Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB 958/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványa szerint a tartósan beteg nagykorú gyermeke iskoláztatási támogatásra és utazási kedvezményre jogosult. Sérelmezte a Magyar Államkincstárnak (a továbbiakban: Kincstár) az utazási kedvezményre jogosító kártya kiállításával kapcsolatos elhúzódó eljárását.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, valamint az esélyegyenlőség előmozdítása követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja. Ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, melynek során tájékoztatást kértem a nemzeti erőforrás minisztertől.

Érintett alapvető jogok és alapelvek
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye (Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdés: „Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel is segíti.”)
–	A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
–	A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény
–	A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 
–	A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV.25) Korm. rendelet

A megállapított tényállás
A panaszos a tartósan beteg nagykorú gyermeke utazási kedvezményre jogosító kártyájának kiállításával kapcsolatos eljárás elhúzódását kifogásolta.
A Kincstár Budapesti és Pest Megyei Igazgatóságának Családtámogatási és Szociális Ellátási Iroda Ceglédi Kirendeltségének osztályvezetője a panaszost arról tájékoztatta, hogy az iskola által kiállított – „kisalakú” – tanulói jogviszony igazolást nem fogadják el, ugyanis a 18. életévüket betöltött, már nem tanköteles tanulók tanulói jogviszonyát minden év szeptember végén az Oktatási Hivatal igazolja. Az iskoláztatási támogatás pedig akkor állapítható meg, ha az Oktatási Hivatal igazolása szerint a gyermek ténylegesen megkezdte tanulmányait az adott oktatási intézményben. Ezek alapján lehetséges az iskoláztatási támogatás továbbfolyósítása, és az utazási kártyák kiállításának megindítása.
A panaszos azt is sérelmezte, hogy két hónap (szeptember, október) is eltelik, míg az utazási kedvezményre jogosító kártyát kiállítják. Problémaként jelezte továbbá, hogy a családi pótlékról szóló, és egyben az utazási kedvezményre jogosító igazolvány érvényességi ideje két hónappal korábban (június 30.) lejárt, mint a gyermek iskoláztatással kapcsolatos iratai. Ez utóbbiak augusztus 31-ig voltak érvényesek. Mindezek következtében jelentős az utazási költség kiadásuk.
Megkeresésemre a nemzeti erőforrás miniszter arról tájékozatott, hogy megváltozott a családi pótlék összegének megállapításához szükséges tanulói jogviszony igazolásának módja. 2009-től nem a szülő, hanem az Oktatási Hivatal igazolja a tanulói jogviszony fennállását. Az érettségizett tanulók személyéről az Oktatási Hivatal elektronikus úton tájékoztatja a Kincstárat, és amennyiben a gyermek letette az érettségi vizsgát, a Kincstár megszünteti a családi pótlék folyósítását. A már nem tanköteles gyermekeknél a folyósítás megszüntetésének dátuma az adott tanév utolsó napja, vagyis június 30, míg a tanköteles gyermekeknél augusztus 31.
Panaszos gyermekének 2010-ben 2011. június 30-ig érvényes utazási kedvezményre jogosító igazolványt állítottak ki, amelynek érvényességét július 6-án a Kincstár augusztus 31-ig meghosszabbította. A Kincstár Jogorvoslati és Peres Ügyek Osztályának vezetője szerint az igazolvány érvényességi ideje meghosszabbításának feltételezett indoka az volt, hogy a Kincstár jogalkalmazási gyakorlatában nem egységes a „tanév utolsó napja” időmeghatározás értelmezése.
A Kincstár hálózatirányítási elnökhelyettesének tájékoztatása szerint a panaszos 2011. szeptember 3-án tanulói jogviszony igazolást nyújtott be a Kincstárhoz, mert gyermeke tanulmányait szeptembertől folytatni kívánta, így továbbra is jogosult volt az emelt összegű családi pótlékra és az utazási kedvezményre. A panaszos azonban nem az igazolásról rendelkező Kormányrendelet1 előírásai szerinti új formanyomtatványon, hanem a korábbi szabályoknak megfelelő, az iskola által lepecsételt – régebbi – formanyomtatványon igazolta gyermeke tanulói jogviszonyát. „Így az igény nem került befogadásra” 2. Arra vonatkozóan, hogy a panaszost tájékoztatták-e arról, hogy az igazolást nem az új szabályoknak3 megfelelő formanyomtatványon nyújtotta be, a Kincstár nem rendelkezett adatokkal.
A Kincstár Központi Családtámogatási Főosztálya annak érdekében, hogy a 18. életévüket betöltött, tanulmányaikat folytató gyermekek az utazási kedvezménytől ne essenek el, a magasabb összegű családi pótlékban részesülő jogosulttól annak igazolását kérte, hogy a 1992. szeptember 1. és 1993. augusztus 31. között született gyermeke 2011. szeptember 1-jétől tanulói jogviszonyban áll. Ennek alapján pedig a Kincstár a családi pótlékot még az Oktatási Hivatal által kiállított igazolás megérkezése előtt megállapította és a kedvezményes utazási igazolványt is kiállította. 
A panaszos gyermekének tanulói jogviszonyáról szóló igazolás a Kincstárhoz megérkezett, „azonban a nagy tömegben beérkező igazolások adminisztrációs feldolgozása és nyomdai előállítása hosszabb időt vett igénybe, így kerülhetett sor arra, hogy az igazolvány több hét elteltével, de még az ügyintézési határidőn belül – az Oktatási Hivatal szeptember 24-i hivatalból történő tanulói jogviszony igazolására vonatkozó adatszolgáltatása alapján – került előállításra”4.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A Magyar Állam Kincstár az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálatára hatásköröm kiterjed.
A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

2. Az alapvető jogok tekintetében
I. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket5. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.”6
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.

II. Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye
Ahogy korábbi jelentéseimben már kifejtettem7 az esélyegyenlőség előmozdításának kötelezettségével kapcsolatban azt kell kiemelni, hogy „a társadalom egyes tagjai javára történő pozitív diszkrimináció, az egyenlő feltételek, az esélyegyenlőség biztosítása nemcsak megengedett, hanem a modern alkotmányos államtól el is várható, mind a szociális, mind a testi és lelki különbségekből adódó hátrányok enyhítése terén. Ebben a folyamatban az egyenjogúsági célokhoz tilalmak társulnak: a nemzetközi dokumentumok, s az államok belső jogszabályai tehát nemcsak kinyilvánítják a nemek, vallásfelekezetek stb. közötti egyenjogúság követelményét, hanem ennek biztosítékaként – gyakran büntetőjellegű – diszkrimináció-tilalmakat is felállítanak. Más szóval tehát mára az egyenjogúság fogalmának egyrészt bizonyos társadalmi csoportok előnyös megkülönböztetése, illetőleg annak elvárhatósága, másrészt pedig a hátrányos megkülönböztetés tilalma ad korszerű tartalmat.”8
A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés) és az esélyegyenlőség biztosítása, előmozdítása (Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdés) az állam számára eltérő jellegű, de szorosan összekapcsolódó feladatot, kötelezettséget jelent. A jogegyenlőség megteremtése, az egyenlő méltóságú személyként kezelés biztosítása elsődleges állami kötelezettség, míg az esélyegyenlőség elősegítése az állam részéről egy jogi lehetőséget biztosít. Ez a lehetőség, ugyanakkor bizonyos, valamely tulajdonságuk (pl. életkor, betegség, testi fogyatékosság), sajátos, kiszolgáltatottabb helyzetük miatt objektíve hátrányba kerülő személyek csoportjainál az állami beavatkozás nem fakultatív feladat: az állam itt köteles hatékony lépéseket tenni az eredendően és súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására. A speciális, objektíve hátrányos helyzetben lévő jogalanyok számára ugyanis csak az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó állami kötelezettségvállalás, többletjogok biztosítása teremthet lehetőséget az egyenlő esélyekre.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az állam szabadságot élvez abban, hogy milyen módon, milyen jogi, normatív és anyagi eszközökkel teljesíti az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó alkotmányos kötelezettségét, mint államcélt: figyelembe kell venni és mérlegelni lehet az eszközök megválasztásában az állam teherbíró képességét.

3. Az ügy érdeme tekintetében
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cstv.) 11. § (1) bekezdés g) és h) pontjai értelmében emelt összegű családi pótlékra jogosult a tartósan beteg gyermek. A Cstv. 4. § fa) pontja szerint tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos személy, az a tizennyolc évesnél fiatalabb gyermek, aki a külön jogszabályban meghatározott betegsége, illetve fogyatékossága miatt állandó vagy fokozott felügyeletre, gondozásra szorul. A közoktatási intézményben a 18. életévének betöltését követően tanulmányokat folytató azon személyre tekintettel, aki után a 18. életéve betöltéséig folyósítottak iskoláztatási támogatást (emelt összegű családi pótlékot), az iskoláztatási támogatást továbbra is a korábban folyósított összegnek megfelelő összegben kell folyósítani.9
A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 8. § (1) bekezdés c) pontja szerint utazási kedvezmény igénybevételére jogosult az a személy, aki magasabb összegű családi pótlékban részesül. Az utazási kedvezményre jogosító hatósági igazolvány kiállításához annak a ténynek – panaszos esetében az, hogy 18. életévét már betöltött, nem tanköteles gyermeke tanulmányait közoktatási intézményben folytatja-e – az ismerete szükséges, hogy a magasabb összegű családi pótlék megállapítható-e.
A Cstv. 36/A. § (1) bekezdése előírja, hogy a közoktatási intézményben tanulmányokat folytatók tanulói jogviszonyának létesítéséről, fennállásáról és megszűnésének várható időpontjáról a név és a TAJ-szám közlésével az Oktatási Hivatal évente október 15-ig adatot szolgáltat a Kincstár részére. A megkeresett szervek tájékoztatása szerint a gyakorlatban az adatszolgáltatás június és július hónapban, valamint szeptember végén a Kincstár által átadott adatbázis sorainak a jogviszony adatokkal való kiegészítésével történik. 
A nemzeti erőforrás miniszter szerint, tekintettel arra, hogy az Oktatási Hivatal Kincstár felé szóló adatszolgáltatása csak szeptember végére várható, és a kedvezményre jogosító igazolvány kiállatása csak az adatszolgáltatást követően kezdődhet meg, az igazolvány kézbesítéséig (szeptember és október hónapokban) az érintett gyermek valóban elesik a kedvezménytől.
A Kincstár álláspontja szerint ez a költség nem téríthető meg, hiszen a kedvezmény attól az időponttól jár, amely időpontban a jogosultság megállapításra kerül. Az ügyintézési idő alatt ideiglenes kedvezményre jogosító kártya kiadását, mint átmeneti költségcsökkentő intézkedést sem tart kivitelezhetőnek a Kincstár, ugyanis a szóban forgó költségek nem becsülhetők meg előre.
Ez az álláspont és a Kincstár panaszos egyedi ügyében, valamint az utazási kedvezményre jogosító igazolvány kiállítására vonatkozó eljárása, és az irányadó jogi szabályozás – álláspontom szerint – nem elfogadható.
A családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése érdekében a Cstv. meghatározza az állam által nyújtandó családtámogatási ellátások rendszerét. Az utazási kedvezményre való jogosultság megállapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezések azonban nem szolgálják – a családok támogatásáról szóló törvény céljaként is megfogalmazott – az állami felelősségvállalás gyakorlati megvalósítását. Azáltal ugyanis, hogy az Oktatási Hivatalnak október 15-ig kell adatot szolgáltatnia a Kincstárnak, és a jogosultság megállapítására, valamint az utazási kedvezményre jogosító igazolvány kiállítására csak ez alapján kerül sor, a jogosult elesik az őt jogszabály alapján megillető kedvezménytől. Mindezt a jogalkalmazó is észlelte, hiszen a Kincstár az utazási kedvezményre jogosító igazolvány előállítására vonatkozó eljárási szabályok okozta joghátrányok csökkentése érdekében elfogadta a magasabb összegű családi pótlékban részesülő jogosult által kiállított olyan igazolást, ami szerint a 1992. szeptember 1. és 1993. augusztus 31. között született gyermeke 2011. szeptember 1-jétől tanulói jogviszonyban áll. Ennek alapján pedig a családi pótlékot megállapította a családi pótlékot és kiállította a kedvezményes utazási igazolványt.
Megjegyzem, hogy – véleményem szerint – amennyiben az utazási kedvezményre jogosító igazolvány a tanévkezdésre kiállításra kerülne, úgy a tartósan beteg gyermeknek és az őt felügyelő, gondozó személynek a kedvezményes időszakba tartozó szeptember és október hónapokban sem merülne fel utazási költsége.
Megállapítottam azt is, hogy a panaszos 2011. szeptember 3-án benyújtotta gyermeke tanulói jogviszonya igazolását, a Kincstár azonban nem tájékoztatta őt arról, hogy nem megfelelő formanyomtatványt használt és hiánypótlásra sem hívta fel10.
Mindezek következtében panaszos gyermeke – az általános eljárási rendnek is megfelelve – csak októberben kapta meg az utazási kedvezményre jogosító igazolványát. A Kincstár nem vette figyelembe az általa kialakított gyakorlatot sem, annak ellenére, hogy az elavult formájú nyomtatvány adatai, főleg a gyermek születési időpontja alapján – 18. életévét a Kincstár által meghatározott időszakban töltötte be – részére meg lehetett volna állapítani a családi pótlékot és ki lehetett volna állítani a kedvezményes utazási igazolványt.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Kincstár – az ügyféli jogok figyelmen kívül hagyásával, kizárólag formai szempontok alapján – a panaszos egyedi ügyében a jogbiztonság, valamint az esélyegyenlőség előmozdításának követelményével, továbbá a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.
Megállapítom továbbá, hogy az utazási kedvezményre való jogosultság megállapításának, illetve az igazolvány kiállításának eljárási szabályai – az igazolvány késedelmes kiállításával – ugyancsak a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéz elő, és állandósítja a jogsérelem bekövetkeztének közvetlen veszélyét is.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzésük érdekében
– az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy vizsgálja felül a vonatkozó jogszabályokat, és eljárási szabályokat, majd kezdeményezze azok – jelentésemben tett megállapításokat figyelembe vevő – módosítását;
– az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felhívom a Magyar Államkincstár elnökének figyelmét, hogy az ügyintézés során – az ügyfelek tisztességes hatósági eljáráshoz való jogának érvényesülése érdekében – az eljárási jogszabályok és garanciák, valamint az ügyféli jogok maradéktalan figyelembevételével járjanak el.

Budapest, 2012. május 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 9. számú melléklet
2 Szószerinti idézet a Kincstár hálózatirányítási elnökhelyettesének válaszleveléből
3 A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 9. számú melléklet
4 Szószerinti idézet a Kincstár hálózatirányítási elnökhelyettesének miniszter válaszleveléből
5 56/1991. (XI. 8.) AB határozat
6 Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat, 14/2004. (V.7.) AB határozat
7 Az AJB 1792/2009, AJB 1799/2009, AJB 5477/2009, AJB 5629/2009 számú ügyekben készült jelentések.
8 Az Alkotmány magyarázata, KJK-Kerszöv, Budapest 2003., 637.o.
9 A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 11. § (2) bekezdés
10 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 37. § (3) bekezdése