Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-262/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindítása, előzmények
A panaszos korábbi jelentésemre1 hivatkozva sérelmezte, hogy Budapesten, a Pesterzsébeti temetőbe gépkocsival való behajtáskor továbbra is behajtási díjat szednek a gépjárművezetőktől.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog sérelmének, illetve a sérelem közvetlen veszélyének gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.

Érintett alapvető jog
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]

Az alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX törvény (új Ötv.)
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (Ttv.)
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet (Vhr.)

A vizsgálat megállapításai
A megállapított tényállás
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket. Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a jelentésben vizsgált alapvető jogokat érintő visszásságok nem egyediek és nem előzmény nélküliek. 
Álláspontomat e témában az AJB-869/2010. számú jelentésemben már kifejtettem. Ebben megállapítottam, hogy a Budapesti Temetkezési Intézet (BTI) az általa fenntartott temetőkben – a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (Ttv.) és a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet (Vhr.) vonatkozó rendelkezéseit figyelmen kívül hagyva – a temetőbe látogatókat az út használatáért „behajtási díj” fizetésére kötelezi, amivel a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
A korábbi jelentés is a pesterzsébeti temetővel szemben benyújtott panasz alapján indult, és a BTI a visszásság orvoslására tett ajánlásomat elutasította. Ezt követően a jegyzőt kértem fel intézkedésre, aki tájékoztattt, hogy „Többször is jeleztük a BTI vezetőinek, hogy vizsgálják felül a temetőbe gépjárművel való behajtás után fizetendő díjak beszedését. Ezzel kapcsolatban azonban arról tájékoztatott a Pesterzsébeti temető igazgatója és a BTI Zrt. vezérigazgatója is, hogy a díjak mértékét és szerződéses hátterét a BTI központilag rendezi, s jelenleg nem áll módjukban a behajtási díjak beszedését megszüntetni, tekintettel arra, hogy a társaság gazdasági helyzete ezt nem teszi lehetővé.”
A belügyminiszternek az ország valamennyi városában található temetőre vonatkozó felméréséből2 az alábbi tények tárhatóak fel:
A temetőkbe autóval való behajtáskor nem kérnek díjat az ország 6 megyéjében, azaz Békés, Komárom-Esztergom, Nógrád, Tolna, Vas és Zala megyékben található városi temetőkben, a többi 13 megye és a főváros temetőiben különböző megnevezéssel és mértékben a temető tulajdonosa, fenntartója vagy üzemeltetője díjat szed.
Budapesten 4 temetőben, a Farkasréti, az Óbudai, a Pesterzsébeti és az Új köztemetőben az Interparking Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. szedi be az autók behajtásakor egységesen 280 Ft-ot, amely szerv egyben a beszedett összegnek a jogosultja is. A díj megállapításának jogalapjára vonatkozóan a minisztériumi vizsgálat nem tárt fel adatokat.
Baranya megyében Mohácson a Római Katolikus Egyházközösség tulajdonában álló temetőben, amelyet a városi önkormányzat tart fenn és a Mohácsi Városgazdálkodási és Révhajózási Kft. üzemeltet az önkormányzat rendelete3 alapján az üzemeltető szed, a temetői utak felújítására, karbantartására a legfeljebb 3,5 tonna összsúlyú tehergépjárművel való behajtáskor 1120 Ft+Áfa mértékű díjat.
Pécsen az önkormányzati tulajdonban lévő és önkormányzati cég által fenntartott Siklósi utcai temetőnél kérnek a helyi rendelet4 alapján – a mozgáskorlátozottaktól eltekintve – autóval való behajtásért „parkolási díj” címén 400 Ft-ot alkalmanként, illetve félévre 35.000 Ft-ot, vagy egész évre 60.000 Ft-ot. A beszedett pénz felhasználási célja az utak karbantartása. 
Bács-Kiskun megye több városának temetőjénél is alkalmazzák a behajtási díjat.
Kalocsán az önkormányzati temetőben, amelyet a város intézménye tart fenn, csak a temetőben vállalkozásszerűen munkát végzőknek kell a helyi rendelet5 alapján díjat fizetniük, alkalmanként 200 Ft-ot, vagy 3000 Ft-ot egy évre. A beszedett összeget temetőfenntartásra fordítják.
Kecskeméten az önkormányzati temetőben a helyi rendelet6 értelmében a temetkezési szolgáltatók által behajtásért fizetendő díjak összege: napijegy 85 Ft + ÁFA, negyed éves bérlet 3150 Ft + ÁFA, az éves bérlet 12.600 Ft + ÁFA. Továbbá a Kecskeméti Városgazdasági Kft. a 21/2009-es igazgatói utasítás alapján a temetőbe autóval látogatóktól 80 Ft/nap díjat szed.
Kiskunhalason az egyházi tulajdonú temetőket az önkormányzat üzemelteti a kegyeleti közszolgáltatási szerződés alapján a Kegyelet Kft-vel, valamint a református egyházzal. A helyi rendelet7 és az egyházközség szabálya alapján a temetők területén vállalkozásszerűen munkát végzők a temető munkarendjén túli időszakban – 2261 Ft/nap+ ÁFA összegű – kapunyitási díj megfizetése ellenében végezhetnek munkát a temetők területén.
Borsod-Abaúj-Zemplén megyében Mezőkövesden és Miskolcon kérnek a temetőbe való behajtáskor díjat.
Mezőkövesden a Szent László Plébánia tulajdonában álló temető esetén a Mezőkövesdi VG. Zrt., mint fenntartó szed megállapodás alapján személyautó tekintetében napi díjként 120 Ft-ot, havidíjként 1350 Ft-ot, illetve ezt meghaladó összeget tehergépkocsik esetén. A beszedett összegek jogosultja 60%-ban a tulajdonos, 40%-ban a fenntartó. Az összeget karbantartásra és dolgozók juttatásaira használják fel. 
Miskolcon a Szentpéteri kapui önkormányzati temetőt üzemeltető önkormányzati cég a helyi rendeletek8 alapján 270 Ft-ot kér a „behajtási engedély” megváltásakor, a mozgáskorlátozottak, halottszállító-gépjárművek és a temetkezési ügyintézők kivételével, amelyet a temető üzemeltetésére használ fel.
Csongrád megyében a Szegedi önkormányzati temetőkben és a Szent Miklós Plébánia tulajdonában álló temetőkben kérnek behajtási díjat.
Az önkormányzati temetőkben9 a temetőbe gépjárművel, motorkerékpárral és kerékpárral behajtani és ott közlekedni tilos. A tiltás a mozgáskorlátozottakra, az engedélyezett munkálatokat végzőkre és – esetenként – a láthatóan idős és beteg személyekre nem vonatkozik. Engedély köteles munkavégzés céljából eseti behajtási engedéllyel rendelkezők tehergépkocsi, illetve utánfutós személygépkocsi esetén egy évre 26.000, egy hónapra 7000, illetve egy napra 1000 díj megfizetését követően – közlekedhetnek gépjárművel a temetőben.
Az egyházi temetőben – a miniszter által rendelkezésemre bocsátott adatok szerint – napi minimum 3100 Ft megfizetését kérik az engedélyköteles munkavégzés céljából beközlekedőktől. 
Fejér megyében a rendelkezésemre bocsátott adatok szerint csak Dunaújvárosban az önkormányzati temetőben az üzemeltető által kiadott eseti engedéllyel 192 Ft+ÁFA összegű díj megfizetése mellett lehet a temetőbe gépjárművel behajtani a helyi rendelet10 alapján, kivételt képeznek a mozgáskorlátozási igazolvánnyal rendelkezők, a 70 éven felüliek, akik a háziorvos által kiadott igazolással bizonyítják, hogy mozgásukban korlátozottak, illetve az engedélyezett munkálatokat végzők. 
Győr-Moson-Sopron megyében Sopron köztemetőiben és Sopron-Szentmihály egyházi temetőjében szednek behajtáskor díjat.
A köztemetőkben a helyi rendelet11 értelmében a temetőbe gépjárművel, motorkerékpárral és kerékpárral behajtani és ott közlekedni tilos, amely nem vonatkozik a mozgáskorlátozottakra, az engedélyezett munkálatokat végzőkre és – esetenként – a láthatóan idős betegekre. A behajtási engedélyt kellő indokkal megkapók temetőnként eltérő mértékű (2085 vagy 1720 Ft) díj megfizetését követően (kivétel: mozgáskorlátozott) közlekedhetnek gépjárművel a temetőben. A megfizetett díjat temető felújításra fordítják.
Az egyházi temetőben a temető szabályzatra hivatkozva kérik a 400 Ft-tól 2600 Ft-ig terjedő összegű díj megfizetését, amelyet temető felújításra fordítanak.
Hajdú-Bihar megye több városában is alkalmazzák a behajtási díjat.
Debrecenben az önkormányzat12 a köztemetők üzemeltetéséről kegyeleti közszolgáltatási szerződés keretében gondoskodik. A jelenlegi üzemeltető az A.K.S.D. Városgazdálkodási Kft. A Nagyerdei Köztemető területén a mozgásában korlátozott, parkolási igazolvánnyal rendelkező, vagy ilyen utast szállító személyek gépjárműveikkel díjmentesen parkolhatnak. Más személyek a köztemető területén való parkolás esetén az üzemeltető által meghatározott parkolási díjat kötelesek megfizetni. A minisztérium felmérése alapján a személygépkocsival való behajtás napi 320 Ft, heti 1300 Ft, havi 5200, negyedévi 15.600 Ft, féléves 34.000 és 46.800 Ft megfizetése mellett lehetséges. Ettől eltérő díjtételek vonatkoznak a tehergépjárművekre.
Hajdúböszörmény13 önkormányzati tulajdonú és fenntartású temetőit a Paraklétosz Nonprofit Kft. üzemelteti, akinek engedélye nélkül gépkocsival, motorkerékpárral a városi temetőben közlekedni nem szabad. A köztemetőbe gépkocsival, motorkerékpárral történő behajtás esetén parkolási díjat kell fizetni, melynek 2011 évi összege 257 Ft, és ezt az üzemeltető a köztemető hirdetőtábláján köteles közzétenni. Ingyenesen hajthatnak be a köztemetőbe az érvényes igazolvánnyal rendelkező mozgáskorlátozottak, továbbá a tagsági igazolvánnyal rendelkező vakokat és gyengénlátókat szállító gépjárművek.
Hajdúnánás temetőjét közszolgáltatási szerződés alapján a Hajdúnánási Építő és Szolgáltató Kft. üzemelteti. A helyi rendelet szerint a temetőbe gépjárművel be lehet hajtani, erre vonatkozó díjat nem tartalmaz. A minisztérium felmérése szerint azonban a temetőszabályzat rendelkezik erről, kimondva, hogy a behajtás 300 Ft alkalmanként, amelynek megfizetése alól a mozgáskorlátozott igazolvánnyal rendelkezők mentesülnek.
Hajdúszoboszlón az önkormányzat a köztemető működtetéséről – kegyeleti közszolgáltatási szerződés keretében – a Hajdúszoboszlói Városgazdálkodási Részvénytársaság útján gondoskodik. A behajtási engedéllyel rendelkezőkön (mozgáskorlátozottak) kívül a temetőbe behajtó gépjárművek vezetői csak a rendelet14 mellékletében meghatározott térítési díj ellenében közlekedhetnek. A behajtási engedélyt orvosi igazolás ellenében a temető üzemeltetője térítésmentesen adja ki. Engedéllyel nem rendelkező járművek szombat és vasárnap kivételével csak 14.00 óra után hajthatnak be a temető területére. A térítési díjak alakulása: nettóban egy alkalomra személygépkocsinál 370 Ft, utánfutóval, illetve kisteherautóval 1095 Ft, teherautóval 2185 Ft. Rendszeres behajtási engedéllyel a virágárusok negyedévente 9150 Ft-ot, míg a sírkövesek 13.800 Ft-ot fizetnek havonta a behajtásért.
Heves megyében Hatvan és Lőrinczi városaiban kérnek díjat a behajtásért.
A hatvani temető behajtási díjairól a rendelet15 melléklete az alábbiak szerint rendelkezik. Gépjármű behajtási díjak: 5 tonna össztömeget meg nem haladó tehergépkocsi, illetve utánfutós személygépkocsi esetén: 21.500 Ft/év; 5 tonna össztömeget meg nem haladó tehergépkocsi, illetve utánfutós személygépkocsi esetén: 5500 Ft/hó; 5 tonna össztömeget meg nem haladó tehergépkocsi, illetve utánfutós személygépkocsi esetén: 650 Ft/nap; 70 éven felüli személyt szállító személygépjármű esetén: ingyenes.
Lőrinciben a köztemető tulajdonosa, fenntartója az önkormányzat, amelyet üzemeltet a polgármesteri hivatal és az önkormányzat 100%-os részesedésével rendelkező Lőrinci Város Kft.. A temetőbe való behajtáskor kért díj a temető fenntartási hozzájárulás rendeletben16 megfogalmazott szabályai között jelenik meg az alábbiak szerint: „Temető fenntartási hozzájárulás minden tevékenység esetében: 450 Ft/nap, síremléképítés, felújítás (gépkocsi behajtás) 5000 Ft/nap.” A felmérés adatai szerint kivételt képeznek a mozgáskorlátozottak és a halottak napján temetőbe látogatók, erről azonban a rendelet nem tesz említést. A beszedett összeg célja síremlékek állítása, javítása.
Jász-Nagykun-Szolnok megyében Szolnokon a Katolikus egyház tulajdonában lévő temetőben a mozgáskorlátozottak kivételével kérnek a temetőszabályzat alapján 650 Ft-ot az autós behajtás esetén, amelyet a dolgozók munkabérének kiegészítésére fordítanak.
Pest megyében Gödöllőn és Zsámbékon kell a temetőbe autóval látogatóknak behajtási díjat fizetni.
Gödöllőn a Református és a Római Katolikus Egyházközösségek tulajdonaiban álló temetőknek, mint köztemetőknek a fenntartásáról, üzemeltetéséről az önkormányzat a VÜSZI Gödöllői Városüzemeltető és Szolgáltató Közhasznú Társasággal kötött kegyeleti közszolgáltatási szerződés keretében gondoskodik. A köztemető területére gépjárművel behajtani a halott és szemétszállító, súlyos mozgáskorlátozott személyt szállító, temetkezési tevékenységben részt vevő és az üzemeltető által kiadott engedéllyel rendelkező gépjárművek kivételével a rendeletben17 meghatározott díj megfizetése ellenében lehetséges. Továbbá a köztemetőben a síremlék felállításához, felújításához, a síremlék elemeinek, sírkeret építéséhez szükséges építőanyag gépjárművel történő helyszínre szállításához, illetve a sírgondozási tevékenység üzletszerű gyakorlása esetében az üzemeltetőtől engedélyt kell kérni. A behajtás a köztemetőbe díj ellenében történhet, ha a behajtás az előző tevékenységek gyakorlásának céljából történik. Behajtási díjak: 2,5 t alatti összsúlyú gépjárművel 600 Ft/alkalom, 2,5 és 3,5 t közötti összsúlyú gépjárművel 800 Ft/alkalom, személygépkocsival 200 Ft/alkalom, éves bérlet 40.000 Ft/év + ÁFA. A díjakat beszedi és felhasználja a temetőt üzemeltető kht.
Zsámbékon a katolikus egyház tulajdonában és fenntartásában lévő temetőnél a temető-szabályzat alapján kér a Gyertyaláng Kft. 300 Ft+ÁFA összegű díjat, amelyet a kft. a temetőfenntartására, karbantartásra használ fel.
Somogy megyében Kaposváron kérnek az autósoktól pénzt a temetőbe való belépéskor. A helyi rendelet18 értelmében a temetőkbe járművel behajtani és azzal közlekedni csak az üzemeltető engedélyével lehet. A mozgássérülteket parkolási engedélyük feljogosítja a temetőbe való parkolásra, egyéb jármű parkolása esetén az üzemeltető jogosult parkolási díjat megállapítani és beszedni. Kaposvár Keleti temető bejáratán kifüggesztett tájékoztató szerint a parkolási díj 199 Ft.
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye 4 városában is szednek a behajtási díjat, valamint e megyében észleltem a helyi köztemető fenntartásáról szóló rendelet szabályai között hulladékszállítási díj megfizetésére kötelező előírást is. 
Kisvárdán a helyi rendelet19 alapján az önkormányzat tulajdonában és fenntartásában lévő temetőbe gépjárművel, motorkerékpárral behajtani, és ott közlekedni tilos, amely nem vonatkozik a mozgáskorlátozottakra és a láthatóan idős, beteg személyekre, továbbá az üzemeltető által kiadott behajtási engedéllyel rendelkező vállalkozókra, ez utóbbi kör 500 Ft/alkalom díj megfizetését követően azonban már közlekedhet. Továbbá a helyi rendelet 6. §-a kimondja, hogy: „A temettetőknek az elhaltak hűtéséért hűtési díjat, a nyugvó helyre történő temetéskor egyszeri hulladékszállítási díjat kell fizetniük a rendelet mellékletének I. pontjában meghatározottak szerint.” Melléklet: Egyszeri hulladék-szállítási díj: 1000 Ft/nyugvóhely.
Nagykállóban a minisztérium adatai szerint az önkormányzat által alapított gazdasági társaság, valamint az önkormányzat által fenntartott temetőkben a rendelet20 alapján 900 Ft+ÁFA megfizetése után lehet autóval behajtani, amelynek megfizetése alól mentesülnek a temetkezési szolgáltatás ellátásához szükséges, illetve a járásképteleneket szállító gépjárművek vezetői. A beszedett díjat a fenntartó használja fel temető gondozásra.
Nyíregyházán az önkormányzati tulajdonú és az általa létrehozott vállalattal üzemeltetett temetők esetén a helyi rendelet21 alapján parkolási díj címén a parkoló jegy 300 Ft, az éves parkoló bérlet 15.000 Ft, féléves parkoló bérlet 7500 Ft, mozgáskorlátozottak éves parkoló bérlete 600 Ft. A rendelet melléklete megszabta a temetés után hulladékszállítási díj összegét is 8000 Ft-ban.
Záhonyban a köztemetőt külső vállalkozó kegyeleti közszolgáltatási szerződés keretében üzemelteti. A helyi rendelet22 rögzíti, hogy a temető üzemeltetője a rendeletben megállapított díjakon felül más díjat nem állapíthat meg, így különösen nem szedhető díj a temetőlátogatásért, a temetői utak használatáért és a temetési hely gondozásához igénybevett vízért. A helyi szabály [47. § (1)-(3)] kimondja azt is, hogy a temető területére gépjárművel, motorkerékpárral behajtani csak eseti behajtási engedéllyel lehet, kivéve a mozgáskorlátozottakat, az engedélyezett munkálatokat végzőket és – esetenként – a láthatóan idős betegeket. Ugyanakkor az üzemeltető által kiadott eseti behajtási engedéllyel rendelkezők a rendelet mellékletében meghatározott díj megfizetését követően hajthatnak be a köztemetőbe. Behajtási engedély: 500 Ft+ÁFA/alkalom.
Továbbá a helyi rendelet 37. § (2) bekezdése előírja, hogy a temettetőknek az elhunytak hűtéséért hűtési díjat és temetésenként egyszeri 500 Ft hulladékszállítási díjat kell fizetni, majd a 45. § (7) bekezdése pedig így rendelkezik: „A temetőben keletkezett hulladék rendszeres gyűjtéséről, elhelyezéséről a temető üzemeltetője saját költségén gondoskodik. A hulladék a tiszaszentmártoni hulladéklerakóban helyezhető el, az ott megállapított feltételek szerint. A hulladékgyűjtő edényzetet az üzemeltető biztosítja.”
Veszprém megyében Ajkán és Ajka-Bódén található temetők a római katolikus egyház tulajdonában és üzemeltetésében állnak, mindkét helyen azonos módon a temetőszabályzat alapján 5000 Ft-ot kérnek a síremlék készítést, valamint 2500 Ft-ot a síremlék felújítást végző autóval behajtó vállalkozóktól, a beszedett összegeket mindkét helyen temető fenntartásra fordítják.

A vizsgált alapvető jog tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének mind szabályozási szinten, mind a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában érvényesülnie kell.

A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. A törvény 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság (ideértve a közszolgáltatást végző szervet is) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv.
Az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a temetőfenntartást és üzemeltetést, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed. 
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. Jelen esetben a panasz csak a fővárosban található egyik temető tekintetében valószínűsített visszásságot, ugyanakkor korábbi vizsgálatom során tudomásomra jutott körülmények alapján az országos gyakorlatra nézve folytattam le hivatalból vizsgálatomat. Vizsgálatom során továbbá véletlenszerűen további jogcímen szedett díjak szabályozása is tudomásomra jutott. 
A vizsgálat eredményessége érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján a megyei kormányhivatalok és a – Ttv. 7. §-a szerint a temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellátásának ellenőrzésére jogosult – jegyzők bevonásával országos vizsgálat lefolytatására kértem fel a belügyminisztert. A vizsgálat kiterjedt a városokban található valamennyi temetőre, annak tulajdonosától függetlenül. 
Az adatgyűjtés átfogta az egyes temetők területére gépjárművel történő behajtásra (temetőbe látogató, más szolgáltató szolgáltatás nyújtásakor pl. halottszállítás, sírkőkészítés, stb…) vonatkozó díjfizetési kötelezés előírását, a kivételeket (pl. fogyatékossággal élő), a rendelkezés formáját (pl. rendelet, temető szabályzat, valamely cég utasítása, szerződés stb.) a fizetendő díj mértékét, a teljesítés módját (pl. mágneskártya), a díj beszedőjét és jogosultját, valamint a beszedett díjak felhasználási célját.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban Ötv.) 8. §-ának (4) bekezdése kimondja, hogy a települési önkormányzat többek között köteles gondoskodni a köztemető fenntartásáról. Az új Ötv. e tekintetben 2013. január 1-jén hatályba lépő rendelkezései23 is fenntartják a köztemető fenntartásával kapcsolatos önkormányzati feladatokat. E feladatát az önkormányzat köztemető fenntartásával biztosítja, amely lehet az önkormányzat tulajdonában lévő temető, továbbá az a nem önkormányzati tulajdonban lévő temető is, amelyben az önkormányzat – a temető tulajdonosával kötött megállapodás alapján – a köztemető fenntartására vonatkozó kötelezettségét teljesíti. Kegyeleti közszolgáltatás alatt értjük a köztemető fenntartását, továbbá üzemeltetését magába foglaló egyéni és közösségi kegyeleti célú, az elhunyt emlékének megőrzésére irányuló önkormányzati tevékenységek összességét, vagyis azokat a fenntartási és üzemeltetési tevékenységeket, amelyeket a települési önkormányzat nyújt az eltemettetőknek, a hozzátartozóknak, a temetőlátogatóknak..24
A temető tulajdonosa köteles a temető fenntartásáról, továbbá üzemeltetéséről gondoskodni. E feladatait saját maga, illetve szerződés alapján gazdálkodó szervezet útján is elláthatja. Köztemető esetén a temető használatának rendjéről önkormányzati rendeletben, egyéb temetők esetében temetőszabályzatban kell rendelkezni.25
A Ttv. 9. §-ának (1) szakasza meghatározza a temetőben a tulajdonos által biztosítandó létesítményeket, ide tartozóként határozza meg az utat és a hulladéktárolót is. Az úttal kapcsolatos további szabályokat már a Vhr. 3. § (1) bekezdése részletezi tovább, rögzítve, hogy a temetőhöz vezető útnak és a sírhelytáblákat (parcellákat) összefogó úthálózatnak gépjárművel is járhatónak kell lennie. Gépjármű várakozó helyet külön jogszabály szerint kell biztosítani.
A törvény a 16. §-ában szabályozza a temető üzemeltetője által ellátandó feladatokat, leszögezve, hogy azokat az üzemeltető a Ttv-ben, a kormányrendeletben, temetőszabályzatban, továbbá köztemető esetén önkormányzati rendeletben és a kegyeleti közszolgáltatási szerződésben meghatározott rendelkezések szerint látja el. Az üzemeltető feladatainak ellátásával összefüggésben a későbbiekre tekintettel már most szükséges nyomatékosan hangsúlyozni, hogy az üzemeltető e tevékenységei során kötve van a jogszabályokhoz és a temetőszabályzathoz, azaz e feladatainak végzésekor döntési lehetőségei korlátozottak. Az üzemeltető e feladatai körében megállapítja pl. a temetőlátogatók kegyeletgyakorlásának feltételeit, a nyitvatartási időt, elvégzi a temető és létesítmények tisztán tartását, az utak karbantartását, síkosság mentesítését és a hó eltakarítást, összegyűjti és elszállítja a hulladékot, gondoskodik a temető rendjének betartásáról és betartatásáról. 
A hulladékgyűjtésének további szabályait a Vhr. 4. § (1) bekezdése rendezi, amely értelmében a temetőben keletkezett hulladék rendszeres gyűjtéséről, elhelyezéséről és kezeléséről a köztemető fekvése szerinti települési önkormányzat rendeletében, illetőleg a temetőszabályzatban foglaltak szerint kell gondoskodni. „A gyűjtés, szállítás, ártalmatlanítás a temetőben is követelmény. Célszerű ezt a tevékenységet összekapcsolni a település hulladékkezelési közszolgáltatásával, ellátható azonban önállóan is, a helyi szabályozástól függően.”26 Álláspontom szerint ez azt jelenti, hogy az üzemeltetést végző cég, amennyiben rendelkezik a hatóság engedélyével, akkor egyben végezhet hulladékkezelési tevékenységet is, azonban ennek a tevékenységnek a temető üzemeltetésétől el kell különülnie és egyben meg kell felelni a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályoknak, bele értve a közszolgáltatásért fizetendő díj mértékének a megállapítására, illetve a kötelezettekre vonatkozó szabályokat is.
A vizsgálatommal rá kívánok mutatni arra, hogy a temetkezési szolgáltatások27 ára nem rögzített. (Temetkezési szolgáltatások: a temetésfelvétel, az elhunyt kegyeleti igényeknek megfelelő temetésére történő, az egészségügyi szolgáltató halottkezelési feladatkörébe nem tartozó és az egészségügyi intézmény területén kívül végzett előkészítése, a temetéshez szükséges kellékekkel való ellátása, valamint a ravatalozás, búcsúztatás, sírhelynyitás és visszahantolás, sírba helyezés, halottszállítás, hamvasztás és urnakiadás, urnaelhelyezés, hamvak szórása, exhumálás és újratemetés). Az üzemeltetéssel összefüggésben megállapítható díjak körét ugyanakkor már a törvény rögzíti, három díjcsoport különböztetve meg: a sírhelydíjat, a temető-fenntartási hozzájárulás díját, a létesítmények igénybevételi díját. 
A Ttv. 40. §-ának (2) bekezdése értelmében köztemető esetén az önkormányzat a temető üzemeltetésével és fenntartásával kapcsolatosan felmerült szükséges és indokolt költségek alapján állapítja meg a temetési hely, illetőleg az újraváltás díját, a temetkezési szolgáltatók kivételével a temetőben vállalkozásszerűen munkát végzők által fizetendő temető-fenntartási hozzájárulás díját, a temetői létesítmények, illetve az üzemeltető által biztosított szolgáltatások igénybevételéért a temetkezési szolgáltatók által fizetendő díjat. A fenti szakasz (3) bekezdése pedig azt is kimondja, hogy a fent nevesített díjfajtákon, (tehát a sírhely, a temető-fenntartási hozzájárulás, a létesítmények igénybevételi díjain) belül a köztemetőkre vonatkozó díjak mértékét az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Kapcsolódó kiegészítő (Vhr. 55. §-ának (2) bek.) az üzemeltetőre vonatkozó szabály értelmében pedig a temető üzemeltetője a szabályzatban megállapított díjakon felül más díjat nem állapíthat meg, így különösen: nem szedhető díj a temetőlátogatásért, a temetői utak használatáért és a temetési hely gondozásához igénybe vett vízért. 
A Ttv. 41. §-ának (3) bekezdés e/ pontja pedig felhatalmazza a települési önkormányzatot, hogy rendeletben állapítsa meg – a köztemetőre vonatkozóan – többek között a temetőben a kegyeleti közszolgáltatások feltételeit, a temetési hely megváltási díját, a temető-fenntartási hozzájárulás díját, illetve a létesítmények vállalkozók részéről történő igénybevételének díját.
Magyarország Alaptörvényének T) cikke értelmében általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg28.
Az Alaptörvény 32. cikkében kapott felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Az önkormányzás egyik legjelentősebb eszköze a rendeletalkotás, amelynek az Alaptörvényben rögzített korlátja, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. Mind az Alaptörvény 32. cikkének (2) bekezdése, mind az Ötv. 16. § (1) bekezdése a rendeletalkotás két lehetséges esetét határozza meg. A képviselő-testület feladatkörében eljárva egyrészt törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másrészt a törvényben kapott felhatalmazás alapján alkothat önkormányzati rendeletet. Az első csoportba tartozóan az önkormányzat a helyi igények alapján, saját elhatározásból szabályozhatja a rendezést igénylő – törvény által nem szabályozott – helyi társadalmi viszonyokat. A második csoportba tartoznak – a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására – alkotott rendeletek. 
A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 5. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. E szakasz (2) bekezdése értelmében a felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. Az Alkotmánybíróság több határozatában kiemelte, hogy végrehajtási jogszabályok – az alapnorma keretei között – olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez.29z már egyfelől az életviszonyok, másfelől a szabályozás jellegétől függ, hogy a rendelkezés ad-e mérlegelési vagy értelmezési jogkört a jogalkalmazó szerveknek vagy sem. Esetenként a jogi szabályozás zárt, tételes felsorolást tartalmaz, amelyet a jogalkalmazó szervek tovább nem bővíthetnek.30
A jelentésben vizsgált városok temetőiben vagy a helyi önkormányzatok rendeletei, vagy a temetőszabályzatok, vagy egyszerűen az üzemeltető döntése alapján, a temetőbe járművel való behajtás esetén díjat szednek. A díjak szedését az önkormányzatok jellemzően rendeleteikben határozták meg, de előfordult olyan helyi rendeleti szabályozás is (Kaposváron és Debrecenben), amely eleve az üzemeltetőt (egy gazdálkodó szervet) hatalmazta fel a gépjárművel való belépéskor szedhető díj mértékének megállapítására és beszedésére. Budapesten pedig a fővárosi önkormányzat rendeleti előírásának hiányában a temetőben annak tulajdonosa és egy cég között létrejött megállapodás alapján a cég szedi be a gépjárművel való behajtáskor a díjat. 
A helyi előírások meghatározzák a fizetendő díjak mértékét, az egy alkalommal fizetendő díjon felül sok esetben havi, félévi vagy akár éves bérlet megváltását is szabályozták. 
Fizetési kötelezettség általában valamennyi, a temetőbe behajtó gépjármű vezetőjét terheli, míg Hajdúböszörmény önkormányzatának rendelete a motorral behajtótól is kér e jogcímen díjat. Arra is volt példa, hogy a temetőbe vállalkozási céllal, vagy teherautóval behajtókra eltérő mértékű díjat állapítottak meg, vagy csak a vállalkozóktól kérték e jogcímen a díj megfizetését. Néhány temetőben pl. Kiskunhalason a nyitvatartási időn túli kapunyitás esetére kértek díjat. A fizetési kötelezettség alól általában mentesülnek a mozgáskorlátozottak és sok esetben a láthatóan idős és beteg emberek, esetlegesen a 70 éven felüliek vagy orvosi igazolást felmutatók, de olyan is előfordult (Nyíregyháza), hogy a mozgáskorlátozott személyek számára kedvezményes bérletváltást írtak elő. 
Általánosságban megállapítható, hogy a rendeletben, vagy a szabályzatban előírt díjakat az üzemeltető szedi be, és azt saját céljaira pl. utak karbantartására vagy akár dolgozói juttatására használja fel. Ugyanakkor Mezőkövesden e bevételen a fenntartó és a tulajdonos meghatározott arányban megosztozik. Több önkormányzat a köztemetők fenntartásáról szóló rendeletében a fentieken túl az eltemettető számára további fizetési kötelezettségként hulladékszállítási díj megfizetését is előírja (Kisvárda, Záhony).
A tényállás és a vonatkozó jogszabályok összevetése alapján egyértelmű, hogy az önkormányzatok a temetők fenntartásával kapcsolatos feladatuk ellátása érdekében rendelkeznek jogalkotói hatáskörrel, ennek részeként egyes díjak megállapítása is hatáskörébe tartozik. Ugyanakkor a díjak megállapításának hatásköre a Ttv. 40. § (2)-(3) bekezdése alapján korlátozott, hiszen e díj-megállapítási jogkör csak a sírhely, a temető-fenntartási hozzájárulás, valamint a létesítmények igénybevételi díjának megállapítására terjed ki. Az önkormányzatok jogalkotási felhatalmazás hiányában rendeletben sem jogosultak a nevesített díjakon felül további díjak megfizetését előírni, álláspontom szerint így sem a temetőbe gépkocsival történő behajtás, parkolás esetére, sem a temetéshez kapcsolt hulladékszállítási díj megállapítására. 
Rá kell mutatnom arra is, hogy az önkormányzat képviselő-testületét illeti meg a végrehajtási rendelet megalkotására vonatkozó jogalkotási felhatalmazás, így a Jat 5. § (1) bekezdésébe ütközik az a gyakorlat, amellyel a képviselő-testület a díjak megállapításának jogát rendeletében az üzemeltetőre ruházza át. Különösen elfogadhatatlan, az a minden jogállami garanciát nélkülöző megoldás, hogy a temetőben annak tulajdonosa által kötött megállapodás alapján az ott feladatot ellátó cég (vállalkozás), e megállapodás alapján kéri a gépkocsi behajtás díját.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Magyarország városainak temetőiben a Ttv. és a Vhr. vonatkozó rendelkezéseit figyelmen kívül hagyva különböző jogállású szervek (tulajdonos, fenntartó, vagy üzemeltető) a temetőbe látogatóktól az út használatáért eltérő megnevezéssel, illetve a temető területén történő megállásért díjat kérnek, továbbá több önkormányzat rendeletében az eltemettetőt hulladékszállítási díj megfizetésére is kötelezi. A törvény felhatalmazása alapján, kizárólag a felhatalmazás keretei között élhet szabályozási jogkörével a képviselő-testület, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, így a vizsgálat során feltárt jogcímeken kért fizetési kötelezettségek előírása és alkalmazása a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, továbbá a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz. 

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvetőjoggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 31. §-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy a belügyminiszter bevonásával – a kormányhivatalokon, valamint a Vhr. 59. § (1) bekezdése értelmében a temetkezési közszolgáltatások felügyeletét ellátó hatóságokon31 keresztül – tegye meg a szükséges és érdemi intézkedéseket, amelyek biztosítják a temetőkben a a jogszabályokba ütköző módon szedett díjakra vonatkozó szabályok és gyakorlat felszámolását.

Budapest, 2012. május 2.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának AJB-869/2010. sz. jelentése
2 2011. decemberi állapot szerint, amely nem tartalmazott adatokat Székesfehérvárra vonatkozóan
3 A temetőkről és a temetkezési tevékenységről szóló 22/2009. (XI. 2.) Mohács város önkormányzata rendeletének 6. §-ának (8) bekezdése és a 2. sz. melléklete
4 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 42/2005. (XI. 29.) Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének önkormányzati rendelete 13. § (14) bekezdés, 1. sz. melléklet 113. sor
5 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 4/2007. (III. 5.) Kalocsa Város önkormányzati rendelete 22. § (2) bek.
6 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 41/2000. (X. 2.) Kecskemét Város önkormányzati rendelet 4. sz. melléklet
7 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 17/2000. (IV. 18.) Kiskunhalas Város önkormányzati rendelet 
8 Az önkormányzata tulajdonában lévő temetők sírhelydíjairól és egyéb temetői szolgáltatások díjairól szóló 36/1997. (VII. 1) sz. és a köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 62/2000. (XII. 13.) számú Miskolci önkormányzati rendelet 12. § (10) bekezdése alapján
9 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 42/2000. (IX. 14.) Szeged Város önkormányzati rendelet
10 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 33/2000. (XII. 1.) Dunaújváros Város önkormányzati rendelet 6. § (1) bek 15./ pontja és a 17. § 
11 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 34/2000. (X. 1.) Sopron Város önkormányzati rendelet 18. § (3) bekezdése 
12 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 36/2000. (X. 18.) Debrecen Megyei Jogú Város önkormányzati rendeletének 13. § (3) bekezdése 
13 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 32/2003. (VI. 26.) Hajdúböszörmény Város önkormányzati rendeletének 16. § (3) bekezdése és 2. sz. melléklete
14 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 14/2000. (X. 19.) Hajdúszoboszló Város önkormányzati rendeletének 10. § (9) bekezdése és melléklet 8-9. pontjai
15 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 52/2007. (XI. 30.) Hatvan Város önkormányzati rendeletének melléklete 
16 A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 19/2005. (XI. 24.) Lőrinczi Város önkormányzati rendeletének melléklete
17 A temetőkről és a temetkezési tevékenységről szóló 25/2007. (IX.14.) sz. önkormányzati rendelet 4. § (3) – (4) bekezdés, melléklet 18/ pontja
18 A temetőkről és a temetkezési tevékenységről szóló 20/2000. (VI. 20.) sz. önkormányzati rendelet 13. § (3) bekezdés
19 Kisvárda 26/2000. /IX. 14./ ÖKT. sz. rendelete a temetőkről, a temetkezési tevékenységről és a temető használatának rendjéről 6. §
20 Nagykálló 12/2001. (VI. 18.) önkormányzati rendelete a temetőkről, a temetkezési tevékenységről és a temető használatának rendjéről 
21 Nyíregyháza 27/2007. (IX. 25.) közgyűlési rendelete a temetőkről, a temetkezési tevékenységről és a temető használatának rendjéről 
22 Záhony 22/2005. (X. 28.) közgyűlési rendelete a temetőkről, a temetkezési tevékenységről és a temető használatának rendjéről 6. § (8) bekezdés
23 Új Ötv. 13. § (1) A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 23. § (4) A fővárosi önkormányzat feladata különösen: 9. közvilágítás biztosítása, köztemetők fenntartása, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása; 
24 Kegyeleti jogtár HEDERO Bt., 2005; PolArt Könyvkiadó, 2005. 12. oldal
25 Ttv. 6. § (3) – (4) bekezdések
26 Kegyeleti jogtár HEDERO Bt., 2005; PolArt Könyvkiadó, 2005. 19. oldal
27 Ttv. 25. § (1) bekezdés
28 Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.
29 19/1993. (III. 27.) AB határozat
30 847/B/1996. AB határozat
31 Ttv. 7. §-ának (1) bekezdése értelmében a temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellátását a temetkezési szolgáltatást engedélyező hatóság ellenőrzi. Vhr. 59. § (1) „A Kormány temetkezési szolgáltatási tevékenységeket engedélyező hatóságként, valamint a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló törvény szerinti szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóságként a) a temetkezési szolgáltatás tekintetében a temetkezési szolgáltató székhelye, b) a temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellenőrzése tekintetében a temető fekvése szerint illetékes körzetközponti feladatokat ellátó települési önkormányzat jegyzőjét jelöli ki.”