sikerül mindenki számára megnyugtató módon kezelni a leszálló utasok más személyektől való egyértelmű elkülönítését.

A vizsgálat megállapításai
I. A vizsgált alapvető jogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB határozat.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [ 56/1991. (XI.8.) AB határozat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alaptörvény II. cikke az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit sem lehet önkényesen megfosztani.
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozata szerint a magyar államnak az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is elsőrendű kötelessége, hogy ezeket tiszteletben tartsa és védelmezze. Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Korábban az OBH3078/2008. számú jelentésben már magam is rámutattam arra, hogy az élet és az emberi méltóság tiszteletben tartása nem csak az állam, hanem valamennyi állampolgár kötelezettsége is. Az állam kötelezettsége annyiban több e tekintetben az állampolgárokénál, hogy e kötelezettséget nem csak magának kell betartania, hanem az állampolgárokkal is be kell tartatnia.
Az emberi méltósághoz való jog fogalmát értelmezve az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatában rámutatott, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll.
Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) AB határozatában kiemelte, hogy a személyes szabadság alkotmányos alapjogát törvény az Alkotmány megengedő rendelkezése folytán korlátozhatja. Az egyes korlátozható rendelkezések azonban csak akkor fogadhatók el alkotmányszerűnek, ha az általuk elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos. E követelmény az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésének és az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltó I. cikk (3) bekezdésének egymásra vonatkoztatásán alapul.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a személyes szabadsághoz való jog és a mozgásszabadsághoz való jog egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. A mozgásszabadsághoz való jog a személyes szabadsághoz való joggal együttesen is értelmezhető. [46/1994. (X. 21.) AB határozat]
A tisztességes eljáráshoz való jog – noha az Alaptörvény szövegezése némileg eltérő, tartalmilag azonban változatlan az Alkotmányhoz képest – az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.) A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye [14/2004. (V. 7.) AB határozat].
A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.] Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van e tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul.
Az Alkotmánybíróság a 60/2009. (V. 28.) AB határozatban kifejtett határozott álláspontja szerint a Ket. szabályait, ideértve az ügyfelek tisztességes (fair) eljáráshoz való jogának védelmét szolgáló törvényi alapelveket. A Ket. alapján az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog [4. § (1) bekezdés], valamint azt is, hogy a közigazgatási hatóság előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását [5. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában fontos elvi tételeket rögzített a korábbi döntései alkalmazhatóságáról: „[…] Az egyes intézményekről, alapelvekről és rendelkezésekről kialakított értelmezése a határozataiban található meg. Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.”

II. Az ügy érdeme tekintetében
II.1. A BKK Üzletszabályzata
A BKK Üzletszabályzata V.3. pontja rendelkezik a jegyellenőrzésről. Eszerint a jegyellenőrzési tevékenységet a BKK látja el, a jegyellenőrzést végző személyek a BKK alkalmazottai, illetve a BKK-val szerződött alvállalkozók alkalmazottai.
Az utasoknak a járműre való felszállás előtt rendelkezniük kell érvényesíthető menetjeggyel, amelyet az utazás megkezdésekor azonnal érvényesíteni kell.
A BKK jegyellenőreinek feladata az érvényes jegyek, bérletek és az utazási feltételek betartásának ellenőrzése, érvényes jegy vagy bérlet hiányában és/vagy az utazási feltételek megszegése esetén a pótdíjazási eljárás lefolytatása.
A jegyellenőröket azonosítja az arcképes, sorszámozott szolgálati kitűzőjük, amelyet jól látható módon, a felsőruházatukon kell viselniük, valamint a karszalagjuk, amelyet az ellenőrzés megkezdése előtt feltéve kell hordaniuk.
A BKK jegyellenőrei az utasok jegyének illetve bérletének érvényességét a szolgáltató üzemi területén bárhol, az utazás során bármikor ellenőrizhetik a felszállást megelőzően, a járművön, akár a jármű menet közbeni megállításával, illetve a leszállást követően a megállóhely vagy a peronok területén. A Szolgáltató üzemi területének számítanak a járművek, a megállóhelyek és a szolgáltatáshoz kapcsolódó közlekedési területek (megállóhelyek, peronok, végállomások). A BKK jegyellenőrei jogosultak a felszíni járatok járműveit akár megállóközben is megállítani és azokra felszállva jegyellenőrzést folytatni.
Az Üzletszabályzat I.2. pontja határozza meg az Üzletszabályzatban használt fogalmakat. Ennek értelmében a „megállóhely: tömegközlekedési (autóbusz, trolibusz, villamos, fogaskerekű vasút, HÉV, sikló, libegő) megálló, állomás: a tömegközlekedési járműre történő fel- és leszállás lefolytatására, illetve a tömegközlekedési járműre történő várakozás céljára közterületen elkülönített terület, amely, ha kiépítése (így járdasziget jellege, korlátokkal való ellátása stb.) jellegéből vagy egyéb jelzésből más nem következik, a megállót, állomást jelző táblától a járda területéből:
– autóbusz, trolibusz járműveknél csuklós jármű esetén 2 m széles és 18 m hosszú, egyéb jármű esetén 2 m széles és 12 m hosszú, kettős megálló esetén 2 m széles és 36 m hosszú terület, hármas megállóhely esetén 2 m széles és 54 m hosszú terület[…]”.
A jegyellenőrök munkáját segítik a BFKF közterület-felügyelői mint hatósági jogkörrel rendelkező személyek, akik igazoltathatják is a pótdíj megfizetésére kötelezett utazókat, amennyiben nem működnek együtt a jegyellenőrrel a pótdíjazási eljárásban.
A felszíni csomópontokon történő ellenőrzés során az adott járat járművén és a végállomáson a jegyellenőrök, vagy a biztonsági őrök csoportosan, a jármű indulása előtt végzik az ellenőrzést. Az ellenőrzéskor csak azok szállhatnak fel a járműre, akik rendelkeznek érvényes bérlettel, egyéb utazásra jogosító irattal, vagy érvényesíthető jeggyel.
A BKK Üzletszabályzatának idézett rendelkezései ellentmondásosak, ugyanis az Üzletszabályzat V.3. pont utolsó előtti szakasza szerint a felszíni csomópontokon és a végállomásokon az ellenőrök csoportosan, a jármű indulása előtt végzik az ellenőrzést, míg az V.3. pont hatodik szakasza szerint az ellenőrök az utazás során bármikor, a leszállást követően a megállóhely vagy peron területén is ellenőrizhetik a jegyek, bérletek érvényességét. E rendelkezésekből tehát az következik, hogy a felszíni csomópontokon és – mint jelen esetben is – a végállomásokon a jármű indulása előtt végezhető ellenőrzés. A leszállás utáni jegyellenőrzés feltételeit nem határozza meg kellő pontossággal az Üzletszabályzat, ezért annak hiánya a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozhat.

II.2. A BKV Zrt. Üzletszabályzata
A BKV Zrt. Üzletszabályzata – noha nagymértékben megegyezik a BKK Üzletszabályzatával – nem tartalmazza a fogalom-meghatározások között a „megállóhely” definícióját.
A közösségi közlekedést igénybevevő utasok számára közszolgáltatást nyújtó szervezetek üzletszabályzatainak definitív eltérése a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot idézhet elő.

II.3. A BKV Zrt. Utazási feltételei
A BKV Zrt. Utazási feltételei között szerepel, hogy az utazás, illetve a jegyek és bérletek használata módjának részletes feltételeit az Üzletszabályzat és a Díjszabás tartalmazza. Az Utazási feltételek 1. pontja értelmében: „mindazoknak, akik a BKV Zrt. közösségi közlekedési szolgáltatásainak bármelyikét igénybe kívánják venni, […] felszállás előtt rendelkezniük kell érvényesíthető és az adott járatra felhasználható jeggyel, érvényes bérlettel, utazási igazolvánnyal, illetve a díjmentességet igazoló okmánnyal”.
Az 1. pontban található a tömegközlekedési megálló, állomás definíciója: „A tömegközlekedési járműre történő fel- és leszállás lefolytatására, illetve a tömegközlekedési járműre történő várakozás céljára közterületen elkülönített terület, amely, ha kiépítése (így járdasziget jellege, korlátokkal való ellátása, stb.) jellegéből vagy egyéb jelzésből más nem következik a megállót, állomást jelző táblától a járda területéből autóbusz, trolibusz járműveknél csuklós jármű esetén 2 m széles és 18 m hosszú egyéb jármű esetén 2 m széles és 12 m hosszú, kettős megálló esetén 2 m széles és 36 m hosszú terület. […]”.
A BKV Zrt. a közforgalmú személyszállítási szolgáltatás igénybevételét valamennyi utazni kívánó személy számára hátrányos megkülönböztetés nélkül lehetővé teszi, ha a) az utas az Üzletszabályzat feltételeit elfogadja, és b) a szolgáltatás a menetrendben meghirdetett járattal lehetséges.
Az Utazási feltételek 3. pontja értelmében valamennyi jegyet, bérletet vagy utazásra jogosító egyéb igazolványt/igazolást ellenőrzéskor át kell adni az ellenőrzést végző személynek. A jegyellenőrzés részletes szabályait az Üzletszabályzat tartalmazza.

II.4. Az ellenőrzés módja és a jogosulatlanul utazók kiszűrése, szankcionálása
A BKK tájékoztatása szerint a viteldíjak maradéktalan beszédese a közösségi közlekedési rendszer fenntartható finanszírozásának egyik pillére, azonban jelenleg még nem áll rendelkezésre olyan technikai háttér, amely lehetővé tenné a jogosultatlanul vagy jogosulatlan kedvezménnyel utazni szándékozók felszállásának automatikus kizárását. Az elektronikus viteldíjrendszer kialakításával valósulhat meg a díjbeszedési hatékonyság javítása.
Az AJB-188/2011. számú jelentésemben kifejtettem, hogy a jegy nélküli utazások számának lecsökkentése alkotmányosan elfogadható és méltányolható cél, továbbá az ilyen jellegű magatartásokkal szembeni fellépés szükséges is, az eszközök megválasztásánál figyelemmel kell lenni arra, hogy a kiválasztott eszköz a lehető legenyhébb legyen, ne sérüljön az arányosság követelménye. Megállapításom szerint a jelenleg rendelkezésre álló hatékony ellenőrzési módszerek (utas leszállítása, együttműködés a közterület-felügyelőkkel) önmagukban elégségesek a „bliccelés” visszaszorítására, további, a személyi szabadságot korlátozó intézkedések sértenék mind a szükségesség, mind pedig az arányosság követelményét. Nincs akadálya ugyanakkor annak, hogy egyéb eszközökkel pl. ellenőrző kapuk felállításával, vagy a felszálló utasok ellenőrzésével érje el ugyanezt a célt a vállalat.
A BKK válaszlevelében kifejtette, hogy a decemberi próbaidőszakot követően leállította a leszállás utáni jegyellenőrzést, azonban a továbbiakban is tervezik annak alkalmazását. Tájékoztatott arról is, hogy további vizsgálatok szükségesek az állandó jellegű bevezetéséhez, oly módon, hogy az illeszkedjék a jogi környezetbe és az utazóközönség számára is egyértelmű, támogatható legyen.
Tekintettel az idézett jelentésemben foglalt és idézett megállapításaimra, továbbá a BKK jelen ügy kapcsán adott tájékoztatására, mely szerint a leszállás utáni ellenőrzés jogszabályi háttere nem kellően tisztázott, az még az utasok számára sem kellően egyértelmű, a leszállás utáni jegyellenőrzés gyakorlata a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot idézhet elő.

II.5. A leszállás utáni jegyellenőrzés és az emberi méltóság összefüggése
Az Alaptörvény II. cikke az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
A BKV Zrt. Utazási feltételek 3. pontjában, a jegyek és bérletek használata cím alatt tesz említést a jegyellenőrzésről. Eszerint valamennyi jegyet, bérletet vagy utazásra jogosító egyéb igazolványt/igazolást ellenőrzéskor át kell adni az ellenőrzést végző személynek. A jegyekről szóló 3.1. pont rendelkezik arról, hogy az érvényesített jegyet az utazás végéig, illetve a metró állomás peronzár vonalának elhagyásáig meg kell őrizni.
Az Utazási feltételek között nem szerepel további feltétel a jegyellenőrzésről, így a leszállás utáni jegyellenőrzésről sem. Amint az AJB-188/2011. számú jelentésemben kifejtettem, az a tény, hogy valaki jogosulatlanul vette igénybe a személyszállítási szolgáltatást és ezáltal kárt okozott, nem jelent egyúttal indokot az emberi méltóság megsértéséhez, az ugyanis az élethez való joggal elválaszthatatlan egységet alkotva minden mást megelőző alapérték. Az emberi méltósághoz való jogot nem lehet relativizálni, az érintett fizikai, szellemi fejlettségétől, állapotától vagy magatartásától függővé tenni, hiszen minden embert, pusztán ebbéli minőségében, egyenlő módon és korlátozhatatlanul megillet, amely egyben a jogállam legfontosabb attribútuma.
Az AJB-188/2011. számú jelentésben megállapítottam, hogy a visszatartás jogának gyakorlása, illetve arányos alkalmazásának hiánya alkalmas lehet az emberi méltósághoz való jog tekintetében visszásság előidézésére. Jelen ügyben, a leszállás utáni jegyellenőrzés közben is sor kerülhet az érvénytelen menetjegy, illetve bérlet nélkül utazó visszatartására (pótdíj kiszabása), mellyel fönnáll az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság veszélye.

II.6. Szükségességi-arányossági teszt a leszállás utáni jegyellenőrzés vonatkozásában
A leszállás utáni jegyellenőrzés elsősorban szankcionálási célokra alkalmas az ellenőrzés módjából eredően. Ezzel szemben a felszállás előtti ellenőrzés preventív célokat szolgál elsősorban, amely révén nagyobb eséllyel szűrhető ki a „bliccelő” utas. Amint azt BKK is hangsúlyozta, a jegyellenőrzés elsődleges célja az érvénytelen menetjeggyel vagy bérlettel utazók kiszűrése, másodsorban a „viteldíjak maradéktalan beszedése”. A BKK által is említett hatékonyabb díjbevételi rendszert támogatná a felszállás előtti jegyellenőrzés, ugyanis ebben az esetben egyértelmű, hogy az utas csak érvényes jeggyel vagy bérlettel veheti igénybe a közösségi közlekedést. A leszállás utáni ellenőrzés az utazóközönségben is ellenérzést válthat ki, mivel félreértésekre adhat okot ezen ellenőrzési mód szokatlansága, jogszabályi hiányossága.
Lényegesen kiszámíthatóbb és egyértelmű helyzetet teremt, ha már a járműre felszállás előtt érvényesíteni kell a jegyet, illetve fel kell mutatni a bérletet, mindamellett így csak az érvényes jeggyel, bérlettel rendelkezők vehetik igénybe a közösségi közlekedést.
A leszállás utáni jegyellenőrzés gyakorlatának vizsgálatakor az Alkotmánybíróság által kidolgozott szükségességi-arányossági teszt alkalmazása nélkülözhetetlen a legitim cél elérése szempontjából. A teszt lényege, hogy alapjog korlátozására csak kényszerítő ok miatt kerülhet sor, a kiválasztott eszköznek alkalmasnak kell lennie a cél elérésére, továbbá a korlátozás súlyának arányban kell lennie az elérni kívánt cél fontosságával. Ha ezen elemek bármelyike hiányzik, megállapítható az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének sérelme, mely kimondja, hogy alapjog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság kényszerítő oknak csak azt fogadja el, ha az alapjog-korlátozás más alapjog vagy alkotmányos érték védelme, érvényesülése érdekében történik. Az állam akkor nyúlhat az alapjogok korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményének: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A korlátozás során továbbá mindig a lehető legenyhébb eszközt kell alkalmazni. [30/1992. (I. 26.) AB határozat]. A szükségesség oldalát érintve az Alkotmánybíróság az ún. nyomós közérdeket is alkotmányosan elfogadhatónak ítélte az alapjogkorlátozás indokaként [56/1994. (XI. 10.), AB határozat, 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, 13/2001. (I. 14.) AB határozat], azonban az állandó gyakorlat az, hogy alapjog korlátozása csak más alapjog vagy alkotmányos elv védelme, érvényesülése céljából válhat szükségessé. [dr. Balogh Zsolt–dr. Holló András–dr. Kukorelli István–dr. Sári János: Az Alkotmány Magyarázata. KJK–KERSZÖV Budapest, 2002 220.] 
Elsőként azt kell megvizsgálni, hogy a leszállás utáni jegyellenőrzés során a személyi szabadság korlátozására mely másik alapjog érvényesülése érdekében kerülhet sor. A BKV Zrt. oldalán a tulajdonhoz való jog lehet érintett, a tömegközlekedési eszközök hasznosíthatósága révén, illetve közvetve a tömegközlekedés hozzáférhetősége, hiszen a jegyárak meghatározásánál szerepet játszik a közlekedési vállalat „bliccelésből” eredő bevételkiesése is.
Tény, hogy éves szinten a „bliccelők” miatt jelentős bevételtől esett el a BKV Zrt. A rendelkezésemre álló tájékoztatásból kiderült, hogy a közterület-felügyelők bevonása a jegyellenőrzésbe, valamint a BKV Zrt. és a BKK intézkedései révén mintegy egymilliárd forinttal nőttek a tömegközlekedés bevételei, és ez a trend várhatóan tovább folytatódik. A közterület-felügyelőkkel támogatott ellenőrzések rendkívül eredményesen működnek a közterület-felügyelők hatósági jogkörének köszönhetően. A „bliccelő” utasok mintegy 61%-a önként együttműködött az ellenőrökkel. 23%-kal több „bliccelő” utast szűrtek ki, valamint 94%-kal kevesebb utas távozott intézkedés nélkül. Felvetődik a kérdés, hogy a bevételkiesés finanszírozása megfelelő indokául szolgálhat-e az egyes nem fizető utasok jogainak csorbítására. Kiemelve azt, hogy a leszállás utáni jegyellenőrzés valóban azt a célt szolgálja, hogy a pótdíjazás hatékony legyen, nem pedig azt, hogy a tömegközlekedési eszközöket igénybe vevőket eltántorítsa a „blicceléstől”, megállapítom, hogy a leszállás utáni jegyellenőrzés – és ezzel együtt a visszatartás joga – bevezetése és alkalmazása nem felel meg a szükségesség-arányosság követelményének, és ezáltal a személyi szabadsághoz fűződő joggal kapcsolatos visszássághoz vezethet.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság bekövetkeztének jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján – tekintettel arra, hogy 2012. május 1-jétől több feladat átkerült a BKV Zrt.-től a BKK hatáskörébe –, kezdeményezem a BKK vezérigazgatójánál hogy 
– egységesítse a BKV Zrt. és a BKK üzletszabályzatait,
– továbbá a viteldíjak hatékonyabb beszedése, valamint a közösségi közlekedési eszközöket jogosulatlanul használni szándékozó utasok kiszűrése érdekében, elsősorban a járműre való felszállás előtti ellenőrzést alkalmazzák. Amennyiben a leszállás utáni jegyellenőrzést be kívánják vezetni, szükséges ezen ellenőrzési mód jogszabályi feltételeinek tisztázása, és erről az utazóközönség megfelelő tájékoztatása.

Budapest, 2012. július 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.