Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-853/2012. számú ügyben

Előadó: Dr. Kovács Anikó
Az eljárás megindítása
2011 nyarán a panaszos beadvánnyal fordult a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához Szentes Város lakott területén történő modellrepülő reptetés által okozott zajjal és – ezzel összefüggésben – az egészséges környezethez való jog érvényesítésével kapcsolatban. 
2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye és számos sarkalatos törvény mellett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) is, amelyek – új alapokra helyezve az állampolgárok alapjogi védelmét – megteremtették az egységes ombudsmani intézményt. Az Ajbt. 45.§ (1) bekezdése szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. 
A beadványban foglaltak alapján felmerült az egészséges környezethez, a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelme, ezért a vizsgálat további folytatását, illetve jelentés kiadását az Ajbt. 18. § (1) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosaként indokoltnak tartottam.
A vizsgálat során történő megkeresésre részletes tájékoztatást és iratokat bocsátott rendelkezésre Szentes Város jegyzője.

A megállapított tényállás
A panaszos 2011. február 10-én kelt levélben fordult Szentes Város polgármesteréhez melyben kifogásolta a lakóingatlana mögött elhelyezkedő – ma már használaton kívüli – repülőtéren folyó modellrepülő reptetést, valamint a szomszédja által folytatott gyöngytyúk-tartást.
A panaszos előadta, hogy a modellrepülők tevékenysége kora tavasztól késő őszig, szinte minden hétvégén reggeltől estig, de sokszor hétköznap este is folyik. A panaszos szerint a zaj erőssége nem olyan nagy, valamint rövid idejű ahhoz, hogy bármilyen károsodást okozna, de számára nagyon zavaró, idegesítő a tevékenység, még akkor is, ha a zajszint az értékhatáron belül van. Álláspontja szerint lehetne Szenteshez közel olyan helyet találni, ahol egyáltalán nem, vagy kevesebb embert zavarna e tevékenység.
A panasz másik része a szomszédban folyó gyöngytyúk-tartásra vonatkozott. A panaszos véleménye szerint a gyöngytyúk, hangjának frekvenciája miatt, nem való a város belterületére, így kérte, hogy a településen tiltsák meg a gyöngytyúk tartását. 
Szentes Város jegyzője a panasz vizsgálata során megállapította, hogy a repülőtér tulajdonosa egy helyi vállalkozó. Azonosította a területet modellezésre használó egyik személyt is, akinek elmondása szerint, a szentesi Ruhagyár mögötti repülőteret ő és 8-9 társa – a terület tulajdonosának hozzájárulásával – több éve használják modellrepülők reptetése céljából. 
A repülőteret használó elmondása szerint a reptetésre kijelöltek egy területet, amely a Kiss Ernő utcai házsortól kb. 800 méterre van. A repülőket 300 méteres sugarú körben reptetik, a gépek kb. 50 méter magasságig mennek fel, és ott már nincs olyan akadály, amely a hang terjedését gátolná, így elképzelhető, hogy egy 35 cm³-es gép hangos, de egy-egy alkalommal maximum 3-4 fő reptet és a gépek maximum 10 percet vannak a levegőben.
Évente egy alkalommal van olyan rendezvény, amelyen nagyobb tömeg vesz részt. Elmondta továbbá, hogy a jövőben fokozottabban odafigyelnek, hogy minél távolabb maradjanak a gépek a lakóházaktól.
A jegyző 2011. március 11-én helyszíni szemlét tartott a gyöngytyúktartás miatt panaszolt szomszédnál és megvizsgálta az állattartás körülményeit. A vizsgálat során megállapította, hogy a gyöngytyúktartás megfelel Szentes Város Önkormányzat Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 20/2003.(IX.19.) KT rendelet előírásainak, így azt megtiltani nem lehet.
A fentiekben leírtakról a jegyző a panaszost 2011. március 21-én kelt levélben tájékoztatta.
A panaszos a biztoshoz címzett levelében leírta, hogy a panaszára kapott választ részben, a gyöngytyúktartással kapcsolatban azt el is fogadja, viszont a modellrepülőgépek reptetése tekintetében kapott válasz miatt, a biztos vizsgálatát kérte.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
– Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.” (Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés)
– Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
– Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)

Alkalmazott jogszabályok
– A légi közlekedésről szóló 1995.évi XCVII. törvény 
– A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
– A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007.(X.29.) Korm. rendelet 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. [2/1995. (XII. 15.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.] A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.] A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.] Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. [996/G/1990. AB határozat]
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maguk a jogalkalmazók is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A jegyző tájékoztatása szerint, „miután a panaszos beadványa nem tartalmazott konkrét kérelmet, továbbá egy lehetséges birtokvédelmi eljárás lefolytatására egy éven túli állapot okán hatáskör hiányában nem is kerülhetett volna sor, így az ügyben nem került sor érdemi döntésre.”
A jegyző által előadottak, miszerint a panaszos beadványa nem tartalmazott konkrét kérelmet, és birtokvédelmi eljárást sem folytathatott le, így érdemi döntésre nem került sor, nem fogadható el, mivel a jogot nem ismerő állampolgároktól nem várható el, hogy ismerjék azon jogi eszközöket, melyek az adott helyzetben a hatóság rendelkezésére állnak. Jelen esetben az ügyfél – saját megnevezése szerint – panaszt terjesztett elő és segítséget kért az őt zavaró zajproblémák megoldására.
Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a birtokvédelmi eljárás, mint polgári jogi jogintézmény helyett a jegyzőnek a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény, valamint a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007.(X.29.) Korm. rendelet (zajrendelet) 4.§ (1) bekezdése alapján, mint elsőfokú zajhatóságnak, szabadidős tevékenységből származó zajjal kapcsolatos zajvédelmi eljárást kellett volna lefolytatnia.
Ezzel szemben a jegyző a panaszos beadványát az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (panasztörvény) XIII. fejezete alapján panaszként kezelte és a panasztörvény alapján intézte. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese tapasztalata szerint a környezetvédelmi hatóságok sok esetben a panasztörvény 141-143. §-ai szerint járnak el a hozzájuk érkező környezeti terhelést kifogásoló bejelentés kapcsán.
A panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint, a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A (3) bekezdés alapján a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. A panasztörvény további rendelkezései a követendő eljárási rendet írják elő a hatóságok számára, meghatározva egy sajátos eljárást, kivizsgálást, amelynek eredményeként meg kell hozni a szükséges intézkedéseket a sérelem orvoslása érdekében. 
A fentieknek megfelelően a panasztörvény rendelkezéseit akkor kell alkalmazni, ha az egyéni jog - vagy érdeksérelem kivizsgálására államigazgatási vagy bírósági eljárásban nem kerülhet sor, illetve olyan körülmény következik be, amelynek orvoslása, megszüntetése egy közösség vagy akár az egész társadalom érdekét szolgálja. A törvény által használt kifejezések, fogalmak arra utalnak, hogy a panasztörvény elfogadására irányuló jogalkotói szándék nem a konkrét jogszabálysértések orvoslására, illetve az azokkal szembeni fellépésre irányult. 
Az olyan beadványok, amelyek zajos tevékenységek végzése során jelentkező fokozott környezeti terhelést kifogásolnak, nem eshetnek a panasztörvény hatálya alá, tekintettel arra, hogy a kifogásolt körülmények megítélése, illetve orvoslása meghatározott közigazgatási, azaz a környezetvédelmi hatóságok jogszabályban kifejezetten körülírt hatáskörébe tartozik. Emellett pedig utalni kell arra is, hogy a beérkező panaszokban a beadványozók az esetek többségében a közigazgatási jogszabályok hatályosulását vitatják, s így kivizsgálásuk kizárólag a közigazgatási jog szerint, de nem a panasztörvény alapján történhet.
A hatóságot eljárási kötelezettség terheli a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 20. § (1) bekezdése értelmében, eszerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben, valamint illetékességi területén köteles eljárni.
A hatóság ezen eljárási kötelezettségéből egyértelműen következik a döntéshozatali kötelezettség is. Az eljárás ugyanis mindaddig nem fejeződik be, amíg a hatóság azt érdemi vagy nem érdemi döntésével, azaz határozattal vagy végzéssel le nem zárja.
A hatóság kötelessége az, hogy a kérelmet a szakszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményét is figyelembe véve tartalma és ne a megnevezése alapján bírálja el. Ezt mondja ki többek között a Ket. 37. § (1) bekezdése is. [Ket. 37. § (1) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.] Ezzel kapcsolatban szeretném azonban jelezni, hogy a kérelemre történő eljárásban a jegyzőnek kétség esetén először célszerű megpróbálni a kérelem tartalmának tisztázását, szükség esetén az ügyfél megfelelő felvilágosítása mellett.
A fentiek alapján megállapítottam, – tekintettel arra, hogy a zajrendelet alapján fennálló hatáskörében és jogszabályokból fakadó eljárási és döntési kötelezettségének nem tett eleget – a jegyző az egészséges környezethez való joggal, a tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

2. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa egy korábbi állásfoglalása kapcsán már vizsgálta a repülőmodellezési tevékenység jogi szabályozását. [JNO-4707/2009. sz. állásfoglalás] Akkor állásfoglalásában megállapította, hogy több szempontból hiányos a jogi szabályozás, mivel nincs meghatározva a repülőmodell fogalma, illetve a tevékenységgel kapcsolatos hatósági jogkörök és szabályok sem egyértelműek. Az állásfoglalásban jelezte a közlekedésért felelős miniszternek, hogy a szabályozás hiányossága jogalkotási aktussal rendezhető, továbbá a joghézag kiküszöbölése a miniszter alkotmányos kötelezettsége. 
A biztos jogalkotásra tett javaslata részben eredményre vezetett, hiszen az állásfoglalás érveit is figyelembe véve a légi közlekedésről szóló 1995.évi XCVII. törvény (Ltv.) módosításáról szóló 2009. évi CXLVII. törvény rendezte az engedélyezési jogkörök egy szeletét, akként kiegészítve az Ltv. 6.§ (5) bekezdését, hogy „Lakott terület felett a modellrepültetés a légiközlekedési hatóság engedélyén túlmenően csak a helyi önkormányzat által feladatkörében kiadott rendeletben kijelölt területen és feltételek mellett hajtható végre.” 
Emellett az Ltv. módosításáról szóló 2009. évi CXLVII. törvény 18.§ (1) bekezdése módosította az Ltv. 74.§ (1) bekezdés f) pontját is. A korábbi szabályozás szerint a miniszter felhatalmazást kapott arra, hogy rendeletben határozza meg, hogy mi minősül a 6.§ (5) bekezdésében hivatkozott repülőmodellnek, illetve repülőeszköznek. 2010. január 1-től ez a kiegészült a miniszter jogalkotási kötelezettségével ezen eszközök engedélyezésének részletes szabályai tekintetében. 
Összességében megállapítható, hogy e szabályozás hatékonyabban segítheti elő a modellreptetés, mint hobbitevékenység zavaró hatásainak kiküszöbölését – amihez ugyanakkor szükséges az is, hogy az önkormányzatok a vonatkozó helyi rendeleteket megalkossák, illetve a közlekedésért felelős miniszter is tegyen eleget az Ltv. által előírt szabályozási feladatának. 
A 2012. január 2-án hatályba lépett jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 5.§ (4) bekezdés rendelkezése szerint a jogszabály alkotására adott felhatalmazás az jelenti, hogy a felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy a repülőgép-modell reptetéssel összefüggő jogalkotási mulasztások miatt a közlekedésért felelős miniszter és Szentes Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
 
Intézkedéseim
A feltárt alapvetőjogokat érintő visszásság orvoslása érdekében az Ajbt. 37.§-a alapján javasolom
– a nemzeti fejlesztési miniszternek, hogy az Ltv. 74.§ (1) bekezdés f) pontja által előírt szabályozási feladatának – tekintettel a Jat. 5.§ (4) bekezdésére – tegyen eleget.
– Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének, hogy az Ltv. 6.§ (5) bekezdésében megfogalmazott önkormányzati rendeletalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
Az Ajbt. 32.§ (1) bekezdése értelmében felhívom
– Szentes Város Önkormányzatának Jegyzőjét, hogy környezetvédelmi hatósági jogkörében a jelentésben vizsgált zajpanasz kapcsán járjon el.

Budapest, 2012. március 12.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.