Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-727/2012. számú ügyben

Előadók: dr. Hajas Barnabás
dr. Csóré Erika
Az eljárás megindítása
Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (4) bekezdése alapján, hivatalból átfogó vizsgálatot folytattam a Terrorelhárítási Központ (TEK) működésével kapcsolatban. Ennek során az alapvető jogok TEK eljárásában való érvényesülését, az egyes intézkedéseivel szemben előterjesztett panaszok elbírálását, a különös védelmet élvező csoportok (gyermekek, idősek, fogyatékossággal élők) jogainak biztosítását, valamint a szervezet hivatásos állományának munkafeltételeivel, és alapvető jogainak érvényesülésével összefüggő kérdéseket tekintettem át.
Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében a TEK főigazgatójától kértem írásbeli tájékoztatást, ezt követően pedig a TEK Budapest, Zách utcai objektumában helyszíni ellenőrzést rendeltem el, és további szóbeli tájékoztatást kértem a TEK főigazgató-helyettesétől és más vezetőjétől.

Megállapított tényállás
1. A TEK-re vonatkozó szabályozás változása
A Kormány a Terrorelhárítási Központról szóló 232/2010. (VIII. 19.) Korm. rendelettel (TEKr. I.), 2010. szeptember 1-jével hozta létre a TEK-et. A TEKr. I. értelmében a TEK az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező, a rendészetért felelős miniszter irányítása alatt működő, tevékenységének jellege alapján közhatalmi, a feladatellátáshoz gyakorolt funkciói szerint önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv. A TEK feladatát a következők szerint állapította meg:
a)	végrehajtja a terrorcselekmény, a légijármű, vasúti, vízi, közúti tömegközlekedési vagy tömeges áruszállításra alkalmas jármű hatalomba kerítése és az emberrablás bűncselekmények felderítését és megszakítását, valamint a nyomozó hatóságok, az ügyészség, továbbá a rendvédelmi szervek felkérésére a bűncselekmény elkövetésével gyanúsítható fegyveres vagy felfegyverkezett személyek elfogását, az egyéb személy elleni erőszakos bűncselekmények megszakítását, az ön- vagy közveszélyes állapotban lévő személyek elfogását,
b)	elemzi és értékeli a Magyar Köztársaság terrorfenyegetettségének helyzetét,
c)	szervezi és koordinálja a terrorcselekmények megelőzését és elhárítását végző szervek tevékenységét,
d)	részt vesz a kritikus infrastruktúrák védelmére vonatkozó nemzeti program kidolgozásában, a veszélyeztetettség értékelésében és biztonsági intézkedési tervek kidolgozásában,
e)	végzi a védett személyek és a kijelölt létesítmények védelméről szóló kormányrendeletben meghatározottak szerint a köztársasági elnök és a miniszterelnök védelmét, ennek keretében
ea)	személy-, valamint létesítményvédelmi feladatainak ellátása során irányítja a feladatok előkészítését és végrehajtását, valamint végzi a személy- és létesítményvédelmi feladatkörben felmerülő tűzszerészeti feladatokat, a robbantással fenyegetett helyszínek átvizsgálását,
eb)	végzi a Magyar Köztársaság érdekei szempontjából jelentős – a köztársasági elnök és a miniszterelnök részvételével megtartott – rendezvények biztosításához kapcsolódó feladatok előkészítését,
ec)	 együttműködik a személy- és létesítményvédelmi feladatok biztosításban érdekelt és a biztosítás végrehajtásában közvetlenül érintett hazai, valamint külföldi szervekkel és szervezetekkel,
ed)	nemzeti kapcsolattartó szervként – a Köztársasági Őrezredet érintő feladat esetén a Köztársasági Őrezred bevonásával – ellátja a közéleti személyiségek védelmére szolgáló Európai Hálózat tevékenységével kapcsolatos feladatokat,
f)	személyvédelmi feladatai körében együttműködik a Rendőrség személyvédelmi feladatokat ellátó szerveivel, ennek végrehajtása során szakmailag koordinálja és irányítja az ezzel kapcsolatos feladatok előkészítését és végrehajtását,
g)	felkérésre végrehajthatja a kiadatási és átadási letartóztatásban lévő személyek államhatárig vagy külföldről Magyarországra történő kísérésével, valamint az elítélt személyek Magyarországon keresztül történő átszállításával kapcsolatos rendvédelmi feladatokat,
h)	a belföldi vagy nemzetközi vonatkozású terrorcselekmény bűncselekmények és az azokhoz kapcsolódó más bűncselekmények vonatkozásában az igazságügyi együttműködés keretében kapcsolatot tart más államok terrorellenes szerveivel,
i)	a miniszter kijelölése esetén képviseli a Magyar Köztársaságot a terrorizmussal kapcsolatos nemzetközi fórumokon, egyeztetéseken,
j)	a nemzetközi kötelezettségek végrehajtása érdekében együttműködik a külügyminiszterrel, ennek keretében koordinálja az e kötelezettségvállalásokból eredő gyakorlati feladatok teljesítését, különösen a magyarországi helyszínű elfogó gyakorlatok megszervezését.
A TEKr. I. rendelkezett arról is, hogy a TEK külön törvény, az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés alapján együttműködik a külföldi és a nemzetközi, terrorelhárításban érintett rendvédelmi szervekkel, biztonsági szolgálatokkal.
Arra, hogy a TEK fegyveres, rendvédelmi szerv, a TEKr. I. nem tartalmazott kifejezett rendelkezést, ez a következtetés a tagjainak jogállására vonatkozó utaló szabályból, illetve a meghatározott feladatok végrehajtásához szükséges rendelkezésekből volt csak levonható. (A TEKr. I. szabályainak jelentős része a fentieken túl személy- és objektumvédelemmel kapcsolatos szabályokat tartalmazott.)
Az egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról szóló 2010. évi CXLVII. törvény a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényt (Rtv.) is módosította. Amellett, hogy a terrorizmus elleni harcot az egységes rendőrség feladataként határozta meg, az Rtv. új 4. § (2) bekezdésében kimondta, hogy a rendőrséget az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, valamint a terrorizmust elhárító szerv alkotja. Az új 4/A. § megteremtette annak lehetőségét, hogy a Kormány a terrorizmust elhárító szerv kirendeltségét hozza létre. Emellett a korábbinál lényegesen pontosabban és részletesebben szabályozta a TEK irányításával, és vezetésével kapcsolatos kérdéseket.
Az Rtv. módosítása az alábbiak szerint, a TEKr. I.-hez hasonlóan, a kormányrendeleti szintű szabályozást részben törvényi szintre emelve, jelentős részben azt kiegészítve és pontosítva szabályozta a TEK feladat és hatáskörét.
A TEK nyomozóhatósági jogkört nem gyakorol,
a)	ellátja a 1. § (2) bekezdés 15. pontjában meghatározott feladatot, amelynek keretében
aa)	jogszabályban meghatározottak szerint végzi a terrorcselekmény [a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 261. §] vagy azzal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megelőzését, felderítését, megszakítását, 
ab)	végzi az aa) alpontban meghatározott bűncselekményeket elkövető személyekkel, csoportokkal, szervezetekkel szembeni megelőzési, felderítési és felszámolási feladatokat,
b)	végzi a kormányrendeletben meghatározott egyes veszélyes személyek elfogását, valamint
c)	a Magyar Köztársaság – jogszabályban meghatározott – kiemelten védett vezetői tekintetében személyvédelmi feladatokat lát el.
A TEK feladatai ellátása érdekében az Rtv. VII. fejezetben szabályozott módon titokban információt gyűjthet, de bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést kizárólag bűnfelderítési célból végezhet. Az említett feladatai ellátása érdekében a terrorcselekménnyel veszélyeztetett körben, helyszínen vagy objektumban terrorcselekménnyel összefüggésbe hozható személy vagy csoport felderítésére és azonosítására titkos információgyűjtést alkalmazhat, amelynek ellátása során az igazságügyért felelős miniszter engedélye alapján
a)	magánlakást titokban átkutathat, az észlelteket technikai eszközökkel rögzítheti,
b)	a magánlakásban történteket technikai eszközök segítségével megfigyelheti és rögzítheti,
c)	postai küldeményt, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldeményt felbonthat, ellenőrizheti, és azok tartalmát technikai eszközzel rögzítheti,
d)	elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmát megismerheti, az észlelteket technikai eszközzel rögzítheti, valamint
e)	számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatokat megismerheti, rögzítheti és felhasználhatja.
Ha a TEK felderítési, elhárítási és bűnüldözési tevékenysége során bűncselekmény elkövetésének gyanúját észleli, haladéktalanul feljelentést tesz a nyomozás teljesítésére a külön jogszabály alapján hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nyomozó hatóságnál, vagy az ügyésznél, és átadja az általa összegyűjtött adatokat.
Az Rtv. módosítása arról is rendelkezett, hogy az általános rendőri feladatok ellátására létrehozott szerv (rendőrség) nyilvántartásaiból a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó (Nemzeti Védelmi Szolgálat, NVSZ) és a TEK – feladatainak teljesítéséhez – az Rtv. VIII. Fejezetében szabályozottak szerint kérhet adatot. Az adattovábbítás jogszerűségéért és pontosságáért az a szerv felel, amelyik az adatot továbbította.
Ha a rendőrség, a TEK vagy az NVSZ feladatellátása során hatáskörébe nem tartozó bűncselekményre utaló információ birtokába jut, azt haladéktalanul köteles átadni a hatáskörrel rendelkező szervnek.
Az Rtv. lehetővé tette azt is, hogy a TEK – külön jogszabályban meghatározottak szerint – az Interpollal és az Europollal, bármely Europol tagállam, illetve két- vagy többoldalú nemzetközi szerződés, vagy viszonosság alapján bármely más állam rendvédelmi szervével közvetlenül kapcsolatot tartson az ORFK egyidejű tájékoztatása mellett. A TEK – külön törvényben meghatározottak szerint – önállóan jogosult a tevékenységükkel összefüggő feladatokat ellátó társszervekkel való együttműködésre, kapcsolattartásra, valamint e szervek nemzetközi szervezetei tevékenységében való közvetlen részvételre.
A TEKr. I.-et 2011. január 2. napjával hatályon kívül helyezte – az Rtv.-ben kapott felhatalmazás alapján megalkotott – a terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet (TEKr. II.). A TEKr. II. az Rtv.-ben meghatározott feladatokat az alábbiak szerint részletezte:
a)	elemzi és értékeli a Magyar Köztársaság terrorfenyegetettségének helyzetét,
b)	szervezi és koordinálja a terrorcselekmények megelőzését és elhárítását végző szervek – kivéve a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok és az Információs Hivatal – tevékenységét, ellátja a Terrorellenes Koordinációs Bizottság működésével kapcsolatos előkészítő, végrehajtó és adminisztrációs feladatokat,
c)	részt vesz a kritikus infrastruktúrák védelmére vonatkozó nemzeti program kidolgozásában, a veszélyeztetettség értékelésében és biztonsági intézkedési tervek kidolgozásában, továbbá külön szerződés alapján ellátja a terrorveszélyeztetettség szempontjából jelentős, kritikus infrastruktúrák védelmét,
d)	végzi a védett személyek és a kijelölt létesítmények védelméről szóló kormányrendeletben meghatározottak szerint a köztársasági elnök és a miniszterelnök védelmét, ennek keretében
da)	személy-, valamint létesítményvédelmi feladatainak ellátása során irányítja a feladatok előkészítését és végrehajtását, valamint az általános rendőrségi feladatokat ellátó szerv tűzszerész szolgálati ágának szakegységeivel együttműködve végzi a személy- és létesítményvédelmi feladatkörében felmerülő tűzszerészeti feladatokat, a robbantással fenyegetett helyszínek átvizsgálását,
db)	végzi a Magyar Köztársaság érdekei szempontjából jelentős – a köztársasági elnök és a miniszterelnök részvételével megtartott – rendezvények biztosításához kapcsolódó feladatok előkészítését és végrehajtását,
dc)	együttműködik a személy- és létesítményvédelmi feladatok biztosításban érdekelt és a biztosítás végrehajtásában közvetlenül érintett hazai, valamint külföldi szervekkel és szervezetekkel,
dd)	nemzeti kapcsolattartó szervként – a Köztársasági Őrezredet érintő feladat esetén a Köztársasági Őrezred bevonásával – ellátja a közéleti személyiségek védelmére szolgáló Európai Hálózat tevékenységével kapcsolatos feladatokat,
e)	e) személyvédelmi feladatai körében együttműködik az általános rendőrségi feladatokat ellátó szerv személyvédelmi feladatokat ellátó szerveivel, ennek végrehajtása során szakmailag koordinálja az ezzel kapcsolatos feladatok előkészítését és végrehajtását,
f)	felkérésre végrehajthatja a kiadatási és átadási letartóztatásban lévő személyek államhatárig vagy külföldről Magyarországra történő kísérésével, valamint az elítélt személyek Magyarországon keresztül történő átszállításával kapcsolatos rendvédelmi feladatokat,
g)	törvény, az Európai Unió kötelező jogi aktusa, nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján együttműködik külföldi terrorizmust elhárító szervvel, külföldi és nemzetközi rendvédelmi szervvel,
h)	a nemzetközi kötelezettségek végrehajtása érdekében együttműködik a Külügyminisztériummal, ennek keretében koordinálja az e kötelezettségvállalásokból eredő gyakorlati feladatok teljesítését, különösen a magyarországi helyszínű elfogó gyakorlatok megszervezését,
i)	feladatkörében eljárva közreműködik az Európai Unió különleges intervenciós egységével való együttműködés keretében a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló törvényben, valamint az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló törvényben meghatározott segítségnyújtás végrehajtásában,
j)	ellátja a Belügyminisztérium ügyeleti tevékenységét.
A TEKr. II emellett arról is rendelkezett, hogy a TEK az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés b) pontja alapján végzi a nyomozó hatóságok, az ügyészség, továbbá a rendvédelmi szervek felkérésére
a)	a bűncselekmény elkövetésével gyanúsítható fegyveres vagy felfegyverkezett személyek elfogását,
b)	a személy elleni erőszakos bűncselekmények megszakítását, valamint
c)	az ön- vagy közveszélyes állapotban lévő személyek elfogását.
Az Rtv. TEK-re vonatkozó szabályai az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény nyomán nyerték el hatályos tartalmukat. (E módosítások részben csak szövegpontosítást tartalmaztak, jobbára azonban a TEK feladat- és hatáskörét jelentősen bővítették.) Ennek megfelelően vizsgálatom lezárásakor 
„7/E. § (1) A terrorizmust elhárító szerv nem gyakorol nyomozóhatósági jogkört. A terrorizmust elhárító szerv
a)	ellátja az 1. § (2) bekezdés 15. pontjában meghatározott feladatot, amelynek keretében
aa)	aa) jogszabályban meghatározottak szerint végzi a terrorcselekmény [Btk. 261. §], a légijármű, vasúti, vízi, közúti tömegközlekedési vagy tömeges áruszállításra alkalmas jármű hatalomba kerítése [Btk. 262. §], valamint az azokkal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megelőzését, felderítését, megszakítását, az elkövetők elfogását,
ab)	ab) végzi az emberrablás [Btk. 175/A. §], valamint az azzal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megszakítását, az elkövetők elfogását,
ac)	ac) végzi az emberrablással [Btk. 175/A. §] összefüggésben elkövetett bűncselekményeket elkövető személyekkel, csoportokkal, szervezetekkel szembeni megelőzési, felderítési feladatokat,
ad)	ad) a terrorizmus elleni küzdelem keretében – Magyarország nemzetbiztonsági érdekei érvényesítésének elősegítése érdekében – megelőzi, felderíti és elhárítja azokat a törekvéseket, amelyek Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányulnak,
b)	a jogszabályban meghatározottak szerint kizárólagos hatáskörrel – a Nemzeti Adó- és Vámhivatal esetében annak felkérésére – végzi egyes veszélyes személyek elfogását,
c)	a – jogszabályban meghatározott – kiemelten védett vezetők tekintetében személyvédelmi feladatokat lát el,
d)	a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntése alapján – a hatályos nemzetközi normák betartásával – közreműködik a magyar állampolgárok életét, testi épségét Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentésében, hazatérésük biztosításában, az evakuálás végrehajtásában, e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival, valamint
e)	megszerzi, elemzi, értékeli és továbbítja a d) pontban meghatározott feladat ellátásához szükséges, a külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információkat.
f)	a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntésében meghatározott időtartamra – a hatályos nemzetközi normák betartásával – ellátja a kijelölt
fa)	magyar külképviseletek és azok diplomáciai személyzete, valamint
fb)	a kormányzati tevékenység szempontjából fontos, külföldön lévő magyar szervek (intézmények) és létesítmények személy- és létesítményvédelmét, e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival.”
A TEK az a) pont aa)-ac) alpontjában, valamint a c) pontban meghatározott feladatai ellátása érdekében az Rtv. VII. fejezetben szabályozott módon titokban információt gyűjthet. A TEK az a) pont ad) alpontjában, valamint az e) pontban meghatározott feladata ellátása érdekében a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával titokban információt gyűjthet, amelynek ellátása során az Nbtv. 38-52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi. [Nbtv. 56. § a)-e) pontjában a) lakást titokban átkutathatnak, az észlelteket technikai eszközökkel rögzíthetik, b) a lakásban történteket technikai eszközök segítségével megfigyelhetik és rögzíthetik, c) postai küldeményt, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldeményt felbonthatnak, ellenőrizhetik és azok tartalmát technikai eszközzel rögzíthetik, d) elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmát megismerhetik, az észlelteket technikai eszközzel rögzíthetik, e) számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatokat megismerhetik és azok tartalmát technikai eszközzel rögzíthetik, továbbá felhasználhatják.] Ha a TEK bűnüldözési tevékenysége során bűncselekmény elkövetésének gyanúját észleli, haladéktalanul feljelentést tesz a nyomozás teljesítésére külön jogszabály alapján hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nyomozó hatóságnál vagy az ügyésznél, és átadja az általa összegyűjtött adatokat. Nem köteles azonban feljelentést tenni és átadni az adatokat, ha azzal veszélyeztetné az a) pont ad) alpontjában, valamint az e) pontban meghatározott feladata ellátását.
A TEK az a) pont ad) alpontjában, valamint az e) pontban meghatározott tevékenységére az Nbtv. 11. § (5) bekezdését, 14. § (1)-(2) bekezdését, (4) bekezdés a)-f) pontját, (5) bekezdését, 15. § (3) bekezdését, 16. §-át, 18. §-át, valamint 27. § (4) bekezdését megfelelően alkalmazni kell.
Új szabály, hogy a terrorizmust elhárító szerv részére az a) pont ad) alpontjában, valamint az e) pontban meghatározott feladata ellátásával összefüggésben a külföldi titkosszolgálatok által továbbított adatok, információk kizárólag azon külföldi titkosszolgálat előzetes hozzájárulásával továbbíthatók más adatkezelő részére, amelytől az információ származik.

2. A TEK munkatársainak élet- és munkakörülményeiről
A főigazgatótól kapott tájékoztatás szerint a TEK állománya védőfelszereléssel történő ellátására a rendőrség szerveinek bevetési egységek létrehozásáról, feladatának rendjéről szóló 74/2007. (OT.35.) ORFK utasítás (a továbbiakban: utasítás) alapján került sor a TEK megalakulását megelőzően. A megalakulást követően az előbbi utasítást hatályon kívül helyezte az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv akció alegységeiről szóló 8/2011. (VI. 10.) ORFK utasítás, amelynek hatálya azonban a TEK-re nem terjed ki. A TEK saját, e tárgykörre vonatkozó normájának kiadása a főigazgatói írásbeli válasz megküldésekor folyamatban volt.
Az utasításnak megfelelően az állományt a meghatározott mennyiségű és minőségű védőfelszereléssel látták el. Emellett az államtitkot vagy szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő vagy különleges biztonsági intézkedést igénylő beszerzések sajátos szabályairól szóló 143/2004. (VI.29.) Kormányrendeletben, valamint a védelem terén alapvető biztonsági érdeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokról szóló 228/2004. (VII.30.) Kormányrendeletben foglaltak szerint zajlott az egyéni védőfelszerelések fejlesztése, korszerűsítése. Az egyes védőfelszerelések szavatossági idejének és karbantartásának az ellenőrzése folyamatos. 
A különböző szolgálati ágakhoz tartozó beosztottak a feladatkörükre, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényben (Hszt.) meghatározott munkarendben dolgoznak. A pihenőidők és a túlszolgálatok elszámolása a hatályos normák szerint történik.
A helyszíni ellenőrzés során munkatársaim megvizsgálták az állomány elhelyezési körülményeit (munkavégzési helyeket és pihenő helyiségeket egyaránt). A megtekintett épületek kiváló – más rendvédelmi szerv elhelyezési lehetőségeit messze meghaladó – állapotban vannak. A helyiségek bútorzata új, illetve újszerű, nem jellemző a zsúfoltság.
Megtekintették a HR Igazgatóság EÜ osztályát, ahol az állomány egészségügyi ellátása, és szűrővizsgálatainak jelentős része zajlik. Az osztály felszereltsége modern, a pszichológiai vizsgálatokhoz is megfelelő labor és terápiás helyiség áll rendelkezésre. Az egy orvosra, illetve az EÜ osztály egy munkatársára jutó betegszám (esetszám) alacsonyabb a rendőrségi átlagnál, az orvosok és az egészségügyi szakszemélyzet leterheltsége is kisebb. Az egészségügyi osztály a prevenciós medicina elvei szerint foglalkozik az állománnyal, vagyis az elsődleges cél, hogy minél későbbre tolódjanak a foglalkozással összefüggő és a foglalkozási megbetegedések. A rehabilitációs lehetőségek jók. Egészség megőrző foglalkozásokat szerveznek, melyeken az állomány szívesen vesz részt. Jó kapcsolatot alakítottak ki és tartanak fenn az Országos Sportegészségügyi Intézettel (ismertebb nevén Sportkórház). Az állomány fogorvosi ellátásának szervezeten belüli megszervezése még nem történt meg.

3. A TEK eljárásával érintett személyek alapvető jogaival kapcsolatban
A TEK fennállása óta eltelt időben az olyan jellegű feladatok végrehajtása során, ahol a TEK igénybevételének oka gyanúsított elfogása, előállítása volt a panaszok száma egy százalék alatt volt. [A Válaszadáskor 114 esetből egyben terjesztettek elő panaszt.] A Független Rendészeti Panasztestület eddig nem tett közzé olyan állásfoglalást, amelyben alapjogot súlyosan sértő intézkedést állapított volna meg.
A TEK hivatásos állománya rendőri állomány. Ennek megfelelően tagjainak jogai és kötelezettségei nem különböznek más hivatásos rendőr jogaitól, kötelezettségeitől. A főigazgató arról tájékoztatott, hogy „az általuk foganatosított intézkedések a hatályos normákban meghatározottak szerint történnek, kiemelt figyelmet fordítva a jogszerűség, szakszerűség és az arányosság elvének maradéktalan betartására, ezáltal biztosítva a jog érvényesítését, érvényesülését, az állampolgárok jogainak védelmét. Ennek megfelelően eljárásaik nem igényelnek speciális szabályt vagy külön eljárási rendet jogi értelemben, tehát az elfogások során, az eljárás alá nem vont személyek jogai maximálisan biztosítva vannak. Az eljárás alá vont személyek jogai a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben és a rendőrség szolgálati szabályzatáról szóló 30/2011. (IX.22.) BM rendeletben a szakszerűség és jogszerűség valamint az arányosság és szükségesség elvének betartásával kerülnek korlátozásra, beleértve szükség esetén a különös védelmet élvező csoport tagját is.”
A kapott tájékoztatás szerint a TEK a feladatait különböző rendőri szervek felkérésére hajtja végre. A felkérés alapján tárják fel az eljárás alá vonandó személyek környezetét, körülményeit, adottságait. A végrehajtás során felmerülő tényezők előírásszerű kezelése a felkérő szerv hatáskörébe tartozik, mint például a kísérő nélkül maradt kiskorú személlyel történő további intézkedés végrehajtása, felügyelet alá helyezése, hozzátartozó értesítése, stb. 
A főigazgató arról is tájékoztatott, hogy a TEK egységeinek feladat végrehajtásai során a szervezet készenléti egészségügyi szolgálata minden esetben az intézkedés helyszínén tartózkodik, és ott végez egészségügyi ellenőrzést, valamint szükség esetén intézkedik szak-egészségügyi szolgálat helyszínre irányításáról – a halaszthatatlan, szükséges egészségügyi intézkedések megtétele mellett – például siket vagy láthatóan zavart személyek esetén.

Érintett alapvető jogok
–	jogállamiság elve (Alaptörvény B. cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	az emberi méltósághoz való jog (Alaptörvény II. cikk „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”)
–	a jogorvoslathoz való jog (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”)

A vizsgálat megállapításai
I. A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint rendvédelmi szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése értelmében a vizsgálattal érintett rendőrség (illetve annak terrorizmust elhárító szerve) rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálatára – az Ajbt. 18. §-a alapján – kiterjed hatásköröm. Utalva a többéves ombudsmani gyakorlatra, ismételten fel szeretném hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „az Alaptörvénynek és Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő rendőrség kialakítását”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint pedig „A rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait”.
II. Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában kimondta, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállam klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során.
Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
2. A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan, az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és ezek együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (5/1992. (I. 30.) AB).
III. A.) A TEK állományának élet- és munkakörülményeiről
Az ombudsmanok 1995 óta visszatérően folytatnak rendvédelmi szervek állományának élet- és munkakörülményivel kapcsolatos vizsgálatokat. A korábbiakhoz hasonló módszerrel – tájékoztatás kérése, helyszíni ellenőrzés – lefolytatott vizsgálat során – a kiváló elhelyezési és munkavégzési körülményekre, valamint az állomány kiemelt javadalmazására is figyelemmel – e körben alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem. Mindemellett fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy – tapasztalataim szerint – a TEK állományának más rendőri szervek állományától pozitív irányba eltérített illetmények feszültséget okoznak és tartanak fenn a testületen belül. Ez a különbség tétel esetleg előbb-utóbb felvetheti azt a kérdést, hogy tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokon alapul-e az állomány ilyen alapon történő elválasztása. 
B.) A TEK eljárásával érintett személyek alapvető jogainak érvényesüléséről
1. Amint azt korábban bemutattam, a TEK-re vonatkozó – alig kétéves szabályozás – többször és jelentősen változott. A TEKr I. szabályozása nem terjedt ki a TEK (rendőri?) jellegére, a rendőrséghez való viszonyára, így értelemszerűen nem is biztosíthatta a rendőri intézkedésekkel szembeni, differenciált és hatékony jogorvoslati rendszert. 2010. január 1-je óta azonban a TEK állománya által foganatosított rendőri intézkedéseivel szemben az érintetteknek lehetősége van panasz előterjesztésére. (Az Rtv. szerinti panasz előterjesztése nem az Alaptörvény XXV. cikkében szabályozott panaszjog, hanem tartalmát tekintve egy sajátos jogorvoslati jog gyakorlása.)
Ezzel kapcsolatban – az AJB 6335/2009. sz. jelentésemben írtakkal megegyezően – rá kívánok mutatni arra, hogy a jogorvoslati lehetőség biztosítása nem pusztán formai (jogszabály biztosítja, vagy kizárja), hanem tartalmi (ténylegesen biztosítva volt-e) kérdés is. Minden esetben, amikor ez a panasz alapján nem magától értetődő, vagy a panaszos kifejezetten azt sérelmezi, hogy valamely hatóság nem biztosította számára a jogorvoslat – egyébként az adott ügytípusban létező – lehetőségét, ideértve azt is, ha a hatóság jogszabályi kötelezettség ellenére nem tájékoztatja a jogorvoslat lehetőségéről, ez a tartalmi elem hiányzik. Valamennyi olyan esetben ugyanis, amikor nem támasztja alá a hatóság, hogy a jogorvoslat biztosítása körében eleget tett az ügyféllel szemben fennálló tájékoztatási kötelezettségének, tartalmilag bizonyosan nincs számára jogorvoslati lehetőség biztosítva.
A rendőr intézkedésének, mint közigazgatási aktusnak más közigazgatási döntéshez képest van néhány sajátossága, amely az eddigieket tovább árnyalja. Így a rendőri intézkedés nem formakötött, azt szóban, sípszóval, kézmozdulattal, vagy akár más tevőleges, az intézkedés alá vont cselekvési szabadságát korlátozó magatartással is lehet közölni. Az intézkedés annak közlésével jogerős, és a legitim állami erőszak-monopóliummal kikényszeríthető (végrehajtható) lesz. Abban az értelemben tehát, hogy a jogorvoslati eljárás során az arra jogosult szerv a hatóság (esetünkben a rendőr) intézkedését megváltoztathatja, az Rtv. esetében nem beszélhetünk.
Mindezek alapján azt a gyakorlatot alakítottam ki és azt követem, hogy ha a rendőrség az intézkedés alá vont személyt dokumentáltan tájékoztatja jogorvoslati lehetőségeiről, vagy ennek hiányában is él jogorvoslati jogával, a panaszt minden esetben – eljárási előfeltétel hiányában – elutasítom. (Vö. ismét: jogorvoslati lehetőség biztosítása, mint tartalmi kritérium!)
Minden olyan esetben azonban, amikor ez az egyébként az Rtv-ben előírt jogorvoslati kitanítás elmarad, megállapítom hatáskörömet, egyúttal pedig a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot is. Figyelemmel arra, hogy vizsgálatom során nem tekintettem át a TEK által foganatosított egyetlen intézkedést sem, nem értékelhettem, hogy az egyes intézkedéseket követően a jogorvoslati lehetőségre megfelelően, és megfelelően dokumentált módon tanítják-e ki az intézkedés alá vont személyeket. Nem mellőzhetem azonban, hogy ennek garanciális jelentőségére felhívjam a figyelmet. 
2. A TEK 2012 januárjától meglévő, Nbtv. szerinti hatásköreinek gyakorlása során keletkező panaszokkal kapcsolatban a következőkre kívánok rámutatni:
Jelenleg az Nbtv. – akár az Rtv.-vel összevetve – nem tartalmaz hatékony jogorvoslati rendszert.
Amint azt az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága elnökének 2008-ban írt levelemben már kifejtettem, a nemzetbiztonsági törvény hatálya alá tartozó – nemzetbiztonsági tevékenységet ellátó – szervezetek szükségképpen nem tartozhatnak a legtranszparensebben működő állami szervek közé. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy tevékenységüket kontroll nélkül végeznék. 
Az Európa Tanács ajánlása – a szervezetre, valamint az operatív tevékenységre vonatkozó részei mellett – a hatékony demokratikus ellenőrzéssel is foglalkozik. Ennek értelmében a szolgálatok működéséért a politikai felelősséget minden esetben egy kijelölt miniszter kell, hogy viselje, aki értelemszerűen interpellálható. [Az ET tagállamaiban működő belső biztonsági szolgálatok felügyeletére vonatkozó 1402. (1999) sz. ajánlás, melyet 1999. április 26-án (9. ülés) fogadott el a Közgyűlés.] A törvényhozás amellett, hogy megteremti a megfelelő jogi alapot a működésre, vonja szigorú ellenőrzés alá a szolgálatok költségvetését is. A tagállamok a bírói, a priori ellenőrzés mellett, ex post facto ellenőrzést is tegyenek lehetővé, vagyis amennyiben az érintettek úgy érzik, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés vagy operatív tevékenység során jogaikat feleslegesen megsértették vagy figyelmen kívül hagyták, legyen lehetőségük bírósághoz vagy más jogi testülethez fordulni. Más testületek – esetünkben az ombudsman – számára szintén lehetővé kell tenni egyedi esetekben az ex post facto ellenőrzést. Végül az állampolgárok számára biztosítani kellene, hogy a szolgálatok által összegyűjtött és tárolt információkba betekinthessenek, kivéve, ha a törvény által pontosan körülhatárolt szempontok alapján az nemzetbiztonsági érdeket sértene. (A szolgálatok ellenőrzésével kapcsolatban rá kell mutatni arra is, hogy a kérdés értelmezhető a normatív rendszer (szisztéma) és a működő struktúra közötti, megoldásra váró konfliktusként is.)
A hatalommegosztás elvéből fakadóan szükségképpen külső – a végrehajtó hatalomtól különböző – kontroll többrétű: megvalósulhat az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága révén, az Országgyűlés külső ellenőrző szervei (Állami Számvevőszék és az alapvető jogok biztosa útján) vagy – és az Nbtv. szabályozási rendszere e megoldást is ismeri – a bíróságok tevékenységén keresztül. 
Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, feladatkörében – egyebek mellett – a nemzetbiztonsági szolgálatok gazdálkodását is ellenőrzi. 
Az ombudsman nemzetbiztonsági szolgálatokkal kapcsolatos tevékenysége ennél sokkal korlátozottabb, ezirányú tevékenységem távolról sem nevezhető tipikusnak. 
Feltéve, de nem elfogadva, hogy a jelenlegi külső kontroll esetleg elégtelen lenne, a következő lehetőségek adottak:
a)	a bizottsági ellenőrzés egyedi ügyekre történő kiterjesztése
b)	a bírói kontroll erősítése
c)	az ombudsmani kontroll szélesítése
ad a) az országgyűlési bizottsági ellenőrzés egyedi ügyekre történő kiterjesztése nem feltétlenül lenne képes megfelelően ellenőrizni (közérthetőbben: „féken tartani”) a nemzetbiztonsági szolgálatokat, ugyanis a parlamenti bizottság kizárólag egyfajta politikai kontrollt képes megjeleníteni, azonban – szűk keresztmetszete, valamint a bizottsági működés sajátságai miatt is – az operativitás alacsony fokán áll, ugyanakkor – a választásból adódóan – nem biztosított feltétlenül a megfelelő és kiegyensúlyozott szakmai felkészültség sem. (Jelenleg a bizottság tagjainak nagy része nem rendelkezik iskolarendszerű képzésben szerzett nemzetbiztonsági ismeretekkel, és csak a tagok kisebb hányada rendelkezik korszerű, gyakorlati ismeretekkel.) 
A parlamenti ellenőrzés szükségessége mellett nem felejthetjük el azt sem, hogy a bizottságban helyet foglaló országgyűlési képviselők, vagyis politikusok, így nem zárható ki, hogy olyan látszat alakulhatna ki róluk, hogy – függetlenül tényleges tevékenységüktől – mindenféle híresztelésekkel és politikai vádaskodásokkal – amelyek a titkosszolgálatok helytelen, esetleg ellenük történő kormányzati alkalmazásról, vagy éppen mindenkori ellenfeleik tevékenységének ellenőrzéséről szólnak – kívánnak ismertséget szerezni maguknak. E megoldás ugyanakkor egyfajta politikai megfelelési kényszert is eredményezhetne az egyes szolgálatok különböző szintű vezetőiben.
Mindezek alapján úgy vélem, hogy részletekbe menő, az egyedi ügyekre is kiterjedő parlamenti ellenőrzés aligha járhat a kívánt eredmény elérésével.
ad b) az Nbtv. jelenleg is bírói („külső”) engedélyhez köti a titkos információgyűjtés egy részét, vagyis a hatályos szabályozásban sem példanélküli a bírói kontroll a szolgálatok ellenőrzésében. Úgy vélem, hogy úgy az előzetes, mint az ex post facto ellenőrzés terén – megfelelő szakbírói rendszer felállításával – a politikától független, szakmailag felkészült, és feladatát késlekedés nélkül, minden időben ellátni képes szakmai ellenőrzés valódi alternatíváját jelenthetné a bírói kontroll.
ad c) jelenleg az Alapvető Jogok Biztosa Hivatala ügyforgalmának meglehetősen csekély hányadát teszik ki nemzetbiztonsági szolgálatokra vonatkozó ügyek. Figyelemmel az Ajbt-ben meghatározottakra, egyedi – panasz alapján indult – ügyekben biztosítottak az eljárás lefolytatásának feltételei. Indokolt azonban rámutatni arra, hogy az ombudsman legfőbb eszköze a nyilvánosság (ez esetben természetesen meglehetősen korlátozott), jellemzően pedig a soft law körébe tartozó (az érintettekre nem kötelező) intézkedéseket hozhat, így – a kontroll nélkülözhetetlen elemét jelentő – visszacsatolás is meglehetősen erőtlen.
Az alapjogok védelme szempontjából ugyancsak garanciális jelentőségű, hogy a mindenkori kormányzat – sem a szolgálatok irányítása, sem pedig hírigényének megfogalmazása során – ne rendelkezhessen parttalan és hatékony külső kontrolltól mentes „felhatalmazással”. Ezzel kapcsolatban rá kell mutatni arra is, hogy a jog uralmának a titkosszolgálatok működése során is érvényesülnie kell, vagyis megfelelő szabályozással kell az önkényes (legyen annak célja legitim, vagy akár legitim céltól különböző) jogalkalmazás lehetőségét minimalizálni. Ennek során, normatív módon – szükségszerűen az absztrakció magasabb fokán – célszerű lenne meghatározni azon szempontrendszert, amely alapján el lehet dönteni, hogy egy adott történeti tényállás megalapozza-e a szolgálatok eljárását.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az Nbtv. hatálya alá tartozó szervek – így a TEK az Nbtv. 53-60. §-ai alkalmazásával végzett titkos információgyűjtő – eljárásával szembeni hatékony jogorvoslati rendszer hiánya alkalmas arra, hogy a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozzon. 

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság megszüntetése és megelőzése érdekében, az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a nemzetbiztonsági szolgálatokért felelős belügyminisztert, hogy – a jelentésemben rögzített szempontok figyelembevételével – kezdeményezze a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény olyan tartalmú módosítását, amely biztosítja a hatékony jogorvoslatot – többek között – a TEK Nbtv. 53-60. §-ai alkalmazásával végzett titkos információgyűjtő eljárásával szemben.

Budapest, 2012. augusztus 9.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.