Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-486/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Dezső Adrienn
Az eljárás megindítása
A panaszos a munkáltatója által tévesen levont nyugdíjjárulék és egészségbiztosítási járulék visszafizetése miatt kérte segítségemet.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A vizsgálattal érintett Nemzeti Adó- és Vámhivatal a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (4) bekezdésének f) pontja szerint Kormányhivatal, amely az 1. § (2) bekezdés g) pontja értelmében központi államigazgatási szerv. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a központi államigazgatási szerv tevékenységének vizsgálatára kiterjed a vizsgálati hatásköröm.
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján tájékoztatást kértem a Nemzeti Adó- és Vámhivatal elnökétől és a nemzetgazdasági minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)
– A tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
– Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (továbbiakban: Art.)
– A társadalombiztosításra és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.)

A megállapított tényállás
A szlovák állampolgárságú panaszos beadványában előadta, hogy 2004. szeptember 22. napjától 2007. július 01. napjáig Magyarországon dolgozott. Munkáltatói minden esetben levonták munkabéréből a nyugdíjjárulékot és az egészségbiztosítási járulékot. 2010 májusában öregségi nyugdíj megállapítására irányuló kérelmet terjesztett elő a nyugdíjbiztosítónál. A Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság 37-33715/2010/3. számú határozatában elutasította kérelmét arra hivatkozva, hogy a Tbj. 4. § f/2. pontja szerint saját jogú nyugdíjasnak minősül, mivel a szlovák biztosító szerv 1996. március 06. napjától rokkantsági nyugellátást állapított meg részére. Erre tekintettel Magyarországon szolgálati időt nem szerzett. Az Igazgatóság eljárása során megállapította azonban, hogy a panaszos volt munkáltatói tévesen vonták le munkabéréből a nyugdíjjárulékot. 
A panaszos ezt követően a tévesen levont nyugdíjjárulék visszatérítésével kapcsolatban megkereste az adóhatóságot. Az adóhatóság 2011. február 28. napján kelt (ügyszám: 3668105298) levelében arról tájékoztatta, hogy korábbi foglalkoztatóinál kezdeményezheti a tévesen levont járulék visszafizetését. 
A panasz tartalmazta továbbá, hogy a beadványozó két munkáltatója már jogutód nélkül megszűnt, egy pedig felszámolási eljárás hatálya alatt áll, ezért a Tbj. 24. § (4) bekezdésében foglaltakat nem tudja érvényesíteni. Sérelmezte, hogy a korábban megfizetett járulékok után semmilyen ellátásban nem részesül, és a tévesen levont összeget sem kapja vissza.

A vizsgálat megállapításai
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat).
A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye (14/2004. (V. 7.) AB határozat). 
Úgy gondolom, hogy a jogállamiság elvének és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jognak mind szabályozási szinten, mind a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában érvényesülnie kell.
A Tbj 24. § (4) bekezdése értelmében amennyiben a foglalkoztató a biztosítottól több járulékot vont le a törvényben előírtnál, a többletként jelentkező járulékot legkésőbb a biztosított kérését követő 15 napon belül vissza kell fizetni. Az Art. 28/B-30. §-ai rendelkeznek az adó- és járulékkülönbözet elszámolásáról. A 30. § (2) bekezdése szerint a járulékfizetési kötelezettség felső határát meghaladóan levont nyugdíjjárulékot az önadózó magánszemély a jövedelemadóról benyújtott adóbevallásában igényelheti vissza, feltéve, hogy a különbözetet év közben a munkáltatóval (kifizetővel) nem számolta el. Az Art. 30. § (3)-(6) bekezdései szerint, ha a munkáltató a magánszemélynek teljesített kifizetésről szóló igazolás kiállítását követően tárja fel, hogy a magánszemélyt terhelő járulékot nem a törvényben meghatározottak szerint vonta le, és a magánszemély időközben munkahelyet változtat, az adókülönbözet összegéről, a kifizetés jogcíméről, valamint a kifizetésről szóló igazolás kiállításának időpontjáról – az adóazonosító szám feltüntetésével –  15 napon belül bejelentést tesz a magánszemély állami adóhatóságához és a magánszemélyt értesíti. A munkáltató bejelentése alapján az adókülönbözetet az állami adóhatóság határozattal írja elő a magánszemély terhére, illetőleg javára. A járulékkülönbözet elszámolása tekintetében tehát az a szabály érvényesül, hogy ha a munkáltató el tud számolni a magánszeméllyel, akkor megteszi, ha nem, akkor másodlagosan – a munkáltató bejelentése alapján – az adóhatóság számol el a munkáltatóval.
Az adóhatóság elnöke arról tájékoztatott, hogy a panaszos ügyében – figyelemmel a munkáltatók megszűnésére – a Tbj. 24. § (4) bekezdése alapján sem a munkáltatóval való közvetlen elszámolás, sem a munkáltató adóhatósági belejelentése alapján történő adóhatósági elszámolás nem alkalmazható. Ezen kívül a panaszos esetében nem a járulékfizetési kötelezettség felső határát meghaladóan levont nyugdíjjárulékról, hanem tévesen levont és nemcsak nyugdíjjárulékról, hanem egészségbiztosítási járulékról is szó van, ezért az Art. 30. § (2) bekezdése sem alkalmazható. 
A panaszos ügyében alapvető kérdés az, hogy a járulékkülönbözet visszatérítésére – a törvényi előírásokat figyelembe véve – van-e lehetőség. Ugyanakkor nem vitatott tény, hogy panaszosnak nyugdíj-, valamint egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettsége nem állt fenn, így a Tbj. 24. § (4) bekezdése alapján a jogtalanul levont járulékot részére vissza kell téríteni. Az ilyen esetre azonban a Tbj. konkrét rendelkezést nem tartalmaz. Tekintettel arra, hogy a panaszos több munkáltatója jogutód nélkül megszűnt, egy munkáltatója pedig felszámolás alatt áll, a járulék visszatérítésére az adóhatóság elnökének álláspontja szerint csak az adózó kérelmére indult hatósági eljárás során van lehetőség. Az eljárásra a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni, és figyelemmel kell lenni az elévülés Art.-ban rögzített szabályaira is. Mindezek alapján az adóhatóság elnöke intézkedett az adózótól levont többletjárulékok határozattal történő megállapítása és visszafizetése iránt. A határozat meghozatalakor az adóhatóság figyelemmel volt arra, hogy 2007. január 1-jével a Tbj. 19. §-a módosult, ezen időponttól a saját jogú nyugdíjas foglalkoztatott is köteles volt nyugdíjjárulékot fizetni.
Tekintettel arra, hogy az adóhatóság a panaszos sérelmét saját hatáskörében eljárva orvosolta, vagyis intézkedett a tévesen levont járulékok visszafizetésére, az adóhatóság eljárásával kapcsolatosan, alapjoggal összefüggő visszásságot nem állapítok meg.
A nemzetgazdasági miniszter tájékoztatója szerint a Tbj. 24. § (4) bekezdése értelmében valóban csak a foglalkoztatótól kérhető vissza a tévesen levont nyugdíjjárulék és egészségbiztosítási járulék, megszűnt munkáltató esetén azonban járulék-visszaigénylési lehetőséget a Tbj. nem biztosít. Az Art. korábban már hivatkozott szakaszai nem tartalmaznak speciális rendelkezést arra az esetre, ha a korrekcióra köteles munkáltató jogutód nélkül megszűnt. Az Art-ban olyan rendelkezés sincs, amely a jogutód nélkül megszűnt munkáltató helyett bárkinek eljárási jogosultságot biztosítana. Az adóhatóság a magánszemély saját nevében tett bejelentése alapján indított esetleges hatósági eljárásban sincs lehetőség egy megszűnt adózó – a munkáltató – korábbi bevallásától eltérő bevallás megállapítására. Ezért az Art. 28/B-30. §-ai alapján nincs jogi lehetőség a tévesen levont nyugdíjjárulék-, illetve egészségbiztosítási járulék bizonylati oldalának a korrekciójára. 
A nemzetgazdasági miniszter jelezte azt is, hogy az Art. 43. § (1) bekezdése alapján az állami adóhatóság a Nyugdíj-biztosítási Alap javára teljesítendő befizetéseket külön számlákon tartja nyílván. A nyilvántartás alapja a munkáltatói bevallás, illetve hatósági határozat. Tekintettel arra, hogy a kifizetői/munkáltatói bevallás a munkáltató jogutód nélküli megszűnése után önellenőrzéssel nem módosítható, és ezzel kapcsolatos hatósági eljárásra nincs mód, az adóhatóság nyilvántartásában a tévedésből befizetett nyugdíjjárulék nem jelenik meg túlfizetésként.
A miniszter szerint a tévesen befizetett nyugdíjjárulék közigazgatási eljárásban való rendezésére és a Tbj. 24. § (4) bekezdésében foglalt előírásnak a panaszos esetében való alkalmazására akkor lenne lehetőség, ha arra – az Art-hez képest – speciális jogszabály, az általánostól eltérő, különleges rendelkezéseket tartalmazna.
Megállapítható tehát, hogy jelenleg sem az Art., sem a Tbj. nem tartalmaz konkrét eljárási szabályt arra az esetre, ha egy munkáltató jogutód nélkül megszűnik, és volt munkavállalójától korábban tévesen levont járulék hogyan igényelhető vissza. A biztosítottnak csak arra van lehetősége, hogy az Art. 30. § (2) bekezdés alapján a személyi jövedelemadóról szóló bevallásában a járulékfizetési kötelezettség felső határát meghaladóan levont nyugdíjjárulékot visszaigényelje.
Álláspontom szerint – figyelemmel a jogi személyek jogutód nélküli megszűnésének napjainkban tapasztalt jelentős emelkedésére is – mindenképpen indokolt a kérdéskört jogszabályban rendezni.
Előzőekre tekintettel megállapítom, az Art. feltárt hiányossága, vagyis, hogy nem tartalmaz arra vonatkozó előírást, hogy a jogutód nélkül megszűnt munkáltató által tévesen levont nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékot a biztosított hogyan igényelheti vissza, a jogállamiság elvével, valamint a jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéz elő és sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot is.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapjogokkal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében – az Ajbt. 31. §-a alapján – felkérem a nemzetgazdasági minisztert kezdeményezze az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény kiegészítését olyan szabályokkal, melyek megnyugtatóan rendezik a jogutód nélkül megszűnt munkáltató által tévesen levont járulékok visszatérítésére vonatkozó eljárás rendjét. 

Budapest, 2012. március 6.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.