Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-7704/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kiss Bernadett
A vizsgálat előzménye és az eljárás megindítása
2012. április 15-ét követően a helyi önkormányzatok számára megszűnt annak a lehetősége, hogy rendeletben határozzák meg azokat az általuk szabálysértésnek minősített nemkívánatos magatartásokat, amelyeket a közigazgatási területükön szankcionálni kívántak. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mhötv.) 51. § (4) bekezdésében, illetve a 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglaltak értelmében azonban a képviselő-testületek önkormányzati rendeletet alkothattak az ún. tiltott, közösségellenes magatartásokról. A felhatalmazással 2012. november közepéig több, mint hatszáz település önkormányzata élt, ezért hivatalból indított, átfogó vizsgálat keretében tekintettem át a helyi közrenddel és közterület-használattal összefüggő szabályozásban észlelhető visszásságokat, amelyet az AJB-6727/2012. ügyszámon kiadott jelentésemben foglaltam össze.
Időközben az Alkotmánybíróság a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette az Mhötv. 51. § (4) bekezdésében, illetve a 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglalt felhatalmazó szabályokat. Az AB határozatára tekintettel a települési önkormányzatok többsége 2012 végéig hatályon kívül helyezte a tárgybani rendeletét, azonban az AB határozat kibocsátásakor folyamatban levő, vagy már jogerősen elbírált ügyek tekintetében – a kormányhivatalok erre vonatkozó egységes iránymutatása hiányában – továbbra is fennállt az alapjogi visszásság lehetősége. 
2012 októberében egy, a fentiekkel összefüggő panasz érkezett a hivatalomhoz, amelyben a beadványtevő debreceni lakos sérelmezte, hogy a városi közterület-felügyelet munkatársai tiltott, közösségellenes magatartás elkövetése miatt eljárást indítottak vele szemben, mert a városháza előtti parkban levendulát szedett. A tevékenység miatt tízezer forintra bírságolták, később pedig ötezer forintra módosították a bírságösszeget. 
Mivel az üggyel összefüggésben felmerült a jogbiztonság követelményének (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés) és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés) sérelmének a lehetősége, az ügyben vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságtól.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elve és az abból levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
-	az emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”]
-	az egyenlő bánásmód követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”];
-	a tisztességes eljáráshoz való jog [(Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.”].

Alkalmazott jogszabályok
-	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.);
-	a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mhötv.);
-	a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Sztv.);
-	Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének 26/2012. (V. 31.) számú rendelete a tiltott, közösségellenes magatartásokról, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályairól.

A megállapított tényállás 
A megbírságolt nyugdíjas panaszos elismerte a cselekmény elkövetését, azonban sérelmezte, hogy a közterület-felügyelők annak ellenére bírságkiszabást alkalmaztak az ügyben, hogy az elkövetés időpontjában hatályos, a tiltott, közösségellenes magatartásokról szóló 26/2012. (V. 31.) számú helyi önkormányzati rendelet szerint lehetőségük lett volna figyelmeztetés alkalmazására, különös tekintettel arra, hogy a hivatkozott rendelet a szankció megállapításakor a mérlegelés elvét rendelte alkalmazni. A panaszos azt is megírta, hogy a vele szemben intézkedő közterület-felügyelők kifejezetten felhívták a figyelmét arra, hogy nincs jogi akadálya annak, hogy hivatalosan engedélyt kérjen a virágszedési tevékenység folytatására. Ezt követően a panaszos – a közterület-felügyelők tájékoztatásának megfelelően – kérelmet nyújtott be a virágszedés engedélyezése érdekében. Kérelmét jóváhagyták, és engedélyezték számára, hogy 2012. szeptember 15. és 2013. június 15. között levendulamagot szedjen Debrecenben. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében áttekintettem a település e tárgyban alkotott rendeletét, továbbá az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint az Ajbt. 21.§ (2) bekezdése alapján megkerestem a debreceni jegyzőt, akitől tájékoztatást kértem az ügy részleteiről, valamint a közösségellenes magatartásokkal és azok szankcionálásával összefüggő helyi jogalkotási gyakorlatról, és arról, hogy a település önkormányzata miként tett eleget az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatából eredő jogalkotói és jogalkalmazói kötelezettségének.
Tájékoztatást kértem továbbá a következő kérdésekben:
1.		Milyen jogcímen szabtak ki bírságot a panaszossal szemben?
2.	Milyen eredménnyel zárult az ügyben indult hatósági eljárás?
3.	Sor került-e a kiszabott bírságösszeg befizetésére, illetve annak elmulasztása miatt a végrehajtására, különös tekintettel arra, hogy a panaszosnak milyen lehetősége volt a hatályos eljárási jogszabályok alapján jogorvoslati kérelem előterjesztésére?
4.	Mi alapján tekintettek el az ügyben intézkedő közterület-felügyelők az önkormányzati rendeletben nevesített – és a helyszíni bírsággal párhuzamosan funkcionáló – figyelmeztetés alkalmazásától?
5.	Indult-e, és ha igen, milyen jogcím alapján az ügyben hivatalból lefolytatott döntés-felülvizsgálati eljárás, figyelemmel arra, hogy a panaszos végül engedélyt kapott azon tevékenység folytatására, amely miatt eredetileg helyszíni bírságot szabtak ki vele szemben? 
6.	2012. július elseje és 2013. január elseje között milyen elkövetési magatartások esetén és hány alkalommal került sor szankció alkalmazására a tiltott, közösségellenes magatartások elkövetése miatt? Milyen arányban és milyen bírságösszeggel alkalmaztak figyelmeztetést, helyszíni bírságot és közigazgatási bírságot? Milyen alapelvek alapján határozták meg az alkalmazott szankciók típusát? Milyen eredménnyel zárultak ezek az eljárások?
7.	A 38/2012. (XI. 14.) AB határozat meghozatalát követően indult vagy ezen időszakban folyamatban levő, tiltott közösségellenes magatartás elkövetése miatt indult ügyek elbírálása tekintetében milyen gyakorlatot folytatott a Hivatal? Sor került-e, és amennyiben igen, milyen arányban és milyen jogcím alapján a folyamatban levő ügyek lezárására?

A megkeresett szerv válasza 
A jegyző az ügyben keletkezett iratok megküldésével egyidejűleg arról tájékoztatott, hogy 2012. július 17-én az eljáró közterület-felügyelő járőrszolgálati ellenőrzés során észlelte, hogy a 82 éves panaszos Debrecenben a Piac utca 20. szám előtti közterületen az ott található növényzet virágját levágta. Az elkövetés időpontjában az önkormányzat az Mhötv. 51.§ (4) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján már megalkotta a tiltott, közösségellenes magatartásokról, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályairól szóló 26/2012. (V. 31.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Rendelet), melynek 9.§ b) pontja akként rendelkezett, hogy tiltott, közösségellenes magatartást követ el, aki a város közterületének tisztán tartásáról és a zöldterületek védelméről szóló 29/2010. (VII. 14.) önkormányzati rendelet 9. § (1) bekezdésében foglalt előírásokat megszegi. A jogszabályhelyben hivatkozott önkormányzati rendelet 9.§ (1) bekezdésének a) pontja szerint tilos a zöldterületen a növényzetet, annak ágait, virágját, termését rongálni, levágni, kivéve az arra jogosítottak által végzett kertészeti tevékenységet, fagallyazást, fa kivágást, továbbá az ingatlantulajdonos által ültetett, illetve ápolt virágok, cserjék virágjának szokásos vágását és termésének begyűjtését.
A közterület-felügyelők az idézett jogszabályhelyekre tekintettel megállapították, hogy a panaszos a közterületen található növények virágjainak levágásával tiltott, közösségellenes magatartást valósított meg. Az elkövetéskor hatályban levő önkormányzati rendeletből az is kitűnt, hogy Rendelet 2.§-a szerint a tiltott közösségellenes magatartás elkövetése miatt önkormányzati hatósági hatáskörben a jegyző jár el, a tiltott közösségellenes magatartás észlelésekor a jegyző, valamint közterületen a közterület-felügyelő figyelmeztetést alkalmazhat, vagy helyszíni bírságot szabhat ki. A Rendelet 3.§ (1) bekezdése szerint a tiltott, közösségellenes magatartás elkövetőjét az Mhötv. 51.§ (4) bekezdése alapján helyszíni bírsággal, vagy közigazgatási bírsággal lehetett sújtani. Mindezek alapján az intézkedő közterület-felügyelő tájékoztatta a panaszost arról, hogy cselekményével jogsértést követett el, ezért ellene közigazgatási eljárást kezdeményez. A helyszínen sor került a panaszos személyazonosságának megállapítására, a közterület-felügyelő a cselekményt fényképfelvételekkel is dokumentálta. A panaszos az eljárás kezdeményezéséről szóló értesítőt aláírásával ellátta, az eljárás kezdeményezésének tényét tudomásul vette. Figyelemmel arra, hogy az ügyben közigazgatási hatósági eljárás indult, helyszíni bírság kiszabására nem került sor.
A közterület-felügyelő kezdeményezése alapján 163.823/2012. ügyszámon indult eljárás tiltott, közösségellenes magatartás elkövetése miatt, az eljárás megindításáról az ügyfelet a hatóság a 163.823/2012. számú végzéssel értesítette. A tényállás tisztását követően megállapítást nyert, hogy a panaszos cselekményével a tiltott közösségellenes magatartást megvalósította, és erre tekintettel a 2012. augusztus 22-én kelt 163.823-2/2012. számú határozatban 10.000 Ft összegű közigazgatási bírságot szabtak ki vele szemben. A jegyző arról is tájékoztatott, hogy a bírságot kiszabó hatóság az ügy utólagos áttekintése alapján megállapította, hogy a határozat rendelkező részében szereplő bírság összege elírásra került, ezért a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 81/A.§-a alapján a határozatot kijavították és a bírság összegét helyesen, 5000 Ft összegben tüntették fel. A hatósági eljárás tehát végül a felelősség megállapításával, és 5000 Ft összegű közigazgatási bírság kiszabásával zárult.
A kiszabott közigazgatási bírságot a panaszos nem fizette meg. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 161.§ (1) bekezdése szerint az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő fizetési kötelezettséget megállapító, nyilvántartó szerv, illetőleg a köztartozás jogosultja a fizetési határidő lejártát követő 15 nap elteltével megkeresi az adóhatóságot behajtás végett, ha a köztartozás összege eléri vagy meghaladja a 10 000 forintot. Mivel jelen esetben a bírság összege nem érte el a 10.000 Ft-ot, nem rendelték el a végrehajtást, és erre tekintettel a panaszos részéről végrehajtási kifogás előterjesztésére sem kerülhetett sor. 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében emellett a biztos a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat, amely során egyes természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára van lehetőség.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) és b) pontja alapján a közigazgatási szerv, valamint a helyi önkormányzat az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóság. A helyi és kerületi önkormányzatok rendeleteiben az eljárás lefolytatására hatáskörrel felruházott jegyző – illetve a 2013. január 1-jét megelőző időszakban a polgármester – az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az érintett szervek vizsgálatára így a hatásköröm kiterjed.
A vizsgálati keretekkel kapcsolatban rögzíthető, hogy az ombudsman számára egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására a törvény lehetőséget teremt. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében, éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alkotmányossági aggályokat.
II. A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Az ombudsmanintézmény megalakulása óta az országgyűlési biztos következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga is arra mutatott rá, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni. A testület megállapította azt is, hogy az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során. 
Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó tétel szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. 
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van: a jogalkotásra vonatkozó törvényi követelmények megtartása, az eljárási garanciák, a jogbiztonság, az önkényes jogértelmezést kizáró és a jogintézmények kiszámítható működését biztosító világos és követhető normatartalom megléte. Az Alkotmánybíróság szerint, ha egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára, ami egyértelműen csorbítja a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság által alkalmazott mérce alapján alkotmányellenessé az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható: csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. 
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem tekinthető alkotmányosnak az a helyzet, ha a jogi szabályozás tág teret ad az önkényes jogértelmezésre, ugyanakkor nem tartalmaz az egyes eszközök igénybevételével szemben az alkalmazókat kellő megfontoltságra intő hatékony törvényi korlátokat. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében továbbá az alkotmányellenesség megállapítására törvényi rendelkezések kollíziója miatt is sor kerülhet akkor, ha a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége konkrét alapjogi sérelmet okoz. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
2. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék, a hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Az immár alkotmányi szinten rögzített tisztességes eljáráshoz való jogot a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve az eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjogként értelmezte. Az AB több döntésében is rögzítette, hogy a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.
3. Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Az AB gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezi meg, például a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként.
4. Az Alkotmánybíróság a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában kifejtette, hogy az Mhötv. vitatott – és megsemmisített – felhatalmazó rendelkezéseinek alkotmányosságának megítélése során azt vizsgálta, hogy vannak-e a jogrendszerben olyan más törvényi rendelkezések, amelyek megszabják a helyi önkormányzatok szankció statuálási jogkörének kereteit, korlátozzák az önkormányzatoknak a vitatott felhatalmazó rendelkezéseken alapuló diszkrecionális jogkörét, illetőleg törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzati rendeletben megállapított szankciók alkalmazásához. 
Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a Mhötv. vitatott rendelkezései arra hatalmazták fel a helyi önkormányzatokat, hogy megtiltsanak – e szabályozás hiányában – jogellenesnek nem minősülő magatartásokat, és represszív szankciókat helyezzenek kilátásba a tilalmak megszegőivel szemben. A helyi önkormányzatok tehát anélkül kaptak felhatalmazást, hogy a jogalkotó hatáskör terjedelmét, annak kereteit a törvény szabályozná. Az Alkotmánybíróság szerint a „közösségellenes magatartás”, a „kirívóan közösségellenes magatartás” olyan határozatlan jogfogalomnak minősült, amely rendkívül széles, diszkrecionális jogkört biztosított a helyi önkormányzatok számára, annak eldöntésére, hogy mely magatartásokat ítél a helyi közösség együttélési szabályait figyelembe véve tiltottnak, s bírsággal sújthatónak. A felhatalmazásnak ez a módja lehetőséget adott az önkormányzatnak arra, hogy önkényesen éljen a közhatalom gyakorlására szóló felhatalmazásával, a közösség érdekeinek valódi sérelme nélkül, állami kényszereszközökkel avatkozzon be a területén élő polgárok életébe. 
Az AB döntésében utalt arra is a határozatban, hogy a törvényi keretek határozatlansága miatt a jogalkotó hatáskörrel való visszaélés veszélyét növeli az is, hogy a törvény gazdasági érdekeltséget is teremett az önkormányzatok számára azzal, hogy e rendeletek alapján beszedett bírságok teljes mértékben az önkormányzatok bevételét képezték. Az Alkotmánybíróság a korlátok nélküli jogalkotási felhatalmazás alkotmányellenességének megállapítását így arra is alapította, hogy a törvényhozó nem volt figyelemmel az önkormányzat díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére. 
Az Alkotmánybíróság emellett arra jutott, hogy az önkormányzatok által megtiltható magatartások körének a Mhötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglalt megjelölése nem felelt meg a jogbiztonság elemét képező normavilágosság követelményének sem. A felhatalmazás tartalmának értelmezését nehezítette, hogy nem volt egyértelmű a Mhötv. fogalomhasználata: az 51. § (4) bekezdése „közösségellenes” magatartások tilalmazására adott felhatalmazást, míg a 143. § (4) bekezdés e) pontjába foglalt felhatalmazás a „kirívóan közösségellenes” magatartások meghatározására szólt. Az Alkotmánybíróság szerint a vitatott szabályok alapján nem volt értelmezhető, hogy mely magatartások tilalmazására és szankcionálására terjedt ki a Mhötv. vitatott rendelkezéseiben a helyi önkormányzatok számára adott rendeletalkotási felhatalmazás.
Az Alkotmánybíróság e határozatában arra is rámutatott, hogy a törvényi szabályozás nem tartalmazza azokat a keretrendelkezéseket sem, amelyek anyagi jogi garanciákat nyújthatnának az önkormányzati rendeletben foglalt tilalmakat megszegői számára. Így különösen nem állapítható meg, hogy az önkormányzatok felhatalmazása mely jogalanyok (csak természetes személyek, vagy szervezetek) magatartásának szabályozására, objektív, vagy szubjektív felelősségen alapuló szankciók statuálására terjedt ki. A Mhötv. 51. § (4) bekezdése meghatározta az önkormányzati rendeletben előírható helyszíni bírság, bírság felső határát, de emellett a 143. § (4) bekezdésének e) pontja az önkormányzatok szabad belátására bízza, hogy differenciálnak-e a bírság mértéke tekintetében az egyes jogellenes magatartások súlya és veszélyessége tekintetében, állapítanak-e meg felelősséget kizáró, kimentési okokat.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét az Alaptörvény 32. cikke szabályozza. A 32. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. E körben a 32. cikk (2) bekezdése alapján eredeti jogalkotási jogkörrel is rendelkezik, feladatkörében szabályozhat olyan helyi társadalmi viszonyokat, amelyeket törvény nem szabályoz. Jogellenes magatartás jogkövetkezményeként büntetés, szankció megállapítása, amely állami kényszer alkalmazására ad lehetőséget, nem tartozik a helyi közügyek körébe. Ilyen szabályokat az önkormányzat csak – az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésének második fordulatának megfelelően – törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között alkothat. Az ilyen jogalkotás csak a törvényben előírt anyagi jogi garanciák és egyértelmű felhatalmazás mellett áll összhangban a jogállami követelményekkel.
Összességében az Alkotmánybíróság arra jutott, hogy a Mhötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában adott rendeletalkotási felhatalmazás alaptörvény-ellenes, sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság, valamint a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Rendelet hivatkozott 3.§-a szerint a tiltott, közösségellenes magatartás elkövetője az Mhötv. – elkövetéskor hatályban levő – 51.§ (4) bekezdése alapján helyszíni bírsággal, vagy közigazgatási bírsággal sújtható. Tekintettel arra, hogy a Rendelet 3.§ (2) bekezdése visszautalt a Ket. 94/A.§ (1) bekezdésére, a jegyző álláspontja szerint a közigazgatási bírság kiszabásakor az eljáró hatóság az ott meghatározott általános jellegű mérlegelési szempontok alapján járt el, vagyis az eljárás e szakaszában figyelmeztetés alkalmazására nem volt lehetőség.
Az üggyel összefüggésben Debrecen Megyei Jogú Város jegyzője felhívta a figyelmemet arra is, hogy a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény felhatalmazása alapján az eljáró közterület-felügyelő a cselekmény elkövetésekor hatályos jogszabályok rendelkezései alapján az eset összes körülményének mérlegelése alapján dönthetett arról, hogy az adott ügyben kezdeményez-e közigazgatási hatósági eljárást. A figyelmeztetés alkalmazását az irányadó szabályok nem írták elő kötelező jelleggel, azt alternatívaként és nem elsődlegesen alkalmazandó intézkedésként szabályozták. Ennek megfelelően a közterület-felügyelő az eset összes körülményeire figyelemmel dönthetett szankció alkalmazásáról vagy hatósági eljárás kezdeményezéséről. A jegyző álláspontja szerint az, hogy a helyszínen intézkedő közterület-felügyelő a számára alternatív lehetőségként rendelkezésre álló intézkedések közül az eset körülményei alapján, jogszerű módon a hatósági eljárás kezdeményezéséről döntött, a panaszos által sérelmezett eljárás során nem okozott alapvető joggal kapcsolatos visszásságot.
A jegyző azt is hangsúlyozta, hogy az ügyben hozott, a tiltott, közösségellenes magatartást elbíráló határozat jogszerűsége szempontjából nem tekinthető relevánsnak az a tény, hogy az ügyfél egy későbbi időszakra vonatkozóan engedélyt kapott virágmagok szedésére.
Az ügy körülményeinek teljeskörű feltárása érdekében tájékoztatást kértem a jegyzőtől az ún. tiltott, közösségellenes magatartások elkövetése miatt lefolytatott hatósági eljárások statisztikai jellemzőiről. A jegyző által megküldött iratokból kitűnik, hogy Debrecenben a Rendelet hatályon kívül helyezését elrendelő 63/2012. (XII. 13.) számú önkormányzati rendelet elfogadásáig – tehát 2012. július 1-je és 2013. január 1-je között – 95 alkalommal került sor közigazgatási hatósági eljárás keretében bírság kiszabására. Az elkövetési magatartások típusait tekintve leginkább a közterület rendjének megsértése és a zöldterület védelmének megsértése miatt került sor jogkövetkezmény alkalmazására.
A közterület-felügyelők által az adott cselekmény észlelése során alkalmazott jogkövetkezményeket az alábbi táblázat tartalmazza:
Az intézkedés jogalapja	Helyszíni bírság kiszabása (db)	Közigazgatási hatósági eljárás kezdeményezése (db)	Figyelmeztetés (db)	
A Rendelet 5.§ (1) a) pontja– a közterületek használatára vonatkozó szabályok megszegése	155	76	6	
A Rendelet 5.§ (2) bekezdése – a közterületi alkoholfogyasztás tilalmának megszegése	140	73	0	
A Rendelet 9.§ b.) pontja – a közterületek tisztán tartására vonatkozó szabályok megszegése	293	51	142	
A Rendelet 11.§ b) pontja – kóbor, gazdátlan ebek és macskák közterületen történő etetési tilalmának megszegése	1	2	0	

A jegyző továbbá arról is tájékoztatott, hogy az alkalmazott jogkövetkezményekre vonatkozó mérlegelési szempontokat a Ket. 94/A.§ -a alapján alkalmazták a közterület-felügyelők, vagyis  figyelembe vették 
a) a jogsértéssel okozott hátrányt, ideértve a hátrány megelőzésével, elhárításával, helyreállításával kapcsolatban felmerült költségeket, illetve a jogsértéssel elért előny mértékét,
b) a jogsértéssel okozott hátrány visszafordíthatóságát,
c) a jogsértéssel érintettek körének nagyságát,
d) a jogsértő állapot időtartamát,
e) a jogsértő magatartás ismétlődését és gyakoriságát,
J) a jogsértést elkövető eljárást segítő, együttműködő magatartását, valamint
g) a jogsértést elkövető gazdasági súlyát.
Mindezeken túl a jegyző arra is felhívta a figyelmemet, hogy a debreceni közgyűlés a közösségellenes magatartásokról, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályairól szóló 26/2012. (V. 31.) önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 63/2012. (XII. 13.) önkormányzati rendeletében a Rendeletet hatályon kívül helyezte. A Rendelet hatályon kívül helyezését követően a folyamatban lévő ügyek megszüntetéséről döntöttek a Ket. 31.§ (1) bekezdésének g) pontja alapján, amely előírja, hogy a hatóság az eljárást megszünteti, ha jogszabályváltozás miatt az ügy elbírálása a továbbiakban már nem hatósági hatáskörbe tartozik.
Amint arra már utaltam, az Alkotmánybíróság az említett 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette az Mhötv. 51.§ (4) bekezdését és a 143.§ (4) bekezdésének e) pontját, valamint a Ket. 94/B.§ (1)-(3) bekezdéseiben az önkormányzati rendeletre utaló fordulatokat. Az Mhötv. tiltott, közösségellenes rendeletek alkotására felhatalmazó szakaszai tekintetében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzatoknak adott korlátlan felhatalmazás sérti a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét, valamint ellentétes a Jat. 5.§ (1) bekezdésével is, amely rögzíti, hogy a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A testület hangsúlyozta, hogy a Ket. a tárgykörrel összefüggésben elfogadott módosításai – korlátozott mértékű – eljárásjogi kereteket teremtettek ugyan, de a felhatalmazás hiányosságait nem pótolták, és mivel a tárgykörben hozott, bírság kiszabásáról rendelkező, átruházott hatáskörben hozott határozatok ellen nem volt lehetőség fellebbezésre, az állampolgárok számára sem biztosítottak megfelelő garanciákat a jogalkotással szemben. 
Annak ellenére, hogy a panaszos által sérelmezet egyedit ügyben végeredményben nem érte vagyoni joghátrány a beadványozót, továbbá annak ellenére, hogy az eljárás jogalapját képező helyi rendeletet a jogalkotó hatályon kívül helyezte, álláspontom szerint az üggyel összefüggésben továbbra is fennáll az alapjogi visszásság veszélyének lehetősége. 
Az Mhötv. 2013. január 1-jétől hatályos 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján ugyanis a helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait, ugyanezen szakasz (2) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében határozhatja meg az (1) bekezdésben foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit. Az Mhötv. záró rendelkezései között pedig a 143. § (4) bekezdés d) pontja tartalmazza, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletben határozza meg az öngondoskodás és a közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit. 
A törvényhez fűzött részletes indokolás alapján az önkormányzati törvény arra ad felhatalmazást és lehetőséget az önkormányzatoknak, hogy a képviselő-testület – széles körű társadalmi támogatottsággal – a legalapvetőbb szabályokat rendeletbe foglalja és megszegésüket – szigorúan alkotmányos keretek között – szankcionálja. Az Mhötv. e szabályai azonban – összhangban az AJB-6727/2012. számú jelentésben kifejtettekkel – álláspontom szerint nem tartalmazzák a felhatalmazás alkotmányos kereteit: a törvény nem ír elő sem a közösségi együttélési szabályok meghatározásával, sem pedig a jogkövetkezmények alkalmazásával, vagy az eljárásrenddel kapcsolatban keretszabályokat, az egyéni jogok védelmét biztosító garanciákat, tehát a helyi rendszabályok kialakítását – az indokolástól eltérő módon – lényegében az önkormányzatok szabad mérlegelésére bízza.
Mindez azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatok képviselő-testülete számára biztosított rendeletalkotási felhatalmazással összefüggésben továbbra is fennáll az alkotmánybírósági határozat előtti, alkotmányosan aggályos jogi helyzet: az idézett szabályok még a korábbi, az Alkotmánybíróság által a jogállamiság és a jogbiztonság súlyos sérelme miatt megsemmisített szabályoknál is szűkebb körben vonják meg a helyi rendszabályalkotás kereteit.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az Mhötv. 8. § (2) bekezdésében, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontjában foglaltak felvetik a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság lehetőségét, vagyis az önkényes jogalkalmazás veszélye miatt a jogorvoslathoz való joggal, illetve a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben idézheti elő alapjogi visszásság közvetlen veszélyét.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság bekövetkeztének hatékony megelőzése érdekében az Ajbt. 31.§-a alapján felhívom Debrecen Megyei Jogú Város jegyzőjét, hogy biztosítsa a jelentésemben foglaltak maradéktalan megtartását, különös figyelemmel arra, hogy a közösségi együttélés alapvető szabályiról és azok elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló közgyűlési rendelet megalkotása során kiemelt figyelmet fordítsanak a jelentésemben hangsúlyosan hivatkozott jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményének  megtartására.

Budapest, 2013. február
Prof. Dr. Szabó Máté sk.