Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
Az AJB 730/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: AJB 4651/2011)

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindítása
Sajtóhírekből értesültem arról, hogy a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefváros Önkormányzatának otthont adó épületben a polgármester irodáját, illetve annak előterét a Város Mindenkié mozgalom aktivistái 2011. november 11-én elfoglalták, ahonnan őket rendőri intézkedéssel távolították el. Figyelemmel arra, hogy az értesüléseim alapján nem volt kizárható, hogy több alapvető joggal összefüggő visszásság történt, az ügyben hivatalból indítottam vizsgálatot, amelynek eredményes lefolytatása érdekében az országos rendőrfőkapitánytól, valamint az érintett polgármestertől tájékoztatást, a rendelkezésükre álló iratok és videofelvételek megküldését kértem.

Megállapított tényállás
Az országos rendőrfőkapitány 2011. december 8-án megküldte a Budapesti Rendőr-főkapitányságtól (BRFK) bekért, a vizsgált üggyel kapcsolatos teljes iratanyagot. Tájékoztatott továbbá, hogy a vizsgálatommal érintett rendőri intézkedésekkel összefüggésben panaszt sem a helyszínen, sem utólag nem terjesztettek elő. Levelében arra is kitért, hogy BRFK iratanyagából nem adható teljes körű válasz valamennyi kérdésemre, az Országos Rendőr-főkapitányság rendészeti főigazgatóját a végrehajtott rendőri intézkedések jog- és szakszerűségének kivizsgálására utasította.
Az országos rendőrfőkapitány 2012. január 2-án kelt levelében tájékoztatott a vizsgálat eredményéről.
Az „irodafoglalás” időpontját megelőzően bejelentett rendezvényt tartottak a Polgármesteri Hivatal előtti közterületen. Azt 2011. november 6-án a „Város Mindenkié Csoport” nevében jelentették be a Budapesti Rendőr-főkapitányságon, amely szerint 2011. november 11-én 09.30 órától 11.00 óráig a Budapest VIII. kerület Harminckettesek tere – Budapest VIII. kerület Baross u. 63-67. útvonalon (a Józsefvárosi Önkormányzat épülete előtt) demonstrálni kívánnak. A rendezvény céljaként tiltakozást jelentettek be a tervezett szabálysértési törvénymódosítás miatt, amely lehetővé tenné a hajléktalan emberek 150.000 Ft-tal történő megbírságolását, illetve elzárását. A bejelentett rendezvényt 2011. november 11-én 09.30 órától 10.30 óráig megtartották, az rendbontás, valamint rendőri intézkedést igénylő esemény nélkül lezajlott, azt a szervezők befejezettnek nyilvánították.
Az aktivisták a Polgármesteri Hivatal épületébe folyamatosan, mint állampolgárok érkeztek kb. 10.30 óra és 10.50 óra közötti időpontban. Az épületbe belépéskor az ügyfélfogadási időre tekintettel nem volt nyilvántartott beléptetés, tehát az ügyfeleknek szabad mozgásuk volt az ügyfélfogadási idő alatt az önkormányzat épületében. Az épületben tartózkodó valamennyi, ülődemonstrációt folytató személy a Polgármesteri Hivatal ügyfélfogadási ideje alatt lépett be az épületbe, azonban az ügyfélfogadási időt követően már nem volt hajlandó az épületet elhagyni. A kapott tájékoztatás szerint az épületbe nem egyszerre, hanem a közterületi demonstráció befejezését követően kisebb – két-háromfős csoportokban mentek be.
Az aktivisták a polgármester dolgozószobájába nem jutottak be. A Polgármesteri Hivatal épületének első emeleti folyosóján, illetve a polgármesteri iroda ügyfél-várójában foglaltak helyet, úgy, hogy kb. 20-30 fő a földre leült, transzparenseket tartottak maguk elé, nem voltak hajlandóak onnan elmozdulni, illetve szembetűnően nem kommunikáltak senkivel.
Az aktivisták egy része érkezésüktől, önkéntes távozásukig (kb. 12.05 óra) volt jelen, míg 23-an a velük szemben megkezdett rendőri intézkedés kezdetéig tartózkodtak – és az előzőek alapján fentiek alapján, 1-4 óra időtartam közötti időt töltöttek a Polgármesteri Hivatal épületében.
A Rendőrséget a BRFK VIII. Ker. Rendőrkapitányság vezetőjének útján, 2011. november 11-én 10.53 órakor a Józsefvárosi Önkormányzat biztonsági referense értesítette. A rendőrök helyszínre vezénylésére a Polgármesteri Hivatal biztonsági szolgálatának esetleges biztosítása érdekében került sor, ekkor azonban rendőri intézkedés nem történt. A rendőri intézkedés-sorozat megkezdésére 2011. november 11-én 12.00 órakor került sor, a konkrét intézkedéseket a Készenléti Rendőrség helyszínre vezényelt beosztottjai – az önkormányzati épület biztonsági szolgálat vezetőjének felszólítását követően – hajtották végre. A felszólítás tartalmazta, hogy a Polgármesteri Hivatal ügyfélfogadási ideje 11.30 órakor véget ért, ezért az épületet hagyják el. E felszólítását az önkormányzati épület biztonsági szolgálatának vezetője több alkalommal, hangosan, mindenki számára érthetően megismételte, majd közölte a fent említett személyekkel, hogy amennyiben nem tesznek eleget a felszólításának, úgy rendőri segítséget, intézkedést fog kérni a helyszínen.
Az aktivisták a rendőri intézkedés megkezdésekor semmilyen módon nem voltak hajlandóak együttműködni, azt passzívan akadályozták, amely az országos rendőr-főkapitány szerint megalapozta az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (továbbiakban: Szabs. r.) 40/A. §-ában meghatározott jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség szabálysértésének megállapítását, ezért – a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (továbbiakban: Rtv.) 33. (2) bekezdés f) pontja alapján az eljárás azonnali lefolytatása érdekében került sor a személyes szabadságot korlátozó rendőri intézkedések foganatosításra. Ennek során a rendbiztos közérthető módon felhívta a demonstráló személyek figyelmét a jogsértés elkövetésének következményeire, valamint tájékoztatta a jelenlévő személyeket a lehetséges eljárások lefolytatására. A figyelmeztetést követően több személy önként távozott a helyszínről. A rendőri intézkedések során minden egyes jogsértést elkövető személyt az intézkedő rendőrök egyénenként is felszólítottak. A felszólítás tartalmazta azon fordulatokat, hogy „a jogsértő cselekményét fejezze be, és önként hagyja el az épületet, amennyiben a felszólításnak nem tesz eleget, úgy a jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség miatt szabálysértési feljelentést tesznek ellene, és az eljárás azonnali lefolytatása érdekében a Budapest VIII kerületi Rendőrkapitányságra előállítják”.
Ezen intézkedések indokaként az országos rendőrfőkapitány azt jelölte meg, hogy a demonstráló személyek a biztonsági szolgálat vezetőjének felszólításának nem tettek eleget, így kérésére a rendőrség intézkedés alá vonta a felszólításnak eleget nem tevő személyeket.
A rendőrség az intézkedések során 23 fővel szemben alkalmazott kényszerintézkedést, akiket a szabálysértési eljárás azonnali lefolytatása érdekében előállítottak.
Az országos rendőr-főkapitány válaszában a következőkre is hivatkozott:
„Budapest rendőr-főkapitányának rendészeti helyettese az intézkedés körülményeivel összefüggésben kiemelte, hogy az intézkedés alá vont személyek az önkormányzat szervezeti és működési szabályzat 15.4. számú pontját megszegték azzal, hogy az ügyfélfogadás végén nem hagyták el az épületet. Az épület elhagyására szóló rendészeti (biztonsági őr) felszólításnak sem engedelmeskedtek. Ezt követően került értesítésre hatóságunk; aki a közintézmény elhagyására és a jogsértés abbahagyására felszólította nevezetteket.
Nevezettek a többszöri felszólításnak nem engedelmeskedtek, ezért került sor a jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség (Szabs. r. 40/A. §-a) szabálysértés azonnali lefolytatásához szükséges előállításukra az Rtv. 33. (2) bek. f) pontja alapján.
Az igazoltatás jogalapját az Rtv. 13. (1) bekezdés biztosította, figyelemmel az Rtv. 24. § (1) bekezdésének és 29. § (1) bekezdésének rendelkezéseire.”
A vizsgált eseménnyel összefüggésben az országos rendőr-főkapitány kiemelte, hogy a rendőri eljárás jogszerűségének megítélése szempontjából alapvető kérdésként merült fel, hogy mi volt az a rendőri intézkedés, amellyel szembeni passzív ellenállás alkalmas volt a jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség szabálysértés gyanújának megállapításához. Ennek során hivatkozott az OBH 2952/2008. sz. jelentésemben tett megállapításaimra is. A vizsgált ügyben Mohács város polgármestere fordult panasszal hozzám, amelyben sérelmezte, hogy egy személy a képviselő-testület ülését megzavarta, a helyszínre érkező rendőrök azonban a rendzavaró állampolgárt az ülésről nem vezették ki. A vizsgálat során feltárt tényállás szerint érintett állampolgár azzal, hogy a számára kijelölt ülőhelyet nem foglalta el, megszegte a Mohácsi Önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályzatáról szóló önkormányzati rendeletet és nem tett eleget a polgármester rendreutasító majd a terem elhagyására kötelező, e rendelet alapján tett felszólításának sem.
A kiérkező rendőrök azt tapasztalták, hogy az érintett a széksorok között áll, hátára terítve egy árpádsávos zászlót. A rendőrök kérdésére elmondta, hogy az ülést megzavarni nem kívánja, de leülni sem hajlandó. A helyet foglaló személyekhez intézett kérdések alapján kiderült, hogy az érintett jelenléte a hallgatóságot nem zavarja, csupán azt szeretnék, ha olyan helyen állna, ahol a terem elhagyását nem akadályozza. Az érintett személy ezt figyelembe véve hátrébb lépett, azonban a rendőrök ismételt, a kijelölt ülőhely elfoglalására irányuló kérésének nem volt hajlandó eleget tenni. Ezt követően az intézkedő rendőrök, tekintettel arra, hogy az érintett nem valósított meg olyan magatartást, amely további rendőri intézkedést tenne szükségessé, a polgármesterrel ezt közölve a helyszínt elhagyták. Az ülés rendjének helyreállítására tett sikertelen kísérletet követően a képviselő-testület munkáját zárt ülésen folytatta.
Arra is hivatkozott, jelentésemben leszögeztem, hogy a nyugodt, zavartalan és kiegyensúlyozott képviselő-testületi működés előfeltétele az önkormányzati feladatok meghatározásának és végrehajtásának a módja, a rendzavarás tényét pedig az ülés vezetőjének, helyi önkormányzat esetében a polgármesternek joga és kötelessége megállapítani. Az önkormányzat mint helyi népképviseleti szerv zavartalan működéséhez fűződő alkotmányos értékek, meghatározott esetekben így a szabad véleménynyilvánítás korlátját is képezhetik. Erre való tekintettel – a szükségességi-arányossági teszt alapján – megállapítottam, hogy az ülésterem közepén álló, helyet foglalni nem hajlandó személy magatartása nem tartozott a véleménynyilvánítási szabadság védelmét élvező magatartásformák körébe.
Hivatkozott továbbá arra is, hogy jelentésem szerint a rendőrség eljárásának vizsgálata során megállapítottam azt is, hogy az érintett rendőrök nem tárták fel teljes körűen a tényállást, mivel nem győződtek meg arról, hogy az érintett személy jogszerűen tartózkodott-e a teremben. A jelentés szerint a rendőrök – az Rtv. 24. §-ának (2) bekezdése alapján – kötelesek lettek volna a rendelkezésre álló eszközök igénybevételével a képviselő-testületi ülés önkormányzati rendeletben szabályozott rendjének helyreállításában közreműködni, a rendzavarás súlyának mérlegelése nélkül. Amint arra az országos rendőr-főkapitány is emlékeztetett, a jelentés megállapítása szerint a rendőrség – a szükséges intézkedések megtételének elmulasztásával – „a jogállamiság elvével és a helyi önkormányzáshoz való Joggal összefüggésben visszásságot okozott”.
Az országos rendőr-főkapitány szerint, „szemben a 2008-as esettel, amikor az érintett egy személyben, az ülésteremben egyébként jogszerűen tartózkodva, a hallgatóság zavarása nélkül lényegében csupán felállt, jelen ügyben az eljárás alá vont személyek jelentős nagyságú csoportosulást alkotva szállták meg a Polgármesteri Hivatal épületét olyan időpontban, amikor az épületben való tartózkodás az ügyfelek számára kifejezetten nem megengedett.
Az Rtv. 1. §-ának (1) bekezdése szerint a rendőrség feladata a közrend és közbiztonság védelme. Az eljáró rendőri szervnek jelen ügy kapcsán azt kellett mérlegelnie, hogy az érintett személyek cselekménye a közrend veszélyeztetésével járt-e, hiszen ennek elhárítása már valóban a Rendőrség feladat körébe tartozik, vagyis a szükséges segítséget az Rtv. 24. §-a alapján köteles megadni.
Jelen ügy vonatkozásában – a demonstrációban résztvevők számára és annak egyéb körülményeire figyelemmel – megállapítható, hogy a demonstráció objektíve alkalmas volt a Polgármesteri Hivatal működésének, ezen keresztül a közrend megzavarására és ennek elhárítására a Polgármesteri Hivatal – különös tekintettel az érintettek számára – megfelelő eszközökkel nem rendelkezett. Önmagában egy önkormányzat épületében vagy egy képviselő-testületi ülésen a rend fenntartása nem a rendőrség feladata, erről maguk az önkormányzatok kötelesek gondoskodni. A súlyos alapjogi korlátozással járó, és ennek alapján végső eszköznek tekinthető rendőri beavatkozásra csupán a közrend, illetve közbiztonság veszélyeztetése vagy sérelme esetén kerülhet sor a körülmények gondos mérlegelését követően. Fontos megjegyezni, hogy a beavatkozással kapcsolatos döntés szempontjából ugyan meghatározó szerepet játszhat pl. az önkormányzat vezetőjének véleménye, kérése, azonban az a rendőrséget önmagában nem köti és nem mentesítheti a rendőri intézkedések törvényi feltételei fennállásának vizsgálatával kapcsolatos kötelezettség alól.
A rendőrfőkapitány szerint összességében tehát az érintettek igazoltatására, valamint az épület elhagyására való felhívására a rendőrség a fenti körülmények figyelembevételével intézkedett. A rendelkezésemre álló iratok szerint valamennyi eljárás alá vont személy kifogást terjesztett elő a szabálysértési hatóság döntésével szemben.
A polgármester válaszában – amellett, hogy a megkeresésem jogcímével kapcsolatos kételyeinek is hangot adott – az országos rendőr-főkapitánytól kapott tájékoztatással megegyezően arról tájékoztatott, hogy a Város Mindenkié Csoport bejelentett demonstrációt hirdetett meg a Polgármesteri Hivatal épülete elé 2011. november 11. napjára reggel 10 és 11 óra közötti időpontra. 25-30 aktivista a fenti napon, délelőtt 11 óra után nem sokkal megjelent a Polgármesteri Kabinet titkárságán és helyet foglalt a földön. Mindezt a bejelentett demonstrációt követően hajtották végre. A polgármester megjegyezte, hogy a „vizsgált demonstrációval a Város Mindenkié Csoport mind időben, mind térben túlterjeszkedett a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvényben részükre biztosított jogon és amely magatartásukkal munkavégzésében korlátozták mind a közfeladatot ellátó köztisztviselőket, mind a választópolgárok által bizalmat élvező polgármestert.”
A polgármester arról is tájékoztatott, hogy bár dolgozószobája is a Polgármesteri Kabinetben található, oda az aktivisták nem mentek be, ugyanakkor oda ő sem jutott be tekintettel arra, hogy ahhoz az út a titkárságon keresztül vezet, amely az aktivisták akciója miatt átjárhatatlanná vált. 
Szemben az országos rendőr-főkapitánytól kapott felvilágosítással, a polgármester arról tájékoztatott, hogy a rendőrség fellépését a Polgármesteri Hivatal vezetője, a jegyzőt helyettesítő aljegyző kezdeményezte, tekintettel arra, hogy az aktivisták nem az 1989. évi III. törvényben előírtaknak megfelelően gyakorolták alkotmányos alapjogukat, valamint az ügyfélfogadási, majd a hivatali munkaidő lejártát követően azzal, hogy felszólítás ellenére sem hagyták el a Hivatalt, annak belső szabályzatát is megsértették. Az 1989. évi III. törvény 12. § (1) bekezdése alapján, ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni.
A polgármesteri tájékoztatás szerint a jegyzőt helyettesítő aljegyző mint a Hivatalban a törvényesség fenntartásáért felelős személy, az őt kötelező jogszabályok értelmében a törvényes állapot helyreállítása érdekében köteles volt rendőri segítséget kérni.

Érintett alapvető jogok
–	a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog (Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdés „(1) Mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz.”)
–	a békés gyülekezéshez való jog (Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdés „Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.”)
–	a szabad véleménynyilvánításhoz való jog (Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdés „Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.”)

A vizsgálat megállapításai
I. Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint rendvédelmi szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése értelmében a vizsgálattal érintett rendőrség rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. Utalva az OBH 2452/2008., OBH 3262/2008., OBH 3595/2008., OBH 3628/2008., OBH 5266/2008., OBH 1617/2009., AJB 6021/2009., AJB 6630/2009., AJB 871/2011., AJB 1986/2011., valamint az AJB-2747/2011. és az AJB-2888/2011. sz. ügyekben kiadott jelentéseimre, ismételten fel szeretném hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „az Alaptörvénynek és Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő rendőrség kialakítását”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”

II. A rendőrség által lefolytatott 23 szabálysértési eljárással kapcsolatban a következőkre kívánok rámutatni: Figyelemmel arra, hogy az eljárás alá vontak a törvényes határidőben kifogást terjesztettek elő, az Ajbt. 18. § (7) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Ennek megfelelően eljárásomat a szabálysértési eljárásokkal összefüggésben megszüntettem.
Emlékeztetni szeretnék arra, hogy az OBH 2452/2008. számú jelentésemben jelen ügyben is alkalmazott szabálysértési tényállással kapcsolatos megállapításokat tettem: 
„Megállapítottam azt is, hogy az alkalmazott jogi norma, az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 40/A. § (1) bekezdésében meghatározott jogszerű intézkedéssel szembeni ellenállás szabálysértési tényállása is több alkotmányos aggályt vet fel. Ezeket az „absztrakt” aggályokat pedig a jogalkalmazói gyakorlat nem cáfolja, hanem messzemenően igazolja, erősíti. Úgy vélem pusztán arra, hogy nem kellő gyorsasággal hagyják el a helyszínt, nem lehet azt az „automatikus” vélelmet alapozni, hogy a jogszerű rendőri intézkedésnek ellen kívánnak állni, azaz a tényállás alkotmányosan így nem értelmezhető. Előfordulhat, hogy az állampolgár – a legnagyobb jó szándék mellett – nem hallja, félreérti a felszólítást, nem érti az intézkedés okát, célját, ezért megáll, esetleg kérdéssel fordul az intézkedő rendőrhöz, magyarázatot kér. Ez önmagában még semmiképp sem minősülhet renitens állampolgári magatartásnak. A tényállás túlságosan elvont megfogalmazása („nem engedelmeskedik”) azonban önkényes jogértelmezésre veszélyével jár, így álláspontom szerint nem felel meg a jogállamiságból következő jogbiztonság követelményének. Tekintettel arra, hogy az alkotmányos büntetőjog elvéből eredő tartalmi követelmények az ún. kriminális jellegű szabálysértések körére is vonatkoznak, ezzel az alkotmányos elvvel kapcsolatban is súlyos aggályok vetődnek fel.”
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen képviselt felfogás, hogy az Alkotmány 8. §-a az állami büntetőhatalom gyakorlására irányadó azon alaprendelkezés, amely a jogállamiság általános normatív tartalmán túl védi az egyént a büntetőjogi eszközöknek az állam általi önkényes felhasználása ellen. Ezzel az alkotmányos tétellel kell összhangban lenniük a büntetőjogi szabályrendszer mindazon alapelveinek és garanciális rendelkezéseinek, amelyek nem nyertek tételes megfogalmazást az Alkotmány egyéb rendelkezéseiben [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.; 42/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 300, 304.; 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 99.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 377.].
Mindezek alapján – még 2008 májusában – az Alkotmánybírósághoz fordultam a Szabs. r. 40/A. §-a alkotmányellenességének megállapítása, valamint a támadott rendelkezés megsemmisítése iránt. E korábbi indítványomat – a szabályozás alaptörvény-ellenessége miatt – továbbra is fenntartom.
A fentieket – az Alkotmánybíróság végzésére – annyiban egészítettem ki, hogy az Országgyűlés időközben, 2011. december 23-án elfogadta a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvényt (a továbbiakban új Sztv.), amely 2012. április 15-én lép hatályba. Az új Sztv. hatálybelépésével, azaz 2012. április 15-ével hatályon kívül helyezi a Szabs. r. egészét, így a Szabs. r. általam megsemmisíteni kért 40/A. §-át is. 
Tekintettel azonban arra, hogy az új Sztv. 216. §-a tartalmában megegyezik a várhatóan 2012. április 15-én hatályát vesztő Kr. 40/A. §-ában foglaltakkal (jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség), ezért kértem az Alkotmánybíróságot, hogy semmisítse meg az új Sztv. 216. §-át, mivel az ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével). Az Abtv. 61. § (2) bekezdésére hivatkozással pedig kértem az Alkotmánybíróságot, hogy az érdemi döntés meghozataláig a már kihirdetett új Sztv. 216. §-ának hatálybalépését függessze fel, mivel a jogbiztonság követelményének védelme érdekében azonnali intézkedésre van szükség.
Az indítvány indokolásával kapcsolatban arra mutattam rá, hogy álláspontom szerint az Alaptörvény az alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével.
A normaszövegben előfordul részben eltérő fogalmazásmód, valamint kiegészítés vagy kihagyás, de az jelen pillanatban – mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik – álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra továbbra is valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így az alapvető jogok biztosának is figyelemmel kell lennie. Az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontot jelent tehát az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező alkotmánybírósági esetjog, így például az élethez és emberi méltósághoz való joggal, az egyenlő bánásmód követelményével, az egyes szabadságjogokkal, a jogállamiság elvével kapcsolatos alaptételeket, valamint az egyes alapjogi teszteket is.
Mind a Kr. 40/A. §-a, mind pedig az azt tartalmában megismétlő új Sztv. 216. §-a álláspontom szerint sérti a jogállamiság elvét, a belőle levezethető jogbiztonság követelményét, amely magában foglalja a normavilágosság követelményét, továbbá megköveteli a jogi szabályozás egyértelműségét. A rendőrségi intézkedésekkel összefüggő ombudsmani gyakorlat során számomra egyértelművé vált, hogy szóban forgó, általános szankcionálási lehetőséget adó rendelkezésen önkényes jogértelmezés alapulhat.

III. A Polgármesteri Hivatalban „ülősztrájkot” folytató személyek magatartása minden szempontból megfelelt a gyülekezés dogmatikai fogalmának, ugyanis több személy, azonos helyen, annak érdekében gyűlt békésen össze, hogy – vitán felül állóan közéleti kérdésben – véleményét közösen kinyilvánítsa. Kérdésként legfeljebb az vethető fel, hogy magatartásuk megítélése szempontjából van-e, illetve mennyiben van jelentősége annak, hogy egy közintézményben gyűltek össze. 
Közkeletű vélekedés ugyan, hogy „gyülekezni csak közterületen lehet”, azonban ennek jogszabályi alapja nincsen, ugyanis – hasonlóan a résztvevők létszámához – a gyülekezés helyét nem határozza meg sem az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozta, de a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, az Emberi Jogok Európai Egyezménye, az Alaptörvény vagy a Gytv. sem.1 Emellett a gyülekezés helyét az uralkodó szakirodalmi álláspont sem tartja annak fogalmi elemei körébe tartozónak. Az Emberi Jogok Európai Bírósága is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a békés gyülekezéshez való jog magában foglalja mind a magánterületen, mind a közterületen való gyülekezés jogát.2 A Gytv. 3. §-a több rendezvény-típusról megállapítja, hogy azok nem tartoznak a törvény hatálya alá, azonban ezek között nem szerepelnek a nem közterületi rendezvények. Ezen túlmenően a Gytv. – rendőrség képviselőjének rendezvényen való részvételére vonatkozó – 12. §-ához fűzött miniszteri indokolás negyedik bekezdéséből azonban arra következtethetünk, hogy a közterületen, középületben, de még a magánlakásban tartott rendezvények is a gyülekezési jog körébe tartoznak, azonban csak a közterületen tartandó rendezvényeket kell a rendőrségnek bejelenteni, és a rendőrség képviselőjének a magánlakásban (magánterületen) szervezett rendezvényen való részvételére kizárólag a jogosult hozzájárulásával van lehetőség.3 A Gytv. 8. §-a pedig kifejezetten a „bejelentéshez kötött rendezvény” fordulatot használja, amiből a contrario következik az is, hogy vannak a törvény hatálya alá tartozó, de nem bejelentendő rendezvények. 
Mindebből pedig arra kell következtetni, hogy a „nem közterületen” tartott rendezvények esetén értelemszerűen fennállnak a Gytv.-ben meghatározott tilalmak (pl.: nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével, nem valósíthat meg bűncselekményt, vagy ennek elkövetésére vonatkozó felhívást, nem lehet fegyveresen, vagy felfegyverkezve megjelenni) és a rendezőt terhelő (rend fenntartására irányuló, vagy éppen a résztvevővel egyetemlegesen fennálló kártérítési) kötelezettségek. Az ilyen rendezvények esetében azonban – lévén nem közterületen kell intézkedni – a rendőrség beavatkozási lehetősége is korlátozott. Attól függően, hogy a terület magánlakásnak4 minősül, vagy sem,5 eltérő szabályok alapján mehet be a helyszínre, és léphet fel a rendőrség. Meg kívánom jegyezni azonban, hogy míg általában az ingatlan jogszerű használójának hozzájárulása nélkül nehezen képzelhető el a rendezvény jogszerű volta, addig további mérlegelést igényelnek a közforgalom előtt nyitva álló magánterületre szervezett rendezvények. Ez utóbbi esetekben azonban nem a hozzájárulás szükségessége, hanem annak megtagadásának feltételei kell, hogy a vizsgálódás tárgyát képezzék.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a vizsgált ügyben az aktivisták gyülekezési jogukat gyakorolták. 
Amint azt az előbbiekben kifejtettem, a nem közterületen tartott gyűlések esetében is érvényesülnek a Gytv. általános korlátai. Ebből pedig a következők fakadnak:
A Gytv. 14. § (1) bekezdése szerint, ha a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt, bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, vagy mások jogainak és szabadságának sérelmével jár, továbbá a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, végül, ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja. Garanciális jelentőségű, hogy a rendezvény feloszlatását figyelmeztetésnek kell megelőznie.6 Indokolt kiemelni, hogy a nagyfokú hasonlóság ellenére a rendezvény Gytv. 14. §-a szerinti feloszlatása és az Rtv. 59. §-a szerinti tömegoszlatás jogintézménye nem azonosak, ezért hibás az a – sajnálatos módon a rendőri zsargonon kívül szakirodalomban is fel-felbukkanó – szóhasználat, amely egyszerűen „oszlatásról” beszél. Igaz, hogy rendszerint – de nem szükségképpen! – a rendezvény rendőrségi feloszlatását tömegoszlatás követi, illetve a tömegoszlatást gyakran a rendezvény feloszlatása előzi meg. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a rendezvény feloszlatására vonatkozó szabályok meglehetősen hiányosak, illetve nem megfelelő jogforrási szinten, a BMr.-ben kerültek szabályozásra. A rendelkezéseket együtt értelmezve az Rtv.-vel a következők állapíthatók meg:
A rendezvény feloszlatása ténylegesen a helyszín elhagyására vonatkozó felszólításokat, valamint – amennyiben ez indokolt – a helyszínen tartózkodó személyek (tömeges) igazoltatását jelenti, amelyet kizárólag akkor követhet a tömegoszlatás, ha a tömeg ezek ellenére nem oszlik szét. Fontos különbség továbbá, hogy mint minden rendőri intézkedésre, a tömegoszlatásra is vonatkozik az arányosság követelménye,7 vagyis míg a rendezvény feloszlatását nem mérlegelheti a rendőrség, nem feltétlenül kerül majd sor tömegoszlatásra. 
Álláspontom szerint a rendezvény feloszlatásának indokát a rendőrségnek a felszólítás alkalmával meg kell jelölnie, amely innentől köti, vagyis újabb feloszlatási okra nem hivatkozhat. (Az újabb ok, pl. a rendezvény békés jellegének elvesztése a feloszlatás megkezdését követően történt, akkor az a feloszlatás jogszerűségét értelemszerűen nem érinti.)8
A felszólítással szembeni további követelmény, hogy jól hallható és érthető legyen, valamint az abban meghatározott távozási irány valós, és elérhető legyen.9
Tudomásom szerint a rendőrség eddig feloszlatási okként nem hivatkozott sikeresen sem a mások jogainak sérelmére, sem pedig arra, hogy a gyülekezés bűncselekményt, vagy arra vonatkozó felhívást valósított meg. Úgy vélem, hogy e rendelkezés alapos értelmezése már csak a megtiltási okok és a feloszlatási okok egymáshoz való viszonyának értékelése miatt is indokolt. A rendőrségi gyakorlat szerint a rendezvény megtartásának megtiltását megalapozó okok megvalósulása esetén sem oszlatható fel a rendezvény. A korábbi országos rendőr-főkapitány egy ombudsmani jelentésre adott válasza szerint a népképviseleti szerv működésének súlyos megzavarása esetén a Rendőrségnek nincs lehetősége a rendezvény feloszlatására. A népképviseleti szervek és bíróságok működésének súlyos megzavarása álláspontom szerint mások jogai és szabadsága sérelmének tekinthető, ellenkező esetben a Gytv. rendezvény bejelentésére vonatkozó szabályait teljességgel értelmetlen formalitássá silányítaná a jogalkalmazás.
Indokolt rámutatni, hogy a 75/2008. (V. 29.) AB határozat nyomán miután a bejelentés hiánya, vagy éppen a rendezvény bejelentett napirendtől eltérő megtartása nem alapozza meg a rendezvény feloszlatását, más módon nem biztosítható, hogy a rendezvény a népképviseleti szervek és bíróságok működését ne zavarja meg súlyosan. Hangsúlyozom azonban, hogy – amint azt a korábbiakban kifejtettem – ezekben az esetekben sem mellőzhető az érintett szerv vezetője nyilatkozatának beszerzése.
Mindezekből az következik, hogy a rendőrségnek a Polgármesteri Hivatalban tartott összejövetelt fel kellett volna oszlatnia, és a tüntetőket az Rtv. 47. §-a alapján alkalmazott testi kényszerrel onnan el kellett volna távolítania. Közérthetően fogalmazva: a tüntetőket – mivel az mások jogainak és szabadságának sérelmével járt, a rendezvény feloszlatásának feltételei fennálltak – a rendőrségnek el kellett volna távolítani az épületből.
Tekintettel arra, hogy a rendőrség eljárása során nem ismerte fel, hogy a gyülekezési jog gyakorlásával áll szemben, továbbá, hogy a rendezvény feloszlatásán túlmutató intézkedéseket foganatosított, a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozott.

IV. Az igazoltatások és az esetleges szabálysértési feljelentések mellett azonban álláspontom szerint semmilyen körülmény nem indokolta a hivatal folyosóin ülősztrájkot folytatók tömeges (teljes körű) előállítását, figyelemmel arra, hogy a magatartásuk mindvégig békés volt. A Rtv. 15. §-ában külön hangsúlyozza az arányosság követelményét a rendőrség eljárása során, a rendelkezés szerint a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával, továbbá több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár. Az Alkotmánybíróság az 5/1999. (III. 31.) AB határozatban összegezte az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének tartalmát érintő alkotmánybírósági határozatokat és azok lényegét: az Alkotmány csak úgy teszi lehetővé a személyes szabadság elvonása okainak és az azzal kapcsolatos eljárásnak a szabályozását, hogy ez a szabályozás nem korlátozza szükségtelenül vagy aránytalanul a személyes szabadsághoz való jogot [ABK, 1999. március, 69, 74; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABK 1999. június-július, 225, 228].”
A Rtv. 33. § (2) bekezdés f) pontja szerint a rendőr a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt, aki a szabálysértést az abbahagyásra irányuló felszólítás után is folytatja, illetőleg akivel szemben az eljárás azonnal lefolytatható, továbbá akitől tárgyi bizonyítási eszközt kell megszerezni, vagy elkobzás alá eső dolgot kell visszatartani. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (régi Sztv.) 76. § (1) bekezdése is hasonlóan rendelkezik: a rendőrség a szabálysértési hatóság elé állíthatja azt, aki a szabálysértést az abbahagyására irányuló felszólítás után is folytatja.
Korábban több jelentésemben felhívtam a figyelmet arra, hogy önmagában az a tény, hogy a Rendőrségnek a hatályos jogszabályok alapján valamilyen intézkedés megtételére jogi lehetősége (általános felhatalmazása) van, semmi esetre sem jelenti azt, hogy a megfelelő rendelkezés alapján elrendelt intézkedés alkotmányosságát (arányosságát), az alapjogok érvényesülése szempontjából ne lehetne és kellene megvizsgálni. A jogszabályi felhatalmazás megléte – mint a jogállami hatalomgyakorlás alapvető ismérve – tehát elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétel az alkotmányosság szempontjából. Fokozottan igaz ez akkor, amikor a rendőrségi intézkedés egy szabadságjog gyakorlását érintheti.
Álláspontom szerint nem volt olyan kényszerítő körülmény, amely miatt a rendezvény valamennyi résztvevőjének előállítása nélkülözhetetlen lett volna.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a rendőrség az eljárásával a személyes szabadsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.

V. Figyelemmel arra, hogy az országos rendőr-főkapitány a rendőrség intézkedésének jogszerűségét egy korábbi jelentésemre hivatkozva kívánta alátámasztani, nem tekinthetek el attól, hogy a két vizsgált ügy közötti alapvető különbségekre rámutassak.
Az OBH 2952/2008. sz. jelentésemben egy személy zavarta meg a képviselő-testület ülését, a rendőrség pedig a polgármester kérése ellenére sem működött közre abban, hogy az ülést megzavaró férfi a közönség számára kijelölt helyre kísérje. A 2008-as ügy – az összesen egy fős létszám miatt – fogalmilag sem lehetett a gyülekezési jog gyakorlása. Jelen ügyben ezzel szemben huszonhárman gyülekezési jogukat gyakorolták, a képviselő-testület ülését nem zavarták meg. Mindössze e néhány eltérő sajátosságból is kitűnik, hogy a két eset között nincs hasonlóság. 

Intézkedéseim:
A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, az Ajbt. 31. §-a alapján – az országosan egységes jogalkalmazás érdekében – felkérem az országos rendőr-főkapitányt, tegye meg a szükségesnek tartott intézkedéseket annak érdekében, hogy 
1.	az intézkedő rendőrök felismerhessék, ha egy csoportosulás gyülekezési jogát gyakorolja;
2.	az intézkedő rendőrök felismerhessék, ha a gyülekezési jog törvényi korlátait (fegyveres, vagy felfegyverkezve megjelenés tilalma, mások jogainak és szabadságának sérelme stb.) megsértő rendezvénnyel találkoznak;
3.	az Rtv. 33. § (2) bekezdés alapján kizárólag az arányosság figyelembevételével, és csak a valóban szükséges esetben állítsák a szabálysértési eljárás alá vont személyeket.

Budapest, 2012. február 24.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet:
1 Hasonlóan ld. 55/2001. (XI. 29.) AB számú határozatot
2 Rassemblement Jurassien/Unité Jurassienne v. Switzerland (Application no. 8191/78, Commission decision of 10 October 1979)
3 „Azért, hogy a rendőrség a rendezvény zavartalan lebonyolításának biztosítása során adódó feladatait elláthassa, a Javaslat lehetővé teszi a rendőrség képviselőjének a rendezvényen való jelenlétét. Ez a lehetőség a rendőrség képviselőjét minden, a törvény hatálya alá tartozó rendezvénnyel kapcsolatban megilleti. Ennek megfelelően a rendőrség képviselője az alapvető közrendvédelmi feladatából eredően mind a közterületen, mind a középületben megtartott rendezvényen jelen lehet. Ez a rendelkezés a magánlakásban megtartásra kerülő rendezvényeket nem érinti, hiszen magánlakásba rendőr csak külön jogszabály által meghatározott esetekben vagy a tulajdonos, bérlő hozzájárulásával léphet be.”
4 Rtv. 97. § (1) bekezdés c) pontja szerint magánlakás: a lakás (üdülő, nyaraló vagy a lakás céljára használt egyéb helyiség, létesítmény, tárgy), az ahhoz tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiség, létesítmény, bekerített terület. Az Rtv. 39. §-a értelmében a rendőr – főszabályként – magánlakásba bebocsátás vagy hatósági határozat nélkül nem léphet be, illetve nem hatolhat be. 
5 Rtv. 40. § A rendőr a feladata ellátása során – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – beléphet a magánlakásnak nem minősülő egyéb helyre, és ott az intézmény rendjének lehetőség szerinti tiszteletben tartásával intézkedhet.
6 A feloszlatást rendőri szempontból akár a helyszínen szóban kihirdetett hatósági határozatnak is tekinthető
7 Rtv. 15. §
8 Hasonlóan ld. az ombudsman AJB 4721/2009. számú ügyben készült jelentését
9 Így a 2008. április 11-i Clark Ádám téri rendezvény esetében a Rendőrség első felszólítása, amely a Lánchíd közepén hangzott el, a Clark Ádám tér egyes részein érthetetlen volt, a felszólításokban távozási irányként pedig olyan közterületet jelölt meg, amely a helyszíntől több kilométerre található. E nem mindenki számára hallható, érthető és értelmezhető felszólítás nem tekinthető olyannak, amely megfelel a Gytv.-ben meghatározott – tömegoszlatást megelőző – felszólítással szemben támasztott követelményeknek. Bővebben ld. az OBH 2452/2008. számú ügyben készült jelentés