Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-4326/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Csikós Tímea
dr. Seres Péter
Az eljárás megindítása
Sajtóhírek, valamint a Hivatalomhoz érkezett jelzések alapján értesültem arról, hogy Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata 2011. október 19-én, egy korábban meghozott határozat alapján elbontatta azokat az illegálisan emelt építményeket, amelyekben hajléktalanok élnek a Francia út és az Egressy út kereszteződésénél. Az elbontás állítólagos indoka az volt, hogy az épületeket engedély nélkül húzták fel, azok fennmaradása a hatályos jogszabályokat sértette, továbbá az önkormányzat szerint mind szociális, mind közegészségügyi, mind pedig rendészeti szempontból aggályos volt a helyzet.
Tekintettel arra, hogy az önkormányzati intézkedés, továbbá az érintett személyek elhelyezése kapcsán az emberi méltósághoz való joggal, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat során munkatársaim az említett területen helyszíni vizsgálatot tartottak, a minél teljesebb körű informálódás érdekében pedig az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján az intézkedéssel összefüggésben tájékoztatást kértem Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatának polgármesterétől. Az ügyben megkerestem továbbá a kerületben több hajléktalanellátó intézményt működtető és utcai szociális munkát is végző Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház illetékes szakmai vezetőjét, továbbá – a hajléktalan-telep bontását a helyszínen végig nyomon követő és az érintett hajléktalan emberekkel közvetlen kapcsolatban álló – a Város Mindenkié Csoport munkatársait.

A megállapított tényállás 
I. A helyszíni vizsgálat eredményei és a megkeresésekre adott válaszok
1. Munkatársaim a vizsgálat elrendelését követően, 2011. október 20-án haladéktalanul felkeresték az intézkedés helyszínét, de az ott található „építményeket” addigra már szinte teljesen felszámolták, ekkor már csak néhány, viszonylag tartósabb szerkezetű épületet bontottak, az elnéptelenedett területen mindössze néhány szemétkupacot lehetett látni. A helyszíni szemlét követően munkatársaim ellátogattak a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház által fenntartott nappali melegedőbe. Mivel az éjjeli menedékhely napközben zárva van, a nappali melegedőben dolgozóktól kértek rövid tájékoztatást arról, hogy a napokban felszámolt hajléktalantelep korábbi lakóiról tudnak-e, megoldható-e a kerületben az éjszakai elhelyezésük. Az ott dolgozók arról számoltak be, hogy nyolc hajléktalan személy töltötte már az előző éjszakát a menedékhelyen, amely összesen 40 fő (36 férfi és 4 nő) befogadására alkalmas, és a hideg időjárás beköszöntével általában teljesen megtelik, egyelőre nincsen további kapacitás. Az ellátóhely szakmai vezetője később telefonon munkatársaimnak megerősítette az elhangzottakat, továbbá arra is rámutatott, hogy észlelve a megnövekedett létszámot – a polgármester kérésére – a 2011. október 24-ei héttől a nappali melegedőt éjjelre is megnyitják a rászorulók számára.
2. Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatának polgármesteréhez (a továbbiakban: polgármester) intézett megkeresésemben tájékoztatást kértem az önkormányzati intézkedés hátteréről, indokairól, az ezzel összefüggő jogi álláspontjáról, valamint az önkormányzat által az érintett hajléktalan személyek elhelyezésével, ellátásával kapcsolatban megtett vagy megtenni kívánt intézkedéseiről. A megkeresésben kitértem arra is, hogy a zuglói önkormányzat rendelkezik-e jelenleg hajléktalanügyi tervvel, programmal, továbbá valóban képes-e ennyi hajléktalan ember tényleges elhelyezésére, különös tekintettel a szűkös férőhelyszámra, illetve a romló, hidegre forduló időjárási helyzetre.
A polgármester válaszában arról tájékoztatott, hogy a MÁV Zrt, mint bérbeadó és Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata, mint bérlő között 2011. október 17-én bérleti szerződés jött létre a Budapest XIV. Kerület, 32304/1. hrsz-ú, Francia úton található („közforgalmú vasút” megnevezésű) ingatlannak egy külön megjelölt 6792 m² alapterületű része vonatkozásában. A polgármester tájékoztatása szerint a bérleti szerződés köztisztasági feladatok ellátása céljából jött létre. A válaszban a polgármester kiemeli, hogy a bérleti szerződés értelmében a bérlemény és környékének rendben tartása, a belső karbantartási munkák elvégzése, a keletkezett szemét elszállítása a bérlő önkormányzat feladata, továbbá a bérleti szerződés kimondja azt is, hogy a bérlő önkormányzat a bérleményt a bérlet teljes időtartama alatt köteles rendeltetésszerűen köztisztasági feladatok ellátására használni. Megjegyzi azt is, hogy a bérleti szerződés értelmében a bérlő önkormányzat a bérlemény használata során köteles valamennyi környezetvédelmi előírást betartani, a bérlő által okozott környezetvédelmi károkért a teljes felelősség a bérlőt terheli. A bérlő önkormányzat továbbá a bérleményt kiürített, tiszta állapotban köteles bérbeadó részére visszaadni. A mellékelt bérleti szerződés tanúsága szerint a bérelt terület használatáért a bérlő önkormányzat havonta összesen 33.281 Ft + ÁFA bérleti díjat fizet a bérbeadó MÁV Zrt.-nek.
A polgármester arról számolt be, hogy a zuglói önkormányzathoz az elmúlt években rendszeresen érkeztek lakossági bejelentések, panaszok a környéken élő lakosoktól a szóban forgó területen tapasztalható rossz közállapotokról. A panaszosok közül sokan járványveszélytől tartottak, érkezett bejelentés patkányok elszaporodásáról, illetőleg arról is, hogy illegális szemétlerakóként is funkcionál a terület: építési törmelék, nem háztartási jellegű szemét kerül oda rendszeresen. Az önkormányzathoz forduló lakosok másik része pedig a felállított bódékban élők jelenlétét, életmódját kifogásolták. 
A polgármester tájékoztatása szerint az önkormányzat a hajléktalan személyek részére a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokat a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyházzal kötött ellátási szerződés keretében valósítja meg. Az Myrai Utcai Szociális Szolgálatának szociális munkásai rendszeresen felkeresik az ott élőket és tájékoztatják őket a kerületben és a fővárosban igénybe vehető szociális szolgáltatásokról nappali melegedő, éjjeli menedékhely, átmeneti otthon által kínált lehetőségekről, de – állításuk szerint – ezeket az életvitelszerűen ott tartózkodó hajléktalanok jelentős része minden alkalommal elutasítja. A telepen élők közül néhányan igénybe veszik a Cserei utca 10. szám alatti hajléktalanok nappali melegedőjének szolgáltatásait, a fürdési lehetőséget, ügyintézést, valamint az ingyenes reggeli és ebéd biztosítását. A Zuglói Kerületőrség és Polgárőrség is rendszeresen ellenőrzi a területet. A Myrai Szociális Szolgálat az elmúlt években többször is jelezte az illetékes szerveknek a patkányok elszaporodását a területen, a teljes rágcsálómentesítést azonban nem lehetett kivitelezni a terület gondozatlan állapota, a rengeteg hulladék és a gaz miatt.
A polgármester hivatkozott a Budapest Főváros Kormányhivatala XIV.-XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézetének (a továbbiakban: népegészségügyi intézet) 2011. október 11-én kelt, a Budapest Egressy út - Francia út - Hungária köz - Semsey utca által határolt területre vonatkozóan a zuglói önkormányzatnak adott közegészségügyi szakvéleményére. A tájékoztató levélhez mellékelt rövid és tömör szakvélemény alapján évek óta több alkalommal érkezett közérdekű bejelentés a töltés melletti részen tartózkodó hajléktalan személyek életvitelével kapcsolatban: közvetlen környezetükben felhalmozott szerves és szervetlen hulladékra, a közterület széklet és vizelet szennyezésére, valamint a terület patkányfertőzöttségére vonatkoztak. A helyszíni szemlék során a népegészségügyi intézet megállapította, hogy a bejelentésekben megjelölt kifogások jogosak. A töltés melletti részen tartózkodó hajléktalan személyek, közegészségügyi szempontból is kifogásolható módon élnek, ezért a fennálló állapot megszüntetése és a probléma megoldása javasolt.
A polgármester a kerületben kialakult „hajléktalanhelyzet kezelése” érdekében tett önkormányzati intézkedések közül az alábbiakat emelte ki:
a. 2003. november 1. óta a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház ellátási szerződés keretében a Cserei utca 10. szám alatt Hajléktalanok Nappali Melegedőjét üzemeltet. Itt a hajléktalan személyek részére többek között fürdési lehetőséget, ingyenes reggelit és ebédet biztosítanak.
b. Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata a hajléktalan személyek részére az Ilka utca 8. szám alatt éjjeli menedékhelyet is biztosít, az intézményben nők számára kialakított külön hálóterem található.
c. A Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház az utcai szociális munka keretében olyan hajléktalan személyekkel tartja a kapcsolatot, akik különböző okok miatt nem veszik igénybe az ellátórendszer adta lehetőségeket. Krízisautóval rendszeresen járják Zugló utcáit és nyomon követik ezeknek az embereknek az életét. A hajléktalan személyek részére nyújtott ellátásokról tájékoztatják az utcán élőket, valamint minimális élelmet, meleg teát, elsősegélynyújtáshoz szükséges kötszereket, gyógyszereket adnak nekik.
d. A hajléktalan személyekkel kapcsolatos lakossági bejelentések fogadására ingyenesen hívható zöld számot hozott létre a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház.
A polgármester végül válaszában kiemelte, hogy a megtett intézkedésekkel Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata a kerületben a közegészségügyi normák érvényesülését kívánta előmozdítani, a szerződéses kötelezettségének eleget tenni, valamint a környéken élők közbiztonságba, köznyugalomba vetett hitét erősíteni. A polgármester álláspontja szerint a kerület széleskörű és jól működő szociális ellátórendszerrel rendelkezik, melynek igénybevétele biztosított, a hajléktalanteleppel kapcsolatban megtett intézkedések pedig szükségesek, indokoltak és jogszerűek voltak.
3. A megindított vizsgálatával összefüggésben Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház szakmai vezetője másnap részletes levélben számolt be álláspontjáról, a Budapest XIV. kerület Francia úton lévő hajléktalantelep megszűntetésével kapcsolatos előzményekről és problémákról. A szakmai vezető arról tájékoztatott, hogy a XIV. kerületi utca szolgálatot az Egyház látja el 2005 óta és erre a feladatra 4 fő utcai szociális munkást foglalkoztat. A Szolgálat munkatársai hetente többször látogatták a kolóniát és segítettek abban, amiben az ott élők elfogadták a segítségnyújtást. Iratokat pótoltak, volt, akinek intézményi elhelyezést tudtak biztosítani, intézték a nyugdíj illetve segély kérelmeiket, havonta rendszeresen az Egyház orvosával felíratták a szükséges gyógyszereiket, szükség szerint vittek ki élelmiszert, ruhaneműt, takarót kiváltképp a téli krízis időszakban.
A szociális szolgálat folyamatosan foglalkozott a területen élő hajléktalanokkal, de állítása szerint 2009 áprilisától halmozódtak a velük kapcsolatos problémák és panaszok. A területen lévő szemét, emberi ürülék, elhullott állatok, stb. iszonyú bűzt kezdtek el árasztani, amit a környéken lakók sérelmeztek. A Szolgálat úgy látta, hogy indokolt volna a hajléktalan kolónia „felszámolása” és igyekezett partnert találni ehhez, mivel az érintett terület a MÁV Zrt. tulajdona, de erőforrás hiányra hivatkozva nem tudtak érdemben foglalkozni a kialakult helyzettel. A Szolgálat megkereste a zuglói önkormányzatot, a közterület felügyeletet, az ÁNTSZ-t, ennek eredménye pedig egy nagytakarítás lett, amelybe néhány ott élő hajléktalant is sikerült bevonniuk. Ennek során egyértelművé vált, hogy az ott élő hajléktalanok embertelen körülmények között tengetik hétköznapjaikat és egyben állandó veszélyforrást is jelentenek, hiszen a területen folyamatosan halmozódott fel a szerves és szervetlen hulladék, amely vonzza a különböző rovarokat, rágcsálókat, és nem lehet eltekinteni a mindenütt fellelhető emberi ürülék hatásaitól sem. A szakmai vezető tájékoztatása szerint továbbá egy együttműködésre egyébként nem hajlandó fertőző tbc-s beteg is élt a viskókban. Beszámolt arról, hogy a feszültségeket fokozta, hogy egyre gyakoribbá váltak az olyan konfliktusok, ahol rendőri intézkedést kellett kérni. Megjegyezte azt is, hogy az ott élők nagyobb része alkoholbeteg, akik elutasítják a felkínált rehabilitációs lehetőségeket.
A tájékoztatás szerint 2011 nyarán néhány „problémásabb” hajléktalan visszaköltözött a területre, aminek következménye testi sértések és rendőrségi riasztások sorozata lett, a helyzet pedig lassanként tarthatatlanná vált. A Szolgálat jelzései, valamint szaporodó lakossági panaszok nyomán a zuglói önkormányzat a MÁV Zrt.-vel együttműködést kezdeményezett. A szakmai vezető kiemelte, hogy az egyeztetések alatt munkatársai rendszeresen kijártak a területre, az ott élő hajléktalanokat tájékoztatták a felszámolási szándékról és írásos tájékoztatót is vittek magukkal. Ezt azonban sokan nem voltak hajlandóak tudomásul venni és aláírni. Álláspontja szerint az intézkedéssel igyekezni kellett, hogy még a tél beállta előtt megtörténjen a tereprendezés és az itt élő hajléktalanok integrációjának megkezdése. A szakmai vezető beszámolt arról is, hogy a viskók és kalyibák bontása után az ott élők nem kényszerültek az utcán tölteni az éjszakájukat, hiszen a kerületben két éjjeli menedékhely is üzemel 150 férőhellyel. Tudomása szerint az érintettek összegyűjtött holmiját az önkormányzat – kérésüknek megfelelően – elszállította, volt, akinek rokonaihoz, volt, akinek barátaihoz. Végül hangsúlyozta, hogy a bontás óta eltelt pár nap tapasztalata azt mutatja, hogy a kolónián élők bejárnak intézményeikbe, ahol tisztálkodási lehetőséget, étkezést, kulturált alvóhelyet, és orvosi ellátást is biztosítanak számukra.
4. Tekintettel arra, hogy a munkatársaim által a vizsgálat megindítását követően, 2011. október 20-án tartott helyszíni szemle során kevés érdemi információhoz jutottak, rövid úton felvették a kapcsolatot a hajléktalan-telep bontását a helyszínen mindvégig nyomon követő, dokumentáló, valamint az érintett, a korábban ott élő hajléktalan emberekkel közvetlen kapcsolatban álló, így számos információval rendelkező a Város Mindenkié Csoport (a továbbiakban: AVM) munkatársaival. Az AVM munkatársai az ombudsmani megkeresés nyomán – ugyancsak rövid úton – egy rövid beszámolót bocsátottak a rendelkezésemre.
Az AVM tudomása szerint az ominózus területen az eseményeket megelőzően kb. 20 személy lakott különböző „építményekben”. Az Egressy út jobb oldalán, a töltés mellett több kisebb, saját építésű kunyhó, egy fém konténer és egy Trabant gépkocsi szolgált a lakók lakóhelyéül. A „lakások” egy részében volt fűtés és akkumulátorról villany is, de a vízellátást különböző szívességi forrásokból oldották meg. Az ott lakók többsége hosszú évek óta itt lakott, többnyire 2 és 10 év között. Szintén a töltés mellett, az Egressy út bal oldalán magánszemélyek garázsai mögé épített kunyhókban lakott további 5-10 fő. Egyesek párkapcsolatban, mások lakótársi viszonyban éltek. Az egyik lakó „közösségnek” nevezte az Egressy út jobb oldalán élőket és többen beszámoltak a jó szomszédsági viszonyról. A lakók beszámolója alapján szinte minden itt lakó ember több-kevesebb rendszerességgel dolgozott. 
Az AVM-et még 2011. október 12-én hívta fel egy férfi egy magántelefonszámról azzal, hogy a hatóság el akarja bontani a területen lévő kunyhókat és kiderült, hogy egyes lakók szóban pár napos „határidőt kaptak”, amíg el kellett hagyniuk a területet. Az AVM 2011. október 18-án arról értesült, hogy munkagépek gyülekeznek a területen, az akkor és ott jelenlévő lakók pedig körülbelül fél órát kaptak arra, hogy elvigyék ingóságaikat a kunyhóik elbontásának megkezdése előtt. Egyes lakók azonban nem tartózkodtak a helyszínen, mert egy közeli áruházban, illetve alkalmi munkában voltak, így nem is volt lehetőségük a kunyhókból kimenteni értékeiket. Az AVM beszámolója szerint emiatt egyeseknek iratai, több embernek pótolhatatlan emlékei semmisültek meg (pl. fényképek elhunyt családtagokról). Azokat az ingóságokat, amiket a lakók akkor nem vittek magukkal azt később egy szemétszállító autó elszállította. Az AVM tudomása szerint a lakókat hivatalosan előre nem tájékoztatták az eljárásról. A jelenlévő lakók közül egyesekkel azonban az intézkedő személyek aláírattak egy dokumentumot, de ennek pontos tartalma nem ismert előttük.
A területen a kunyhók lebontása, a lakók értékeinek elszállítása 2011. október 19-én is folytatódott, az AVM helyszínen lévő tagjai ekkor – azt feltételezve, hogy önkormányzati hatósági eljárás van folyamatban – kérték az eljárásra vonatkozó határozatot, ilyet azonban nem kaptak. A helyszínen eljáró személyek az eljárással kapcsolatban arra hivatkoztak, hogy engedély nélkül épültek a kunyhók a területen, az önkormányzat előzetes mérései alapján pedig nem számítanak építménynek, így a bontást megelőzően nem kell semmilyen eljárást lefolytatnia a hatóságnak. Előzetesen már szóban tájékoztatták a lakókat a bontásról, valamint több lakó is aláírt az eljárással kapcsolatos dokumentumokat. Végül kijelentették, hogy mivel a területen jogi értelemben nincsen semmi és nincsenek a Ket. szerinti ügyfelek, nincs ki ellen eljárást indítani, vagyis nincs szükség semmilyen hatósági határozatra.
Az AVM beszámolója szerint a lakók közül 5-8 személy kapott elhelyezést a Myrai Szent Miklós Egyház által üzemeltetett zuglói éjjeli menedékhelyen és nappali melegedőben. Elmondásuk alapján a lakók egy része közvetlenül az eseményeket követően három napon keresztül a szabad ég alatt aludt. Mások egy közeli bontásra ítélt épületben húzódtak meg. A korábbi alkalmi munkalehetőségüket elveszítették. Közülük többen kijelentették, hogy sem előtte, sem utána nem voltak kapcsolatban az önkormányzattal és nem terveznek hajléktalanszállóra menni. Egyikük saját elmondása alapján sosem élt még hajléktalanszállón és valószínűleg nem is tudná soha megszokni. Egy másik lakó csak a kényszer (a pénzbírság veszélye) miatt fogadta el ezt a lehetőséget, de tart a lopásoktól, nem tartja normális életnek a szállót, hiszen a nappali melegedő és az éjszakai hajléktalanszállás nyitva tartása között az utcán kell tartózkodnia és csak sorban állással és regisztrációval biztosíthat magának helyet. Problémaként hozták fel, hogy a területen együtt élő párok közös elhelyezését a kerületi önkormányzat nem tudta biztosítani, koedukált szálló híján. Van olyan lakó, aki a fővárosból a vidéken élő rokonainál húzódik meg. Egy lakó a Dózsa György úti hajléktalanszállón tartózkodik. Az eseményeket követően két héttel meghalt az egyik volt lakó, az élettársa elmondása szerint halála közvetlen kapcsolatban áll korábbi otthonának megsemmisítésével.
Az AVM beszámolója szerint azok a lakók, akikkel kapcsolatban vannak egyöntetűen arról számoltak be, hogy életkörülményeik jelentősen leromlottak, életvitelük elnehezült, nem érzik, hogy az önkormányzat bármilyen segítséget nyújtott volna számukra. Az Ilka utcai intézményben lakó emberek nehézségekről számoltak be: egyiküket a szociális munkások eltanácsolták az éjjeli menedékhelyről, mert „összetűzésbe került” egy másik ügyféllel. Egy másik, nagyon nehezen közlekedő lakó elmondta, hogy éjjel megfelel neki a szállás, de mivel a nappali melegedő csak hétköznap van nyitva, a hétvégén a városban kell „bolyongania”, amíg ki nem nyit az éjjeli menedékhely. Ez a harmadik lakó arra panaszkodott, hogy a szállón nem tudja tárolni a megélhetése egy részét adó, guberált tárgyakat. A beszámolóban végül kiemelték, hogy a lakók nagy részéről az AVM-nek nincs tudomása, annak ellenére, hogy őket is megpróbálták megkeresni és fellelni: ami egészen biztos, hogy nem a kerületi önkormányzat területén található valamelyik hajléktalanszállón tartózkodnak.

II. A korábbi ombudsmani gyakorlat releváns megállapításai
Az országgyűlési biztosok tevékenységük kezdete óta kiemelt figyelmet fordítanak a rászorulók, a kiszolgáltatott helyzetű és gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező személyek alkotmányos alapjogainak védelmére. A legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő személyek, a hajléktalanok jogai védelmének elősegítése érdekében a 2008. évben külön alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a hajléktalansággal összefüggő problémák fókuszba helyezése a megelőzés és kiútkeresés érdekében. 
Az OBH-2641/2006. számú jelentésemben megállapítottam, hogy az emberi méltósághoz való joggal, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza magában több budapesti kerületi önkormányzat azon intézkedése, amellyel a köztéri padokra közbülső karfákat szereltek fel annak érdekében, hogy onnan a hajléktalanokat távol tartsák. Az érintett önkormányzatok az intézkedés indoklása során hivatkoztak arra, hogy az ott élőket, illetve a városképet zavarja a hajléktalanok jelenléte, az ott élők kérése alapján, illetve a közterület rendjének, tisztáságának, biztonságának védelme érdekében szükséges a hajléktalanok ily módón való távoltartása. A jelentés megállapítása szerint megengedhetetlen, egyúttal az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság veszélyét hordozó minden olyan adminisztratív megoldás, vagy arra irányuló javaslat, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlétének „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni.  
Az OBH-2347/2007. számú ügyben készült jelentésemben hangsúlyoztam, hogy minden hajléktalansággal kapcsolatos kérdésben, eljárásban, megoldási javaslatban kiemelt figyelemmel kell lenni arra, hogy az emberi méltósághoz való jog mindenkit megillet, úgy a hajléktalan embert, mint a társadalom bármely más tagját. Az emberi méltósághoz való jog védelme különösen akkor kiemelt fontosságú, ha olyan emberekkel kapcsolatban merül fel az önkényes jogkorlátozás vagy jogsértés veszélye, akiknek az érdekérvényesítési képessége eleve rendkívül alacsony. A jelentés elvi megállapításai között szól arról, hogy nem lehet senkivel szemben szigorúbban eljárni, nem lehet senkit egy területről, városrészről kitiltani pusztán azért, mert hajléktalan. Önmagában a hajléktalan lét ténye nem alapozhat meg olyan feltevést, hogy az érintett fertőző beteg, illetve egyéb potenciális veszélyforrást jelent, és főként nem alapozhat meg egy esetlegesen erre vagy ehhez hasonló feltételezésre épülő rendőrségi, hatósági intézkedést, jogkorlátozást. 
A jelentés ugyanakkor azt is megállapította, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, mások jogainak védelme indokolja azt, hogy valamennyi jogsértő magatartással szemben az állam hatékony védelmet biztosítson a jogkövető állampolgárok számára. Ahogyan a hajléktalan lét nem lehet stigma, amely alapján előzetes vagy szigorúbb hatósági fellépésre kerülhetne sor, úgy természetesen kibúvót, felmentési okot sem jelenthet. A bűncselekményt vagy szabálysértést elkövető személyekkel szemben a hatóságoknak következetesen fel kell lépni, a probléma ugyanakkor nem azzal oldható meg, hogy a hajléktalanokat kirekesztik utcákról, városrészekről.

Az érintett alkotmányos jogok és alapelvek
·	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.);
·	az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.);
·	 a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.).

Alkalmazott jogszabályok
1. A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.);
3. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.).

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így tevékenységének, ezen belül az általa vagy valamely önkormányzati szerv által alkalmazott, hatásában hatósági jellegű intézkedések vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. A polgármester tájékoztatásából ugyan az tűnik ki, hogy az üggyel kapcsolatban formálisan, jogi értelemben nem került sor (önkormányzati) hatósági intézkedésre, a hajléktalantelep „építményeinek” elbontásával összefüggésben nem indult hatósági eljárás, nem született hatósági határozat, mindez azonban nem zárja ki az ombudsmani vizsgálat megindítását.
Egy korábbi jelentésemben1 már utaltam arra, hogy az Obtv. a 16. § (1) bekezdése a biztos vizsgálati lehetőséget tágan határozza meg („tevékenysége során”), másrészt az Obtv. hatóságfogalmát taglaló 29. § (1) bekezdése nem konjunktív jellegű: szervtípusokról (pl. közigazgatási feladatot ellátó szerv) vagy feladatkörökről (pl. közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében) rendelkezik. Az Obtv. hatóságfogalma nem feleltethető meg a Ket. hatóság, valamint hatósági ügy fogalmának. A biztos vizsgálati jogköre szélesebb: nem csak a hatósági ügyekkel összefüggő, hanem a hatósági tevékenysége során felmerülő alapjogi visszásságot kivizsgálhatja. A vizsgálat kiterjed minden tevékenységre, mulasztásra, amely az adott szerv hatósági működésére kihatással van, így vizsgálható például a hozzáférhetőség megléte, vagy az ügyfeleknek a hatósági tevékenységről való megfelelő tájékoztatása.
Különösen indokolt kiemelni e széleskörű vizsgálati lehetőség jogalapját azokban a határesetekben, amikor a közjog és magánjog közötti határvonal elmosódik: amikor egy közigazgatási feladatot is ellátó szerv kettős szerepben van: részben a Ket. szabályainak megfelelően közigazgatási hatósági feladatokat lát el, részben pedig a polgári jog szabályai szerint tulajdonosként vagy használóként él egyes jogosítványaival. Jelen esetben az események során az érintettek számára sem volt egyértelmű és világos, hogy az önkormányzat milyen minőségében „intézkedett” (szállítatta el az érintettek holmiját, bontotta el az „építményeket), a területet használó bérlőként vagy önkormányzati hatóságként.
A hivatalbóli ombudsmani vizsgálat megindításának indokával összefüggésben továbbá lényeges azt is kiemelni, hogy az önkormányzati hatóság jogalkalmazói tevékenységének átfogó, hivatalból lefolytatott ombudsmani vizsgálata különösen akkor lehet indokolt, ha az eljárással összefüggő egyes alapjogi aggályok panasz útján közvetlenül nem vagy csak kivételesen kerülhetnek az országgyűlési biztos látókörébe. Különös tekintettel akkor, ha az eljárással érintett személyek mélyszegénységben, kilátástalan körülmények között élők, akik – még formális jogorvoslati lehetőség megléte esetén is – valós szociális helyzetük miatt panaszkodásra nem vagy csak korlátozottan képesek, ennél fogva mindennemű állami autoritással szemben fokozottan kiszolgáltatottak.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket2.
1. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára3. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket4.
Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket5. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved6. A tisztességes eljáráshoz való jog (vagy másként a tisztességes eljárás követelménye) az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog7. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.8
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alkotmányos alapjogok egyike sem alkalmazható. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között.
3. Az Alkotmány 70/E. § (1) és (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmánybíróság 2000-ben az Alkotmány 70/E. § értelmezése alapján megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme. Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről – így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – gondoskodni. Az Alkotmánybíróság e döntésében arra is rámutatott, hogy a megélhetési minimum alkotmányos alapkövetelményeként meghatározott emberi élethez és méltósághoz való jog védelmében az állam az emberi lét feltételeiről köteles gondoskodni. Ennek megfelelően az állam ellátási kötelezettsége a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzetben kiterjed a szállás biztosítására is. A szállás biztosítására az állam abban az esetben köteles, ha a szállásnélküliség az emberi életet közvetlenül fenyegeti. Az állam tehát ebben a végső helyzetben köteles azokról gondoskodni, akik az emberi lét alapfeltételeit önerejükből nem tudják megteremteni.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A zuglói hajléktalantelep felszámolásával összefüggő önkormányzati intézkedések
A megkeresésekre adott válaszok, valamint a rendelkezésre álló dokumentummásolatok alapján az érintett, jelenleg is a MÁV Zrt. tulajdonában álló területrészen már hosszú évek óta, tucatnyi lakóval „működött” egy hajléktalantelep, a kisebb-nagyobb építményeket, kunyhókat az ott élők engedély nélkül, illegálisan emelték. Valamennyi megkeresett szerv egyetért abban, hogy a területen méltatlan, közegészségügyi szempontból is veszélyes körülmények közt éltek a hajléktalan emberek: ez a helyzet pedig megalapozottan vezethetett volna egy átfogó hatósági, köztisztasági-közegészségügyi beavatkozáshoz, erre azonban – a panaszok és bejelentések dacára – a hajléktalantelep „működése” alatt nem került sor.
A polgármester válaszában is kizárólag arról tájékoztatott, hogy a Budapest Főváros Kormányhivatala XIV.-XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézete az önkormányzat számára közegészségügyi véleményt adott (javasolt), vagyis közegészségügyi-köztisztasági vagy környezetvédelmi okok miatt (pl. patkányfertőzöttség, illegális szerves és szervetlen hulladék-elhelyezés) az érintett szervek részéről a Myrai szakmai vezetője által említett nagytakarításon kívül – hiába voltak azok lényegében közismertek – semmilyen hatósági intézkedés nem történt. Nem vitatható, hogy ezek a körülmények – függetlenül attól, hogy annak kialakulását mennyiben okozta az érintett személyek „életvitele” – lehetővé és kívánatossá tették volna a hatáskörrel rendelkező, illetékes hatóságok beavatkozását: körültekintően, a hajléktalan személyekkel egyébként hosszú ideje foglalkozó, őket ismerő utcai szociális munkásokkal közreműködésben, a fertőtlenítést és az ott felhalmozódott hulladékmennyiség elszállítását.
Megjegyezni kívánom, hogy azzal együtt, hogy a hajléktalantelepen lakók életkörülményei emberhez méltatlanok voltak, az ottani állapot az egészségüket, testi épségüket is veszélyeztette, többen is dolgozni jártak, igyekeztek fenntartani magukat: esetükben nem egy önként választott helyzetről, életformáról volt szó, hanem egyszerűen a kényszer hatására jutottak oda, hogy ilyen körülmények közt éltek. A rendelkezésemre álló információk alapján a területrész tulajdonosa, a MÁV Zrt. nem tett sem jogi, sem más lépést a helyzet rendezése, a területén kialakult helyzet kezelése érdekében, ugyanakkor megtűrte azt is, hogy területére illegálisan építményeket, kunyhókat építsenek fel, a tulajdonában álló területrészen hajléktalan személyek életvitelszerűen tartózkodjanak. A tulajdonos MÁV Zrt.-nek meg lett volna a jogi lehetősége arra, hogy az illegális területhasználókkal, jogalap nélküli birtokosokkal szemben – megfelelő eljárásban – a Ptk. 191-192. §-a alapján a jegyzőtől vagy bíróságtól kérje az eredeti birtokállapot helyreállítását, a zavarás megszüntetését. Az illetékes népegészségügyi és/vagy környezetvédelmi hatóságoknak pedig ugyancsak meg lett volna a jogi lehetőségük arra, hogy magát a tulajdonost a közegészségügyi-környezetvédelmi normák betartására hívják fel, ennek érdekében pedig hatósági intézkedéseket tegyenek.
A polgármester tájékoztatása szerint az önkormányzat és a MÁV Zrt. 2011. október 17-én, mindössze egy nappal a hajléktalantelep felszámolásának megkezdése előtt „köztisztasági feladatok ellátása céljából” egy – atipikusnak nevezhető – bérleti szerződést kötött, amelyben a bérlő önkormányzat lényegében azt vállalta, hogy a területet egy meg nem jelölt későbbi időpontban kiürített, tiszta állapotban adja vissza, a bérelt területet pedig köteles a megjelölt célra, azaz köztisztasági feladatok ellátására használni. Mind két fél nyilvánvalóan tudott arról a tényről, hogy a bérleti szerződésben megjelölt terület egy jelentős részét bizonyos személyek építményeket emeltek jogalap nélkül birtokolják, használják.
Megjegyzem, hogy a Ptk. 423. §-a szerint bérleti szerződés alapján a bérbeadó köteles a dolgot időlegesen a bérlő használatába adni, a bérlő pedig bért fizetni. A Ptk. 424. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a bérbeadó – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – szavatol azért, hogy a bérelt dolog a bérlet egész tartama alatt szerződésszerű használatra alkalmas, és egyébként is megfelel a szerződés előírásainak. A Ptk. 424. § (2) bekezdése szerint pedig a bérbeadó szavatol azért, hogy harmadik személynek nincs a bérelt dologra vonatkozóan olyan joga, amely a bérlőt a használatban korlátozza vagy megakadályozza. A Ptk. Kommentár az idézett szabályozással összefüggésben arra hívja fel a figyelmet, hogy a bérbeadót nem csak a bérelt dolog átadásakor, hanem a bérleti szerződés teljes időtartama alatt kellék- és jogszavatossági kötelezettség terheli. A jogszavatosság (Ptk. 369-370. §) keretében köteles biztosítani a bérlő számára a bérleti szerződés teljes időtartama alatt a birtoklás és használat zavartalanságát. A bérbeadó felel a bérlővel szemben azért, hogy a bérelt dolgon harmadik személynek nincs olyan joga, amely a bérlőt a birtoklásban, illetve a használatban korlátozza vagy akadályozza. Következésképp a bérbeadó tulajdonosnak kellett volna a bérbeadást megelőzően biztosítania a zavarásmentességet. Nem világos továbbá a számomra, hogy egy bérleti szerződésnek lehet-e célja köztisztasági feladatok ellátása.
Egyértelműen megállapítható, hogy sem a tulajdonos MÁV Zrt., sem pedig a friss bérlő önkormányzat nem kért és így nem is kapott birtokvédelmet a területen jogalap nélkül, életvitelszerűen tartózkodó, ott meghatározott építményeket emelő hajléktalan személyekkel szemben, nem került sor – jegyzői határozat vagy bírósági döntés alapján – az eredeti birtokállapot helyreállítására. Az önkormányzatnak arra nyilvánvalóan nem volt jogi lehetősége, hogy az általa bérelt területen, hatósági eszközök és apparátus igénybevételével saját maga lépjen fel és önkényesen állítsa helyre az egyébként jogszerűtlen állapotot. Nincs továbbá nyoma ugyanakkor annak sem, hogy bármilyen közigazgatási hatósági eljárás zajlott volna, amit nem magyaráz az sem, hogy az építmények felszámolásához nem volt szükség az építési hatóságtól bontási engedélyre. Az önkormányzat az általa a területen végrehajtott, végrehajtatott intézkedéseket csak azzal magyarázta, hogy a kerületben a közegészségügyi normák érvényesülését kívánta előmozdítani, a szerződéses kötelezettségének eleget tenni, valamint a környéken élők közbiztonságba, köznyugalomba vetett hitét erősíteni. 
Mindezekből azt a következtetést lehet levonni, hogy az önkormányzatnak, illetve az önkormányzat nevében eljáró személyeknek, szervezeteknek nem volt jogalapjuk a területen tartózkodó hajléktalan személyek „építményeinek” elbontásával, ingóságainak eltávolításával kapcsolatos intézkedések végrehajtására, mivel ilyenre egy bérleti (polgári jogi) szerződés eleve nem ad és nem is adhat felhatalmazást. Álláspontom szerint jogszerűtlenül és törvénysértő módon járt el az önkormányzat, mint bérlő akkor, amikor hatósági intézkedés látszatát keltve, kényszerintézkedéseket kilátásba helyezve az ott álló építményeket azonnali hatállyal elbontotta, valamint – a hulladék eltávolítására hivatkozva – a hajléktalan emberek személyes tulajdonait részben megsemmisítette, részben elszállítatta. Mindez független attól, hogy egyébként a területen az érintett hajléktalan személyek – hosszú évek óta – jogszerűtlenül tartózkodtak, továbbá az ott uralkodó állapotok és körülmények indokolttá tették volna a valódi és jogszerű hatósági beavatkozást. Hangsúlyozni kívánom, hogy mind a tulajdonos MÁV Zrt.-nek, mind a zuglói önkormányzatnak, mind pedig a helyzetről hivatalos tudomással bíró közigazgatási hatóságoknak lehetőségük, sőt utóbbi esetben kötelességük is lett volna a jogszerű eljárásban való fellépés a helyzet rendezése érdekében.
Nincs nyoma annak, hogy az érintettek a nagy gyorsasággal végrehajtott „intézkedésekről”, azok okairól előzetes tájékoztatást kaptak volna. Jelen esetben pedig – ahogyan ezt már korábban is kiemeltem – eleve olyan személyekről van szó, akik helyzetüknél fogva nem, vagy csak korlátozott formában képesek panaszkodásra, érdemi jogérvényesítési lehetőségeik jóformán nincsenek, ennél fogva az állami vagy önkormányzati autoritással szemben kiszolgáltatottak. Esetükben még az egyébként teljesen jogszerűen zajló, törvényesen lefolytatott hatósági eljárások (pl. birtokvédelem, közegészségügyi hatósági eljárás) során is fokozott figyelemmel – esetlegesen a szociális munkásokat is bevonva – kell eljárni éppen annak érdekében, hogy az őket a törvény alapján megillető, eljárási jogokat ténylegesen gyakorolni tudják. Ezek az egyébként is kilátástalan helyzetben lévő emberek teljes mértékben kiszolgáltatottak egy jogi magyarázat nélküli, igazolást és eljárási garanciát nélkülöző, valamint azonnali hatállyal végrehajtott önkormányzati intézkedésekkel szemben.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata önkényes módon, kellő jogszabályi alap és felhatalmazás nélkül intézkedett a kerületben, az általa a MÁV Zrt.-től bérelt területen található „hajléktalantelep” felszámolásáról, az ottani építmények elbontásáról, a különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő hajléktalan emberek ingóságainak hulladékként történő elszállításáról. A bérleti szerződésben szereplő egyes kötelezettségre „alapozott”, de az érintett személyek számára hatósági jellegűnek beállított intézkedések a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével ellentétesek, továbbá alkalmasak voltak arra, hogy az ott életvitelszerűen tartózkodó hajléktalan emberek tisztességes eljáráshoz, valamint tulajdonhoz való jogával összefüggő visszásságot okozzanak.
Kétségtelen, hogy egy komplex helyzet kezelése nem egyszerű, ugyanakkor léteznek pozitív példák. Egy hónappal a zuglói hajléktalantelep felszámolását követően értesültem arról, hogy az újpalotai önkormányzat és a Pilisi Parkerdő Zrt. rehabilitációs programja keretében takarította ki a páskomligeti kiserdőt, a területen élő hajléktalanoknak pedig hosszú távú lakhatási megoldást találtak a Magyar Máltai Szeretetszolgálat segítségével. A sajtóhírek szerint a XV. Kerület képviselő-testülete június 29-én döntött a Pilisi Parkerdő Zrt. kezelésében lévő újpalotai kiserdő kiürítéséről, és az ott élő hajléktalanoknak szeptember 15-ig el kellett hagyniuk a területet. A rendelkezésemre álló információk alapján a rehabilitációs program keretében az önkormányzat a Magyar Málta Szeretetszolgálattal és az Újpalotai Családsegítő Szolgálattal közösen a hajléktalanoknak személyre szabva keresett lakhatásuk rendezésére megoldást: voltak olyan fedél nélküliek, akiknek albérletet, munkásszállást kerestek, és volt, akinek a régi otthonába való visszaköltözését segítette a szeretetszolgálat.9
A fent röviden vázolt esetben egy másik fővárosi kerületi önkormányzat tehát nemcsak formálisan jogszerű módon intézkedett az ugyancsak méltatlan életkörülmények és helyzet felszámolásáról, hanem az érintettek alapvető jogait messzemenően tiszteletben tartó, humanitárius és hosszú távon is fenntartható megoldást keresett (kellő idő biztosítása, a szeretetszolgálat bevonása, személyre szabott megoldások keresése). Álláspontom szerint a vizsgált esetben a zuglói önkormányzat (továbbá a MÁV Zrt.) számára is meglettek volna a megfelelő jogi eszközök, rendelkezésre álltak a szükséges szakmai feltételek is. 
Megjegyezni kívánom továbbá azt is, hogy – a „társadalomra veszélyes magatartásformák” elleni jogszerűtlen fellépés aktív támogatása helyett – éppen a személyre szóló lakhatási-elhelyezési megoldások keresése, az önkormányzat és az érintett, igen kiszolgáltatott személyek közti közvetítés, segítségnyújtás egyértelműen elvárható lett volna a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház szociális szolgálatának szakmai vezetőjétől.

2. A telep felszámolását követően az érintett hajléktalan személyekről való gondoskodás
A megkeresésre adott válaszok alapján egy igen ellentmondásos kép rajzolódott ki előttem, a felszámolás előtt a telepen élő hajléktalan emberekről való gondoskodással, a számukra az önkormányzat, illetve a Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház szociális szolgálata által biztosított ellátással, elhelyezéssel kapcsolatban. E kérdés alapos vizsgálata már csak azért is szükséges, mert a hajléktalantelep felszámolására október második felében, olyan időjárási körülmények közt került sor, amikor az éjszakai kinn tartózkodás már önmagában is veszélyt jelent az érintettek életére, egészségére.10
Az ombudsmani vizsgálat során egyrészt világossá vált, hogy a zuglói hajléktalantelep korábbi lakóinak egy kisebb részét dokumentálhatóan be tudta fogadni a Szolgálat által a kerületben üzemeltetett éjjeli menedékhely, valamint nappali melegedő a telep megszüntetését követően. A rendelkezésemre álló információk alapján ugyanakkor a kerületi hajléktalan-ellátó intézmények ebben az időszakban – a hideg időjárás beköszöntével – éjszakára már szinte teljesen megtelnek, nem vagy csak minimálisan áll rendelkezésre további kapacitás. A Szolgálat szakmai vezetőjének tájékoztatása alapján a telep felszámolását követő napokban az elhelyezéssel összefüggésben külön intézkedés nem történt, az ombudsmani vizsgálat megindítását követően azonban „észlelték” a megnövekedett létszámot és a következő, 2011. október 24-ei héttől a nappali melegedőt éjjelre is megnyitották a rászorulók számára. Mindezek alapján nem tisztázott kellően az az állítás, miszerint a viskók és kalyibák bontása után az itt élők nem kényszerültek az utcán tölteni az éjszakát, és az önkormányzat valamennyi érintettről gondoskodni tudott. A személyre szabott segítség és megoldások hiányában ugyanis több ott lakó egyszerűen kikerült az ellátórendszer látóköréből.
Álláspontom szerint a Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata – figyelemmel különösen az időjárási körülményekre és az előkészítetlen intézkedésre, annak gyorsaságára – egyáltalán nem tett eleget az objektív életvédelmi kötelezettségének sem akkor, amikor a hajléktalantelep jogszerűtlen felszámolását követően nem tett külön intézkedéseket az ott élő személyek számára megfelelő, valóban hozzáférhető éjszakai szállás biztosítására. Önmagában az a tény, hogy a kerületben egyébként potenciálisan és általában rendelkezésre áll meghatározott számú férőhely az éjszakai, illetve a nappali órákra, még nem jelenti azt, hogy azok ténylegesen és objektíve hozzáférhetőek is az érintettek számára. 
A zuglói önkormányzatnak és a szolgálatnak át kellett volna tekintenie, hogy milyen további lépések szükségesek annak érdekében, hogy valóban és ténylegesen minden érintett hajléktalan személyt el tudjanak helyezni. Az Alkotmánybíróság 2000-ben úgy fogalmazott, hogy az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről – így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – gondoskodni. Jelen ügy vonatkozásában mindehhez a kiszolgáltatott társadalmi csoportok tagjai jogainak védelméért külön is felelős állampolgári jogok országgyűlési biztosaként annyit tartok szükségesnek hozzátenni, hogy a hasonló intézkedések esetén ez a „gondoskodási” kötelezettség semmi esetre sem merülhet ki a potenciális lehetőség biztosításában. Bár utólagosan valóban történt néhány átmeneti jellegű intézkedés, a következmények nagyon súlyosak lehetnek azoknak a személyeknek az esetében, akik adott esetben – helyzetüknél fogva – hatékony ellátás és segítség nélkül maradtak, miután hosszú évekig lakott otthonukat felszámolták.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a hajléktalantelep felszámolását követően az önkormányzat – a szerződött szociális ellátó útján vagy más módon – nem gondoskodott arról, hogy valamennyi korábban ott élő hajléktalan személy a hideg időben ténylegesen megfelelő szállást és ellátást kapjon. Ez az önkormányzati mulasztás az érintett személyek élethez és emberi méltósághoz, valamint – ezzel szoros összefüggésben – a szociális biztonsághoz való jogával összefüggő visszásságot okozott.
Ismételten fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy a formális és elvi lehetőségek megjelölése (rendelkezésre álló férőhelyek) helyett, hasonló helyzetekben lényeges – a kellő szakértelemmel rendelkező szociális munkások bevonásával – az egyéni, személyre szabott, eltérő megoldások keresése. Lehetséges például, hogy az érintettek alkoholbetegsége és/vagy egészségi állapota egészségügyi vagy más kezelést, bentlakásos szociális ellátást tesz szükségessé, míg a munkavégzésre képes és dolgozó személyek számára kedvezményes albérleti lehetőséget érdemes biztosítani, a párok részére pedig olyan szálláslehetőséget kell keresni, ahol koedukált elhelyezésre van mód. Különösen akkor, ha a kerület egyébként is széleskörű és jól működő szociális ellátórendszerrel rendelkezik.
Az AJB-3240/2011. számú jelentésemben már felhívtam arra a figyelmet, hogy a hajléktalan-ügy különböző részkérdéseivel összefüggésben kialakított egységes ombudsmani álláspontot a továbbiakban is fenntartva ismételten rögzítem az alapelvet, hogy az állam számára nem fakultatív program, hanem alkotmányos kötelezettség a polgárairól, jelen esetben a szélsőségesen rászoruló hajléktalan személyekről való gondoskodás.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében 
1. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatának polgármesterénél, hogy
a./ a jövőben az önkormányzat tartózkodjon a hasonló jellegű önkényes, formailag és tartalmilag is jogsértő intézkedések megtételétől, mindenkor az érintettek jogainak, valamint az eljárási garanciák tiszteletben tartása mellett, a törvényesség keretein belül maradva járjon el;
b./ haladéktalanul tegye meg a szükséges konkrét lépéseket annak érdekében, hogy a hajléktalantelep felszámolását követően – a Szolgálattal és a civil szervezetekkel együttműködésben – a tényleges igényeket és lehetőségeket felmérve, személyre szabott megoldásokat keressenek az érintett hajléktalan személyek számára, valamint, hogy a kerületben hosszabb távon, a hideg időszakban is biztosított legyen a megfelelő szintű krízisellátás.
2. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem Budapest Főváros Kormányhivatalát, hogy a hajléktalantelep jogellenes felszámolásával, Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatának eljárásával összefüggésben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98-99. §-ában biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében folytasson le vizsgálatot és tegye meg a szükséges intézkedéseket.
3. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a belügyminisztert, hogy – a helyi önkormányzati jogalkalmazás jogszerűségének előmozdítása érdekében – a rendelkezésére álló eszközökkel segítse elő, hogy a jelentés tartalmát az egyes települési önkormányzatok megismerhessék.

Budapest, 2011. december 13.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Lábjegyzet:
1 Lásd OBH-1576/2008. számú ügyben kiadott ombudsmani jelentést.
2 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
3 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
4 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
5 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
6 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
7 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
8 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 
9 Lásd: http://hvg.hu/itthon/20111123_paskomligeti_kiserdo_hajlektalanok 
10 Lásd: http://index.hu/bulvar/hirek/2011/10/09/halalra_fagyott_ket_hajlektalan_a_fovarosban/?rnd=843