Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB 1147/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Rajzinger Ágnes
A vizsgálat előzményei
Az elmúlt évben több szülő panaszbeadványa alapján – amelyekben az érintettek a gyermekeik óvodájában, iskolájában nyújtott étkeztetés színvonalát, illetve azt kifogásolták, hogy megoldatlan a speciális étkezési igényű gyermekek közétkeztetése – AJB 560/2011. számon vizsgálatot folytattam.
A vonatkozó jogszabályi előírás1 szerint az egészségügyi, szociális és gyermekintézményekben az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani. A gyermekek napközbeni ellátása keretében a bölcsődében, az óvodában, a nyári napközis otthonban, az általános és középiskolai diákotthonban, kollégiumban, az iskolai menzai ellátásban az életkornak megfelelő étkeztetést kell megszervezni. E korábbi vizsgálatom során feltártak szerint a jogszabályok jelenleg nem rendelkeznek a gyermekeknek – közöttük a speciális étkezési igényű gyermekeknek – nyújtandó étkezések számáról, jellegéről. Olyan előírás sincs, amely az étkeztetés megfelelő színvonalát biztosító garanciális szabályokat tartalmazná, de nincsenek meghatározva az étel előállításához szükséges személyi követelmények (ilyen például a gyermeklétszámhoz viszonyított főző-, és tálalókonyhai alkalmazottak száma, az élelmezésvezető képzettsége) és a kulturált étel- és ivóvízfogyasztás tárgyi feltételei (a kis- és főétkezések fogyasztásának helyétől a szalvéta biztosításáig) sem. Emellett a jelentés rögzítette, hogy az étkeztetés megfelelő színvonala érdekében meg kell határozni a gyermekétkeztetésre fordítandó költségek minimumát.
 Korábban több szaktárca együttes rendelete2 szabályozta a csoportos étkeztetésre vonatkozó energia-tápanyagbevitel, illetve élelmiszer-nyersanyag felhasználás ajánlásait, ám a jogszabályi előírást a vidékfejlesztési miniszter 2011. augusztus 1-jével hatályon kívül helyezte. Az országos tisztifőorvos ugyan az ÁNTSZ honlapján, ezzel egyidőben közzétette táplálkozás-egészségügyi ajánlását, de az nem töltheti be a keletkezett joghézagot, mivel a tisztifőorvos nem rendelkezik jogalkotási hatáskörrel. A jelentésben foglalt megállapítások érintették a közétkeztetés ellenőrzésében közreműködő szervek tevékenységét is, miszerint az egészségügyi államigazgatási szerv és az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv a még hatályos rendelet idején sem ellenőrizte, megfelelt-e az előírásoknak az ételek mennyisége, minősége. 
A vizsgálat által feltárt tények alapján megállapítottam, hogy a közétkeztetés átfogó szabályozásának hiányában megoldatlan a minőségi szolgáltatás. A gyermekétkeztetésre vonatkozó egységes jogszabály megalkotása és a közétkezetés megfelelő szabályozása érdekében több szaktárca együttműködése szükséges, ezért ajánlásban kértem fel a kormányt, hogy átfogóan vizsgálja felül a közétkeztetés szabályrendszerét. A Nemzeti Erőforrás Minisztérium jelentésemre adott válaszában jelezte, hogy időközben hatályba lépett a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 162. § (1) bekezdésének z) pontja, melynek értelmében a törvény felhatalmazást ad a Kormány részére, hogy a gyermekétkeztetésre vonatkozó részletes szabályokat rendeletben állapítsa meg.
Az OBH 2365/2008. számú jelentésemben már kitértem arra, hogy a gyermekek étkezésének minőségét meghatározó jogi szabályozás ajánlásként való megfogalmazása nem biztosítja a gyermekek megfelelő szintű táplálkozásának biztosítását, e szabályozás miatt az intézmények nem háríthatják át a szülőkre a táplálkozás biztosításának kiegészítését, hiszen a szülő térítési díjat fizet az igénybevett szolgáltatásért, amelynek nyújtására az óvoda, mint a gyermek napközbeni ellátását biztosító intézmény a felelős. Állást foglaltam abban is, hogy az étkezés kiegészítése ebben a formában nem biztosítja az élelmezés-egészségügyi kontrollt sem. 
Mindemellett több, a lisztérzékeny (glutén-szenzitív entrópia, coeliakia) betegek helyzetét feltáró vizsgálat folyt hivatalomban, melynek eredményeként más-más aspektusból – mind az egészségügyi, mind a szociális támogatási rendszer oldaláról – jelentésekben3 foglaltam össze megállapításaimat e betegségben szenvedő személyek ellátását, lehetőségeit, körülményeit illetően. A speciális étkezési igényű (lisztérzékeny, cukorbeteg) gyermekek helyzetével korábban foglalkozó vizsgálatomat4 arra tekintettel zártam le, hogy a jogszabályi környezet hiányosságaira visszavezethető probléma az új jogszabályi struktúra kialakításával orvosolható. Tekintettel azonban arra, hogy az új szabályozás mindezidáig nem született meg, ismételt, átfogó vizsgálatom – ahogyan azt a konkrét panaszbeadvány is megerősítette – időszerűvé, egyúttal megkerülhetetlenné vált.

Az eljárás megindítása
A hozzám forduló panaszos, beadványában a speciális étkezési igényű, lisztérzékeny gyermekek közétkeztetés rendszerén belüli ellátásának hiányát sérelmezte. Beadványában ismertette, hogy városukban több éve működik ételallergiások számára is szolgáltatást biztosító konyha, az oktatási intézmény mégsem rendezte unokái közétkeztetését. A gyermekek időközben már kikerültek a közoktatási rendszerből, azonban a kialakult helyzet vonatkozásában a panaszos vizsgálatomat, megoldásra irányuló javaslataimat kérte.
A már említett, korábbi vizsgálatomban5 a szülők sérelmezték, hogy gyermekeik azért nem részesülnek közétkeztetésben, mert lisztérzékenységük miatt speciális diétára van szükségük, amelyet a közoktatási intézményekben nem tudnak számukra biztosítani. Egyikük, beadványában kitért arra, hogy gyermeke – jogosultsága ellenére – a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény igénybevételétől is elesik, mivel a kedvezményt természetben, ingyenes közétkeztetés formájában kaphatta volna, ebben azonban betegsége akadályozza. 
Tekintettel arra, hogy a probléma országos szintű, valamint a panaszt érintően felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének, valamint a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alapjoggal összefüggő visszásság veszélye, az ügyben az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20 § (1) bekezdése alapján átfogó vizsgálatot rendeltem el. Figyelemmel arra, hogy a lisztérzékeny gyermekekhez hasonlóan speciális étkezésű igény más betegségben (cukorbetegség, tojás allergia, tejcukor érzékenység, tejfehér allergia, stb.) szenvedő gyerekek esetében is fellép, vizsgálatomat kiterjesztettem – az orvos által igazoltan – diétás étkezést igénylő gyermekek közétkeztetése megvalósulásának vizsgálatára.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja meghatározza a közszolgáltatást végző szerv fogalmát, eszerint ennek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – minden az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésével összhangban az ombudsmani gyakorlat egyértelműen a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a közoktatási intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – értelemszerűen kiterjed.

Alkalmazott jogszabályok
·	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.)
·	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
·	gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.)
·	a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Közokt.tv.)
·	az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3.) NM rendelet
·	a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet

Érintett alkotmányos jog
1.	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény B cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
2.	A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga [ Alaptörvény XVI. Cikk (1) bekezdés: „Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.”]
3.	Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye [Alaptörvény XV. Cikk (4) Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. (5) Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.]

Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország – továbbra is – független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.6
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet arra, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Továbbra is irányadó alkotmánybírósági tézis álláspontom szerint, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.7
2. Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése szerint Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. A következő bekezdésben rögzíti, hogy Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. Az Alaptörvény tehát a gyermekeket gondoskodásra szoruló és külön védelmet igénylő csoportként emeli ki. A Kommentár hangsúlyozza továbbá, hogy a megkülönböztetés általános tilalma alóli kivételt jelent az Alaptörvény azon rendelkezése, amely alapján Magyarország az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedéseket is tesz. E rendelkezés értelmében az egyenlőség tartalmi megvalósulását szolgáló, az esélyegyenlőtlenség felszámolása érdekében tett pozitív megkülönböztetés megengedett.
Az esélyegyenlőség elősegítése az állam részéről egy jogi lehetőséget biztosít, ugyanakkor bizonyos, valamely tulajdonságuk (pl. életkor, betegség, testi fogyatékosság) miatti sajátos, kiszolgáltatottabb helyzetük miatt objektíve hátrányba kerülő személyek csoportjainál az állami beavatkozás nem fakultatív feladat: az állam itt köteles hatékony lépéseket tenni az eredendően és súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az állam szabadságot élvez abban, hogy milyen módon, milyen jogi, normatív és anyagi eszközökkel teljesíti az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó alkotmányos kötelezettségét, mint államcélt: figyelembe kell venni és mérlegelni lehet az eszközök megválasztásában az állam teherbíró képességét. Nem vitatható ugyanakkor, hogy az esélyegyenlőség megvalósításának – az Alaptörvény által is nyomatékosítva – a legmesszebbmenőkig eleget kell tenni a gyermekek, különösen a beteg gyermekek esetében.
3. A gyermekek jogairól szóló ENSZ egyezményt az ENSZ Közgyűlése 1989. november 20-án egyhangúan fogadta el és 1990. szeptember 2-án lépett hatályba. A következő évtizedben az ENSZ tagállamok – két ország kivételével – ratifikálták. Ezzel az Egyezmény a legszélesebb körben elismert nemzetközi emberi jogi szerződéssé vált. Magyarország, mint az Egyezményt ratifikáló országok egyike,8 nemzetközi kötelezettséget vállalt, hogy érvényesíti a gyermekek alapvető jogait és gyakorlatban alkalmazza az egyezmény előírásait. 
Az Egyezmény legjelentősebb előrelépése, hogy a gyermekeket személyeknek és állampolgároknak ismeri el, akik képesek arra, hogy aktív szerepet játsszanak emberi jogaik megélésében. A gyermek ily módon sokkal inkább társadalmi szereplő, semmint erőtlen és hangtalan gyámolítottja a családnak és a társadalomnak. Az Egyezmény a gyermek jogairól bevezette és hangsúlyozza azt a felfogást, miszerint a gyermekek jogokkal bíró személyek, átmenetet képezve a szükségletek kielégítésére alapozott politikától a jogok és az egyéni érdekek tiszteletén alapuló politika irányába. 
Az Egyezményben részes államok, a dokumentum 24. cikkében elismerték a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító-nevelésben részesülhessen, és erőfeszítéseket tesznek annak biztosítására, hogy egyetlen gyermek se legyen megfosztva az ezeknek a szolgáltatásoknak az igénybevételére irányuló jogától. 
A fenti jog teljes körű megvalósításának biztosítására, a részes államok vállalták, hogy alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy küzdjenek a betegség és az alultápláltság ellen, valamint tájékoztassák a társadalom valamennyi csoportját és különösen a szülőket és a gyermekeket a gyermek egészségére és táplálására.

A megállapított tényállás
Tekintettel arra, hogy a fentiekben ismertetett átfogó jelentésemben9 a közétkeztetés problémáinak általános bemutatását, valamint az azzal kapcsolatos megállapításokat megtettem, jelen vizsgálatom fókuszába kifejezetten a speciális étkezési igényű gyermekek közétkeztetési rendszeren belüli ellátottságát, és az ehhez szükséges, megfelelő tárgyi-szakmai feltételrendszer kiépítettségét helyeztem. 
A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében szükséges volt az érintett szaktárcán túl a Magyar Dietetikusok Országos Szövetsége, valamint az Országos Élelmezés- és Táplálkozástudományi Intézet megkeresése. Mindemellett az Oktatási Jogok Biztosának tájékoztatását kértem, azonos tárgyban folytatott vizsgálatai bemutatására.
A nemzeti erőforrás minisztertől az alábbiakról kértem tájékoztatást: 
-	A – megkeresés idejében még hatályban lévő – vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet ugyan tartalmaz csoportos étkeztetésre vonatkozó energia- és tápanyag beviteli, illetve az élelmiszer-nyersanyag felhasználásáról szóló rendelkezéseket, azok azonban csak a vendéglátás keretében történő csoportos étkeztetés tekintetében alkalmazhatóak, de nem kötelező jellegűek. Megvalósíthatónak látja-e mindezek kötelező érvényű figyelembe vételét a közétkeztetés megszervezésekor? Tervezi-e a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény, illetve a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet szabályozására figyelemmel a gyermekek közétkeztetésében a diétás étkezés biztosítását is magában foglaló jogszabályi környezet kialakítását?
-	Indokoltnak tartja-e, hogy a fenntartó önkormányzatok a közbeszerzési eljárások dokumentációjában nevesítsék a gyermekek közétkeztetési ellátásában, a speciális étkezési igényű gyermekek ellátására való igényt is?
-	Tekintettel arra, hogy a speciális étrend szigorú szakmai szabályok betartása mellett valósítható meg, indokoltnak tarja-e, hogy az étlap összeállításánál az élelmezésvezető mellett dietetikus (speciális étrend esetén), illetve az adott korosztályhoz értő szakember is részt vegyen?
-	Megoldhatónak látja-e az ilyen típusú közétkeztetést ellátók támogatórendszerének kialakítását, esetlegesen pályázati konstrukció kidolgozását az eszközök beszerzésére vonatkozóan, illetve a speciális étkeztetést biztosító fenntartók plusz normatívával történő támogatását a feladat teljesítéséhez?

A tárcavezető – 2011. január 13-án kelt – válaszában kifejtette, hogy a tárgyban a vidékfejlesztési miniszter az élelmiszerlánc-felügyeletért való felelőssége körében új rendeletet tervez kiadni, ugyanakkor az Eütv. 247.§ (2) bekezdés sz) pontja alapján az egészségügyért felelős miniszter felhatalmazást kapott a rendszeres étkezést biztosító, szervezett élelmezési ellátás keretében szolgáltatott élelmiszerekre vonatkozó táplálkozás-egészségügyi előírások megalkotására. Az új szabályozás hatálya kiterjedne a közoktatási intézményekben, az egészségügyi intézményekben, valamint a szociális ellátás, továbbá a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatás keretében nyújtott rendszeres étkezést biztosító szervezett közösségi élelmezési ellátásokra. A tervezett szabályozás tartalmaz nyersanyag-felhasználási és energia-beviteli értékeket, élelmezési alapanyagok felhasználására vonatkozó előírásokat, továbbá kezeli a diétás étkeztetés biztosításának problémáját is. 
A tárcánál jelenleg folyik a közétkeztetés keretében szolgáltatott élelmiszerekre, étrendekre vonatkozó új táplálkozás-egészségügyi szabályozás előkészítése. 
Tekintettel arra, hogy a közétkeztetést ellátók támogatórendszerének átalakításáról, különösen a többletforrások biztosításának lehetőségéről a nemzetgazdasági miniszter tud tájékoztatást adni, ezért az erre vonatkozó kérdés megválaszolására a szaktárca a Nemzetgazdasági Minisztériumhoz továbbította a megkeresést. A Nemzetgazdasági Minisztériumot – 2011. szeptember 21-én – ismételt megkeresésben a vonatkozó kérdésben tájékoztatásadásra kértem fel, válasz azonban mindezidáig nem érkezett.
A Magyar Dietetikusok Országos Szövetsége (a továbbiakban MDOSZ) oktatói szakdietetikus munkacsoport vezetőjének, valamint élelmezési menedzser munkacsoport vezetőjének válasza szerint a gyermekétkeztetés problémája három, szorosan összefüggő problémakörre vezethető vissza:
1. Jogszabályi háttér hiánya
A különös táplálkozási igényű gyermekek étkeztetése kapcsán megjegyzendő, hogy étkeztetésükkel kapcsolatban a hatóságok területenként más és más elvárásokkal lépnek fel. A gluténérzékeny gyermekek étkeztetése azonban mindenütt ugyanabba az akadályba ütközik, szeparált (elkülönített) főzőhelyiséget, külön edényzetet, nagy körültekintéssel megtervezett szakszerű diétás étlapot és ételkészítést követel meg az étkeztetőtől. E feltételek némelyike csupán komoly anyagi ráfordítással valósítható meg.
Mivel jelenleg semmilyen jogszabály nem írja elő a különös táplálkozási igényű, vagyis a diétát igénylő gyermekek kötelező érvényű étkeztetését, ezért ahol csak lehet, a közétkeztetők nem vállalják a felelősséget és a többletköltség ráfordítást.
Az MDOSZ kiemelte, hogy sajnos jelen pillanatban a vonatkozó rendelet10 21. § (3) pontja szerint “Az étkeztetés keretében biztosított élelmiszer nyersanyagok energia- és tápanyagtartalmának alsó értékeit” a vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII 10.) GKM—EüM—FVM— SZMM együttes rendelet melléklete tartalmazza, mely rendeletet a vendéglátó-ipari termékek előállításának és forgalomba hozatalának élelmiszerbiztonsági feltételeiről szóló 62/2011. (VI.30.) VM rendelet 2011-ben hatályon kívül helyezte. Ennek következtében jelenleg semmilyen közétkeztetést szabályozó jogszabály nem létezik, így a közétkeztetőket semmi sem kötelezi nem csak a diétát igénylő gyermekek kötelező érvényű étkeztetésére, de a normál étkezési igényű gyermekek esetében az egészséges táplálkozás betartására sem.

2. Személyi feltételek hiánya
Az Országos Tisztiorvosi Hivatal (a továbbiakban: OTH) „A rendszeres étkezést biztosító szervezett élelmezési ellátásra vonatkozó táplálkozás-egészségügyi ajánlás” 17. (4) és (5) pontja szerint „Diétás étrendet kizárólag dietetikus végzettségű szakember tervezhet”, illetve „A közétkeztető köteles gondoskodni arról, hogy a diétás étel készítését a) diétás szakács szakmai képesítéssel rendelkező személy végezze, vagy b) dietetikus felügyelje.”
Komoly probléma, hogy abban a kevés kivételes esetben, ahol megvalósul a diétás ételkészítés, ott sem minden esetben szakember (dietetikus) tervezi az étlapot, és/vagy nem szakember (diétás szakács) készíti el az ételt. Ezeknek a diétáknak (lisztérzékenység, laktózérzékenység, tejfehérje-érzékenység, diabetes, obesitas, stb.) az ismerete és diétás kezelése külön szaktudást igényel, melyhez a dietetikusok 4 évig tartó komoly felsőoktatási képzésben sajátítják el a speciális ismereteket. Ez a képzés nem helyettesíthető semmilyen más képzési formában megszerzett végzettséggel. Az OTH új ajánlásában már ez is olvasható, hiszen az óvodai vagy iskolai étkeztetésben részesülő gyermek esetében visszafordíthatatlan bajt lehet okozni egy rosszul megtervezett, megfőzött és felszolgált étellel.

3. Gazdasági, pénzügyi problémák
Az MDOSZ válaszában ismertette, hogy nagyon sok és fáradságos munkájukba került, míg kiharcolták, hogy a kórházakban a nyersanyagnormák 2007-ben elérjék az akkori reális bekerülési értéküket, az 550.- Ft-os nagyságrendet, és ezt sikerüljön is jogerőre emeltetni. Sajnos, a 2007. óta bekövetkezett gazdasági környezetváltozások hatására kialakult nyersanyag áremelkedéseket az egészségügyi élelmezési normákban nincs lehetőség követni, a nyersanyagnorma a betegélelmezésben még mindig az öt évvel ezelőtti szinten tart. Nincs jobb helyzetben a közétkeztetés sem, nincs elegendő pénzügyi forrás sem a betegélelmezésre, sem a gyermekélelmezésre, így a jelenlegi nehéz gazdasági körülmények között nem egyszerű feladat a közétkeztetés.
Az MDOSZ álláspontjában kifejtette, hogy a közétkeztetéssel szemben a társadalmi elvárás napjainkban egyre növekszik, különösen, amikor országszerte iskolákban, óvodákban szűnik meg a közétkeztetés az önkormányzatok fizetésképtelensége miatt. 
Az OTH ajánlásban leírt, majd a várható rendeletben előírt elvárások teljesítése többletköltséget jelent a közétkeztetőknek, mivel a jelenlegi élelmezési nyersanyagnormából azok nem teljesíthetők, nem csak a speciális táplálkozási igénnyel rendelkezők, hanem az egyéb közétkeztetést igénybevevők részére sem. Az élelmezés költségeit tovább növeli az ország különböző területein eltérő mértékű nyersanyagárak folyamatos emelkedése, az adó jogszabályok változása, valamint a folyamatosan emelkedő üzemanyagárak is.
Összefoglalva tehát elmondható, hogy a közétkeztetés, különösen a gyermekétkeztetés és ezen belül is a speciális igényű gyermekek étkeztetése rendkívül időszerű, sürgős intézkedésre váró terület. Ennek érdekében az MDOSZ a következő javaslatokat fogalmazta meg, e szerint szükség van:egységes szabályozás megvalósítására,
1.	egységes, inflációmértéket követő, kötelezően betartandó, minimális nyersanyagnorma meghatározására,
2.	a speciális igényű ellátottak (különösen gyermekkorban) étkeztetése csak dietetikus felügyeletével, valamint diétás szakács alkalmazásával legyen kivitelezhető,
3.	közétkeztetési ÁFA kedvezmény bevezetésére,
4.	országos szakmai felügyeleti rendszer kialakítására a közétkeztetés területén.

Az Országos Élelmezés- és Táplálkozástudományi Intézet (a továbbiakban OÉTI) főigazgató főorvosa levelében tájékoztatott arról, hogy az OÉTI az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat intézeteivel együttműködve felmérést végzett 2008-ban az általános- és középiskolák (MENZA 2008), 2009-ben pedig az óvodások (OTEF 2009) táplálkozás- egészségügyi környezetéről, mely összegző tanulmányokban a diétás étkeztetésre vonatkozóan az alábbiakat állapították meg.

Diétás étrend iránti igény és hozzáférés, a MENZA 2008 eredményei 
A diétás étkeztetésre a megkérdezett iskolák 24%-ában volt igény, a legnagyobb arányban a Dél-Alföldön (45%) és Budapesten (40%). Az intézmények 84%-a azonban nem biztosított diétás étkeztetést. A legnagyobb arányban Budapesten volt lehetőség diétás étkezésre, a legkevésbé Nyugat-Dunántúlon. 

Diétás étrend iránti igény és hozzáférés, az OTEF 2009  eredményei
Az óvodák 41%-ában volt olyan gyermek, aki orvos által igazolt betegség miatt diétás étkezésre szorult. A diétás étkezést igénylő óvodák csupán kevesebb, mint felében (48%) tudta a közétkeztetés biztosítani ezt a szolgáltatást. A legkedvezőbb arányok az Észak-alföldi (66%) és a Közép-magyarországi Régió (58%) óvodáiban voltak, azonban a Közép-dunántúli Régió ilyen igényű óvodáinak csupán valamivel több, mint negyedében (27%) tudta megoldani a közétkeztetés a beteg gyerekek diétás étkeztetését. Akik a diétás étkezési igényeket nem tudták kielégíteni, elsősorban a személyi (88%) és a tárgyi (63%) feltételek hiányát jelölték meg ennek okaként. 
A vizsgálati eredmények alapján megállapítható, hogy jelenleg nem tisztázott az orvos által igazolt diétát igénylő gyermekek étkeztetésének kérdése.
A 2011. augusztus 1-jén az OÉTI weboldalán közzétett „A rendszeres étkeztetést biztosító, szervezett élelmezési ellátásra vonatkozó táplálkozás-egészségügyi ajánlás közétkeztetők számára” 16. pontjában megfogalmazott diétás étkeztetésre vonatkozó egyes előírások kötelező betartása a főigazgató főorvos véleménye szerint megoldást jelenthet a problémára. Az ajánlás 16.(2) pontja foglalkozik a diétás étkezéssel is, mely szerint „Amennyiben ... a közétkeztető diétás étkezést kíván nyújtani - amely javasolt minden, orvos által igazoltan diétára szoruló 18 év alatti személy és középiskolai tanulmányait nappali tagozaton folytató fiatal felnőtt számára — a diétás étrendet a 16.3-16.6 pontokban foglaltak betartásával kell biztosítani.”11 Szükségesnek látják a jelenlegi ajánlás rendeletbe történő átültetését.
Tekintettel arra, hogy az egyes intézményekben eltérő az orvosilag igazolt diétára szoruló gyermekek aránya, ezért a főigazgató főorvos véleménye szerint javasolt a közeli intézmények igényeinek összegyűjtése alapján megtalálni azt a helyi közétkeztetőt, amelyik képes a diétás étkeztetés biztonságos és dietetikusok által összeállított, ellenőrzött formájának megvalósítására.
Az Oktatási Jogok Biztosa válaszában ismertette, hogy vizsgálati tapasztalatai szerint egyre több azoknak az ügyeknek a száma, amelyekben a szülők azt sérelmezik, hogy ételallergiás gyermekük számára a nevelési-oktatási intézmény nem tudja a megfelelő étkezést biztosítani. A közoktatási törvényben12 foglaltak szerint a gyermeknek joga, hogy nevelési intézményben biztonságban, egészséges környezetben neveljék. Ez az első jogosultság, amelyet a közoktatási törvény a gyermek, a tanuló számára nevesít. A törvény 41. § (5) bekezdésében foglaltak alapján nevelési-oktatási intézménynek gondoskodnia kell a rábízott gyermekek, tanulók felügyeletéről, a nevelés és oktatás egészséges és biztonságos feltételeinek megteremtéséről. A gyermek jogainak tiszteletben tartása és védelme nem merülhet ki abban, hogy tartózkodni kell a megsértésüktől, hanem gondoskodni kell érvényesülésükhöz szükséges feltételekről is. 
Az oktatási biztos álláspontja szerint az egészségügyi problémákkal küszködő gyermekek, illetve tanulók óvodai, iskolai ellátása járhat a pedagógusok számára olyan többletfeladatokkal, amelyekről a gyermekek egészségi állapotának megőrzése érdekében kötelesek gondoskodni. 
A Gyvt. 41. §-a szerint a gyermekek napközbeni ellátásaként életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni. A jogszabály rendelkezése értelmében a gyermekek napközbeni ellátása keretében biztosított gyermekétkeztetés szabályait kell alkalmazni az óvodában, az általános iskolai menzai ellátás, továbbá – ha külön jogszabály másképpen nem rendelkezik – középfokú iskolai menzai ellátás keretében nyújtott étkeztetésre. A fent említettek alapján, ha az iskola biztosítja minden gyermek számára az étkeztetést, akkor csupán az élelmiszerallergiára hivatkozva azt nem tagadhatja meg, és biztosítani kell a speciális étrend szerinti ellátást is.13
A fenti álláspontot képviselte az oktatási biztos abban az ügyben is, amelyben szülők fordultak hozzá, akiknek gyermekei ugyanazon önkormányzat által fenntartott óvodába jártak. Mindkét gyermek tejcukor-érzékeny, diétás étkezésre az óvodában azonban nem volt lehetőség, ezért csak reggeli után tudták bevinni őket az óvodába, és ebéd előtt értük kellett menniük. A szülők emiatt nem tudtak munkát vállalni. Felmerült az is, hogy – bár a gyerekek betegségük miatt nem vették igénybe a közétkeztetést – a térítési díj 50 %-át a szülőknek ki kellett fizetniük. A fenntartó a problémát nem orvosolta, pedig nemcsak az óvodában, hanem az iskolában is hasonló volt a helyzet, ahol az egyik szülő nagyobbik – szintén tejcukor-érzékeny – gyermeke tanul. Az ügyben az oktatási jogok biztosa megkereste a település polgármesterét, aki válaszában előadta, hogy eddig a táplálékallergiás gyermekek ellátását a szülők együttműködésével oldották meg oly módon, hogy a gyermekeknek megfelelő étkezést a szülő biztosította. A polgármester levelében azt is jelezte, hogy felmérést végzett a közoktatási intézményekben a probléma megoldása érdekében. Ez követően a polgármester kifejtette, hogy amennyiben a városukban kialakított gyakorlatban változtatási igény jelentkezik, úgy a szolgáltató cégnél a speciális ellátás biztosítását fogják kezdeményezni. Mivel a település polgármestere ily módon együttműködési szándékáról adott tanúbizonyságot, az oktatási biztos, külön kezdeményezés kiadása nélkül arra kérte fel, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a szolgáltató céggel történő kapcsolatfelvétel és a szolgáltatás módosítása érdekében, így lehetőség nyílhatott arra, hogy minden gyermek, tanuló, akinek egészsége érdekében szüksége van rá, megkaphassa a speciális ételeket akkor is, ha a szülő nem kívánja saját étrend szállításával biztosítani azt.
A polgármester a későbbiekben beszámolt arról, hogy az önkormányzat közbeszerzési eljárást folytatott le. Az ajánlati felhívásban szerepelt az igény esetén külön csomagolt diétás menü biztosítása, amelyet a nyertes cég vállalt. Így orvosi szakvélemény bemutatásával minden érintett szülő igényelheti a diétás menü kiszállítását gyermeke részére. A fenntartói intézkedésre tekintettel az ügyeket az oktatási jogok biztosa lezárta.14

A vizsgálat megállapításai 
Az átfogó vizsgálat során áttekintettem a közétkeztetéssel kapcsolatos követelményekre vonatkozó garanciális törvényi szabályokat. 
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 50. § (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy a közétkeztetésben – különös tekintettel az egészségügyi, szociális és gyermekintézményekben nyújtott közétkeztetésre – az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény az étkeztetéssel kapcsolatos kérdéssel összefüggésben a 10. § (4) bekezdésében arról rendelkezik, hogy a gyermek, tanuló joga, hogy a nevelési-oktatási intézményben, családja anyagi helyzetétől függően, kérelmére ingyenes vagy kedvezményes étkezésben részesüljön. A közoktatási törvény 115. § (3) bekezdése értelmében a tanuló a nevelési-oktatási intézményben igénybe vett étkezésért jogszabályban meghatározottak szerint térítési díjat kell fizetni. A helyi önkormányzatról szóló 1990. évi LXXIX. törvény – a vizsgálat időpontjában még hatályos – 8. § (1) bekezdése határozza meg, hogy a települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen az óvodáról, az alapfokú nevelésről, az oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás. 
Mindebből következően a gyermek egészségügyi állapotának megfelelő étkezés biztosításának megszervezése – amennyiben szülője igényli – az óvoda, iskola feladata. A megfelelő megoldást – pl. a gyermek számára a speciális étkezést nyújtó közétkeztetési cégtől a teljes körű (napi háromszori) étkezés megrendelésével – a közoktatási intézménynek kell megtalálnia.
Elengedhetetlen tehát felhívni a figyelmet arra, hogy a speciális igényű gyermekek étkeztetésének megoldása nem múlhat az oktatási intézmények jóindulatán, a megoldás az intézmények számára nem fakultatív. Korábbi vizsgálataim, illetve az oktatási jogok biztosának vizsgálati tapasztalatai is arra mutatnak rá, hogy a megkeresések hatására a közoktatási intézmények minden esetben rendezni tudták a felmerült problémát. A jogérvényesítés csupán ombudsmani (vö. oktatási biztosi) fellépést követő eredményei arra engednek következtetni, hogy jelenleg a megfelelő, az állami-intézményi kötelezettségeket konkretizáló jogszabályi környezet kialakításának hiánya miatt a gyengébb érdekérvényesítő képességgel rendelkező szülők, családok a beteg, például lisztérzékenységben, étel-allergiában, cukorbetegségben szenvedő gyermekei – a család önhibáján kívül – kiszorulhatnak a közétkeztetés rendszeréből.
Kiemelt figyelmet érdemel álláspontom szerint az az eset, ha a lisztérzékeny, illetve étel-allergiában szenvedő gyermek szociálisan rászoruló, hátrányos helyzetben lévő családból származik, és a közoktatási törvényben15 foglalt ingyenes, illetve kedvezményes étkezés lehetősége a speciális étkezés biztosításának hiánya miatt meghiúsul, az e gyermekekről való szociális gondoskodást biztosító rendelkezés kiüresedéséhez vezethet.
Jelenleg ugyanis nincs a közoktatás keretein belül ágazati szabályozás a speciális étkezési igényű gyermekek közétkeztetésére vonatkozóan, eltérően egyes területeken, így az egészségügyi és a szociális ágazatban létezik norma a diétás étkeztetés tekintetében. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 14. §-a szerint, a biztosított a fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátás keretén belül […] jogosult étkezésre, figyelemmel az orvos által elrendelt diétára is. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 20-24.§-ai részletes szabályokat állapít meg a hatálya alá tartozó intézmények étkeztetése tekintetében, úgymint az energia-tápanyagbeviteli, élelmiszer-nyersanyag felhasználási előírásokat, valamint a diétás étkeztetésről is. A rendelet 45.§-a pedig az étkeztetésnek a bentlakásos szociális intézményekben történő megszervezésére tartalmaz szabályokat, melyek között szintén szerepel a diétás étkeztetés biztosítása is.
Az Alaptörvény XV. Cikk (5) bekezdése – az Alaptörvény XVI. Cikk (1) bekezdésével összhangban – a gyermekeket gondoskodásra szoruló és külön védelmet igénylő csoportként emeli ki. A gyermekek esélyegyenlőségének elősegítése az állam számára ugyan elsősorban jogi lehetőséget biztosít (államcél), ugyanakkor bizonyos, valamely tulajdonságuk (pl. életkor, betegség, testi fogyatékosság) miatti sajátos, kiszolgáltatottabb helyzetük miatt objektíve hátrányba kerülő gyerekek esetében az állami beavatkozás már korántsem fakultatív feladat: az állam köteles hatékony lépéseket tenni a súlyosan egyenlőtlen helyzetek felszámolására.
Az esélyegyenlőség elve egyetemes emberi jogi érték, általános állami célkitűzés, az államot kötelezettség terheli a jogegyenlőség megvalósulását célzó, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését lehetővé tevő intézkedések bevezetésére. Ezen intézkedések tartalmát a hatáskörrel rendelkező állami szervek állapítják meg. Az esélyegyenlőséget biztosító rendelkezések, juttatások korlátozása addig nem alkotmányellenes, amíg nem teszi lehetetlenné a rászorulók számára alapjogaik érvényesítését. Ha az állam törvényben vállal kötelezettséget arra, hogy – az Alaptörvény idézett rendelkezéseivel összhangban – a szociálisan rászoruló családokat segíti, és átvállalja meghatározott esetekben a gyermekétkeztetés térítési díját, úgy az esélyegyenlőség megvalósítása érdekében reális lehetőségét kell adni annak, hogy a speciális igényű, beteg gyermekek számára is elérhető legyen a közétkeztetés. A speciális, objektíve hátrányos helyzetben lévő jogalanyok, különösen a beteg gyermekek számára ugyanis csak az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó állami kötelezettségvállalás, az ellátásukhoz szükséges jelentősebb állami ráfordítás teremthet lehetőséget az egyenlő esélyekre.
A megkeresésre beérkezett válaszok egyhangúan azt az álláspontot képviselik, hogy a speciális étrend szigorú szakmai szabályok betartása mellett valósítható meg. Álláspontom szerint jogszabályban javasolt külön is rögzíteni, hogy az étlap tervezésében az élelmezésvezető mellett dietetikus is részt vegyen. Szükséges továbbá jogszabályban rögzíteni, hogy a fenntartók a közbeszerzési eljárások dokumentációjában nevesítsék a gyermekek közétkeztetésének ellátásában, a speciális étkezési igényű gyermekek ellátására való igényt. A hamarosan életbe lépő jogszabályi változásokra figyelemmel szükséges leszögezni, hogy fenntartó alatt mind az önkormányzati, mind az állami fenntartót értem.
Tekintettel arra, hogy a személyi feltételeknél elsősorban olyan szakács alkalmazása szükséges, aki diétás ismeretekkel is rendelkezik, a tárgyi eszközöket pedig minden egyes speciális diéta esetén biztosítani kell, azaz minden esetben elkülönítetten kell kezelni a tárolást, az edényzetet, a főzést és az eszközöket is, továbbá a nyersanyag mennyisége, minősége, fajtája is más követelményeket támaszt, megfontolásra érdemes a speciális típusú közétkeztetést ellátó szolgáltatók, vállalkozások támogatórendszerének megerősítése.
Az MDOSZ válaszában felhívta a figyelmemet arra a tényre is, hogy a szabályozatlanságból eredően a hatóságok más és más követelménnyel lépnek fel az ellenőrzés, megvalósítás terén. A világos és egyértelmű, ennélfogva számonkérhető szabályok hiánya ezen a területen, ahogy minden esetben követhetetlen jogalkalmazáshoz vezet, ennek megszüntetésére, az egységes jogalkalmazás megteremtésére elengedhetetlen a közétkeztetés speciális tárgyköreit komplex módon, jogszabályban meghatározni.
Mindebből következően megállapítom, hogy a közétkeztetésre vonatkozó szabályozási hiányosságok, ezen belül különösen a speciális étkezési igényű gyermekek ellátására vonatkozó, részletes szabályrendszer kidolgozatlansága, az ebből fakadó ellátási egyenlőtlenségek – összefüggésben a gyermekek kiemelt védelemhez és gondoskodáshoz való jogával – sérti a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét, továbbá az esélyegyenlőség biztosítására vonatkozó állami kötelezettséggel összefüggésben is visszásságot okoz.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 37. §-a alapján felkérem a Magyar Köztársaság Kormányát, hogy a közétkeztetésre vonatkozó szabályrendszer átfogó felülvizsgálatának és megfelelő szintű rekodifikációja során, különös figyelemmel kezelje a speciális étkezési igényű gyermekek megfelelő közétkeztetési ellátásának megteremtését célzó keretszabályok kialakítását.

Budapest, 2012. március 23.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 50. § (3) bekezdése
2 A vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet
3 Vö.: OBH 5122/2005. számú jelentés, OBH 4908/1997. számú jelentés, AJB 5165/2009. számú vizsgálat
4 Vö.: OBH 5165/2009. számú vizsgálat
5 Vö. 5165/2009. számú vizsgálat
6 Vö.: 9/1992. (I. 30.) AB határozat
7 Vö.: 9/1992. (I. 30.) AB határozat
8 a Magyar Köztársaság az 1991. LXIV. törvényben hirdette ki a gyermekek jogairól szóló ENSZ Egyezményt
9 Vö.: AJB 560/2011. számú jelentés
10 1/2000 (I. 7.) SzCsM rendelet
11 „A rendszeres étkeztetést biztosító, szervezett élelmezési ellátásra vonatkozó táplálkozás-egészségügyi ajánlás közétkeztetők számára” ajánlás 16.3-16.6: „A […] diétás étrend összeállítása során csak olyan élelmiszer használható fel, amely az adott diétás célra alkalmas. A diétás étrendet alkotó ételeket a megadott diétára való alkalmasságát befolyásoló élelmiszeranyag kizárásával kell elkészíteni, tárolni, szállítani, a végső fogyasztónak átadni, kizárva bármely keresztszennyeződés lehetőségét. A gluténérzékenyek részére szánt diétás ételek készítéséhez glutént tartalmazó gabonafélékből származó anyagok nem kerülhetnek az ételbe, kivéve a megjelölése szerint gluténérzékenyeknek szánt élelmiszereket. A diétás étrend összeállítása során ezen ajánlás előírásait a 16. és a 17.4 bekezdésben foglaltak sérelme nélkül kell ellátni.”  Az ajánlás 17. (4) bekezdése.: „Diétás étrendet kizárólag dietetikus végzettségű szakember tervezhet.”
12 a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 10.§ 
13 Vö.: K-OJOGB-456/2009.
14 Vö.: K-OJOB-240/2009., KOJOGB-250/2009.
15 Vö.: Közoktatásról szóló törvény 10. § (4) bekezdés.