Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-6727/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kiss Bernadett
dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindítása
2012-ben az Országgyűlés jelentősen átalakította a szabálysértési szankciórendszert, a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (új Sztv.) elfogadásával. Az új Sztv. jelentős változást hozott abban, hogy 2012. április 15-ét követően a települési (kerületi) önkormányzatoknak megszűnt az a lehetősége, hogy rendeletben nyilvánítsanak szabálysértéssé egyes magatartásokat. Az új szabálysértési törvény hatályba lépésével továbbá az önkormányzatok elveszítették azt a jogosultságukat is, hogy a közterületek rendeltetésszerű használatának szabályairól szóló rendeleteket alkossanak. Az önkormányzatok számára ugyanakkor nem szűnt meg az a lehetőség, hogy helyi szinten közrendvédelmi szabályokat állapítsanak meg, mivel a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mhötv.) 51. § (4) bekezdésében, illetve a 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglaltak értelmében 2012. április 15-ét követően a képviselő-testületek önkormányzati rendeletben határozhattak meg és szankcionálhattak az általuk definiált ún. tiltott, közösségellenes magatartásokat, illetve a kirívóan közösségellenes magatartásokat. 
Ombudsmanként a törvényi felhatalmazás alapján megalkotott helyi szabálysértési, valamint a közrenddel és közterület-használattal összefüggő szabályozásból következő visszásságok megelőzése érdekében e területet az utóbbi években folyamatos figyelemmel kísértem. A preventív fellépés elsődleges indoka az érintett személyek kiszolgáltatott helyzete, illetve az is, hogy a rendeleti szabályozás hiányosságai, formai, illetve tartalmi aggályai folytán a jogsérelmek könnyen tömeges jellegűvé válhatnak helyi szinten. [Lásd a guberálást szankcionáló kaposvári önkormányzati rendelettel kapcsolatban folytatott ombudsmani vizsgálatról kiadott jelentést, illetve alkotmánybírósági indítványt.] 2011 végén az AJB-6724/2010. számú ügyben kiadott jelentésemben megállapított, a törvényi szabályozással összefüggő, a jogalkotó által azonban kérésem ellenére sem orvosolt visszásságok miatt pedig az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményeztem. Álláspontom szerint ugyanis a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét is sértette az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 54. § (6) bekezdésében foglalt felhatalmazás, amely szerint a közterületek rendeltetésszerű használatának szabályait megállapító, a nem rendeltetésszerű magatartásokat szankcionáló rendeleteket alkossanak. A szabályozás már jelzett 2012. április 15-ei átalakítását követően az alkotmánybírósági indítványomban a hatályon kívül helyezett Étv. szabályozás helyett az Mhötv. hivatkozott rendelkezéseinek vizsgálatát kezdeményeztem.
A törvényi keretszabályok, felhatalmazás alkotmányosságának vizsgálata mellett azonban lényegesnek tartottam az Mhötv. rendelkezések alapján megalkotott egyes helyi rendeletek átfogó monitorozását is: ha ugyanis a helyi gyakorlat, az „élő jog” valóban megerősíti az aggályokat, akkor mindez további igazoló szempont lehet a felhatalmazás alaptörvény-ellenessége mellett. Tekintettel ugyanakkor arra, hogy 2012 szeptemberében még egyes önkormányzatok nem alkották meg a helyi rendeletet, így ennek alapján panaszok sem érkezhettek, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (4) bekezdése alapján, a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, valamint az emberi méltósághoz való joggal és az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő visszásság gyanúja miatt hivatalból indítottam átfogó vizsgálatot. [Időközben egy konkrét panasz kapcsán 2013 januárjában, AJB-7704/2012. számon egyedi vizsgálatot is indítottam.] 
Az átfogó vizsgálat célkitűzése az volt, hogy feltárjam és áttekintsem a „közösségellenes magatartásokkal” kapcsolatos helyi szintű jogalkotási gyakorlat alapjogi szempontból leginkább aggályos elemeit, ennek érdekében pedig megkerestem az önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős közigazgatási és igazságügyi minisztert, valamint emellett – a választ kiegészítendő – áttekintettem több, az egyes önkormányzatok hivatalos honlapján megtalálható, vonatkozó önkormányzati rendelet szövegét, megoldásait is.
Vizsgálatom befejezését megelőzően az Alkotmánybíróság – egyetértve az ombudsmani indítványban megfogalmazottak kifogásokkal – meghozta 38/2012. (XI. 14.) AB határozatot, amelyben alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette az Mhötv. 51. § (4) bekezdésében, illetve a 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglalt felhatalmazó szabályokat. Maga az alkotmánybírósági döntés azonban nem tette okafogyottá az ombudsmani vizsgálati jelentés kiadását, figyelemmel a már meghozott helyi rendeleteknek a döntést követő jogi sorsára, illetve az alkotmánybírósági határozatot követő aggályos „újraszabályozási kísérletekre”. Az Mhötv. más rendelkezéseire hivatkozással ugyanis egyes önkormányzatok továbbra is rendeletben határozták meg és szankcionálták a számukra „nemkívánatos” közterületi magatartásokat.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elve és az abból levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
-	az emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”]
-	az egyenlő bánásmód követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”];
-	a tisztességes eljáráshoz való jog [(Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.”].

Alkalmazott jogszabályok
-	az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.).
-	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.);
-	a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mhötv.);
-	a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Sztv.);
-	a fővárosi és a megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet).

A vizsgálat előzményei
Az AJB-6724/2010. számú jelentésemben kifogásolt, majd az – ennek nyomán – az alkotmánybírósági indítványban támadott jogszabályhelyek az ún. nem rendeltetésszerű, illetve életvitelszerű közterület-használat és a hozzá kapcsolódó magatartások szankcionálását teremtették meg. Az Alkotmánybírósághoz fordulás indoka az volt, hogy a szabályozás elemei álláspontom szerint nem voltak összeegyeztethetőek a jogállamiság elvéből következő követelményekkel, valamint szükségtelenül és aránytalanul korlátozták az érintett, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek jogait. A törvényi szabályozás változása okán 2012 februárjában előterjesztett indítvány-kiegészítésemben arra kértem az Alkotmánybíróságot, hogy a 2012. április 15-étől hatályos új Sztv. 186. §-át (a közterületen életvitelszerű lakhatás tilalmának megszegése) semmisítse meg, mivel az ellentétes a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, valamint az emberi méltósághoz való joggal. 
Az indítványban arra hívtam fel a figyelmet, hogy akkor érvényesülhet a jogbiztonság, ha világosan elválik, hogy mi az, ami a közterületen jogi értelemben tilos és szankcionált, és mi az, ami legfeljebb erkölcsi normák alapján kifogásolható. Az önkormányzatoknak adott „biankó” felhatalmazás azonban éppen ezt az egyértelműnek tetsző alkotmányos határvonalat mossa el: tetszőleges módon, szinte bármely közterületi magatartás szankcionálhatóvá válik. A heterogén jellegű önkormányzati rendeletalkotás következtében pedig a jogalanyok nem tudják majd követni, hogy pontosan mely közterületi magatartások nem rendeltetésszerűek, így pedig jogellenesek és helyben akár szankcionálhatóak is. A jogbiztonság követelményének csorbulása mellett, mindez az eleve kiszolgáltatott helyzetben lévők esetében folyamatos jogi fenyegetettség légkörének kialakulásához vezethet, ahol az érinttetek nem képesek magatartásukat a bizonytalan tartalmú előírásokhoz igazítani. Fokozottan igaz ez a nem az adott településen élő, tartózkodó személyekre: ők még kevésbé képesek nyomon követni a speciális helyi magatartásszabályokat.
Indítványomat 2012 májusában ismételten kiegészítettem, mivel a Mhötv. 51. § (4) bekezdésével kapcsolatban újabb alapjogi visszásság lehetőségét észleltem. Álláspontom szerint az Mhötv. 2012. január 1-étől hatályos rendelkezése alapján nem volt világos, hogy mely – egyébként sem bűncselekménynek, sem szabálysértésnek, sem pedig közigazgatási szabályszegésnek nem minősülő „közösségellenes magatartásokat” szankcionálhatnának az önkormányzatok, illetve az sem, hogy pontosan milyen eljárási garanciák mellett kerülhetne sor a felelősségre vonásra. Mindezek mellett az Alkotmánybírósághoz fordulást indokolta, hogy alkotmányosan aggályosnak tartottam, hogy a minél szélesebb körű bírságolásban az önkormányzatok egyértelműen érdekeltté váltak: a bevételek a törvény alapján teljes egészében őket illették meg. Utaltam arra is, hogy a Mhötv. 143. § (4) bekezdésében található felhatalmazásban szereplő megfogalmazás szerint – amely részben ellentmondott az Mhötv. 51. § (4) bekezdésében leírtaknak – nem egyértelmű az sem, hogy az önkormányzat pontosan milyen „kirívóan közösségellenes magatartások” megállapítására és szankcionálására jogosult. Az új Sztv. 170. §-a alapján ugyanis az ország egész területén garázdaság elkövetése miatt büntethető az, aki olyan kihívóan közösségellenes magatartást tanúsít, amely alkalmas arra, hogy másokban megbotránkozást vagy riadalmat keltsen, szabálysértést követ el.
Az indítvány benyújtása mellett 2012. április 15-től folyamatosan figyelemmel kísértem az Mhötv. rendelkezései nyomán kibontakozó önkormányzati jogalkotási gyakorlattal összefüggő problémákat. A képviselő-testületek rendeleteit, előterjesztéseit áttekintve azt tapasztaltam, hogy – a felhatalmazással összefüggő elvi aggályokon túl – több település jogalkotási, illetve jogalkalmazási gyakorlata vonatkozásában is felmerülhet a jogbiztonság követelményének, az emberi méltósághoz való jog, valamint az egyenlő bánásmód követelményének sérelme.

A megállapított tényállás
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében áttekintettem több település e tárgyban alkotott rendeletét, továbbá az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint az Ajbt. 21.§ (2) bekezdése alapján megkerestem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, akitől tájékoztatást kértem a „közösségellenes” magatartásokkal és azok szankcionálásával összefüggő jogalkotási gyakorlat törvényességi felügyelete során tapasztaltakról, valamint arról, hogy a szaktárca a kormányhivatalok útján milyen intézkedéseket kíván tenni ezek megszüntetése érdekében. 
Tájékoztatást kértem továbbá a következő kérdésekben:
1.	Összesen hány önkormányzat képviselő-testülete alkotott rendeletet 2012. szeptember 1-éig a tiltott közösségellenes magatartások szabályozásáról az Mhötv. hivatkozott felhatalmazó rendelkezései alapján?
2.	Melyek azok a jellemző rendeletalkotási tárgykörök („kirívóan közösségellenes” magatartásnak minősített cselekmények), amelyek tekintetében 2012. szeptember 1-jéig az egyes önkormányzatok rendeletet alkottak? 
3.	Mely önkormányzatok nyilvánították közösségellenes magatartássá 2012. szeptember 1-jéig a guberálást, a néma koldulást vagy kéregetést, illetve a nem rendeltetésszerű közterület-használat bármely konkrét esetkörét?
4.	Igénybe veszik-e, és milyen formában az önkormányzatok az illetékes kormányhivatalok szakmai segítségét e rendeletek megalkotása során?
5.	Milyen okok miatt került eddig sor leggyakrabban törvényességi felhívás közlésére? 
6.	Milyen általánosan kiemelhető tapasztalatokat szereztek a kormányhivatalok a lefolytatott törvényességi felügyeleti vizsgálatok alapján az egyes önkormányzatok jogalkotási gyakorlatának törvényességéről?
A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkárának válaszából, valamint az általa megkeresett kormányhivatalok adataiból kitűnik, hogy 2012. szeptember 1-jéig Magyarország 3175 települése közül 699 helyi önkormányzat képviselő-testülete alkotott rendeletet a tiltott, közösségellenes magatartások szabályairól. A tárca adatai szerint ugyan a rendeletalkotási tárgykörök nagy változatosságot mutatnak településenként és megyénként, de megtalálhatóak egyes, tipikusan rendeletbe foglalt tárgykörök. Ezek rendszerint az állattartással, a helyi önkormányzat jelképeinek használatával, a közterületek használatának rendjével, a hulladékkezeléssel kapcsolatosak, de elterjedt a temetők rendjére, vagy a hirdetmények elhelyezésére vonatkozó szabályok rendeletbe emelése is. Országosan 40 településen tiltották a guberálást, 10 helyen a néma koldulást, 9 településen a kéregetést, az ún. nem rendeltetésszerű közterület-használatot pedig 552 helyi rendelet nyilvánította közösségellenes megatartásnak. 
A felügyeleti szervek tapasztalata szerint az önkormányzatok a kormányhivatalok szakmai segítségnyújtási lehetőséget igénybe vették a tárgyban született rendeletek megalkotása során, ez elsősorban a jegyzők által kezdeményezett személyes vagy telefonos konzultációt jelentette. A segítségnyújtást változó mértékben igényelték az egyes települések, volt olyan megye (pl. Fejér megye és Heves megye), ahol egyetlen önkormányzat sem tartott igényt a konzultációra. Mindezekkel összefüggésben arra is van példa, hogy a kormányhivatalok – a Belügyminisztérium által összeállított útmutatókra támaszkodva – önállóan készítettek tájékoztatót a települések részére, annak érdekében, hogy a jogellenes rendeletalkotási gyakorlatot mérsékeljék.
A rendeletalkotással összefüggő jogsértések miatt – részben a fentiek miatt is – viszonylag alacsony számú törvényességi felhívás kibocsátására volt szükség a kormányhivatalok részéről, az AB döntéséig országosan mindössze 18 alkalommal került sor erre az intézkedésre. Tizenegy kormányhivatal még nem intézett törvényességi felhívást az adott megyék önkormányzataihoz, mivel egyrészt folyamatban levő célvizsgálat keretében tekintették át a rendeleteket, másrészt azt tapasztalták, hogy a szakmai konzultációk hatására a települések gyorsan módosítják a rendeletek, kormányhivatalok által kifogásolt fordulatait. 
A törvényességi felhívás kibocsátásának alapját többnyire az jelentette, hogy a képviselő-testületek olyan magatartást nyilvánítottak tiltott, közösségellenes magatartásnak, amelyet más, magasabb szintű jogszabály (jellemzően az Sztv.) már szankcionált, és két megye esetében – a hatályos jogszabályokon túlterjeszkedően – sor került a megrovás intézményének bevezetésére, de a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénybe (Jat.), valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendeletbe ütköző rendeletalkotás miatt is bocsátottak ki törvényességi felhívást a kormány általános hatáskörű területi igazgatási szervei.
A helyettes államtitkár válaszában hangsúlyozta, hogy a közelmúltban bekövetkezett jogszabály-módosítások – mint például az élelmiszerláncról és a hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény módosítása, amely a haszonállattartást helyezi új jogszabályi környezetbe – is szükségessé tették és teszik, hogy a kormányhivatalok kiemelt figyelmet fordítsanak e rendeletek vizsgálatára, és az is elengedhetetlen, hogy az önkormányzatok saját hatáskörükben, deregulációs kötelezettségük teljesítése során átfogóan felülvizsgálatot tartsanak. 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében emellett a biztos a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat, amely során egyes természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára van lehetőség.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) és b) pontja alapján a közigazgatási szerv, valamint a helyi önkormányzat az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóság. A helyi és kerületi önkormányzatok rendeleteiben az eljárás lefolytatására hatáskörrel felruházott jegyző – illetve a 2013. január 1-jét megelőző időszakban a polgármester – az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az érintett szervek vizsgálatára így a hatásköröm kiterjed.
A vizsgálati keretekkel kapcsolatban rögzíthető, hogy az ombudsman számára egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására a törvény lehetőséget teremt. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében, éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alkotmányossági aggályokat.

II. A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Az ombudsmanintézmény megalakulása óta az országgyűlési biztos következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga is arra mutatott rá, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni. A testület megállapította azt is, hogy az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során. 
Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó tétel szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van: a jogalkotásra vonatkozó törvényi követelmények megtartása, az eljárási garanciák, a jogbiztonság, az önkényes jogértelmezést kizáró és a jogintézmények kiszámítható működését biztosító világos és követhető normatartalom megléte. Az Alkotmánybíróság szerint, ha egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára, ami egyértelműen csorbítja a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság által alkalmazott mérce alapján alkotmányellenessé az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható: csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem tekinthető alkotmányosnak az a helyzet, ha a jogi szabályozás tág teret ad az önkényes jogértelmezésre, ugyanakkor nem tartalmaz az egyes eszközök igénybevételével szemben az alkalmazókat kellő megfontoltságra intő hatékony törvényi korlátokat. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében továbbá az alkotmányellenesség megállapítására törvényi rendelkezések kollíziója miatt is sor kerülhet akkor, ha a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége konkrét alapjogi sérelmet okoz. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
2. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék, a hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Az immár alkotmányi szinten rögzített tisztességes eljáráshoz való jogot a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve az eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjogként értelmezte. Az AB több döntésében is rögzítette, hogy a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.
3. Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Az AB gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezi meg, például a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként.

4. Az alkotmánybírósági döntés – a vizsgálat szempontjából – alapvető megállapításai
Az Alkotmánybíróság a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában kifejtette, hogy a vitatott felhatalmazó rendelkezések alkotmányosságának megítélése során azt vizsgálta, hogy vannak-e a jogrendszerben olyan más törvényi rendelkezések, amelyek megszabják a helyi önkormányzatok szankció statuálási jogkörének kereteit, korlátozzák az önkormányzatoknak a vitatott felhatalmazó rendelkezéseken alapuló diszkrecionális jogkörét, illetőleg törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzati rendeletben megállapított szankciók alkalmazásához. 
Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a Mhötv. vitatott rendelkezései arra hatalmazzák fel a helyi önkormányzatokat, hogy megtiltsanak – e szabályozás hiányában – jogellenesnek nem minősülő magatartásokat, és represszív szankciókat helyezzenek kilátásba a tilalmak megszegőivel szemben. A helyi önkormányzatok tehát anélkül kaptak felhatalmazást, hogy a jogalkotó hatáskör terjedelmét, annak kereteit a törvény szabályozná. Az Alkotmánybíróság szerint a „közösségellenes magatartás”, a „kirívóan közösségellenes magatartás” olyan határozatlan jogfogalom, amely rendkívül széles, diszkrecionális jogkört biztosít a helyi önkormányzatok számára, annak eldöntésére, hogy mely magatartásokat ítél a helyi közösség együttélési szabályait figyelembe véve tiltottnak, s bírsággal sújthatónak. A felhatalmazásnak ez a módja lehetőséget ad az önkormányzatnak arra, hogy önkényesen éljen a közhatalom gyakorlására szóló felhatalmazásával, a közösség érdekeinek valódi sérelme nélkül, állami kényszereszközökkel avatkozzon be a területén élő polgárok életébe. 
Az AB döntésében utalt arra is a határozatban, hogy a törvényi keretek határozatlansága miatt a jogalkotó hatáskörrel való visszaélés veszélyét növeli az is, hogy a törvény gazdasági érdekeltséget is teremt az önkormányzatok számára azzal, hogy e rendeletek alapján beszedett bírságok teljes mértékben az önkormányzatok bevételét képezik. Az indokolás tartalmazza, hogy a törvényi garanciák nélkül, ez a gazdasági érdekeltség arra sarkallhatja az önkormányzatokat, hogy bevételi forrásaik növelése érdekében minél szélesebb körben írjanak elő tilalmakat, és minél magasabb összegű bírságot szabjanak ki, például illetőleg ilyen módon biztosítsanak közmunkásokat feladataik ellátásához. Az Alkotmánybíróság a korlátok nélküli jogalkotási felhatalmazás alkotmányellenességének megállapítását így arra is alapította, hogy a törvényhozó nem volt figyelemmel az önkormányzat díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére. 
Az Alkotmánybíróság emellett arra jutott, hogy az önkormányzatok által megtiltható magatartások körének a Mhötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában foglalt megjelölése nem felel meg a jogbiztonság elemét képező normavilágosság követelményének sem. Az ombudsmani indítványban foglaltakkal egyetértve a felhatalmazás tartalmának értelmezését nehezíti, hogy nem egyértelmű a Mhötv. fogalomhasználata: az 51. § (4) bekezdése „közösségellenes” magatartások tilalmazására ad felhatalmazást, míg a 143. § (4) bekezdés e) pontjába foglalt felhatalmazás a „kirívóan közösségellenes” magatartások meghatározására szól. Az Alkotmánybíróság szerint a vitatott szabályok alapján nem értelmezhető, hogy mely magatartások tilalmazására és szankcionálására terjed ki a Mhötv. vitatott rendelkezéseiben a helyi önkormányzatok számára adott rendeletalkotási felhatalmazás.
Az Alkotmánybíróság e határozatában arra is rámutatott, hogy a törvényi szabályozás nem tartalmazza azokat a keretrendelkezéseket sem, amelyek anyagi jogi garanciákat nyújthatnának az önkormányzati rendeletben foglalt tilalmakat megszegői számára. Így különösen nem állapítható meg, hogy az önkormányzatok felhatalmazása mely jogalanyok (csak természetes személyek, vagy szervezetek) magatartásának szabályozására, objektív, vagy szubjektív felelősségen alapuló szankciók statuálására terjed ki. A Mhötv. 51. § (4) bekezdése meghatározza az önkormányzati rendeletben előírható helyszíni bírság, bírság felső határát, de emellett a 143. § (4) bekezdésének e) pontja az önkormányzatok szabad belátására bízza, hogy differenciálnak-e a bírság mértéke tekintetében az egyes jogellenes magatartások súlya és veszélyessége tekintetében, állapítanak-e meg felelősséget kizáró, kimentési okokat.
Az Alkotmánybíróság szerint a Ket. 94/A. §-ában a bírság alkalmazásával összefüggésben megállapított szabályok – tekintettel arra, hogy más típusú bírságok alkalmazására alkották meg azokat – nem pótolják az önkormányzati jogalkotás törvényi kereteinek hiányát, de nem is korlátozzák az önkormányzatok szabályozási jogkörét, mivel azok szubszidiárius szabályok, amelyek akkor alkalmazandók, ha jogszabály másként nem rendelkezik, így az önkormányzatok rendeletükben eltérő szabályokat állapíthatnak meg.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét az Alaptörvény 32. cikke szabályozza. A 32. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. E körben a 32. cikk (2) bekezdése alapján eredeti jogalkotási jogkörrel is rendelkezik, feladatkörében szabályozhat olyan helyi társadalmi viszonyokat, amelyeket törvény nem szabályoz. Jogellenes magatartás jogkövetkezményeként büntetés, szankció megállapítása, amely állami kényszer alkalmazására ad lehetőséget, nem tartozik a helyi közügyek körébe. Ilyen szabályokat az önkormányzat csak – az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésének második fordulatának megfelelően – törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között alkothat. Az ilyen jogalkotás csak a törvényben előírt anyagi jogi garanciák és egyértelmű felhatalmazás mellett áll összhangban a jogállami követelményekkel.
Összességében az Alkotmánybíróság arra jutott, hogy a Mhötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában adott rendeletalkotási felhatalmazás alaptörvény-ellenes, sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság, valamint a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Álláspontom szerint önmagában az nem minősíthető jogellenesnek, hogy az egyébként mindenkire vonatkozó, általános jogszabályokon, az ezekben megfogalmazott tilalmakon (büntetőjog, szabálysértés) kívül egy közösség a közös együttélés elősegítése érdekében külön, saját normarendszert is kíván érvényesíteni a tagjai vonatkozásában, de csak addig, amíg az a jogbiztonságot, a kiszámíthatóságot, illetve az egyéni alapjogokat nem sérti. A helyi, közösségi magatartásszabályok csak az együttéléshez valóban szükséges módon és indokolt mértékben korlátozhatják az érintettek magatartását, és különösen nem sérthetik az egyenlő bánásmódot.
2012. április 15-ét követően az önkormányzatok az ún. (kirívóan) közösségellenes magatartásokat szankcionáló rendeletek megalkotásával szabályozhatták a helyi közösségek által nem tolerált magatartások elkövetőire vonatkozó szankciókat. A település képviselő-testületi dokumentumaiból érzékelhető volt az a metódus, hogy elsősorban a helyi közösség védelmét szolgáló kötelezettségeként értelmezték a rendeletalkotásra felhatalmazást adó jogszabályhelyi előírásokat. [Tiszavasváriban például a képviselő-testület elé terjesztett rendelettervezet indokolásában így érvelt a jogalkotó: „Az önkormányzati rendeletben megjelenő szabálysértési tényállások helyi problémák kezelésére adtak gyors, hatékony megoldási lehetőséget, igaz viszont, hogy a tényállások nagyobb része olyan régi rendeletek szabályozási tárgya volt, melyeknél mindenképpen felülvizsgálatra várt az a tény, hogy magasabb szintű jogszabály által szabályozott elkövetési magatartásokat nem tartalmazhat önkormányzati rendelet.”] Így nem meglepő módon számos önkormányzat lényegében a korábbi szabálysértési rendeleteiben is szereplő egyes tényállásokat építette be az újonnan elfogadott rendeletébe
Vizsgálatom során a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által rendelkezésemre bocsátott adatok elemzése mellett több, változó méretű és elhelyezkedésű település, város, illetve község hivatalos honlapján fellelhető önkormányzati rendeletet, az azokban szereplő, egyes szabályozási elemeket, megoldásokat is áttekintettem. Külön vizsgáltam a formai, a tartalmi, illetve az eljárással és a jogorvoslati lehetőségekkel kapcsolatos szabályokat. A minisztérium által jelzettekkel összhangban a rendeletekből kiderült az, hogy a települési és kerületi önkormányzatok képviselő-testülete által megalkotott, tiltott közösségellenes magatartások szankcionálását célzó rendeletek elkészítése, szövegezése során jellemző tartalmi és formai, szövegezésbeli típushibákat követtek el az önkormányzatok. Aggályos módon több település olyan magatartásokat is szankcionálni rendelt, amelyek esetében nem igazolható a világos cél, alkotmányos indok, illetve amelyeket már magasabb szintű jogszabályok is tartalmaztak.

1. Jellemző formai, szövegezési hibák a „közösségellenes” rendeletekben
Általános problémát jelentett – amit a fővárosi és megyei kormányhivatalok által megküldött adatok is alátámasztottak –, hogy a helyi önkormányzatok döntően a korábban helyi önkormányzati rendeletekben meghatározott, szabálysértési tényállásként szabályozott magatartásokat nyilvánították tiltott, közösségellenes magatartássá, és a jogalkotás során több olyan cselekményt, mulasztást is saját hatáskörükben kívántak szankcionálni, amelyet az Sztv. szabálysértésnek minősített. Érzékelhető volt a felügyeleti szervek számára, hogy a helyi önkormányzatoknak az egyes tényállások helyes és pontos megfogalmazása komoly nehézséget jelentett.
A rendeletek egy részénél típushibaként jelentkezett a felhatalmazó rendelkezések összhangjának hiánya. Az általános tapasztalat az volt, hogy a rendeletalkotásra felhatalmazást biztosító jogszabályhelyeket még pontosan jelölte meg a jogalkotó, ugyanakkor arra is volt példa, hogy nem releváns, vagy már hatályon kívül helyezett jogszabályhelyekre hivatkoztak. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy az egyes rendeletek bevezető rendelkezéseiben széles spektrumát találjuk a felhatalmazó jogszabályokra történő hivatkozásoknak. Jellemzően ugyan az Mhötv. 51. § (4) és 143. § (4) e) pontját, 146/A. §-át, illetve az Sztv. 254.§ (2) bekezdését, az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését, valamint ennek a) és e) pontjait, továbbá a (3) bekezdést jelölték meg a rendeletalkotás alapjaként. Arra is volt azonban példa, hogy a Ket. 94/B.§ (1) bekezdését, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16.§ (1) bekezdését, illetve az Ötv. 8.§ (1) bekezdését nevezték meg.
A rendeletek meglehetősen változatos és a jogbiztonság szempontjából aggályos módon határozták meg – már amennyiben erről egyáltalán rendelkeztek – a területi és személyi hatályt. A vizsgált rendeletanyag egy részéből (pl. Pápa, Edelény, Salgótarján, Várpalota esetében) hiányoznak az erre vonatkozó fordulatok, míg azon települések esetén, ahol a jogalkotó kísérletet tett a hatály megjelölésére, többféle, egymásnak is ellentmondó gyakorlattal kellett szembesülni. Tiszavasváriban például természetes személy, jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet nélküli szervezet is az eljárás alanya lehet, míg Jászfényszaruban csak azt a természetes személyt vonják eljárás alá, aki a település közigazgatási területén belül követte el a jogsértést, meghaladta a 14. életévét, és nem áll cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt, továbbá minimum gondatlanság terheli. Budapest Főváros VIII. kerület Józsefváros Önkormányzatának képviselő-testülete pedig a fenti felsorolást még azzal is indokoltnak látta kibővíteni, hogy a gépjárművek üzembentartóira is kifejezetten kiterjesztette a vonatkozó rendelete hatályát. 
Nem tűnt ki egyértelműen az általam vizsgált rendeletekből az sem, hogy pontosan mely magatartások azok, amelyek közösségellenesnek, illetve kirívóan közösségellenesnek, ezáltal tiltottnak minősülnek az adott településen. A rendeletek többségében a helyi jogalkotó a saját hatáskörében eljárva próbált általános definíciót, elhatárolási ismérveket megadni annak érdekében, hogy az e rendeletekkel érintett magatartások miben különböznek a szabálysértési vagy a büntetőjogi kódexben nevesített normasértésektől. E kísérletek eredményeként a lehető legváltozatosabb jogtechnikai megoldásokat szülték.
A pápai önkormányzat például azokat a magatartásokat tiltotta rendeleti úton, amelyek „a társadalmi együttélés helyi normáit sértik, a közösségi együttélés szabályaival ellentétesek, és amelyeket a képviselő-testület tiltott, kirívóan közösségellenesnek minősített”. Más települések, így például Edelény, Várpalota, Zsámbék, illetve Hajdúnánás esetében arra is kitért a jogalkotó, hogy e magatartások nem veszélyesek a társadalomra, ezért szabálysértésnek vagy bűncselekménynek nem minősülnek. Rendszerint arra vonatkozó utalást is tartalmaztak a rendeletek, hogy nem alkalmazhatóak azon magatartási szabályok megsértése esetén, amelyeket magasabb szintű jogszabály bűncselekmények vagy szabálysértésnek minősít, vagy más módon szankcionál. Néhány esetben a mulasztással is megvalósítható cselekményekre is kiterjesztették a rendeletek hatályát, és előfordult az a szabályozási metodika is, amely szerint tiltott közösségellenes magatartás egyszerűen „az, amit ez a rendelet annak minősít”.
A parttalan meghatározási lehetőség, önkormányzati mérlegelés példájaként értelmezhető viszont az a józsefvárosi rendelet, amely az alábbi módon rendelkezett a szabályozás tárgyáról. „Az önkormányzati rendeletben tiltott, vagy önkormányzati rendeletben ilyennek minősített szándékos vagy gondatlan cselekmény vagy mulasztás, amely a szabálysértéseknél kisebb fokban veszélyes a társadalomra, de a helyi rendeletekben meghatározott tilalmak, előírt kötelezettségek és elvárt magatartási normák megszegése miatt alkalmas arra, hogy a helyi lakosság kisebb-nagyobb létszámú közösségeinek jogát, jogos érdekét, általánosan elfogadott együttélési szabályait sértse, az egész közösségben visszatetszést keltsen.” 
Az önkormányzatok számára további problémát jelentett az is, hogy a jogalkotás során a jegyzői gyakorlat nem értelmezte egységesen a kirívóan közösségellenesség fogalmát. Egyes jegyzők értelmezésében, mivel a felhatalmazó rendelkezésben a „tiltott, közösségellenes” megjelölésben a két tag között vesző van ezért azok elkülönült magatartási csoportok szabályozására adtak lehetőséget. Álláspontjuk szerint a tiltott magatartásokat „magányosan” közönség nélkül is el lehet követni, míg a közösségellenes magatartásokat csak „közönség” előtt. Eszerint az értelmezés szerint a két magatartási csoport elkülönítését támasztja alá az Mhötv. 143. § (4) bekezdés e) pontja is, mivel abban már csak a „kirívóan közösségellenes „magatartásokat említette, míg az Mhötv. 51. § (4) bekezdésében a „tiltott, közösségellenes” magatartásokat. A legtöbb rendelet ezért a tiltott és egyben kirívóan közösségellenes magatartási elemeket fogalmazta meg, mivel az önkormányzatok közkeletű értelmezése szerint fentiek alapján a kirívóan közösségellenes magatartások a közösségellenes magatartások súlyosabb csoportját képezték, így súlyosabb szankciót is igényeltek, elhatárolásuk pedig meglehetősen nehézkes volt, még fentiek figyelembevételével is. A kirívóan közösségellenes magatartás tehát a rendeletekben gyakorlatilag magában foglalta a tiltott magatartásokat is.

2. Az eljárási szabályokkal és a jogorvoslati rendszerrel összefüggő anomáliák
A rendeletek között a tilalmazott magatartások elbírálására és szankcionálására vonatkozó szabályok tekintetében sem figyelhető meg koherencia. A 2013. január 1-jétől hatályos új településrendészeti törvényt is figyelembe véve pedig különösen aggályos, hogy a rendeletek nem tartalmaztak egyértelmű iránymutatást arra vonatkozóan, hogy ki ellenőrzi és szankcionálja ezeket a kisebb súlyú jogsértéseket. Általános gyakorlat volt, hogy az ellenőrzési feladatokat a rendeletek például a „közterület-felügyelőre és a polgármesteri hivatal erre feljogosított ügyintézőjére” ruházták, ugyanakkor a hatáskör tényleges gyakorlója rendszerint – így például Tiszavasváriban, Edelényben és Kaposvárott – a jegyző maradt. Salgótarjánban a közgyűlés a hatáskör gyakorlását a polgármesterre ruházta át, a terézvárosi önkormányzat a Ket. vonatkozó jogszabályhelyének rendeletben történő megjelölésével oldotta meg eljárási dilemmáit. 
A jogbiztonság és az egyéni alapjogok védelme szempontjából különösen aggályosnak tekinthető az a gyakorlat, amit Tiszavasváriban folytattak, és amelynek lényege az volt, hogy a rendeletek értelmében az eljárást „hivatalból, a polgármesteri hivatal ügyintézőjének észlelése alapján kellett lefolytatni, ideértve a bármely személy vagy szervezet jelzése alapján történő észlelést is.” Az a kaposvári szabályozási megoldás is visszásságot hordoz magában, amely szerint „az eljárás hivatalból indítható, mely akkor sem minősül kérelemre indult eljárásnak, ha a tiltott közösségellenes magatartást természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet jelenti be”. Sajátos volt az a jogtechnikai elem is, amelyet a hajdúnánási önkormányzat alkalmazott: eszerint „az eljárás megindítására bárki tehetett bejelentést a polgármesteri hivatalban, és a szóbeli bejelentésről jegyzőkönyvet kell felvenni. A tiltott, közösségellenes magatartás miatti eljárás kizárólag hivatalból indítható, mely akkor sem minősül kérelemre indult eljárásnak, ha a tiltott közösségellenes magatartást természetes személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet jelenti be.”
Bár az Mhötv. rendelkezése alapján az eljárásból származó bevétel teljes összege a helyi költségvetés bevételi oldalát növelte, sem a szankciók kiszabása, sem azok végrehajtása nem nevezhető sem egységesnek, sem pedig átláthatónak. A rendeletek jelentős részében keveredett a helyszíni bírság, a pénzbírság, valamint a közigazgatási bírság fogalma és mértéke, valamint – egyre növekvő számban – alkalmazták a megrovás analógiájaként funkcionáló „figyelmeztetés” eszközét. Az Mhötv. vonatkozó rendelkezései értelmében a normaszegésért maximum 50.000 Ft helyszíni bírság, illetve legfeljebb 150.000 Ft közigazgatási bírság szabható ki. Hajdúnánáson azonban sajátos módon differenciáltak a jogsértések elkövetői, valamint a normaszegés jellege alapján. Az önmagában „csak” közösségellenes magatartások elkövetői 1000-50.000 Ft helyszíni vagy 5000-150.000 Ft közigazgatási bírságra számíthattak, akik viszont nemcsak „közösségellenes”, hanem emellett „tiltott” magatartást is tanúsítottak, azokat 1000-50.000 Ft helyszíni bírsággal, vagy 5000-50.000 Ft közigazgatási bírsággal fenyegette a jogalkotó. A fenti bírságok a települések többségében – így példádul Zsámbékon – ismételten kiszabhatóak voltak. 
Az „alternatív”, elterelő jellegű jogkövetkezmények alkalmazásának gyakorlata is számos visszásság veszélyét hordozta magában. Meglehetősen tág és határozatlan volt ugyanis az a feltételrendszer, amelynek teljesüléséhez kötötték a bírságolástól való eltekintést. Például Vácott akkor alkalmaztak figyelmeztetést, ha a büntetni rendelt cselekmény csekély súlyú volt és az elkövető személyi körülményei, valamint az elkövetés körülményei alapján ez visszatartó hatású lehetett, továbbá az előző egy évben nem követett el semmi tiltott, kirívóan közösségellenes magatartást az eljárás alá vont személy. Ilyenkor – gyakorlatilag a szabálysértési és a büntetőjogi normarendszer analógiájaként – határozatot hoztak a pénzbírság kiszabásának mellőzéséről és, felhívták az elkövetéstől tartózkodásra, tehát gyakorlatilag a büntető- és szabálysértési kódex által kínált lehetőségeket terjesztették ki a helyi rendeletek megsértőire. Hasonló gyakorlatot követett Edelény is, ahol „a feddéssel az önkormányzat nevében hatáskört gyakorló szerv kioktatta a tiltott, kirívóan közösségellenes magatartás elkövetőjét és felhívta a figyelmét arra, hogy a jövőben tartózkodjon a tiltott, kirívóan közösségellenes magatartás elkövetésétől.”
Tiszavasváriban, Edelényben és Zsámbékon a szankció kiszabásakor figyelembe vették a magatartás súlyát, ismétlődését, felróhatóság mértékét, illetve az érintett vagyoni helyzetét, jövedelmi viszonyait, amennyiben utóbbiakat az erre vonatkozó tájékoztatásra önként igazolta, és amennyiben ezekre az elkövető hivatkozott. Előfordult, hogy arra is volt lehetőség, hogy mérsékeljék, vagy elengedjék a bírságot. Vác és Verőce területén például a közigazgatási bírságot különös méltánylásra mérsékelhették vagy figyelmeztetést alkalmazhattak, amennyiben az elkövető büntetlen volt és egy főre jutó havi jövedelme az öregségi nyugdíjminimum Vác esetében 100%, Verőce esetében 80%-a alatt volt, vagy rajta kívül álló ok miatt nem teljesíthette a rendelet előírásait. Egyes önkormányzatok rendeleteikben a fentieken túl azt is hangsúlyozták, hogy a bírságmérték meghatározásakor a fokozatosság elvét érvényesíteni kell, míg Gyömrőn a kiszabott, de meg nem fizetett közigazgatási bírság helyére közérdekű munkavégzés léphetett.
A salgótarjáni önkormányzat a szankciók között nevesítette az elkobzást is, amely során akkor is az önkormányzatra szállt a dolog tulajdonjoga, ha az nem a jogsértést elkövető tulajdonában állt. Más településeken az elkobzás kivételesen mellőzhető volt, ha az a jogsértőre vagy a dolog tulajdonosára a jogsértés súlyával arányban nem álló, méltánytalan hátrányt jelentett. Az elkobzás rendeletben történő szabályozása ugyanakkor azzal a veszéllyel is járt, hogy az önkormányzatok a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek szó szerinti átvételével alkottak rendeletet, vagy – a helyi érdekek védelmében eljárva – túlterjeszkedtek a magasabb szintű norma előírásain. Végezetül eljárásjogi szempontból azt is mérlegelni kellett, hogy a hatályos jogszabályi környezetből nem tűnt ki olyan kötelezettség az eljáró hatóság számára, amely értelmében az elkobzást kötelezően meg kellett előznie valamely, a büntetőjogi dogmatika által lefoglalásként nevesített előzetes, biztosítási célú eljárási cselekménynek. 
Ahogyan a visszaesést, és az alternatív szankciók kiszabását, úgy az elévülést sem minden település rendelete szabályozta, és a szabályozást tartalmazó normák között is eltérő megoldásokat találni. Jellemzően a képviselő-testületek mellőzték az erre vonatkozó fordulatok rendeletbe foglalását, ahol azonban mégis a rendelet részét képezte, ott az elkövetéstől vagy a mulasztás észlelésétől számított 60 nap (Tiszavasvári) és 30 nap (Hajdúnánás, Vác) között változó intervallum volt jellemző. Az elkobzáshoz hasonlóan itt is fennállt a veszélye annak, hogy az önkormányzati jogalkotás nem fordít figyelmet a Ket. vonatkozó rendelkezéseire, ezáltal a már említett jogalkotással összefüggő jogsértések lehetősége is növekedett.
Összességében a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével összefüggő visszás helyzetet eredményezett az a rendeletalkotási gyakorlat ezen a területen. A rendeletek a jogsértő magatartás meghatározása alapvető ellentmondásokat tartalmaztak (pl. kirívóan közösségellenes, de a szabálysértésnél enyhébb súlyú), nem tisztázták az alanyi kört (természetes személy, jogi személy), hiányos volt a vétkességi fok (szándékos, gondatlan, objektív), valamint a kísérlet, a részesi alakzatok és egyes speciális elkövetői kategóriák (fiatalkorúak, katonák, visszaesők) büntethetőségének szabályozása is. Nem volt egységes a büntethetőséget kizáró és megszüntető okok meghatározása sem, az sem volt világos, hogy a Ket. értelmében az eljárás milyen kezdőiratra, kérelemből vagy hivatalra indul-e. A tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jogot is sértette emellett, hogy nem volt egyértelmű, hogy a jegyző eredeti vagy átruházott hatáskörben jár-e el, továbbá ehhez képest kit illet meg a fellebbezés elbírálása.

3. Tartalmi aggályok a tiltott, közösségellenes magatartások meghatározása során
Ahogyan arra már korábban is utaltam, a tiltott, közösségellenes magatartásokat szabályozó rendeletekben felsorolt egyes elkövetési magatartások meghatározására jellemző, hogy az önkormányzati hatáskörbe tartozó szabálysértéseket nevezték át közösségellenes cselekménynek, illetve ezek köre bővült olyan jogsértésekkel, melyek nem kerültek be a szabálysértési kódexbe. A rendeletekben foglalt, tiltott közösségellenes magatartások többsége jól dokumentálhatóan az egyes helyi „ágazati rendeletek” szabálysértési szankciót megállapító fordulataival megegyező tényállás kodifikálásával járt. Abban ugyanakkor eltérő volt az önkormányzatok gyakorlata, hogy az alaprendeletet ez esetben teljes körűen hatályon kívül helyezték-e, vagy csak a szankcionálást tartalmazó szakaszok hatályon kívül helyezéséről rendelkeztek. 
3.1 Rendszerszintű problémát okozott a rendeletalkotási funkciózavar, vagyis az, hogy az önkormányzatok tiltott, közösségellenes magatartásnak minősítették egyes tipikus szakigazgatási szabályok megsértését, amelyek messze túlmutattak a helyi közösségre vonatkozó minimális együttélési szabályokon, nem egyszer magasabb szintű jogszabályokat ismételve. Jellemzően ezek az egyes szakszabálysértésekre vonatkozó előírások képezték a rendeletek „különös részének” címsorát, így gyakran szabályozták a városnév- és jelképek használatát, az emléktáblák, és az utcanév-táblák, valamint a házszám-táblák elhelyezését és karbantartását. 
Egyértelműen az átlátható jogalkalmazás ellen hatott az a jogalkotási gyakorlat, miszerint több település a közterület-használat rendjére vonatkozó szabályokat korlátozás nélkül alkalmazta a közösségellenes magatartások szankcionálása esetén is. Ezért könnyen előfordult az a helyzet, hogy a közterület-használat rendjének megsértése címén szankcionálták, ha valaki a bontási vagy építési törmeléket nem konténerben tartotta. Ugyanezért felelt az is, aki a falragaszt vagy a választási plakátot nem megfelelően helyezte el, szeszes italt fogyasztott, engedély nélkül utcazenélt, labdázott, szökőkútban, tóban fürdött, vagy – a józsefvárosi rendelet szóhasználatával élve – a „kóros bódulat keltésére alkalmas szereket és anyagokat használt.” 
Rendkívül gyakori szabályozási tárgykör volt az önkormányzati tulajdonban álló temetők használatának rendje is, amely címén a jogalkotó olykor meglepő előírásokat támasztott. Egyes önkormányzatok előírták például, hogy a temetőkben reklámtáblákat csak a kijelölt helyre szabad elhelyezni, a hangoskodás, illetve a kegyeletsértő viselkedés pedig tiltott, közösségellenes magatartásnak minősül. Mindez pedig felveti a párhuzamos szankcionálás, illetve a magasabb szintű normába ütköző jogalkotás lehetőségét. Szokatlan és visszás jogalkalmazás lehetőségét teremtette meg az is, hogy Kaposvárott szankcionálták a nem kellően erkölcsös (?), „közízlést sértő felirat” elhelyezését a sírköveken, illetve a kolumbárium-fülkék előlapjain. 
Jellemzőek voltak a szakigazgatási szabályok területén a közterület és a fás szárú növények védelme érdekében hozott rendelkezések. 
Egyértelműen aggályos volt az egyes települések joganyagából kirajzolódó azon gyakorlat, amely szerint az állattartás rendjének egyes szabályait megszegőket tiltott, kirívóan közösségellenes tevékenységért vagy mulasztásért vonták felelősségre. 2012. október 1-jétől az élelmiszerláncról és a hatósági felügyeletéről szóló törvény módosításának hatályba lépésétől ugyanis megváltoztak az állattartás szabályai, így például az önkormányzati rendeletben már nem lehet korlátozni helyi szinten a mezőgazdasági haszonállatok tartását. A több más jogterülettel – birtokvédelmi jog, szabálysértési jog, polgári jogi és tulajdonjog – rendkívül szoros kontextusban álló szabályozási tárgykör rendkívüli körültekintést igényel az önkormányzatok, illetve a helyi jogalkalmazók részéről. Míg az állattartási rendeletek haszonállat-tartással kapcsolatos előírásainak betartása – a szomszédjogi konfliktusokat leszámítva – viszonylag áttekinthető képet mutat, addig a kisállat-tartás és különösen az ebtartás szabályainak meghatározása során számos önkormányzat terjeszkedett túl a magasabb szintű normák előírásain, illetve szankcionált olyan magatartásokat, amelyek „kirívó közösségellenessége” megkérdőjelezhető. 
Az önkormányzati rendeletalkotási lázban általánosan elterjedt, a település egész területére előírt pórázkötelem és mikrochipelési kötelezettség mellett a várpalotai rendelet előírásai szerint például személyszállító liftben tilos ebet szállítani – a vakvezető, terápiás, segítő és jelzőkutya kivételével. Várpalotán emellett megszegte a rendeletet az a személy, aki nem akadályozta meg a „nem tartott galamb” tömeges fészkelését, illetve nem távolította el a madár által okozott szennyeződést az utcáról és a járdáról”. A kóbor, gazdátlan állatok közterületen történő etetését számos önkormányzat a galambokra is kiterjesztette, de az ellenőrzési és szankcionálási hatáskörök tisztázatlansága miatt visszás volt az a kaposvári gyakorlat is, miszerint az is közösségellenes magatartást tanúsított, „aki az állat által okozott szennyezés megszüntetéséhez szükséges eszközöket nem tartotta magánál, azt a rendőr vagy a közterület-felügyelő felszólítására nem mutatta be”. 
Számos település önálló rendeletben szabályozta a kereskedelem és vendéglátás rendjét, különös tekintettel az üzletek nyitva tartására, az ott történő alkohol-árusításra, a zenés szórakozóhelyek működtetésére és a házaló kereskedelemre (mozgóárusításra) vonatkozó előírásokra. 2012. április 15-ét követően megjelentek a közösségellenes magatartások ezen a területen is: jellemző volt, hogy e rendeletek megsértése esetén tiltott, közösségellenes magatartás elkövetéséért vonták felelősségre a továbbiakban az érintett személyeket.
Összességében jellemző volt, hogy több önkormányzat igyekezett a lehető legtöbb szakigazgatási szabály megsértését közösségellenes magatartásként meghatározni.
3.2 A rendeletek áttekintése során azzal is szembesültem, hogy – részben a szakigazgatási, hulladékgazdálkodási szabályokból kiindulva – számos önkormányzat törekedett a guberálás közösségellenes és tiltott magatartásként történő minősítésére. A rendeletek egy része „csupán” azt tilalmazta, ha valaki a közterületre kihelyezett gyűjtőedényből, zsákból guberált (pl. Pápán), míg más településen az is szankcióra számíthatott, aki „hulladékgyűjtő udvaron, szigetre, hulladéklerakókban, hulladékgyűjtő edényekből a lomtalanítás idején a közterületre kihelyezett szükségtelenné vált háztartási szilárd hulladékból guberált” (Tiszavasvári), illetve aki a kihelyezett gyűjtőedényből hulladékot válogatott (Edelény). Kaposváron azt is megbüntették, aki a közterületi és társasházi szemétgyűjtő edényeket rendeltetésétől eltérően használta, felhatalmazás nélkül elmozdította, azokból kommunális hulladékot vett ki, és ugyancsak – guberálásért – bírságra számíthatott az is, aki (Hajdúnánáson) a mások által elszállításra összegyűjtött és az előírások szerint az ingatlana előtt elhelyezett hulladékban turkált, válogatott.
Lényegesnek tartom ezzel összefüggésben, hogy – ombudsmani indítvány alapján – a guberálás önkormányzati szankcionálhatóságával kapcsolatban hozott 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szemetelés körén kívül eső egyes cselekmények, így a guberálás szabálysértéssé nyilvánításával az önkormányzat túllépett jogalkotó hatáskörének keretein. A határozat azt is kiemeli, hogy a guberálás mások jogait és a közrendet nem sértő kényszerű cselekvés, amelynek a társadalomra való veszélyessége nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy a guberálás szabálysértéssé nyilvánítással az önkormányzat a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket stigmatizálta, ami sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Hasonlóképpen aggályosnak tartom – bár e tényállás kapcsán külön alkotmánybírósági döntés nem született – az emberi méltósághoz való jog, illetve az egyenlő bánásmód követelménye szempontjából az ún. néma, nem zaklató jellegű koldulás szankcionálását, figyelemmel arra, hogy ennek „elkövetése” nem alkalmas arra, hogy mások alapvető jogát sértse.
Az alkotmánybírósági határozat dacára több önkormányzat – néhol ismételten, a szabálysértési tényállást tovább „éltetve” – rendeletben tiltotta meg a guberálást, a koldulást, vagy éppen magát az utcán élést, azaz a hajléktalanság állapotát. Utóbbi, tartalmi szempontból aggályos, az emberi méltóságot és egyenlőséget súlyosan sértő, kényszerhelyzetet szankcionáló státuszvétséget határozott meg Kaposvár, illetve Budapest VIII. és a XII. kerülete, bírságolva azt, aki életvitelszerűen a közterületen tartózkodik vagy ahhoz kapcsolódó magatartást tanúsít.
Tiltott, közösségellenes magatartást követett el például Kaposvárott az, aki „kolduló, kéregető tevékenységet e rendelet mellékletében meghatározott területeken folytatott és magatartása nem tartozik a szabálysértésekről szóló törvény hatálya alá”, továbbá aki „életvitelszerű lakhatás céljára szolgáló ingóságait közterületen tárolta vagy helyezte el”. Az is szankcióra számíthatott e településen, „aki közhasználatú zöldterületre letelepedett” – kivéve az e célra kijelölt és felirattal jelzett területeket. Ugyanígy bírálták el azok magatartását is, akik „az erdőkben építményt – kivéve az üzemeltető vagy a tulajdonos engedélyével épített építményeket – létesítettek”. Szankciót vont maga után Józsefvárosban az, ha valaki „közterületen kempingezett, illetve azon ideiglenes szálláshelyet létesített, továbbá a zöldterület fenntartását akadályozó tevékenységet folytatott”. Budapest XII. kerületében közösségellenes magatartást valósított meg az is, „aki a kerületi zöldfelületek védelméről szóló önkormányzati rendelet szerint a zöldfelületi kempingezést, ideiglenes szálláshely-létesítést tiltó szabályokat megszegte.”
A következő táblázat megyénkénti bontásban tartalmazza az alkotmánybírósági gyakorlat fényében tartalmilag alkotmányosan aggályos szabályozási tárgyköröket:

Megye	Összes település száma	2012. szeptember 1. napjáig a tiltott közösségellenes magatartások szabályairól rendeletet alkotó települések száma	2012. szeptember 1. napjáig tiltott közösségellenes magatartásnak nyilvánította 	
			a guberálást	a néma koldulást	a kéregetést	
Budapest (főváros + kerületek)	24	23	1	1	0	
Baranya Megye	299	51	1	2	1	
Bács-Kiskun Megye	119	20	1	0	0	
Békés Megye	75	27	0	1	0	
Borsod-Abaúj-Zemplén Megye	358	47	6	0	0	
Csongrád Megye	60	28	1	0	0	
Fejér Megye	108	29	1	1	1	
Győr-Moson-Sopron Megye	183	37	0	0	0	
Hajdú-Bihar Megye	82	18	3	0	0	
Heves Megye	121	10	2	0	1	
Jász-Nagykun-Szolnok Megye	78	29	1	0	0	
Komárom-Esztergom Megye	76	14	2	0	0	
Nógrád Megye	131	17	1	0	0	
Pest Megye	187	78	2	1	1	
Somogy Megye	245	90	10	1	1	
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye	229	14	1	0	0	
Tolna Megye	109	21	3	0	1	
Vas Megye	216	38	0	0	0	
Veszprém Megye	217	37	2	0	0	
Zala Megye	258	71	2	3	3	
Összesen	3175	699	40	10	9	

4. A kormányhivatalok törvényességi ellenőrzéseinek eredményeiről
A szaktárca válasza alapján a fővárosi és a megyei kormányhivatalok törvényességi felügyeleti jogkörükben eljárva folyamatosan figyelemmel kísérték a helyi jogalkotási gyakorlatot, és szükség esetén szakmai segítségnyújtás keretében is elősegítették a helyes joggyakorlat kialakulását. A segítségnyújtás keretében például a Tolna Megyei Kormányhivatal 2012. június 14-én ún. jegyzőklub keretén belül tematikus előadást szervezett a tiltott közösségellenes magatartások önkormányzati rendeletben való szabályozásáról, amelyen a kormányhivatal főosztályvezetője tájékoztatta a jegyzőket a jogszabályváltozásokról. Zala megyében pedig a kormányhivatal által működtetett önkormányzati levelezőrendszeren keresztül juttattak el körlevél formájú tájékoztató anyagokat a jegyzőknek, majd jegyzői értekezleten vitatták meg az Mhötv. rendelkezéseivel összefüggő változásokat, és hangsúlyozták a helyi rendeleti szabályozás mielőbbi áttekintésének és szükség szerinti módosításának szükségességét. 
A kormányhivatalok a tiltott közösségellenes magatartásokra vonatkozó rendeletek egyes, magasabb szintű normába, vagy alapjogokba ütköző elemei esetén számos esetben éltek a törvényességi felügyeleti eszközeikkel a kirívóan alapjogsértő helyi gyakorlatok felszámolása érdekében. A kormányhivatalok fellépése ezen a területen elismerést érdemel, de önmagában nem volt képes a jogsérelmek teljeskörű megelőzésére, ami az általam tanulmányozott rendeletekből is kitűnik. Az alkotmánybírósági döntést megelőzően a kormányhivatalok többsége célvizsgálat keretében vizsgálta e rendeleteket, a törvényességi felhívások kibocsátása csak akkor volt jellemző, ha a konzultációs eljárás nem vezetett eredményre, illetve ha az önkormányzatok nem vették igénybe a kormányhivatalok által nyújtott szakmai segítséget. Ez utóbbira figyelemmel – a legtöbb esetben – a törvényességi felhívások megfogalmazására rendszerint azért került sor, mert az önkormányzatok a hatályon kívül helyezett ágazati rendeletek szabálysértési tényállását emelték át tiltott, közösségellenes magatartás tényállásaként. Tipikusan olyan magatartásokat kívántak saját hatáskörben szabályozni, amelyeket más, magasabb szintű jogszabályok tartalmaznak, például a köztisztasági szabálysértés alakzatai, veszélyes eb tartása, rongálás, vízszennyezés szabálysértése. Törvényességi felhívást alapoztak meg azon helyi rendeletek, amelyekben a megrovás jogintézményét kívánta bevezetni a képviselő-testület (Fejér, Jász-Nagykun-Szolnok), illetve azok, amelyek jelentős jogszabály-szerkesztési hiányosságokat mutattak (Tolna, Nógrád).

5. Az alkotmánybírósági határozat és következményei
Az Alkotmánybíróság a már említett 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában helyt adott az ombudsmani indítványnak, alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette az Mhötv. 51.§ (4) bekezdését és a 143.§ (4) bekezdésének e) pontját, valamint a Ket. 94/B.§ (1)-(3) bekezdéseiben az önkormányzati rendeletre utaló fordulatokat. Az Mhötv. tiltott, közösségellenes rendeletek alkotására felhatalmazó szakaszai tekintetében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzatoknak adott korlátlan felhatalmazás sérti a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét, valamint ellentétes a Jat. 5.§ (1) bekezdésével is, amely rögzíti, hogy a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A testület hangsúlyozta, hogy a Ket. a tárgykörrel összefüggésben elfogadott módosításai – korlátozott mértékű – eljárásjogi kereteket teremtettek ugyan, de a felhatalmazás hiányosságait nem pótolták, és mivel a tárgykörben hozott, bírság kiszabásáról rendelkező, átruházott hatáskörben hozott határozatok ellen nem volt lehetőség fellebbezésre, az állampolgárok számára sem biztosítottak megfelelő garanciákat a jogalkotással szemben. 
Az alkotmánybírósági döntést követő időszakban – a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által kibocsátott központi iránymutatás hiányában – maguk a kormányhivatalok igyekeztek a lehetőségeikhez mérten elősegíteni az alkotmánybírósági döntésben meghatározottak érvényesülését a megalkotott önkormányzati rendeletek esetében. Egyértelmű pozitívumként értékelhető, hogy Budapest Főváros Kormányhivatala már 2012. november 20-án körlevélben hívta fel valamennyi budapesti jegyző figyelmét arra, hogy az Alkotmánybíróság döntésére tekintettel, a hatályos jogszabályok szerint „a tiltott, közösségellenes magatartásokkal kapcsolatos önkormányzati rendeleti szabályozással kapcsolatban az egyetlen helyes intézkedési lehetőség azok hatályon kívül helyezése.” A kormányhivatal körlevelében azt is hangsúlyozta, hogy nem tekinthető megfelelőnek az az eljárás, amely – a hivatkozott rendeleti szabályok hatályon kívül helyezése helyett – a jogalkotó új rendeletalkotási felhatalmazásának a bevárására irányul. A kormányhivatal világossá tette emellett, hogy az Abtv. 45. § (1) bekezdése értelmében a megsemmisített felhatalmazó rendelkezések alapján megalkotott önkormányzati rendeleteket módosítani sem lehet, azaz a tárgykörben kizárólag új – a hatályon kívül helyezésről rendelkező – rendeletek megalkotására van lehetőség. A kormányhivatal a jegyzők segítségét kérte annak érdekében, hogy soron kívül hatályon kívül helyezzék a tiltott, közösségellenes magatartásokról szóló kerületi rendeleteket, egyúttal azt is jelezte, hogy ennek elmulasztása törvényességi felügyeleti intézkedést von maga után a kormányhivatal részéről. 
Bár egységes, a kormányhivatalok által a szaktárca iránymutatása szerint elkészített rendeletalkotási tájékoztatóról nem rendelkezem információval, arról értesültem, hogy a kormányhivatalok fellépése nyomán már számos önkormányzat – így több budapesti kerület és a fővárosi önkormányzat – teljes egészében hatályon kívül helyezte a tiltott, közösségellenes magatartásokat szankcionáló rendeletét. Ezzel együtt továbbra is létezhetnek a Mhötv. felhatalmazó rendelkezései alapján megalkotott helyi önkormányzati rendeletek, amelyek hatályban maradnak és alkalmazandóak helyi szinten mindaddig, amíg a képviselő-testületek nem helyezik azokat hatályon kívül. A felhatalmazással immár nem rendelkező önkormányzati rendeletek továbbélése nemcsak a jogbiztonság szempontjából tekinthető aggályosnak, hanem lehetővé teszi azt is, hogy továbbra is felelősségre vonjanak állampolgárokat tiltott, közösségellenes magatartás elkövetéséért, illetve a már folyamatban levő ügyekben eljárjanak.
A kormányhivatalok intézkedései alapján alappal lehet arra következtetni, hogy a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak az lehet csak az álláspontja, hogy az önkormányzatoknak e rendeleteiket hatályon kívül kell helyezniük. Jelentésem elkészítésekor hivatalosan ugyanakkor még nem értesültem olyan nyilvános minisztériumi iránymutatásról vagy állásfoglalásról, ami a folyamatban levő ügyek egységes elintézési módjáról rendelkezne. Jelen pillanatban tudomásom szerint arra vonatkozó egységes szakmai iránymutatás sem áll az önkormányzati működés törvényességi felügyeletét ellátó kormányhivatalok rendelkezésére, hogy fel kell-e hívni, akár határidő tűzésével a települési önkormányzatok figyelmét a fentiekben ismertetett jogszabály-változásra. Mindezek alapján tehát – annak ellenére, hogy az Mhötv. kifogásolt rendelkezései már nem hatályosak – az eljárás és szankcionálás tekintetében a jogsértések lehetősége, vagyis a jelzett alapjogi visszásságok továbbra is fennállnak.
Álláspontom megegyezik a Fővárosi Kormányhivataléval abban, hogy valamennyi önkormányzatnak az alkotmánybírósági döntés kihirdetését követően – a felhatalmazó rendelkezések megsemmisítése nyomán – haladéktalanul hatályon kellett helyeznie a közösségellenes magatartások tárgyában hozott rendeleteit, így bízom abban, hogy valamennyi kormányhivatal fel fog lépni az esetlegesen mulasztást elkövető képviselő-testületekkel szemben. A jelentésben rögzítettek alapján e rendeletek jelentős része nem csupán formai, a jogbiztonsággal összefüggő problémákat, hanem tartalmi alkotmányossági aggályok is felvetnek.
A már megindított hatályon kívül helyezési „hullám” mellett ugyanakkor indokoltnak tartom, hogy a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tegye világossá a nyilvánosság előtt álláspontját a kérdésben és – amennyiben erre időközben nem került sor – a jogi álláspont alapján valamennyi kormányhivatalt kérje fel a törvényességi ellenőrzés jogkörében történő fellépésre a hatályban maradt önkormányzati rendeletekkel szemben. Ennek elmaradása ugyanis a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz, a jogsérelem veszélyét vetíti előre.

6. Újabb kísérletek a tiltott, közösségellenes magatartások önkormányzati szankcionálására
6.1 Az Mhötv. 2013. január 1-étől hatályba lépő, vagyis az alkotmánybírósági döntés időpontjában még nem hatályos 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján a helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait, a (2) bekezdés pedig arról rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében meghatározhatja az (1) bekezdésben foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit. Az Mhötv. záró rendelkezései között pedig a 143. § (4) bekezdés d) pontja tartalmazza, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletben határozza meg az öngondoskodás és a közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit. 
A törvényhez fűzött részletes indokolás alapján az önkormányzati törvény arra ad felhatalmazást és lehetőséget az önkormányzatoknak, hogy a képviselő-testület – széles körű társadalmi támogatottsággal – a legalapvetőbb szabályokat rendeletbe foglalja és megszegésüket - szigorúan alkotmányos keretek között – szankcionálja. Az Mhötv. e szabályai azonban álláspontom szerint (továbbra) sem tartalmazzák a felhatalmazás alkotmányos kereteit: a törvény nem ír elő sem e közösségi együttélési szabályok meghatározásával, sem pedig a jogkövetkezmények alkalmazásával, vagy éppen az eljárásrenddel kapcsolatban keretszabályokat, az egyéni jogok védelmét biztosító garanciákat, a helyi rendszabályok kialakítását – az indokolástól eltérő módon – lényegében az önkormányzatok szabad mérlegelésére bízza. Mindez pedig lényegében azt jelenti, hogy nem egyszerűen „visszaállt” az alkotmánybírósági határozat előtti, alkotmányosan aggályos jogi helyzet: az idézett szabályok ugyanis még a korábbi, az Alkotmánybíróság által a jogállamiság és a jogbiztonság súlyos sérelme miatt megsemmisített szabályoknál is szűkebb körben vonják meg a helyi rendszabályalkotás kereteit.
Lényegesnek tartom, hogy ismételten rámutassak arra, hogy önmagában nem aggályos alkotmányosan az, ha az önkormányzatok a közösségi együttélés szabályai vonatkozásában, azok megalkotására, sőt akár – szűk körben – szankciók alkalmazására is felhatalmazást kapnak. Látható ugyanakkor, hogy a törvényi keretek hiánya miatt, a helyi közösség védelme és a szakigazgatási szabályok összemosódnak, az esetleges, vélt „közerkölcsvédő”, „köznyugalom-védő” vagy éppen „közízlés-védő” buzgalom pedig alkotmányos alapjog sérelméhez vezet. Mindez súlyos veszélyt hordoz magában a jogállami működés szempontjából. 
Mindezek alapján megállapítom, hogy az Mhötv. 8. § (2) bekezdésében, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontjában foglaltak – 38/2012. (XI. 14.) AB határozat alapján is – a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével összefüggő súlyos visszásságot okoznak, valamint az önkényes jogalkalmazás veszélye miatt a jogorvoslathoz való joggal, illetve a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét eredményezik.
6.2 Sajtóhírek alapján értesültem arról, hogy az Mhötv. hivatkozott 2013. január 1-jétől hatályos felhatalmazó rendelkezései, a 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján Budapest Főváros V. Kerületének Önkormányzata elfogadta és ugyancsak 2013. január 1-jétől hatályba is léptette a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) sz. rendeletét (Ör.). 
[http://index.hu/belfold/2013/01/07/a_sirbol_is_visszajonnek_a_furcsa_tilalmak/] 
Az önkormányzat hivatalos honlapján is hozzáférhető új önkormányzati rendeletet a képviselő-testület lényegében a korábban – helyesen – hatályon kívül helyezett közösségellenes magatartásokról szóló rendeletének tényállásait és büntetési tételeit, illetve eljárási szabályait átemelve alkotta meg.
Az Ör. alapján szankciókkal sújtható az, aki közterületet rendeltetésétől eltérően használ, például másokat zavaró módon árusít, osztogat vagy szolgáltatást nyújt, üres göngyöleget tárol vagy gördeszkázik (3. §), továbbá a rendelet tartalmazza az üzletek nyitva tartási rendjének megszegésével, az állattartási szabályok megszegésével, a közterület tisztántartásával kapcsolatos szabályokat, jelentős közigazgatási bírságot helyezve kilátásba a tilalmak megszegőinek. Az Ör.-ben keverednek a szakigazgatási, így például a kereskedelmi vagy állattartási szabályok, közöttük számos olyan, ami még nagy jóindulattal sem nevezhető közösségi együttélés körébe tartozónak, a rendelet hatálya ráadásul például a rendeletbe ütköző cselekményeket elkövető jogi személyekre, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre is kiterjed. 
A rendelet megalkotásával összefüggésben jelentős probléma, hogy felhatalmazásként az elfogadásának időpontjában két még nem hatályos törvényi szabályra hivatkozik. A rendelet elfogadása sem tekinthető törvényesnek, mivel álláspontom szerint sérti – az alkotmánybírósági gyakorlat mellett – a Jat. 2. § (3) bekezdésében nevesített a kellő felkészülési idő követelményét azzal, hogy az elfogadás és a hatályba lépése között mindössze 10 nap telt el, ráadásul úgy, hogy a rendelet Polgármesteri Hivatalban történő kifüggesztésének időtartama alatt került sor a hatályba lépésre és a norma egyben azonnal alkalmazhatóvá is vált.
Az Ör. felépítése, a benne meghatározott tényállások, illetve az alkalmazott eljárási szabályok és szankciók is több szempontból törvénysértőnek minősülnek. Az Ör. nem tartalmaz értelmező rendelkezéseket, számos szabályozási eleme, megfogalmazása nem világos, nem kellően egyértelmű: például a 4. § (1) bekezdés a) pontjában szereplő „szakszerűtlen kezelés”, vagy az 11. § (1) bekezdés d) pontjában rögzített „felmentés nélkül” kitételek. Az Ör. 12. § (2) bekezdésében szereplő, egyfajta alternatív szankcióként alkalmazható „figyelmeztetés” jogintézményét pedig az eljárási keretszabályként hivatkozott Ket. nem ismeri. Problémaként jelentkezik, hogy a Ket. alkalmazásával történő bírságkiszabásra utaló fordulat ugyancsak túlságosan általános megfogalmazás. Az önkormányzati rendelet számos eleme magasabb szintű szabálysértési vagy ágazati normában ütközik, mivel ismétli vagy kiegészíti azt, amivel egyben a kettős szankcionálás veszélye is felmerülhet. Ilyen tényállások különösen:
·	az Ör. 3. § (1) bekezdés a) pontjában szereplő tényállás lényegében megismétli a Btk., illetve az új Sztv. rongálással összefüggő rendelkezéseit (pl. emlékművek rongálása);
·	az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontja megfeleltethető az Sztv. 190. §-ában szereplő köztisztasági szabálysértésnek;
·	az Ör. 4. § (1) bekezdés b) pontjában szereplő „zöldterületen közegészségügyi veszélyeztetést is okozó ideiglenes szálláshelyet létesít” magatartás szankcionálása ugyancsak problémás: egyezhet a természetkárosítás (Sztv. 187. §) tényállásával.
Az Ör. továbbá nem felel meg, túlterjeszkedik még az Mhötv. 8. § (2) bekezdésében és a 143. § (4) bekezdés d) pontjában megállapított „laza” felhatalmazáson is akkor, amikor a közösségi együttélés szabályait tágan értelmezve olyan tárgykörökben (állattartás, zajvédelem, üzletek nyitvatartási rendje, etc.) is tényállásokat alkotott, amelyek álláspontom szerint nem sorolhatóak ebbe a kategóriába. A rendelet maga jól példázza a felhatalmazó rendelkezések garanciáinak teljes hiányát, a jogállamiság elvének súlyos sérelmét.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros V. Kerület Önkormányzatának a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) számú rendelet elfogadása, illetve annak tartalma – a felhatalmazással összefüggő alkotmányos aggályok mellett is – több elemében is törvénysértőnek minősül, sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét, elfogadásával pedig az önkormányzat jogalkotói joggal való visszaélést valósított meg.

Intézkedéseim
1. A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében, az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy 
a)	szükség szerint állásfoglalás kiadásával, illetve – a kormányhivatalok útján – a törvényességi felügyeleti eljárások hatékonyságának növelésével, a vizsgálatom tárgykörében alkotott rendeletek célvizsgálat keretében történő ellenőrzésével biztosítsa, hogy a jogrendszerből kikerüljenek az önkormányzatok által a közösségellenes magatartások szankcionálására alkotott még meglévő rendeleti szabályok;
b)	a kormányhivatalok útján, illetve minden rendelkezésére álló eszközzel lépjen fel a kifogásolt Mhötv. 8. § (2) bekezdésében, illetve 143. § (4) bekezdés d) pontjában szereplő felhatalmazásra alapozott önkormányzati rendszabályalkotással szemben.
2. A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében, az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a Fővárosi Kormányhivatal kormánymegbízottját, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 132. §-ában meghatározott törvényességi ellenőrzési jogkörében végezze el Budapest Főváros V. Kerület Önkormányzatának a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) sz. rendeletének vizsgálatát.
3. A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság bekövetkeztének hatékony megelőzése érdekében az Ajbt. 37.§-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy – a belügyminiszterrel együttműködésben – kezdeményezze a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 8. § (2) bekezdésének, illetve 143. § (4) bekezdés d) pontjának olyan tartalmú módosítását, kiegészítését, amely a helyi önkormányzatok részére a közösségi együttélés szabályainak megállapítására és szankcionálására vonatkozó felhatalmazását – 38/2012. (XI. 14.) AB határozatban foglaltaknak megfelelően – jogállami keretek és az egyéni alapjogok védelmét egyaránt biztosító garanciák közé szorítja.

Budapest, 2013. január
Prof. Dr. Szabó Máté sk.