Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-17/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Herke Miklós
Az eljárás megindítása
A volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2011 őszén hivatalból eljárást indított a csepeli Tamariska-domb védett természeti terület védettsége feloldásának tárgyában.
A vizsgálat ideje alatt hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye és az Országgyűlés elfogadta az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényt (a továbbiakban: Ajbt.). Ez utóbbi jogszabály rendelkezik arról, hogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja 2012. január 1-jétől az alapvető jogok biztosa.
A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem Budapest Főváros Önkormányzatának főjegyzőjétől és Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzatának polgármesterétől.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
–	a testi és lelki egészséghez való jog (Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.” Alaptörvény XX. cikk (2) bekezdés: „Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország […] a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”)
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, […] a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, […]a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
–	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: új Ötv.)
–	a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.)
–	a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)

A megállapított tényállás
A csepeli Tamariska-domb zárványként megmaradt zöldfelület, amely Budapest XXI. kerületének családi házas, kertvárosias részében található, a Duna partjához közel eső részen.
A csepeli önkormányzat tulajdonát képező Tamariska-domb védett természeti területté nyilvánításáról Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése a 32/1999. (VII.22.) Főv. Kgy. rendeletben (a továbbiakban: Rendelet) döntött1. A Rendelet korábban hatályos 37. §-ának (2) bekezdése tartalmazta a védelem alá vonás okát és célját, nevezetesen: „a lakóterület által övezett zárványterületen az eredeti homokpusztai növényfajok élőhelyének megőrzése”.
2011 őszén Csepel Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) a polgármester által előterjesztett, „Javaslat a Budapest XXI. kerület Csepel Tamariska-domb védettségének feloldására” című előterjesztés alapján az 557/2011. (IX.15.) számú határozatával arról döntött, hogy a terület természetvédelmi oltalmának feloldását kezdeményezi a Fővárosi Közgyűlésnél. A határozat indokolása szerint „A természetvédelmi oltalom alá helyezés a domb állapotát nem javította, a hatékony munkavégzést akadályozó megkötések miatt a domb állapota (határozottan) romlott, a védelem indokául szolgáló növényzet élőhelye csökkent (alig fellelhető). Az élőhelyek megtartása, a természetvédelmi szempontok figyelembe vétele mellett, a terület jelenlegi használati módjának fenntartásával Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzata, mint a terület tulajdonosa, a Tamariska-domb területének fenntartását saját hatáskörben kívánja végezni a kerület lakosságának érdekeit szolgálva, a hatékony, biztonságos működtetés, a terület állapotának javítása és a fenntartási színvonalának emelése érdekében”2. Az előterjesztés mellékletét képezte az önkormányzat környezet- és természetvédelmi tanácsnokának véleménye, mely szerint a védettség megszüntetése természetvédelmi szakmai szempontok alapján nem támogatható, az előterjesztés megvitatásra nem alkalmas.
A védelem feloldásának előkészítése körében az önkormányzat megkereste a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságot (a továbbiakban: DINPI)3. A DINPI válaszlevelében hangsúlyozta, hogy „a főváros területén egyedülálló a csepeli Tamariska-domb élővilága és geológiája, melynek megőrzésére jogi garanciát csak a védettség fenntartása jelenthet”.
A képviselő-testület előbbi határozatában foglaltak alapján Csepel polgármestere 2011. október 21-én a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlésén (a továbbiakban: Közgyűlés) egyéni képviselői indítványként előterjesztést nyújtott be „Kezdeményezés a Bp. XXI. Tamariska-domb helyi jelentőségű védett természeti terület védettségének feloldására”. A Közgyűlés a 3307/2011. (X.21.) számú határozatával az előterjesztést elfogadta, és megalkotta a 69/2011. (XI.9.) Főv. Kgy. rendeletet (a továbbiakban: Módosító rendelet), amely feloldotta a Tamariska-domb helyi védettségét. A Módosító rendelet hatályba léptető rendelkezést nem tartalmazott.
Időközben ugyanakkor a Képviselő-testület a 40/2011. (X.27.) Kt. rendeletével a Tamariska-dombot ún. kiemelt kerületi zöldfelületi értékké nyilvánította, és meghatározta a terület használatára, fenntartására és fejlesztésére irányadó rendelkezéseket.
A Módosító rendelet tartalmi és formai hiányosságai miatt a Csepeli Zöld Kör Egyesület és a Lehet Más a Politika (LMP) fővárosi frakciója Budapest Főváros Kormányhivatalához fordult4.
A Közgyűlés a főjegyző előterjesztése alapján 2012. január 25-én tárgyalta volna a „Tamariska-domb védettségének feloldásával kapcsolatos eljárás lezárásáról” szóló napirendi pontot, azonban annak tárgyalását elhalasztották5. A Közgyűlés elé végül 2012. február 29-én került az előterjesztés, valamint annak kiegészítése. 
Az előterjesztés eredeti – 2012 januárjában készült – változata szerint a Közgyűlés a Tamariska-domb védettségének fenntartásáról és egyidejűleg a Módosító rendelet hatályba nem léptetéséről döntött volna. Az előterjesztés mellékletét képezte egyebek mellett a 2011. november 3-án, a Tamariska-dombon tartott helyszíni bejárás, majd az azt követő egyeztető tárgyalás meghívója. Az előterjesztéshez csatolták a DINPI helyszíni bejárást követően fenntartott véleményét, mely szerint a „terület védettségének feloldásával nem ért egyet”. 6
Az előzőeken túl, az előterjesztéshez csatolták a Vidékfejlesztési Minisztérium környezetügyért felelős államtitkárának 2012. február 8-án kelt, a Főpolgármesterhez címzett levelét, melyben az ügy kapcsán azt kéri, hogy „a jogi rendezés érdekében a hatályba lépést7 terjessze a Fővárosi Közgyűlés elé”. Egyben csatolta Csepel polgármesterének írott levelét, amelyben a polgármester természetvédelmi elkötelezettségére hivatkozva, a Tamariska-domb hosszú távú fenntartását, fejlesztését meghatározó Kezelési Terv elkészítését kérte, 2012. március 15-i határidővel.8
Az előterjesztéshez februárban fűzött kiegészítés a környezetvédelmi államtitkár levelében foglaltakra hivatkozással további döntési lehetőséggel egészítette ki az eredeti előterjesztést; vagyis a védettséget fenntartó és ennek nyomán az előzőeket rendező „A” változat mellett „B” változatként az is bekerült, hogy a közgyűlés a Tamariska-domb védettségét megszünteti.
A közgyűlés az utóbbi változatot szavazta meg, és a Rendelet módosításáról szóló 18/2012. (III.14.) Kgy. rendeletével a Tamariska-domb védettségét megszüntette.
Ezzel párhuzamosan a vidékfejlesztési miniszter 2012. március 12-én kelt levélben9 arról értesítette Budapest főpolgármesterét, hogy a Tamariska-domb természeti értékei szakmailag megalapozzák a terület országos szintű védelmét, ezért a Minisztérium a Tamariska-domb országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánításáról döntött, illetve a Tvt. szerinti védetté nyilvánítási eljárás szakmai előkészítéséért a DINPI felelős.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatásköröm tekintetében
A volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa által hivatalból indított vizsgálatot annak jogutódjaként folytattam.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. A (2) bekezdése rögzíti, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. (996/G/1990. AB) 
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló szabályozási rendszer kialakítása, illetve a védettségi szint fenntartása jogalkotó szervként az állam és az önkormányzat feladata, amennyiben e szervek elmulasztják ezen alapjog következetes és megfelelő érvényesítését, annak kiüresedését okozzák, ami az egészséges környezethez való jog sérelmét idézi elő.
A korábbi Alkotmányhoz képest az Alaptörvény a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét, illetve a fenntartható fejlődés gondolatát hangsúlyosabbá teszi. Ebbe a körbe sorolhatjuk a Nemzeti hitvallásban szereplő azon vállalást, hogy a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk. Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit. Az Alapvetés P) cikke úgy szól, hogy a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy „Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” (75/1995. (XI. 21.) AB határozat), illetve „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” (56/1991.(XI.8.) AB határozat)

III. Az ügy érdemében
A természetvédelmi értékek és területek védetté nyilvánítással létrejövő kiemelt oltalmáról, illetve az oltalom feloldásáról a Tvt. rendelkezik10. A törvény 24. § (4) bekezdése értelmében11 a védelem feloldása esetén ugyanazon eljárási szabályok betartásával kell eljárni, mint a védetté nyilvánítás során. A védelem feloldása csak abban az esetben lehetséges – sőt szükséges a Tvt. hivatkozott előírása értelmében – ha „annak fenntartását természetvédelmi szempontok a továbbiakban nem indokolják”.
A természetvédelmi oltalom feloldásának tehát elsődleges feltétele, hogy azok a természetvédelmi szempontból jelentős tények és körülmények, amelyek a védettséget indokolták, már ne álljanak fel. Ezen túlmenően további feltétel, hogy ilyen esetekben is csak a Tvt. garanciális elemeket hordozó eljárási szabályainak betartásával – annak inverz irányú lefolytatásával – történhet a védelem feloldása.
A Tamariska-domb esetében a védelem elrendelésének oka „a lakóterület által övezett zárványterületen az eredeti homokpusztai növényfajok élőhelyének megőrzése” volt12. A rendelkezésre álló iratok alapján a védelem feloldására irányuló folyamat során a résztvevő önkormányzati tanácsnok13, valamint a DINPI álláspontja14 egybehangzóan és az eljárás során változatlanul az volt, hogy a területen továbbra is megtalálhatóak azok a védett növényfajok, növénytársulások, illetőleg homoki gyep maradványok, amelyek a védettség fenntartását szükségessé teszik.
A Tamariska-domb védettségének feloldásakor tehát nem teljesült a Tvt. 24. §-ának (4) bekezdésében foglalt elsődleges feltétel, vagyis olyan terület természetvédelmi oltalmának megszüntetéséről döntöttek a vizsgálattal érintett szervek, amelyen védelemre érdemes természeti értékek találhatóak.
Ezt támasztja alá az a tény is, hogy még a védettség feloldását megelőzően a vidékfejlesztési miniszter a területet országos szintű védelemre érdemesnek ítélte, illetve országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánításának szükségességéről döntött.
Az egészséges környezethez való jog érvényesülése kapcsán elsődleges az intézményi oldal, azaz vizsgálandó az állam és az önkormányzat környezetvédelmi kötelezettségeinek a teljesítése, a törvényi és szervezeti garanciák érvényesülése.
Az Alkotmánybíróság korábban már hivatkozott 28/1994. (V.20.) AB határozatában az elért védelmi szinttől való visszalépés tilalmát fogalmazza meg, miszerint „(…) az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje” , illetve „az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen”.
Továbbá a 48/1997. (X.6.) AB határozat erre alapozva azt fejti ki, hogy „A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam – amíg jogi védelem egyáltalán szükséges – az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni.”
A Közgyűlés döntését megalapozó dokumentumok szerint a Tamariska-domb védettségének feloldása során nem merült fel olyan alapjog vagy alkotmányos érték, amely az elért védelmi szintről való visszalépést indokolta volna.
A természetvédelmi oltalom megléte és azon indokok, tervek között, amelyeket a csepeli önkormányzat sorakoztatott fel a védelem feloldása érdekében (például az invazív fajok eltávolítása, a tájidegen növényzet arányának csökkentése, erózió megakadályozása, vagy a vandalizmus megelőzése, közbiztonság erősítése, a fenntartási színvonal emelése a kulturált látogathatóság, használhatóság érdekében) nincs ok-okozati összefüggés. A védelem fennállta nem képezi akadályát a csepeli önkormányzat által felvázolt különböző tervek, kezelési módok megvalósításának, miközben a védettség fenntartása tényleges jogi garanciát jelent a természeti értékek megőrzésére15.
A Tamariska-domb védettségének feloldása, az elért védelem szintjének csökkentése annak ellenére történt meg, hogy a területen jelenleg is a védettség fennállását indokoló növényfajták, növénytársulások találhatóak16. Mindez az egészséges környezethez való alapjog érvényesítésével kapcsolatban visszásságot okozott.
A Tvt. az elsődleges természetvédelmi szempontú követelményeken, vizsgálatokon túl, garanciális jellegű eljárási szabályokat is meghatároz. A Tvt. 24. § (4) bekezdésében foglaltak alapján a védett természeti érték vagy terület védettségének a feloldása során inverz, vagyis ellentétes irányú védetté nyilvánítási eljárást kell lefolytatni.
A Tvt. 25. §-ában rögzített eljárási rend értelmében helyi jelentőségű védett természeti terület esetén a (fő)jegyző készíti elő a védettség feloldásáról szóló önkormányzati rendeletet. Az előkészítés során meg vizsgálni a tervezett intézkedés indokoltságát. Ebben az eljárási szakaszban az előkészítést végző egyeztető megbeszélést és a szükséghez képest helyszíni szemlét tart, amelyre a kitűzött időpont előtt legalább 15 nappal meghívja valamennyi érdekelt hatóságot, továbbá mindazokat, akiknek jogát, jogos érdekét közvetlenül érinti a védelem feloldása. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet és összefoglalót kell készíteni, amely a döntéshozatalra jogosult szervhez benyújtott előterjesztés részét képezi. A Tvt. 24. § (4) bekezdése értelmében helyi védett természeti terület védettségének feloldásakor az igazgatóság17 véleményét is be kell szerezni.
A Tamariska-domb védettségének feloldására irányuló eljárás során nem érvényesültek a Tvt. azon garanciális jellegű eljárási szabályai, amelyek betartására egy jogszerűen meghozott döntés érdekében szükség lett volna. E szabályok betartása, a jogállamiság követelményeinek tiszteletben tartása a döntést hozó önkormányzat kötelessége és felelőssége.
A védettség feloldásának előkészítése a Tvt. korábban hivatkozott előírásai nyomán a főjegyzőt illetik18. Ugyanakkor a csepeli önkormányzat képviselő-testületének döntése nyomán19 a csepeli polgármester – a Közgyűlés tagjaként – egyéni képviselői indítványként terjesztette be a Tamariska-domb védettségének feloldásáról szóló előterjesztést, amelyet a Közgyűlés elfogadott és így alkotta meg a Módosító rendeletet.
A Módosító rendelet – azon túl, hogy a Tvt.-ben meghatározott eljárási szabályok figyelmen kívül hagyásával alkották meg, hiszen az előterjesztést és az esetlegesen az előkészítő szakasznak megfeleltethető egyes eljárási lépéseket nem az arra jogosult tette meg – a Jat.-nak az előterjesztésekre, valamint az önkormányzati rendelet alaki és tartalmi követelményeire vonatkozó rendelkezéseinek sem felel meg.
A Jat. 7. §-a egyértelműen rögzíti, hogy „a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet”. A 18. § értelmében a jogszabály tervezetéhez fűzött indokolásban kell bemutatni azokat a körülményeket, amelyek a tervezett szabályozást szükségessé teszik, és a várható hatásokat is fel kell mérni. Amint korábban már említettem, a Módosító rendeletre vonatkozó, a csepeli polgármester által benyújtott előterjesztés nem tartalmaz ilyen indokolást, de egyéb részeiben sem olyan indokokat, okokat, amelyek a természetvédelmi védettség feloldását szükségessé tennék. Az abban foglalt körülmények – egyebek mellett a terület kezelési tervének hiánya – nem állnak kapcsolatban a védettség tényével, illetve nem teszik szükségessé, elkerülhetetlenné annak feloldását.
Megjegyzendő, hogy a Képviselő-testület a Közgyűlés 2011. október 21-i döntését követően ún. kiemelt zöldfelületi értékké nyilvánította a Tamariska-dombot, azonban az erre vonatkozó 40/2011 (X.27.) Kt. rendelet a terület használatával és fenntartásával kapcsolatban állapít meg szabályokat, az akkor még fennálló természetvédelmi oltalom létét figyelmen kívül hagyva. Ezen túlmenően e rendelet nem biztosítja a területen található védett növénytársulások védelmét, mert a megfogalmazott követelmények nem egyértelműek és a be nem tartásuk esetén alkalmazandó jogkövetkezmények nem tisztázottak. A „kiemelt zöldfelületi érték” nem jogszabályban meghatározott fogalom, annak tartalma és terjedelme sem településrendezési – a területegységek lehetséges használatát meghatározó – sem környezetvédelmi szempontból nem értelmezhető egyértelműen.
A Jat. 2. §-ának (1) bekezdése értelmében a jogalkotás alapvető követelménye, hogy „a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.” Az Alkotmánybíróság korábban már szintén hivatkozott 9/1992. (I. 30.) AB határozata szerint „A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” 
A Képviselő-testület célja – a szemetes, gondozatlan jelleg megszüntetése, „az általános fenntartási színvonal emelése, a közbiztonság növelése mellett”20 – teljes mértékben támogatandó, azonban ezek a célkitűzések egyáltalán nem igénylik a természeti oltalom megszüntetését, sőt a kétféle cél épp egymást erősítené.
A védelem feloldására irányuló eljárás következő lépéseként a főjegyző a Jat. 9. §-ára tekintettel – miszerint a nem hatályos jogszabály nem módosítható vagy helyezhető hatályon kívül, ugyanakkor kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály esetében a jogalkotó dönthet úgy, hogy az nem lép hatályba – előkészítette a Módosító rendelet hatályba nem lépéséről és a Tamariska-domb Rendelet szerinti védettségének fenntartásáról szóló előterjesztést.
Miután a Közgyűlés a 2012. januári ülésén az előterjesztést mégsem tárgyalta, az a februári ülésen már újabb döntési alternatívát tartalmazó ún. előterjesztői kiegészítéssel került napirendre. A Vidékfejlesztési Minisztérium környezetügyért felelős államtitkárának levelére hivatkozással kiegészített előterjesztés értelmében a Közgyűlés két döntési javaslat közt választhatott; így a Tamariska-domb védettségének fenntartásáról és a Módosító rendelet hatályba nem léptetéséről, illetőleg a védettség feloldásáról és egy új, a Rendeletet módosító jogszabályról21.
A kiegészített előterjesztés továbbra sem felelt meg a Jat. 18. §-ában meghatározott feltételeknek, indokolásában a „B” változat szükségességét és a várható hatásait nem mutatta be. Azt épp az „A” változat indokolása cáfolja, hiszen a területen – a DINPI helyszíni bejárást követően a Tvt. 24. § (4) bekezdése alapján adott véleménye szerint – jelenleg is védett növénytársulások találhatóak, illetve nem merült fel egyéb olyan alkotmányos érdek vagy alapjog, amely a szabályozás szükségességét felvetette volna.
A Közgyűlés a 262/2012. (II.29.) sz. határozatával a „B” változatot fogadta el és megalkotta a 18/2012. (III.14.) Kgy. rendeletet a Rendelet módosításáról, amely a Tamariska-domb természetvédelmi védettségét feloldotta. Ezzel a természeti értékek megóvásának jogi garanciáit a közgyűlés megszüntette.
A korábban kifejtett alkotmányossági szempontok alapján – különös tekintettel a 48/1997. (X. 6.) AB határozatra – nyilvánvaló, hogy a Tvt.-ben szabályozott egyes eljárási lépések nem csupán formai előírások, hanem épp azt a célt szolgálják, hogy a megalkotandó jogszabály tartalmában is megfelelő legyen.
Erre tekintettel a DINPI véleményének a jogalkotó nem csupán formai jelentőséget tulajdonít, hanem beszerzése a helyi védett természeti terület védettségének feloldásakor annak tartalma, a természetvédelmi érdekek független képviselete és érvényre juttatása miatt szükséges. Emiatt az abban foglaltak nem hagyhatóak figyelmen kívül.
A rendelkezésre álló iratok és a feltárt tényállás alapján megállapítható, hogy a Tamariska-domb védettségének feloldására irányuló eljárás sem tartalmi, sem formai szempontból nem felel meg a hatályos jogszabályokban foglalt követelményeknek, továbbá a védettség feloldásának elkerülhetetlen szükségességét, a visszalépést más alapjoggal vagy alkotmányos értékkel nem indokolták.
Fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy a vidékfejlesztési miniszter által kezdeményezett országos jelentőségű védett természeti területté nyilvánítási eljárás nem orvosolja azt a tényt, hogy a Tamariska-domb a közgyűlés – fentiekben kifejtettek szerint visszás – döntésétől kezdődően jelenleg nem védett terület.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a Közgyűlés Tamariska-domb védettségének feloldása során folytatott eljárása, a vonatkozó jogszabályi követelmények többszöri megsértésével, az egészséges környezethez való joggal, illetve a jogállamiság és a jogbiztonság elvével kapcsolatos visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alapvető jogokat érintő visszásságok orvoslása érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem Budapest Főváros Kormányhivatalának a vezetőjét, hogy
·	 az Alaptörvényben, illetve az új Ötv.-ben biztosított törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva, a jelentésemben foglaltakra tekintettel vizsgálja meg a Rendelet módosításáról szóló 18/2012. (III.14.) Kgy. rendelet jogszerűségét és fontolja meg a természetvédelmi oltalom helyreállítása érdekében, annak hatályon kívül helyezésének kezdeményezését; 
·	amennyiben a törvényességi felügyeleti jogkörében hozott intézkedése nyomán az önkormányzat törvényes működése nem állna helyre, mérlegelje, hogy kezdeményezi a Kúriánál a Rendelet módosításáról szóló 18/2012. (III.14.) Kgy. rendelet jogszabállyal való összhangja felülvizsgálatát.

Budapest, 2012. május 30.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Korábban Csepel Önkormányzatának 9/1194. (II.29.) Kt. rendelete is helyi jelentőségű természetvédelmi területté nyilvánította a Tamariska-dombot.
2 http://www.csepel.hu/anyagok/dokumentumtar/Kivonatok/2011./2011_vi_kpvisel-testleti_hatrozatok_1215ig. pdf
3 Csepel polgármestere 2011. szeptember 12-i keltezésű levélben kereste meg a DINPI-t. Jóllehet a DINPI szeptember 19-én kelt levelével, postafordultával válaszolt a megkeresésre, az a képviselő-testület tárgyi üléséig az önkormányzathoz nyilvánvalóan nem érkezhetett meg.
4 Az LMP 2011. november 11-én, míg a Csepeli Zöld Kör 2011. november 17-én fordult Budapest Főváros Kormányhivatala Törvényességi Ellenőrzési és Felügyeleti Főosztályához.
5 Megjegyzendő, hogy a Rendelet módosításával kapcsolatos előterjesztéseket tárgyalt 2012. január 25-i ülésén a Közgyűlés, ezek azonban egyes védett területek természetvédelmi kezelési terveiről, illetve azok előkészítéséről szóltak.
6 A DINPI 2011. november 11-én kelt, Budapest Főváros Önkormányzata Főpolgármesteri Hivatal Városüzemeltetési Főosztálynak címzett levele.
7 A módosító rendelet hatályba lépését.
8 A Vidékfejlesztési Minisztérium környezetügyért felelős államtitkárának 2012. február 8-án kelt levele Csepel polgármesteréhez.
9 A vidékfejlesztési miniszter TMF/188/2/2012. számú levele Budapest főpolgármesteréhez.
10 A védetté nyilvánítás és feloldásának kérdését korábban már érintette a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosának JNO-702-59/2010. számú állásfoglalása
11 „(4) Fel kell oldani a természeti érték vagy terület védettségét, fokozottan védettségét, ha annak fenntartását természetvédelmi szempontok a továbbiakban nem indokolják. A védettség feloldása során a védetté nyilvánításra vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell azzal, hogy a helyi védett természeti terület védettségének a feloldásához az igazgatóság véleményét be kell szerezni.”
12 32/1999. (VII.22.) Főv. Kgy. rendelet korábban hatályos 37. §-ának (2) bekezdése.
13 Csepel Önkormányzata környezet- és természetvédelmi tanácsnokának 2011. szeptember 12-i véleménye.
14 A DINPI 2011. szeptember 19-én kelt, 4218/1/2011. számú és 2011. november 11-én kelt, 4218/4/2011. számú levelei. 
15 A „Tamariska-domb védettségének feloldásával kapcsolatos eljárás lezárásáról” szóló napirendi pontot először 2012. január 25-én tárgyalta volna a Közgyűlés. Megjegyzendő, hogy ezen a napon a Közgyűlés több, a Rendelet hatálya alá tartozó védett terület kezelési tervéről tárgyalt, a Tamariska-domb kezelési tervéről, vagy annak készítéséről azonban nem.
16 A DINPI véleményében rögzíti, hogy mely védett növényfajokat észlelték a területen a 2011. november 3-án tartott helyszíni bejáráson, így egyebek mellett a homoki árvalányhajat (Stipa borysthenica), budai imolát (centaurea sadleriana).
17 Illetékes Nemzeti Park Igazgatóság.
18 A Közgyűlés jegyzőkönyvéből megállapítható, hogy az ülésen elhangzott a Tvt. egyes rendelkezéseire való hivatkozás, ez azonban a döntési folyamatot érdemben nem befolyásolta.
19 Megjegyzendő, hogy a Képviselő-testület az általa megkeresett DINPI véleményének bevárása nélkül döntött, az önkormányzat környezet- és természetvédelmi tanácsnokának nemleges véleménye birtokában.
20 40/2011 (X.27.) Kt. rendelet 2. §.
21 Tehát nem a módosító rendelet hatályba léptetéséről, ahogyan azt a környezetügyért felelős államtitkár javasolta.