Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 560/2011. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB 2494/2010, AJB 1737/2011)

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló panaszosok valamennyien gyermekeik óvodájában, illetve iskolájában nyújtott étkeztetés színvonalát, illetve a speciális étkezési igényű gyermek étkeztetése megoldásának hiányát sérelmezték.
Az Országos Élelmiszerbiztonsági és Táplálkozástudományi Intézet (OÉTI) a gyermekkori elhízás egyre nagyobb népegészségügyi problémájára hívja fel a figyelmet. Eszerint a 2005-2006-ban végzett budapesti reprezentatív vizsgálatának adatai szerint, a 7-14 éves korú gyerekek közül minden negyedik túlsúlyos vagy elhízott (a fiúk 25,5%-a, a lányok 25,9%-a). A 15-19 évesek körében ez az arány valamivel alacsonyabb, de még mindig jelentős. A 2009/2010-es tanévben, reprezentatív országos mintán, 7 éveseken elvégzett felmérés eredményei szerint, minden negyedik lány és minden ötödik fiú túlsúlyos vagy elhízott. Az iskola-egészségügyi jelentések adatai alapján az elhízás előfordulásának gyakorisága minden korosztályban nő; az elmúlt 10 év alatt háromszorosára emelkedett.
Mindezekre tekintettel, a panaszok alapján a 2008 évben indított Gyermekjogi Projekt és a 2011-ben megkezdett Egészségügyi Projekt keretében, átfogó vizsgálatot indítottam a gyermekek közétkeztetésével összefüggésben, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülése, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján.
Vizsgálatom során figyelemmel voltam a korábbi jelentésemben rögzítettekre1 miszerint: „a gyermekek étkezésének minőségét meghatározó jogi szabályozás ajánlásként való megfogalmazása nem biztosítja a gyermekek megfelelő szintű táplálkozásának biztosítását, de e szabályozás miatt az intézmények a szülőkre nem háríthatják át táplálkozás biztosításának kiegészítését, hiszen a szülő térítési díjat fizet az igénybevett szolgáltatásért, amelyre az óvoda, mint a gyermek napközbeni ellátását biztosító intézmény a felelős. Megállapítom azt is, hogy az étkezés kiegészítése ebben a formában nem biztosítja az élelmezés-egészségügyi kontrollt sem. Ez a helyzet – amellett, hogy aggályos a jogállamiság követelménye és az oktatáshoz való jog szempontjából – az alapvető jogok védelme és biztosítása tekintetében is visszásság veszélyét hordozza magában”. Az orvoslás érdekében kezdeményeztem az oktatási és kulturális miniszternél, hogy tegye meg a szükséges jogalkotási intézkedéseket országosan egységes gyakorlat kialakítására. 
Az egyedi ügyek alapos és körültekintő feltárása érdekében a sérelmezett oktatási-nevelési intézmények fenntartóihoz, Budapest I. és XVIII. kerületi Önkormányzatának polgármestereihez, valamint a Verőcei Református Egyházközséghez fordultam. A kapott válaszok ismertében az ország különböző régióiban működő közoktatási intézményeket (Ságvári Endre Gimnázium Kazincbarcika, Alsóvárosi Általános Iskola Szeged, Harmat utcai Általános Iskola Budapest X., Általános Iskola Tárkány) kerestem meg, illetve ezektől független, más közoktatási intézményeket fenntartó önkormányzatokat (Pest Megyei, Marcali, Nyírkárász önkormányzatait). Továbbá az AJB-797/2010. szám alatt átfogó vizsgálat keretében a helyszínen győződtem meg a felkeresett gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő, többcélú (közoktatási és gyermekvédelmi feladatokat is ellátó) intézményben biztosított étkeztetésről. Megkeresésemmel és a helyszínen felkeresett intézményeknél az alábbi kérdésekre vártam választ:
–	az intézménybe járó gyermekek hány százaléka veszi igénybe a közétkeztetést,
–	az intézmény milyen módon (külső cégtől való megrendeléssel, vagy főzőkonyhával) biztosítja a közétkeztetést,
–	külső cég kiválasztása hogyan történt, a közbeszerzésnél a minőségi szempontok hogyan kerültek figyelembevételre,
–	a gyermekétkeztetésre rendelkezésre álló pénzügyi források mértéke (állami normatíva, nyersanyagnorma) hogyan változott az utóbbi 5 évben, illetve mekkora a kedvezményes étkeztetésben részesülő gyermekek aránya,
–	milyen a heti étlap összeállításának gyakorlata (pl. az intézmény, az iskolaorvos, védőnő, dietetikus vagy az ott ellátott gyermekek véleménye miként jelenik meg), az élelmezésvezető képzettsége megfelel-e a képesítési előírásoknak,
–	a felhasznált alapanyagok (kész/félkész) összetétele, a gyermekek életkorának megfelelő kalória szükséglet figyelembevétele, kiszámításának gyakorlata,
–	a friss zöldségek, gyümölcsök, natúr tejtermékek és teljes kiőrlésű gabonából készült termékek gyakorisága,
–	a speciális étkezési igényű (pl. lisztérzékeny, diabétesz, ételallergiában szenvedő, nemzeti és vallási étkezési szokások figyelembevétele stb.) gyermekek étkeztetésének biztosítása
–	a közétkeztetéssel kapcsolatosan milyen kifogások érkeztek az intézményhez, fenntartóhoz (minőségi, mennyiségi kifogások), illetve azokra milyen intézkedéseket történtek,
–	milyen ellenőrzések, milyen gyakorisággal (ÁNTSZ, élelmiszerbiztonsági hatóság, fenntartói ellenőrzés) történtek, a külső cégtől való megrendelés esetén az intézmény vagy a fenntartó végez-e vizsgálatot, a szállított étel a szerződésnek megfelel-e,
–	az intézményben a gyermekek rendelkezésére áll-e büfé, étel- és italautomata, illetve melyek az ott árusított termékek főbb csoportjai,
–	az iskola részt vesz-e az iskola tej, vagy alma programban,
–	az intézményben a gyermekek rendelkezésére áll-e a mosdón kívüli ivóvíz-vételihely (pl. ivókút, tisztított víz), kézmosási lehetőség,
–	az iskola milyen intézkedéseket, programokat szerveznek az egészséges táplálkozás elsajátítása érdekében.
A szakmai álláspontok megismerése érdekében tájékoztatást kértem továbbá az országos tiszti-főorvostól, az Országos Élelmezéstudományi Intézettőt (OÉTI), az Országos Gyermekegészségügyi Intézettől (OGYEI), a Magyar Védőnők Egyesületétől, a Magyar Élelmiszer-biztonsági Hivataltól (MÉBH), a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivataltól (MGSZH), a Magyar Gyermekorvosok Társaságától, valamint a WHO Magyarországi Irodájának vezetőjétől. A két utóbbi szerv válaszát jelentésem kiadásának időpontjáig nem kaptam meg.

A megállapított tényállás
1/ Az AJB 2494/2010. számú ügy panaszosa előadta, hogy gyermeke iskolájába a szállító cég nem tudta időben kiszállítani az ételt, ezért a gyermekek többször sem tudtak időben étkezni, majd a minőségi és mennyiségi problémák is jelentkeztek. A reklamációk alapján a cég vezetése ígéretet tett, hogy a gyermekek többé nem kapnak „nyálkás fagyott krumplit, szagos szalámit, halszagu ragulevest”. A szülő szerint ezek után sem javult a helyzet, a gyermekek nyers csirkecombot, szétrothadó banánt, poshadó sárgaborsófőzeléket kaptak. A gyerekek többször voltak rövidebb ideig rosszul, azonban a szülő utánjárása során arra a következtésre jutott, hogy az ÁNTSZ csak tömeges mérgezés esetén kezd bármilyen ellenőrzésbe.
2/ Az AJB 560/2011. számú ügy panaszosa hivatkozott az Országos Élelmiszerbiztonsági- és Táplálkozástudományi Intézet (OÉTI) 2009-ben végzett felmérésére2, amely megállapította, hogy a közétkeztetés minősége nem felel meg a korszerű, egészséges táplálkozás kritériumainak. Tudomása szerint ezen vizsgálatok lesújtó következtetéseinek következménye nincs. Véleménye szerint a problémák visszavezethetők arra, hogy a közétkeztetést nyújtó konyháknak nem kötelessége dietetikust alkalmazni és az önkormányzatok a beszerzés nagyságrendje miatt közbeszerzés során választják meg a szolgáltatót, amelynél a bírálati szempontok között az ajánlati ár általában nagy súllyal szerepel. További problémát abban látja, hogy a közbeszerzési eljárás során az ajánlattevők az ár mellé ajánlanak egy minőségi szintet, amit a későbbiekben senki sem ellenőriz.
3/ Az AJB-1737/2011. számú ügy panaszosa előadta, hogy gyermeke fruktóz malabszorpcióban szenved, ezért speciális étkezési igénye van. A szülő többször fordult az étkeztetést nyújtó cég vezetőjéhez, illetve az óvoda vezetőjéhez, de a gyermeke számára megfelelő étlap összeállítását nem sikerült elérnie. Jelezte azt is, hogy a minőség mellett a mennyiséggel is problémák voltak, hiszen az óvópedagógusok sok esetben kérték a szülőket étel behozásra, mert a gyermekek az ebéd után éhesek maradnak. Előadta azt is, hogy a feltálalt ételek sok esetben értéktelenek, tartalmatlanok, puffasztóak, zsírosak és cukrosak. Továbbá sérelmezte, hogy az étlapon meghatározott ételek helyett a gyermekek az előre kiírt ételek helyett más ételek kaptak valamelyik étkezésüknél.
A csatolt iratok alapján mind a védőnői szolgálat, mind az orvos megerősítette, a jogszabályban foglaltaktól való eltérést. A védőnő véleményében rögzítette: az óvodai étlapon nem biztosított a napi 3 adag zöldség, gyümölcs, a napi 4 dl tej, vagy ennek megfelelő kalciumtartalmú tejtermék. Édesség önálló fő- vagy kisétkezésnél nem adható, vaj 10 napon belül 3 alkalommal adható, húskészítmény 10 napon belül 6 alkalommal adható, ebből egy alkalommal ebéd részeként, száraz hüvelyes egész évben maximum 3 alkalommal tálalható, tojást 10 nap alatt 3-5 alkalommal szükséges biztosítani, csirkemáj 10 napon belül 2 alkalommal ételkészítéshez, 1 alkalommal kisétkeztetéshez feltétként adható, gabonalapú élelmiszernek minden második nap 1 alkalommal teljes kiőrlésűnek kell lennie, lekvár 10 napon belül egyszer adható, az étlapról hiányzik a hal, amit 10 napon belül szükséges biztosítani, továbbá a méz hiányzik az étlapról.
A szülői bejelentés alapján az Váci, Szobi, Dunakeszi Kistérségi Népegészségügyi Intézet 2011. április 1-jén vizsgálatot végzett, jegyzőkönyvben rögzítettek szerint: „konyhán készült ételek minőségére érkezett panaszbejelentés. […] Az ételkészítés korcsoportos megoszlás szerint történik, azonban erről nem készül külön étlap. Az étlapnak az esetek többségében megfelelően főznek, változtatás csak szükség szerint történik. A bejelentésben szerepelt gyakori változtatás csak szükség szerint történik. A jelenlévő élelmezésvezető nyilatkozata szerint az étlap tervezete jut el a szülőkhöz, ugyanakkor az intézményvezetőkkel történt egyeztetést során kerül változtatásra és e szerint történik az ételkészítés. […] Alapanyagként jelentős részben mirelit zöldségeket használnak fel, konzervet a tartósítószer tartalma miatt nem tesznek az ételbe. […] A kémia kockázatbecslés kiépítése még nem történt meg. A dolgozók egészségügyi könyveinek érvényesítése megtörtént, azonban a tüdőszűrő vizsgálatok eredményei 5 dolgozónál nincsenek meg. Az épület helyiségei (fekete-fehér mosogató stb.) több helyen penészedik.” A jegyzőkönyv ugyanakkor az étlap szerint készített ételek minőségének ellenőrzésével összefüggő megállapítást nem tartalmaz. 
A bejelentést tevőnek a népegészségügyi intézet vizsgálatáról az alábbi tájékoztatást nyújtotta: „A szemlén a konyha közegészségügyi és higiénés ellenőrzését elvégezték, melynek során jelentős hiányosságot nem tapasztaltak. A konyhán napi 800 adat étel elkészítése történik, melyből több intézménybe is végeznek kiszállítást. Ezen fogyasztóktól hasonló visszajelzés nem érkezett. […] többheti étlap és anyag kiszabat alapján táplálkozás-egészségügyi vizsgálat elvégzésére is sor fog kerülni. […] Amennyiben a gyerekeknél több alkalommal jelentkezett már hasfájás, emésztési probléma, a tünetekkel háziorvoshoz szükséges fordulni. A táplálkozással összefüggő problémákat okozhatja még étel allergia, egyéni érzékenység, vagy az esetleges enterális tüneteket a közösségben előforduló vírusfertőzés”
A főzőkonyhát a Pest Megyei Kormányhivatal Élelmiszer-biztonsági és Állategészségügyi Igazgatósága is vizsgálta 2011. március 24-én, az ételek minőségével kapcsolatos megállapítást a jegyzőkönyvben nem tett, intézkedései a tisztasággal, nyílászárók takarásával, kéztörlés anyagával, a kuka méretével kapcsolatosak. Az intézmény fenntartója 2011. május végi válaszában hivatkozott az ellenőrzések megtörténtére, azonban sem hozzá, sem a főzőkonyhához a vizsgálatokat végző hatóságoktól visszajelzés nem érkezett.

A vizsgált alkotmányos jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1). bekezdés]
–	Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]
–	A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1) bekezdés]

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény
A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény)
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.)
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (Éltv.)
Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet
A fővárosi és megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szerveinek kijelöléséről szóló 328/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet
Az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3) NM rendelet
A vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet (hatálytalan 2011. augusztus 1.)
A vendéglátó-ipari termékek előállításának és forgalomba hozatalának élelmiszerbiztonsági feltételeiről szóló 62/2011. (VI. 30.) VM rendelet (hatályos 2011. augusztus 1.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.3 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ának (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelező feladataként nevesíti az óvodai nevelés, valamint az általános iskolai oktatás és nevelés biztosítását.
A Gyvt. 41. § (1) értelmében a gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, munkaerőpiaci részvételt elősegítő programban, képzésben való részvételük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni. A törvény 146. § (4) bekezdés értelmében a gyermekek napközbeni ellátása keretében biztosított gyermekétkeztetés szabályait kell alkalmazni  a bölcsődében, hetes bölcsődében, a családi napköziben, a családi gyermekfelügyelet során,  az óvodában, a nyári napközis otthonban, az általános és középiskolai diákotthonban, kollégiumban, illetve az itt szervezett externátusi ellátásban, az általános iskolai menzai ellátás, továbbá – ha külön jogszabály másképpen nem rendelkezik – középfokú iskolai menzai ellátás keretében, a fogyatékos gyermekek, tanulók nevelését, oktatását ellátó intézményben, illetve a fogyatékos gyermekek számára nappali ellátást nyújtó, az Szt. hatálya alá tartozó fogyatékosok nappali intézményében, a szociális nyári gyermekétkeztetés keretében nyújtott étkeztetésre. Iskolai étkeztetésben részesülhet az a tanuló is, aki a napközit nem veszi igénybe. 
A fent idézett rendelkezései alapján a gyermekétkeztetést közszolgáltatásnak tekintem.

II. Alapvető jogok tekintetében
A gyermekek jogairól szóló ENSZ egyezményt (Egyezmény a gyermek jogairól) az ENSZ Közgyűlése 1989. november 20-án egyhangúan fogadta el és 1990. szeptember 2-án lépett hatályba. A következő évtizedben az ENSZ tagállamok – két ország kivételével – ratifikálták. Ezzel az egyezmény a legszélesebb körben elismert nemzetközi emberi jogi szerződéssé vált. Magyarország, mint az egyezményt ratifikáló országok egyike (a Magyar Köztársaság az 1991. LXIV. törvényben hirdette ki az egyezményt), nemzetközi kötelezettséget vállalt, hogy érvényesíti a gyermekek alapvető jogait és a gyakorlatban alkalmazza az egyezmény előírásait. 
Az Egyezmény legjelentősebb fejleménye, hogy a gyermekeket személyeknek és állampolgároknak ismeri el, akik képesek arra, hogy aktív szerepet játsszanak emberi jogaik megélésében. A gyermek ily módon sokkal inkább társadalmi szereplő, semmint erőtlen és hangtalan gyámolítottja a családnak és a társadalomnak. Az Egyezmény a gyermek jogairól bevezette és hangsúlyozza azt a felfogást, miszerint a gyermekek jogokkal bíró személyek, átmenetet képezve a szükségletek kielégítésére alapozott politikától a jogok és az egyéni érdekek tiszteletén alapuló politika irányába. 
Az Egyezményben részes államok annak 24. cikkében elismerték a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító-nevelésben részesülhessen, és erőfeszítéseket tesznek annak biztosítására, hogy egyetlen gyermek se legyen megfosztva az ezeknek a szolgáltatásoknak az igénybe vételére irányuló jogától. 
A fenti jog teljes körű megvalósításának biztosítására, a részes államok vállalták, hogy alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy küzdjenek a betegség és a rosszultápláltság ellen, valamint tájékoztassák a társadalom valamennyi csoportját és különösen a szülőket és a gyermekeket a gyermek egészségére és táplálására.
A gyermekek koruknál fogva a társadalom azon csoportjaihoz tartoznak, akiknek jog- és érdekérvényesítési képessége gyengébb, mint más társadalmi csoportoknak, ezért alkotmányos jogaik védelme fokozott figyelmet és intézkedési, beavatkozási hajlandóságot követel az állam részéről. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam4 – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem.
Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság gyakorlata is: „Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is.”5 Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is.6
Az alapjogoknak létezik egy intézményvédelmi oldala: az egyén alanyi jogának biztosításával, védelmével és érvényesülésével összefüggő tágabb értelemben vett pozitív állami kötelezettségeket összefoglalóan állami intézményvédelmi kötelezettségnek nevezzük. Az Alkotmánybíróságnak következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételeket is.7
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.8 Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.”9
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket.10

III. Az ügy érdeme tekintetében
1./ A megkeresett szervek álláspontjai
A/ Az országos tiszti főorvos hivatkozott az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény 4. §-ának (5) bekezdés bb) pontjára, amely alapján az egészségügyi államigazgatási szerv táplálkozás-egészségügyi vizsgálatokat végez, különös tekintettel a vendéglátás – ezen belül kiemelten a munkahelyeken, az egészségügyi intézményekben, az oktatási és nevelési intézményekben, továbbá a szociális ellátás, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatás keretében bármely formában nyújtott étkeztetés – területén a szolgáltatott élelmiszerekre, ételekre, étrendre vonatkozóan, tápanyagszámítással és biokémiai elemzéssel.
A megyei kormányhivatalok népegészségügyi szakigazgatási szervei 2007-2010. év között regionális intézetekként működtek, ezért a táplálkozási vizsgálatok is regionális szinten történtek. 2006-2007. években a régiók vizsgálták az iskolai büfék kínálatát, ellenőrizve az egészséges termékek forgalmazására vonatkozó ajánlások érvényesülését. 2008-ban „A gyermekek iskolai környezetben történő táplálkozásának felmérése- Országos Iskolai Menza Körkép” program keretében minden közoktatási intézményre kiterjedő teljes körű kérdőíves felmérés történt. A vizsgálat célja, hogy feltérképezze az iskolák által biztosított étkezési lehetőségeket, a konyhák, az iskolabüfék és az intézmények területén található étel- és ital-automaták választékát. 2009. évben országos táplálkozás-egészségügyi vizsgálati program volt az Óvodai Táplálkozás-egészségügyi felmérés (OTEF).
Az elmúlt években született, a gyermekétkeztetés területén végzett vizsgálatok összefoglaló megállapításai:
a/ étlapok tekintetében
Ø	A tej és tejtermékek étrendbe állítása, mennyisége nem elégíti ki az élettani szükségletet.
Ø	Az ajánlásnál kevesebb a nyers zöldség, gyümölcs aránya, a főzelékek mennyisége sem éri el a kívánatos mértéket.
Ø	Az óvodákban és iskolákban nagyrészt melegítő konyhai étkeztetés került kialakításra, mely meghatározza a készíthető, kiszállítható ételek körét, behatárolva az alkalmazott konyhatechnológiát is. Az étkeztetők belső szabályozási rendszerükben rögzítik a melegítő konyhákra szállítható ételek körét, a nehezen újra hőkezelhető ételeket (rakott, csőben sütött, bizonyos köretek) tiltják. A szabályozási rendszer következtében így a zöldségek szinte kizárólag leves, főzelék formájában szerepelnek az étlapon, a húsok pedig leggyakrabban szelethúsként vagy pörköltként.
Ø	A húsok között egyértelmű a sertés és baromfihús dominanciája, míg marhahús, vagy hal felhasználásával készült étel elvétve fordul elő. 
Ø	Az étlapok döntő többségén szerepel olyan étel, amely gyermekétkeztetésben — különösen óvodai étkeztetésben — történő étrendbe állítása nem javasolt, melynek oka lehet, hogy a konyhák több korosztály részére főznek azonos ételeket.
Ø	Meghaladta az ajánlott mennyiséget a száraztészta, kenőzsiradékok étrendbe állítása.
Ø	Teljes kiőrlésű lisztből készült kenyér, magvas péksütemény, müzli, gabonapehely csak egy-két intézményben szerepel rendszeresen az étlapon.
Ø	Desszertként, vagy uzsonnára gyakori az édes cukrászsütemény, nápolyi, melyeket gabonapehellyel, müzlivel lehetne helyettesíteni.
Ø	Az étrendek nem elég változatosak, gyakran nem követik az évszakok adta lehetőségeket.

b/ Számított energia- és tápanyagbevitel (10 vagy 2 X 10 napos étrendek átlagértékei alapján 
Ø	A számítási eredmények szerint az étrendek döntő többsége fedezte a korcsoportok élettani szükségletét, nem egy esetben felültervezett volt, az ajánlásnál magasabb fehérje- és zsírtartalom, az ajánláshoz közelítő vagy attól alacsonyabb szénhidráttartalom mellett.
Ø	Az étrendek koleszterintartalma szinte minden esetben meghaladta az ajánlásban szereplő értéket (nagy zsírtartalmú felvágottak gyakori étrendbe állítása).
Ø	Elvétve fordult elő, hogy a tervezett étrend nem fedezte az élettani szükségletet.

c/ Laboratóriumi vizsgálati eredmények tekintetében
Ø	Az élelmiszer-kémiai analízisek eredménye alapján a vizsgálatok legalább 80 %-ában a számított és a mért értékek között több mint 10 %-os volt az eltérés, de előfordult a 40 %-os eltérés is, így a gyermekek az ajánlás és szükségletük alatt részesültek étkeztetésben. 
Ø	A vizsgált étrendek konyhasó tartalma több esetben többszörösen meghaladta az ajánlott mértéket.
Ø	Gyakran mutatkozott ellentmondás az anyagkiszabatból számított túlzott fehérjebevitel és az ellátottaknak kiszolgált húsételek, húskészítmények tényleges mennyisége között.
Ø	A helytelen nyersanyagstruktúra következtében fellépő mikro-tápanyagtartam (Ca, Fe, K, Mg, B1, B2, B6-vitamin, folsav) hiány a vizsgált ételekben.

d/ Egyéb megállapítások
Ø	Az ételeket többnyire hagyományos konyhatechnológiai eljárással készítik, zöldségfélék rántással készülnek, párolva, rakott ételnek elkészítve csak ritkábban. A húsokat többnyire darabolva pörkölt-ragu formájában főzik, szelet hús ritkán szerepel az étlapon, többször főzelékekhez feltétnek húskészítményt használnak fel, gyakori az olajban sütés is. 
Ø	Még mindig előtérbe kerülnek a „magyaros” ételek, indokolatlanul magas a kenőmargarin, főzőzsiradék, cukor felhasználása és rendkívül túlzott a sófelhasználás.
Ø	Elterjedt az úgynevezett kényelmi termékek (levespor, leveskocka, mártáspor) használata, mely a túlzott só bevitel mellett az ételek ízét egyhangúvá, unalmassá teszi.
Ø	A konyhák állapotára, felszereltségére, szakemberek hiányára visszavezethetően szegényes a konyhatechnológia.
Ø	Kevés helyen alkalmaznak cukor helyett mézet az ételek édesítésére. 
Ø	Több helyen is jelezték, hogy az ellátott gyermekek csak az oktatási intézményekben jutnak meleg ételhez, hétfői napokon éhesen érkeznek az óvodába, iskolába. Ez a probléma a mostani gazdasági helyzetet figyelembe véve még több gyermeket fog érinteni. 
Ø	A konyhák többségében nem készülnek korcsoportonkénti nyersanyag kiszabatok, étlapok, külön korosztály szerinti főzőkapacitás nem megoldható.
Ø	A kisebb konyháknál sok esetben közmunkások végzik el a kisegítői feladatokat, ami nem szerencsés, mert mire „belejön” a munkába már cserélik őt.
Ø	A vendéglátóegységek erejükön felül vállalják a közétkeztetést. A szolgáltatás első szakaszában jobb minőségű és változatos ételt főznek, amely pár hónapon belül egyhangúvá és minőségileg is kifogásolhatóvá válik.
Ø	Általában kis alapterületű egységekben a zsúfoltság a biztonságos élelmiszer előállítást és a szállított étel minőségét is megkérdőjelezi.

Az országos vizsgálatok mellett helyi szinteken is történtek a gyermek-étkeztetés területén étlap elemzések, tápanyag-számítások, és biokémiai elemzések, valamint vizsgálatra került a diétás étkeztetés elterjedtsége, megvalósíthatósága is. A tiszti főorvos véleménye szerint a gyermekétkeztetés területén az ételek minőségét jelentősen befolyásoló változások történtek. A gyermekintézmények mellett működő konyhák egy része (főleg a kisebb településeken) megszűnt, az óvodákat jobb esetben az iskolai főzőkonyhákról látják el. Az iskolákból szállított ételek nem minden esetben megfelelőek az óvodáskorúak számára, túl erősen fűszerezettek, kevés a főzelék és a tejtermék. Még kedvezőtlenebb a helyzet, ha az iskola nem rendelkezik főzőkonyhával és az ételt távoli konyháról, vagy a településen lévő, a gyermekétkezetés területén szakértelemmel, tapasztalatokkal nem rendelkező vendéglátó egységből szállítják. A távolról szállított étel esetén problémát jelent, hogy sok egészségesnek tartott készétel nem alkalmas a szállításra, illetve közben minőségromlás, külső megjelenésében változás következik be. 
Az iskolai büfékkel kapcsolatosan a dokumentum ismertette, hogy annak többségét vállalkozók üzemeltetik, akik a fogyasztási igényeknek megfelelően töltik fel áruval az üzletet, így jellemzően sok az édesség, chips, édes sütemény, valamint a cukrozott üdítő ital. Véleménye szerint ezért a büfék és automaták kínálata további szabályozásra szorul; a gyermekek számára hozzáférhető egészséges élelmiszerek választékának bővítésével és az egészségre ártalmas ételek és italok iskolából való kiszorításával.
A tiszti főorvos a Dél-Alföldi régióban elindított „MINTA MENZA=MENZAMINTA” program eredményeiről is beszámolt, amely célul tűzte ki az egészséges közétkeztetés kialakítását. A Magyar Gasztronómiai Szövetséggel együttműködve folyamatosan értékelték a programhoz csatlakozott konyhák kiszabatait. A program során az étrendek összeállításánál igyekeztek háttérbe szorítani a kényelmi termékek (levesporok, ételízesítők) használatát, új alapanyagokat vezettek be és a megszokottnál több gyümölcs, zöldség szerepelt az étrendbe. A minta étlapból megállapították, hogy a vizsgált étrend kellően változatos, ismétlődés nincs, az figyelembe veszi a gyermekek élettani igényeit, és az egészséges táplálkozás alapelveire tekintettel változatos étrendet biztosít. 
A 6 hetes program után levonták a következtetéseket, amely szerint az egészséges menü összeállításához feltétlenül bővíteni kell a főzésbe bevont nyersanyagokat. Az egészségesebb táplálék elkészítése nagyobb anyagi ráfordítást igényel a program 5. és 6. hetében alkalmazott nyersanyagok a napi költségeket összességében 18%-kal emelték, azaz 277 Ft-ról 326 Ft-ra emelkedett a napi ráfordítás összege. Ezen belül az ebéd többletköltségei 13%-ban, míg a délutáni uzsonna – a zöldség és gyümölcs mindennapos bevonása miatt – 70%-os többletköltséget eredményezett. A tiszti főorvos véleménye szerint a közétkeztetés napi ráfordítását kb. 20%-kal szükséges megemelni továbbá, hogy a gyenge felszerelésű főző- és tálalókonyhák nem alkalmasak megfelelő minőségű étel előállítására.

B/ Az Országos Élelmezés- és Táplálkozástudományi Intézet (a továbbiakban: OÉTI) főigazgató főorvosa kifejtette, hogy a gyermekek közétkeztetésével kapcsolatos felmérések eredménye alapján álláspontja szerint az óvodai és iskolai közétkeztetés sem minőségében, sem mennyiségében nem felel meg az egészséges táplálkozás irányelveinek.
Az Óvodai Táplálkozás-egészségügyi Felmérés (OTEF 2009) főbb megállapításait az alábbiakban foglalta össze: 
Ø	A napi friss zöldséget, gyümölcsöt csak a közétkeztetők fele tudta biztosítani. 
Ø	Az ételek sótartalma rendkívül nagy, amely a nyersanyag-felhasználás és az ételkészítés korszerűtlenségét egyaránt tükrözi.
Ø	A folyadékpótlást az óvodák egyharmadában nem az egészséges táplálkozás irányelveinek megfelelő italokkal biztosították. 
Ø	A diétás étkeztetést a közétkeztetők fele nem tudta biztosítani. 
Ø	A napi nettó nyersanyagnorma országos átlagban 259 Ft, mely nem elegendő a korszerű és egészséges táplálkozás elveinek megfelelő étkeztetés biztosításához. 
Ø	Számos egészségügyi kockázatot jelentő tényező van jelen. Ilyen például a sót tartalmazó ételporok és só együttes használata, a magas zsírtartalmú húsok, húskészítmények, kényelmi termékek, cukrozott tej és gyümölcslevek étrendbe iktatása, továbbá a zöldségek, gyümölcsök, teljes őrlésű gabonák, sovány tej és tejtermékek elégtelen mennyisége.
A főigazgató a gyermekkori elhízáshoz vezető két táplálkozási kockázati tényezőt (cukros üdítőital fogyasztása, valamint a reggeli elhagyása) megcélozva intervenciós program elindításáról tájékoztatott. A WHO támogatásával 2007-ben indult a HAPPY (Hungarian Aqua Promoting Program in the Young – Magyarországi vízfogyasztást népszerűsítő program a fiatalok körében) modellprogram, amely célja a vízfogyasztás növelése, ezzel párhuzamosan a cukros, szénsavas üdítők fogyasztásának csökkentése. A résztvevő gyerekek, szülők és tanárok pozitív visszajelzéseire való tekintettel az OÉTI 2010-ben és 2011-ben is életre hívta a programot. A 2011-es évben már 74 oktatási intézmény, közel 28.000 alsó és felső tagozatos tanulója, illetve óvodása vett részt.
A 2010 őszén lezajlott a Startolj reggelivel! program elsődleges célja volt, hogy hatékonyan hívja fel a figyelmet az egészséges reggeli fontosságára országosan, általános iskolások körében, emellett kitűzött cél volt az 5. és 8. osztályos tanulók, valamint szüleik és tanáraik reggelizési szokásainak, ismereteinek felmérése és alapvető táplálkozástudományi ismeretek terjesztése mind a szülők, a tanárok és a gyermekek körében. 
Az intézet kidolgozta Magyarország Nemzeti Táplálkozáspolitikájának 2010-2013. évekre szóló Cselekvési Tervét, melyben az elmúlt években gyermekek körében végzett felméréseink eredményeinek összegzése alapján javaslatot tett egyebek mellett a közétkeztetés egészségessé tételét célzó rendelet megalkotására.
C/ Az Országos Gyermekegészségügyi Intézet (OGYEI) főigazgatója a bölcsődei étkeztetés vizsgálatának eredményéről tájékoztatott. A vizsgált mintába a hazai bölcsődék 10%-a, a bölcsődei férőhelyek 15%-a és 4771 gyermekre vonatkozó adat került be. A vizsgálat tapasztalatainak összegzése:
Ø	A helyi főzőkonyhánál jellemzően elegendő mértékű a zöldség és gyümölcs, a húsos ételeket sovány húsból készítik, körültekintőbben történik az étlaptervezés és a főzés. 
Ø	A kiszervezett élelmezések esetében nem mindig biztosított az életkor specifikus étrend. A fenntartó oldaláról gyenge, nem dokumentált, ill. nincs megfelelő kontroll.
Ø	Jelentős eltérés van az élelmezési normákban, a napi nettó átlagos nyersanyagnorma 303,40 Ft volt, ezért felvetette minimum norma meghatározásának szükségességét.
Ø	A közbeszerzésnél a bölcsőde-élelmezési-, ill. dietetikus szakembere nem minden esetben tájékozódhat a kiírásról és nincs javaslattételi lehetősége sem. 
Ø	Esetenként gond a korszerűtlen, manuálisan végzett adminisztráció és túlzottan magas az egy konyhai dolgozóra jutó gyermek létszám. Sok helyen nincs korcsoportra vonatkozóan, külön kiszabat, és adagolási útmutató. Megfontolandónak tartja a főigazgató a dolgozói minimumfeltétel meghatározását.
Ø	A bölcsődevezetők és a bölcsődei dolgozók nagy tapasztalattal bírnak, ugyanakkor az élelmezésvezetők szakmai képzettsége, jártassága nagyon különböző. A problémák elsősorban a korszerű ismeret-, továbbképzés, ill. pénzhiányból adódnak. 
Ø	Kevés helyen megoldott a helyben történő diétás étkeztetés és a külön, diétás élelmezési norma. A diéták többnyire az adott élelmiszer kerülésében merülnek ki, pl.: a tejmentes nem kap tejet, de már a felvágottakra, péksüteményekre, keresztallergiára, a komplettálásra, a tápanyagok pótlására, stb. nem ügyelnek. A főigazgató szerint a diétás ellátásra vonatkozóan jogszabályi előírások szükségesek, illetve diétás étkeztetés nyújtásakor dietetikus szakember alkalmazása feltétel legyen a szolgáltatásnyújtásához. 
A főigazgató jelezte, hogy hazánkban jelenleg nincs humán táplálkozási és dietetikai szakfelügyelet. Véleménye szerint az élelmezés, dietetika, egészségnevelés területén korosztály-specifikus stratégia és képzés, ill. ellenőrzés elősegíti a felnövekvő nemzedék egészségtudatos életvitelét és optimális fejlődését. 
D/ A Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (MgSzH) elnöke jelezte, hogy az étkeztetési létesítmények ellenőrzését — élelmiszerbiztonsági szempontból — 2007. október 1-jétől a megyei Élelmiszerlánc-biztonsági és Állategészségügyi Igazgatóságok, illetve a kerületi hivatalok munkatársai látják el a fővárosi és megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szerveinek kijelöléséről szóló 328/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet felhatalmazása alapján.
A hatóság információi szerint az oktatási intézmények főzőkonyháinak üzemeltetését főleg önkormányzatok, étkeztető vállalatok, esetenként alapítványok, egyházi intézmények, vendéglátó létesítmények, stb. biztosítják. Az önkormányzatok általában pályázat útján, vállalkozókkal üzemeltetik a létesítményeket. Valamennyi üzemeltetési változatban a gyermekétkeztetési konyhákon általában ügyelnek az élelmiszerbiztonság megvalósítására és fenntartására. Az üzemeltetési formák között az egyes megyékben nagy különbség nincs. Főleg a fővárosban jellemző, hogy az önkormányzati üzemeltetésű intézményekben lényegesen kevesebb támogatás jut az étkeztetésre, továbbá a szűkös anyagi lehetőségek miatt egyes konyhatechnológiai berendezések, felszerelési tárgyak műszaki állapota elmarad az étkeztetésre specializálódott országos, vagy helyi szinten működő cégekre jellemzőkétől. Az utóbbi években a főzőkonyhák száma csökkent. A főző és a tálalókonyhák üzemeltetésének elkülönülése változó az országban, amely nem jelent élelmiszer-biztonsági problémát.
A gazdasági helyzet alakulása érezhetően érinti a gyermekétkeztetést is. Az önkormányzatok az anyagi nehézségek miatt általában csak állagmegóvást tudnak végezni a konyhákon, korszerűsítés, eszközbeszerzés inkább csak sikeres pályázatok segítségével valósul meg. Az önkormányzati üzemeltetésű óvodai tálalókonyhákon előfordul, hogy alapítványi támogatásból finanszírozzák a szükséges tisztító- és fertőtlenítőszereket. A vállalkozók által üzemeltetett főzőkonyhákon jellemző a hosszú távú gondolkodás elmaradása, az épületre, a bérleményre nem fordítanak jelentős összegeket, mivel 5 évente újra kiírják az üzemeltetői pályázatokat. Költségkímélet érdekében a dolgozói létszám alacsony, egy dolgozó gyakran többféle tevékenységet is végez, ami esetenként élelmiszerbiztonsági kockázat. Megtakarítani a dologi kiadások csökkentésével, létszámleépítéssel, illetve a felújítási, korszerűsítési, karbantartási munkálatok elhalasztásával próbálnak, és elmaradnak a szükséges élelmiszer-higiénés oktatások, továbbképzések is. 
A kedvezőtlen gazdasági helyzet további kihatásai között szerepel az is, hogy az üzemeltetők igyekeznek a főzéshez szükséges alapanyagokat a legkedvezőbb áron megvásárolni, és ételek előállításához a gyengébb minőségű, olcsóbb alapanyagokat, továbbá a kényelmi termékeket (pl. különböző porok, félkész ipari készítmények) felhasználni.
A leggyakoribb üzemelési hiányosság a szakosítatlan tárolás, a nem megfelelő hőfokon történő készétel-tárolás, a túltárolt alapanyagok, a HACCP rendszer nem megfelelő működtetése és hiányos dokumentációja, a takarítatlanság, a berendezési, felszerelési tárgyak kopottsága, elavultsága, stb.. A nagy étkeztető vállalatok 20-30 éve működő konyhákat üzemeltetnek, ahol a teljes körű felújítás csak a legritkább esetben valósul meg, ezért gyakori az állagot érintő hiányosság, töredezett javítgatott csempe és padozat. Előfordul, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő óvodák, illetve iskolák tálalókonyháin hiányoznak az élelmiszerbiztonsági szempontból kiemelkedően fontos étel- újramelegítés feltételei. 
Az étkezést igénybevevőktől a gyermekétkeztetéssel kapcsolatos bejelentés néhány alkalommal érkezett, többször névtelenül. A bejelentések a felszolgált élelmiszerek illetve ételek minőségére, mennyiségére, hőfokára, továbbá higiéniai hiányosságokra (pl. nem kellően tiszta eszközök) vonatkoztak. A panaszoknak csak egy része bizonyult megalapozottnak. Ezekben az esetekben — a hiányosságtól függően — élelmiszerellenőrzési, élelmiszerlánc-felügyeleti, illetve helyszíni bírságot szabtak ki. A gyermekek ellátásának biztonsága miatt a működés felfüggesztése csak végső esetben történt, pl. a szemléken tapasztalt súlyos élelmiszer-biztonsági hiányosságok, a főzőkonyhára visszavezethető élelmiszer eredetű megbetegedések előfordulása esetén.
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény felhatalmazása alapján központi nyilvántartást vezetnek az élelmiszer eredetű megbetegedésekről. Az adatok szerint 2010-ben a közétkeztetési események 69,5%-a az iskolai-óvodai étkeztetést érintette. A tömeges események számának emelkedése (egyidejűleg 30-nál több személy megbetegedése, amelyből 2010-ben 9 történt gyermekétkeztetésben) a gyermekétkeztetésre irányítja a figyelmet. E tapasztalat alapján az MgSzH kiemelten kezeli a gyermekétkeztetést ellátó főző- és tálalókonyhák vizsgálatát, melynek során az étkeztetők és intézmények felelősségét is hangsúlyozni kell. 
Az elnök tájékoztatott arról is, hogy a panaszbejelentésekben leírt egyéb, nem élelmiszer-biztonsági kifogások (pl.: túl sós, mócsingos, gyenge minőségű alapanyagokból készült ételek) vizsgálata nem tartozik hatáskörürükbe, ezért azokat megküldték a társhatóságnak.
Az elnök véleménye szerint a gyermekétkeztetésben általánosságban az utóbbi években jelentős javulás nem észlelhető, a normatívának megfelelően a létesítmények a szinten tartást igyekeznek biztosítani. A diétás étkeztetéssel kapcsolatban azonban – amire egyre nagyobb az igény — javulás tapasztalható. Néhány megyében külön, csak diétás ételeket előállító főzőkonyha kezdte meg a működését, amely a tálalókonyhákra egyedileg csomagolva, megfelelően jelölve és dokumentáltan szállítja az ételt. Más esetekben a diétát igénylő gyermekek étkeztetését kórházi főzőkonyháról biztosítják, de előfordul az is, hogy a szülő adja le az intézménybe a gyermekének az ebédet, ételhordóban felcímkézve, amelyet külön hűtőben tárolnak az étkezésig. Esetenként a nagy főzőkonyhák is vállalnak diétás étkeztetést, de ez leginkább a tejmentes diétára vonatkozik. 
A hatóság vezetője szerint a gyerekekkel és a szülőkkel való rendszeres kapcsolattartás egyaránt hasznos lenne a pedagógusok és az élelmezésvezetők számára. A megfelelő kommunikáció érdekében célszerű lenne az élelmezés-vezetőket meghívni a fogadóórákra, szülői értekezletekre, amivel lehetőség nyílna a problémák közvetlen felvetésére, és a szükséges változtatások, javaslatok megbeszélésére.
Tapasztalataik szerint kisebb településen gyakran alkalmaznak a főzőkonyhákon nem szakképzett, a közmunka programban részt vevő személyeket, akik nem részesültek megfelelő élelmiszerbiztonsági oktatásban, sőt előfordult olyan eset is, amikor érvényes egészségügyi vizsgálatokkal sem rendelkeztek. 
Vidéken a gyümölcsöt, vagy zöldség alapanyagot a helyi kistermelőktől szerzik be, de széles körben még nem terjedt el, amelyet hátráltat, hogy az ilyen termékek megrendelése több munkával, utánajárással jár, kezelésükhöz, előkészítésükhöz, tisztításukhoz a konyhákon már nincsenek meg a személyi, esetenként tárgyi feltételek, mert előkészített zöldség és gyümölcs felhasználásra rendezkedtek be.
A gyermek-étkeztető létesítmények ivóvíz ellátásával kapcsolatban az elnök jelezte, hogy a konyhák vízellátása a legtöbb intézményben a vezetékes hálózatról történik. Az egyik megye arról számolt be, hogy területén több településen magas a lakosságot is ellátó vezetékes ivóvíz arzén-tartalma. Ilyen esetben a víz ételkészítéshez valamint iváshoz történő felhasználását megtiltják, higiénés használatát (mosogatás, takarítás, kézmosás) azonban nem korlátozzák.
E/ A Magyar Élelmiszer-biztonsági Hivatal (MÉBH) főigazgatója arról tájékoztatott, hogy nem rendelkezik hatósági jogkörrel, valamint saját laboratóriuma sincs, ezért a gyermekétkeztetés ellenőrzésében, helyzetfelmérésében közvetlenül nem vehet részt. A közétkeztetés, ezen belül a gyermekétkeztetés élelmiszerhigiéniai, élelmiszerbiztonsági ellenőrzését a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (MgSzH), míg táplálkozás-egészségügyi felmérését az ÁNTSz koordinálja.
F/ A Magyar Védőnők Egyesületének elnöke ismertette, hogy a védőnő és az orvos feladatait az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3) NM rendelet alapján látják el, amely 5. § (3) bekezdése értelmében a tanulók egészségügyi ellátásán kívüli egyéb iskola-egészségügyi feladatokat (környezet-egészségügy, élelmezés-egészségügy, balesetvédelem, egészségnevelés, pályaválasztási tanácsadás) az iskolaorvos és a védőnő az oktatási intézmény vezetőjével, illetőleg a szakmai szervezetekkel együttműködve végzi.
Az ellenőrzés szempontjai: a higiénés viszonyok, a HACCP rendszer működése, az étel hőmérsékletének ellenőrzése maghőmérővel és erről ellenőrző lap vezetése, a megfelelő badellák használata, az ételminták tárolása, a személyzet egészségügyi alkalmassága, az ételek mennyisége és minősége, a sótartalom, a zsírtartalom, a megfelelő adagok vizsgálata. Álláspontja szerint a védőnőnek ellenőrzési kötelezettsége van, de hatósági jogköre nincs, az elvégzett ellenőrzés eredményeit megbeszéli az élelmezésvezetővel. Tapasztalata szerint azonban még ez sem általános, mivel a védőnői jelzéseket a konyhák anyagi okokra hivatkozva nem veszik figyelembe. 
Tapasztalatai szerint elsősorban nagyvárosokban az önkormányzat által működtetett iskolákból kiszervezett konyháról biztosítják az étkeztetést, van ahol az óvódások és az iskolások eltérő menüt kapnak, de a legtöbb városban minden korosztály egyforma és egyféle menüt kap. A menü összeállításába a védőnőnek beleszólásra nincs lehetősége.
A legnagyobb problémát az ételek szállításában látja, mert mire az étel tálalásra kerül, sokszor újramelegített, és ezért az nem megfelelő minőségű. Általában sósak az ételek és kevés a zöldségféle, az adagok nehezen biztosíthatóak, az életkori sajátosságokra nem figyelnek. 
Az egyesület elnöke rávilágított arra is, hogy az elmúlt 20 évben felnőtt generáció étkezési szokásai sokat változtak. A felgyorsult világban a félkész, készételeket részesítik előnybe a családokban is, kevés helyen van meg az asztalnál együtt evés kultúrája és sok esetben a gyermekek és a szülők alapvető ismereteinek hiánya tapasztalható az egészséges táplálkozás területén.
A védőnők a táplálkozásról szóló órákat megtartják, legtöbb helyen az 5. osztályban bevált egészségfejlesztési óra keretében 1 óra elmélet és 1 óra gyakorlat bontásban. Kérésre egészségnapokon, egészségügyi versenyeken vesznek részt szervezőként, előadóként és zsűriben.
Az egyesület elnöke beszámolt az iskolai büfék ellenőrzésével kapcsolatos tapasztalatairól is. A védőnők minden tanévben legalább kétszer ellenőrzik az iskolai büfék kínálatát, amelyek tele vannak az egészségtelen szénhidrátokat tartalmazó élelmiszerekkel, legnagyobb a választék az energiaitalokból. Ritkán kapható gyümölcs, vagy tejtermék. A védőnő tapasztalatait jelzi a büfé üzemeltetőjének és az iskolavezetésnek, majd nem történik semmi, mivel a büfés azt árulja, amire igény van, az iskolavezetés pedig azért nem szigorít, mert a büfé működtetéséből van a legnagyobb bevétele az intézménynek. 
Az elnök asszony hangsúlyozta, hogy a gyermekeken (illetve a szülőkön) nagyon sok múlik, véleménye szerint átfogó és nagy ívű változtatásokra lenne szükség az intézmények, a média, az oktatás és a magyar emberek életében ahhoz, hogy az egészséges táplálkozás elterjedjen, és látható következménye legyen egészségévekben.
G/ Az általam megkeresett önkormányzatok, illetve oktatási intézmények által adott információk megerősítették az országos hatáskörű szervek vizsgálatainak eredményét. A megkeresettek jelentős részben nyilatkoztak úgy, hogy nem vesznek részt az iskolatej programban. Az iskolabüfék kínálatát nem tartották megfelelőnek, hiányolták az oda nem való ételek és italokkal (pl. energiaital) kapcsolatos szabályozást, továbbá rámutattak további fontos körülményekre is. 
Marcali város önkormányzata kifejtette, hogy az önkormányzat minden tanuló számára biztosítja a napi háromszori étkezést, a sajtó hírekben megjelentek ellenére. Felhívta a figyelmemet arra is, hogy 2011 januárjától a város által fenntartott intézmények csökkentett támogatásra lettek jogosultak az iskolatej programban való részvétel esetén, ezért abban nem vesznek részt. Jelezte az elmúlt 5 év tekintetében az állami normatíva fajlagos összegének változását is, amely 23%-kal növekedett, amelyet azonban csak a kedvezményes étkeztetésben részt vevők után lehet igénybe venni. A közétkeztetésben résztvevők által fizetett ebéd térítési díja (nyersanyag norma) az óvodák esetén 54%-kal, az általános iskolásoknál 46%-kal, a középiskolákban 43-50%-kal emelkedett.
Budapest X. kerületének Harmat utcai általános iskola igazgatója jelezte, hogy az étlapok összeállításánál a külső cég által nyújtott szolgáltatás igénybevételét megelőzően nincs egyeztetés az iskola és a cég között, erre azonban már kezdeményezéseket tettek. Az ételek minőségi és mennyiségi ellenőrzése során kiemelte, hogy az iskola több pedagógusa is az intézményben étkezik, így naprakész információik vannak arról és az ellenőrzésben is jelentős szerepet tulajdonít ennek.
A szegedi Alsóvárosi iskola igazgatójának tájékoztatása szerint náluk az elmúlt 5 évben az étkezési térítési díj 19,5%-kal emelkedett, és az intézményben a gyermekek 60%-a étkezik kedvezményesen. Pozitív példaként emelendő ki, hogy a speciális étkezési igényű tanulók esetén javaslatot kérnek a háziorvostól, aki megjelöli az étkezés konkrét típusát és a főzőkonyha élelmezésvezetőjével való egyeztetés után rendelik meg a gyermekek ételét.
A kazincbarcikai Ságvári Endre Gimnáziumban az étlapot az igazgató hagyja jóvá és lehetőség van a menük közötti választásra, a tanulók véleményeiket az iskola belső hálózatán tehetik meg.
Pest Megye Önkormányzatának főjegyzője arról számolt be, hogy intézmények közétkeztetésének biztosítása érdekében külső céggel közbeszerzési eljárás keretében kötött szerződést 2008-ban, azonban 2010-ben jelentős összegű tartozást halmozott fel, az önkormányzat, ezért a cég a vállalkozás ellehetetlenülésére hivatkozva a szolgáltatását részlegesen felfüggesztette először 18, majd további 16 intézmény tekintetében. Az önkormányzat intézkedéseket kezdeményezett a közétkeztetés pótlására. Ez év március 25-én a közgyűlés felhatalmazta a közgyűlés elnökét a fennálló szerződés megszüntetésére, a jövőben pedig az önkormányzat szándéka szerint saját szervezésében oldja meg a közétkeztetést.
Budapest XVIII. kerület Önkormányzatának alpolgármestere arról számolt be, hogy a közétkeztetéssel kapcsolatban a közbeszerzés keretében kiválasztott cég által nyújtott szolgáltatással kapcsolatosan rengeteg mennyiségi és minőségi kifogás érkezett a szülőktől, mind az intézményekhez, mind a fenntartóhoz. Az előzőek miatt az önkormányzat új közbeszerzési eljárást írt ki, amelyben a minőségi teljesítés érdekében szigorú feltételrendszert fogalmazott meg. Az alpolgármester jelezte, hogy óvodáikban továbbra is az egészséges étkeztetés biztosítása érdekében a szülők biztosítják a gyermekek számára a gyümölcsöt.

2. A közétkeztetéssel kapcsolatos megállapítások 
A/ Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 50. § (3) bekezdése kimondja, hogy a közétkeztetésben – különös tekintettel az egészségügyi, szociális és gyermekintézményekben nyújtott közétkeztetésre – az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 41. § (1) bekezdése értelmében a gyermekek napközbeni ellátásaként többek között a családban élő gyermekek életkorának megfelelő étkeztetését kell megszervezni. A törvény 146. § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy a gyermekek napközbeni ellátása keretében biztosított gyermekétkeztetés szabályait kell alkalmazni a bölcsődében, hetes bölcsődében, a családi napköziben, a családi gyermekfelügyelet során, az óvodában, a nyári napközis otthonban, az általános és középiskolai diákotthonban, kollégiumban, illetve az itt szervezett externátusi ellátásban, az általános iskolai menzai ellátás. Továbbá – ha külön jogszabály másképpen nem rendelkezik – középfokú iskolai menzai ellátás keretében, a fogyatékos gyermekek, tanulók nevelését, oktatását ellátó intézményben, illetve a fogyatékos gyermekek számára nappali ellátást nyújtó, az Szt. hatálya alá tartozó fogyatékosok nappali intézményében, a szociális nyári gyermekétkeztetés keretében nyújtott étkeztetésre. E szakasz alapján iskolai étkeztetésben részesülhet az a tanuló is, aki a napközit nem veszi igénybe.
Vizsgálatom a Gyvt. hatálya alá tartozó ellátási formákban biztosított közétkeztetésre terjedt ki, ugyanakkor számos esetben nem hagyhattam figyelmen kívül a más törvény hatálya alá tartozó ellátási formák keretében biztosított közétkeztetésre vonatkozó szabályokra való utalást sem. Így a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) a 67. § (1) bekezdése kimondja az ápolást, gondozást nyújtó intézmények esetében, hogy az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkeztetéséről az ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni. Továbbá a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SZCSM. rendelet is előírja az étkezések számát, annak 45. § értelmében a szociális törvény hatálya alá tartozó ellátási formák esetén meghatározásra került, hogy az ellátottak étkeztetése keretében legalább napi háromszori étkezést – ebből legalább egy alkalommal meleg ételt – kell biztosítani. A kiskorúak a főétkezéseken kívül naponta legalább kétszer kiegészítő étkeztetésben részesülnek, kimondva azt is, hogy ha az ellátást igénybe vevő egészségi állapota indokolja, részére – orvosi javaslatra – az orvos előírásainak megfelelő étkezési lehetőséget (pl. diéta, gyakoribb étkezés) kell biztosítani.
A Gyvt. a fentiekkel ellentétben nem rendelkezik a gyermekek számára nyújtandó étkezések számáról, illetve jellegéről, sem a speciális étkezési igényű gyermekek számára biztosítandó étkezésekről. A gyermekétkeztetésre vonatkozó szabályokat áttekintve nem leltem fel olyan, az étkeztetés megfelelő színvonalát biztosító garanciális szabályokat sem, amelyek meghatároznák az étkezési szolgáltatás nyújtásakor az étel előállításához szükséges személyi feltételeket (pl. a gyermeklétszámhoz viszonyított főző-, és tálalókonyhai alkalmazottak számát, élelmezésvezető képzettségét) és a kulturált étel- és ivóvízfogyasztás tárgyi feltételeit (pl. a kis és főétkezések fogyasztásának helyét az étkezőt, a gyermekek számának megfelelő evő- és tálaló eszközök, szalvéta biztosítását).
B/ Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 50. § (3) bekezdése nem csak a közétkeztetés területeit jelöli ki, hanem rendelkezik arról is, hogy a közétkeztetésben az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani. A törvény 247. § (2) bekezdésének sz./ pontjában felhatalmazást adott az egészségügyért felelős miniszternek a rendszeres étkezést biztosító, szervezett élelmezési ellátás keretében szolgáltatott élelmiszerekre vonatkozó táplálkozás-egészségügyi előírások meghatározására.
Az időközben már hatályon kívül helyezett az élelmiszerekről szóló 2003. évi LXXXII. törvény 20. §-ának (12) bekezdésében kapott felhatalmazást az élelmiszerbiztonságért felelős miniszter, hogy rendeletben szabályozza a vendéglátó termékek előállításának feltételeit. E jogkörben eljárva született meg a vendéglátó termékek előállításának feltételeiről szóló 67/2007. (VII. 10.) GKM-EüM-FVM-SZMM együttes rendelet, amelynek 10. § (1) bekezdése rögzítette, hogy a vendéglátás keretében történő csoportos étkeztetésre vonatkozó energia-tápanyagbeviteli, illetve élelmiszer-nyersanyag felhasználási ajánlásokat – a korcsoportonként megadott napi energia- és tápanyagbevitel ajánlott értékeit, valamint az egésznapos étkeztetéshez, a napi háromszori étkeztetéshez, és a csak ebéd szolgáltatáshoz megadott (1 főre 10 élelmezési napra vonatkozóan) – a melléklet „A”, „B”, „C” és „D” táblázata tartalmazza. Az együttes rendelet csupán ajánlás formájában írta elő a követelményeket, ezért az abban foglaltak nem bírtak kötelező erővel, és azokat a feltárt vizsgálati eredmények szerint nem is tartották be. 
Az együttes rendeletet 2011. augusztus 1-jei határidővel hatályon kívül helyzete a vendéglátó-ipari termékek előállításának és forgalomba hozatalának élelmiszerbiztonsági feltételeiről szóló 62/2011. (VI. 30.) VM rendelet. A VM rendelet hatálybalépésével egyidejűleg megszűnt a korcsoportonként megadott napi energia- és tápanyagbevitel értékeire vonatkozó jogszabályi előírás is. Ugyanakkor az országos tiszti főorvos az ÁNTSZ honlapján 2011. augusztus 1-jei dátummal közzétette „a rendszeres étkezést biztosító szervezett élelmezési ellátásra vonatkozó táplálkozás-egészségügyi ajánlását a közétkeztetők számára. Az ajánlás fogalom-meghatározásokat, étrendtervezési szabályokat tartalmaz, meghatározza az étkezések számát, a felhasználható és kerülendő élelmiszereket, a diétás étkezetést, személyi feltételeket, hatósági ellenőrzés szabályait, stb. 
Az Alkotmánybíróság11 elvi éllel mutat rá arra, hogy […] minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések […] sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.
Mindezekre figyelemmel megállapítom, hogy az „ajánlás” nem töltheti be a hatályon kívül helyezett együttes rendelet mellékletének hatályon kívül helyezésével létrejött joghézagot, így az, ebben a formában nem alkalmas a kívánt joghatás kiváltására.
C./ Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (Éltv.) 4. § i./ pontja alapján az élelmiszerlánc hatósági felügyelet kiterjed az élelmiszer-termelés, -előállítás, -feldolgozás, -tárolás, -szállítás és -forgalomba hozatal minden szakaszára, illetve a törvény 32. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás körében az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv nyilvántartja a bejelentett és kivizsgált élelmiszer-mérgezéseket és -fertőzéseket, továbbá azok adatait rendszeresen értékeli és közzéteszi.
Az Éltv. 35. § (3) bekezdés szerint az élelmiszer-biztonsági feladatainak keretében az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv ellenőrzi az élelmiszer-vállalkozások tevékenységét; rendszeres jelleggel a járványügyi, higiéniai, élelmiszer-biztonsági és élelmiszer-minőségi előírások betartását az élelmiszerek termelésének, előállításának, feldolgozásának, tárolásának, szállításának és forgalomba hozatalának bármely szakaszában, illetve az előző tevékenységekben közreműködő személyekre vonatkozó egészségügyi alkalmassági és higiénés előírások betartását; az élelmiszer-vállalkozásoknál bevezetett „Jó Higiéniai Gyakorlatot”, a nyomonkövetési, az élelmiszer-visszahívási és a „veszélyelemzés, kritikus szabályozási pontok”-ra (HACCP) vonatkozó rendszereket, valamint az élelmiszer-vállalkozásoknál felhasznált tisztító- és fertőtlenítőszerek, fertőtlenítő eljárások megfelelőségét, beleértve a rovar- és rágcsálóirtást is; az emberi fogyasztásra szánt állatokat kísérő bizonyítványokat, okiratokat.
E feladatokat a fővárosi és megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szerveinek kijelöléséről szóló 328/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 3. § (1) és a 6. § (5) bekezdésében foglaltak alapján a megyei kormányhivatalok élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóságainak önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységeiként egyes élelmiszerlánc-felügyeleti hatósági feladatok ellátására kerületi állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző hivatalok látják el.
Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény 4. § (továbbiakban Ehtv.) (5) bekezdés b/ pontja értelmében (ba) az élelmezés- és táplálkozás-egészségügy keretében az egészségügyi államigazgatási szerv vizsgálatokat végez a lakosság táplálkozási helyzetére, tápláltsági állapotára, a táplálkozás és az egészségi állapot közötti összefüggésekre vonatkozóan, (bb) különös tekintettel a vendéglátás – ezen belül kiemelten a munkahelyeken, az egészségügyi intézményekben, az oktatási és nevelési intézményekben, továbbá a szociális ellátás, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatás keretében bármely formában nyújtott étkeztetés – területén a szolgáltatott élelmiszerekre, ételekre, étrendre vonatkozóan, tápanyagszámítással és biokémiai elemzéssel. Továbbá a fenti területeken (bc) közreműködik a táplálkozás-egészségügyi előírások kidolgozásában és ezek végrehajtásával összefüggő eredményekről (bd) tájékoztatja az élelmiszerlánc-biztonsági tudományos szervet.
Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 13. §-a értelmében államigazgatási szervként – ha e rendelet vagy külön jogszabály eltérően nem rendelkezik – a szolgálat és a megyei népegészségügyi szakigazgatási szerv jár el az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvényben foglaltak feladatokban, így a munkahelyeken, az egészségügyi intézményekben, az oktatási és nevelési intézményekben, továbbá a szociális ellátás, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatás keretében bármely formában nyújtott étkeztetés területén a szolgáltatott élelmiszerekre, ételekre, étrendre vonatkozóan, tápanyagszámítással és biokémiai elemzéssel folytatott vizsgálatok elvégzésére. 
A Korm. rendelet ugyanakkor a 15. § (3) bekezdésével az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény 4. § (5) bekezdés b) pont ba) és bc) alpontja szerinti feladatok ellátására az OÉTI-t jelöli ki. 
A fenti szervek a vizsgálatok során az Ehtv-ben, illetve a Ket-ben biztosított intézkedéseket teszik, az Ehtv. 13/A. § (1) bekezdés f/ pontja külön nevesíti azt is, hogy ha az eljáró szerv megállapítja az élelmezés- és táplálkozás-egészségügyi jogszabályi rendelkezésekben foglaltakat súlyosan vagy ismételten megsértették, egészségügyi bírságot szab ki. 
A tényállás feltárásakor rögzített körülmények szerint az eljáró két szerv hatósági eljárását megismerve és a vonatkozó jogszabályokat is figyelembe véve megállapítom, hogy mind az egészségügyi államigazgatási szerv, mind az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv ellenőrzéseket folytatott, a vizsgálatok irányai megegyeztek, azok teljesen azonos szempontok szerint párhuzamosan folytak. Ugyanakkor egyik szerv vizsgálata sem terjedt ki konkrétan a gyermekek számára feltálalt étkezéseknél a kiadagolt ételek mennyiségére, illetve az ételek minőségére, azoknak az akkor hatályos együttes rendeletben foglalt feltételeknek való megfelelőségére. 
A közétkeztetés ellenőrzésében a hatóságok mellett részt vesz mind az iskola orvosa, mind az iskola védőnője. Az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3.) NM rendelet körvonalazza az orvos és a védőnő e téren ellátandó feladatait, kimondva, hogy a területi védőnő az iskola-egészségügyi ellátással összefüggő – a területi védőnői ellátásról szóló külön jogszabályban meghatározott – feladatait a nevelési-oktatási intézményt ellátó iskolaorvossal együttműködve végzi. A rendelet 2. számú mellékletének 3/c pontja szerint a közegészségügyi-járványügyi feladatai körében az iskola-orvos feladata a nevelési-oktatási intézményben folyó étkeztetés ellenőrzése, aki hiányosságok észlelésekor javaslatot tesz a hibák megszüntetésére, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatal kistérségi népegészségügyi intézetét értesíti. A rendelet 3. számú mellékletének 9/ pontja szerint a védőnő részt vesz az étkeztetés higiénés ellenőrzésében. 
A vizsgálatommal érintett intézmény védőnője, illetve a védőnői egyesület elnöke is arról számolt be, hogy a közétkeztetéssel kapcsolatos véleményüket hiába fogalmazzák meg, arra való fogadókészség hiányában az étkeztetésben nem történik változás. A megkeresett szervek az iskolaorvos által végzett ellenőrzésről, illetve az étkeztetésben való közreműködéséről kérdésem ellenére sem számoltak be.
A fentiek alapján megállapítom, hogy az iskolaorvos feladatát meghatározó szabályok túl általánosak, hiányosság esetén az orvos javaslatot tesz, illetve értesíti a népegészségügyi intézetet. A szabályokból azonban nem derül ki, mire terjed ki az orvos ellenőrzési kötelezettsége (pl. a tényállásban rögzítettek szerint a tanév kezdésekor az ebédlő ellenőrzésére, vagy esetleg már az étlap összeállításánál ki kell kérni a véleményét, a feltálalt ételek minőségellenőrzésére, vagy esetleg az ételekkel kapcsolatba kerülő alkalmazottakra nézve is). 
Az iskola védőnője a szabályok alapján nem jogosult önállóan eljárni, mivel feladatait az iskola orvosával együttműködve végzi, a közétkeztetéssel kapcsolatosan nevesített feladata csak a közétkeztetés egy területére terjed ki, annak higiénés ellenőrzésében való részvételre.
Álláspontom szerint a jelenlegi szabályok mellett az iskolaorvos, védőnő nem vehet részt hatékonyan az ellenőrzésben, annak ellenére sem, hogy jelenlétük szinte állandó az oktatási intézményekben.
D/ A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény az étkeztetéssel kapcsolatos kérdéssel összefüggésben csak a következőkről rendelkezik a 10. § (4) bekezdésében, amely alapján a gyermek, tanuló joga, hogy a nevelési-oktatási intézményben, családja anyagi helyzetétől függően, kérelmére ingyenes vagy kedvezményes étkezésben részesüljön. A törvény 115. § (3) értelmében a tanuló a nevelési-oktatási intézményben igénybe vett étkezésért jogszabályban meghatározottak szerint térítési díjat fizet.
A térítési díj megállapításával kapcsolatos szabályokat már a Gyvt. tartalmazza, annak 147. § (1) bekezdése kimondja, hogy a személyes gondoskodás körébe tartozó ellátások intézményi térítési díját az intézményt fenntartó évente kétszer állapíthatja meg. A gyermekek napközbeni ellátása (a továbbiakban: gyermekétkeztetés) intézményi térítési díjának alapja – ide nem értve a bölcsődét – az élelmezés nyersanyagköltségének egy ellátottra jutó napi összege. A bölcsőde intézményi térítési díjának alapja az élelmezés nyersanyagköltsége és a nyersanyagköltség legfeljebb 50%-át kitevő rezsiköltség egy ellátottra jutó napi összege. A személyi térítési díjat az intézményvezető az intézményi térítési díja általános forgalmi adóval növelt összegének és az igénybe vett étkezések számának, valamint a kedvezményeknek a figyelembevételével állapítja meg.
A térítési díjak megállapításával kapcsolatos további részlet szabályokat kormányrendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendeletet határozza meg. Ezen kívül a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és a gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet 76. § (1) bekezdése meghatározza az otthont nyújtó szolgáltatások körében ez év január 1-jétől a gyermekek napi ötszöri étkezésre fordított költség összegét, amely naponta nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 2,4%-ánál (684 Ft). 
Ehhez hasonló szabályozás a közétkeztetés tekintetében a Gyvt.-ben annak ellenére nem található, hogy e szabály garanciát nyújt a megfelelő mennyiségű és minőségű közétkezés biztosítására.
Álláspontom szerint minden a közétkeztetést igénybevevő gyermek számára szükséges az ellátás garanciális feltételeinek meghatározása, függetlenül attól, hogy az adott szolgáltatásra szakszolgáltatás keretében kerül sor, vagy más ellátási körében, ezért szükségesnek tartom, hogy a közétkeztetés keretében minden ellátási forma esetén egységesen kerüljön megállapításra az e célra fordítandó forrás minimuma.
E/ Vizsgálatom kiterjedt az egészséges étkezést támogató programokra is. Míg az almaprogramban való részvételt az intézmények és fenntartók is jónak ítélték meg és az abban való részvételükről tájékoztattak, ugyanakkor az iskolatej programban való részvétellel kapcsolatosan több helyről érkezett nemleges válasz, az okok között szerepelt az abban való részvételhez szükséges túlzott adminisztráció, de volt olyan intézmény, amely a kiszállítással, illetve a termékek körével kapcsolatosan fogalmazta meg kifogásait. 
A program feltételeinek visszajelzések alapján való felülvizsgálata érdekében jelentésem e részét tájékoztatásul megküldöm a szaktárcát vezető miniszternek.
F/ Az iskolai büfékkel összefüggésben rögzítenem szükséges, hogy mivel azok a közoktatási intézményekben elsősorban az iskolába járó gyermekek és alkalmazottak étkezéssel kapcsolatos szükségleteit elégítik ki, ezért álláspontom szerint erre a kereskedelmi egység tekintetében a vonatkozó szabályok figyelembevételekor e tényt nem lehet figyelmen kívül hagyni. A szolgáltatást igénybevevők köre miatt indokoltnak vélem ezen üzletekre a közétkeztetésre vonatkozó élelmiszer minőségi szabályok hatályát kiterjeszteni. Így a büfé kínálatánál is érvényesülhetnek a táplálkozás egészségügyi előírások, amelynek keretében szükséges az ott árult élelmiszerek és italok (energia italok) körének meghatározása.
Összességében megállapítom, hogy a közétkeztetés átfogó szabályozásának hiányában nem megoldott a minőségi szolgáltatás. Álláspontom szerint szükséges egy egységes, a gyermekétkeztetésre vonatkozó jogszabály megalkotása, amely a közétkeztetést komplex módon, annak a jelentésemben feltárt valamennyi területére (a közétkeztetés fogalmára, intézményi körére, forrásaira, költségeire, térítési díjak megállapítására, minőségi és mennyiségi követelmények meghatározására, a speciális igényű gyermekek étkezésének biztosítására, az iskolai büfék élelmiszer és ital kínálatára, a párhuzamos hatósági ellenőrzések megszüntetésére, az egészséges ivóvíz használatára, az iskola-egészségügy e téren való megerősítésére, a főzés és kulturált étkezés tárgyi és személyi feltételeire) egyaránt kiterjed. 
A jelentésben feltárt körülmények alapján a közétkezetés megfelelő szabályozása érdekében az érintett szaktárcák (Nemzeti Erőforrás Minisztérium, Vidékfejlesztési Minisztérium, Belügyminisztérium, Nemzetgazdasági Minisztérium) együttműködése szükséges. Jelenleg, a hatályos jogszabály hiánya miatt kialakult helyzet következménye az orzságos tisztifőorvos – mint jogalkotási hatáskörrel nem rendelkező országos hatáskörű szerv – ajánlásának kiadása.
Minden társadalom törekvése, hogy a következő nemzedékekről előre próbál gondoskodni: javakat tartalékol számukra, óvja egészségüket, fizikailag és szellemileg igyekszik felkészíteni őket a felnőtté válásra. Fogyó népességű és egyszerre gazdasági válsággal küszködő társadalmunkban különösen fontos, hogy a gyermekek, a felnövő generáció egészsége – mely nem a betegség hiányát, hanem testi-szellemi-szociális jólétet jelent – meghatározó szerepet töltsön be például a közétkeztetésükről való gondoskodás tekintetében is.
Mindebből következően megállapítom, hogy a közétkeztetésre vonatkozó jogszabályok hiánya, illetve az ebből fakadó ellátási egyenlőtlenségek, továbbá a mennyiségi és minőségi elégtelenségek – összefüggésben a gyermekek kiemelt védelemhez és gondoskodáshoz való jogával – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben okoz visszásságot.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 25.§ alapján felkérem a Magyar Köztársaság Kormányát, hogy kezdeményezze a közétkeztetésre vonatkozó szabályrendszer átfogó felülvizsgálatát és megfelelő szintű rekodifikációját.

Budapest, 2011. augusztus 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Az országgyűlés biztos AJB 2365/2008. sz. jelentése
2 Lásd: http://www.oeti.hu/download/ovodaitaplalkozas2009.pdf.
3 Lásd az OBH 6501/2001. számú jelentését
4 Lásd az OBH 2057/2008., OBH 2223/2008., OBH 1588/2008., AJB 3432/2009., AJB 1920/2010., AJB 4149/2010. számú jelentéseket
5 995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.
6 Bővebben az AJB-3536/2009. számú jelentésben
7 Lásd a 64/1991. (XII. 17.) és a 55/2001. (XI. 29.) AB határozatokat
8 Lásd a 9/1992. (I. 30.) AB határozatot
9 Lásd a 9/1992. (I. 30.) AB. határozatot
10 Lásd az 56/1991. (XI.8.) AB. határozatot
11 60/1992. (XI. 17.) AB határozat