Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-6676/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Csink Lóránt
dr. Gulyás Attila
Az eljárás megindulása
Két magánszemély fordult hozzám panasszal amiatt, hogy a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény 4. § (2) bekezdés zsk) pontjának, valamint a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény 7. § c) pontjának alkalmazása folytán a magánnyugdíj-pénztárnak teljesített önkéntes befizetéseknek teljes hozamát nem kapta vissza az állami nyugdíjrendszerbe való átlépéskor.
Az egyik panaszos előadta, hogy panaszával a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéhez, valamint a nyugdíjvédelmi biztoshoz is fordult. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete arról tájékoztatta a panaszost, hogy nincs tudomásuk a vonatkozó jogszabályok panaszos javaslatának megfelelő tartalmú módosításáról. A nyugdíjvédelmi miniszterelnöki megbízottnak írt beadványára a panaszos azt a választ kapta, hogy a jogalkotó azért döntött az önkéntes befizetések esetében is a reálhozam kifizetése mellett, mert „a tagdíj-kiegészítések befektetéseiből elért hozamot nem lehet matematikailag pontosan kiszámítani”.
Ezt követően a panaszosok az alapvető jogok biztosától kérték a jogszabályi környezet vizsgálatát, az alkotmányos visszásság megállapítását és orvoslásának kezdeményezését.
A beadványok alapján, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdésére hivatkozva, vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat során kikértem az érintett miniszterek véleményét.

Az érintett alkotmányos jog
-	Tulajdonhoz való jog [Alaptörvény XIII. cikk (1) és (2) bekezdés: „Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”].

Alkalmazott jogszabályok
-	a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (Mpt.)
-	a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény (Nyatv.)

A megállapított tényállás
A nyugdíjreform kapcsán megalkotott Nyatv. lényeges változásokat hozott a nyugdíjrendszerben, azon belül különösen a magánnyugdíj szervezetében. A változás lebonyolítása érdekében a Nyatv. átmeneti rendelkezései több releváns jogszabály vonatkozó rendelkezését is módosították. Az Mpt. 123. § (6) bekezdése szerint a magán-nyugdíjpénztári tagoknak, a magánnyugdíjrendszerben fennálló tagsági jogviszonyuk fenntartásának szándékáról 2011. január 31. napjáig nyilatkozniuk kellett. A nyilatkozat hiányában, a társadalombiztosítási nyugellátásban nem részesülő tagok magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszonya 2011. március 1. napjával megszűnt és a törvény erejénél fogva visszakerültek a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe. Az új szabályozást megelőzően, az Mpt. rendelkezései szerint, a magán-nyugdíjpénztári tagot terhelő tagdíj mértékét a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény határozta meg és a tagdíj alapja megegyezett a nyugdíjjárulék-alappal. A munkáltató egyoldalú, írásban történő kötelezettségvállalással munkavállalója tagdíját vagy a tag a saját tagdíját együttesen a tagdíjalap 10 százalékáig kiegészíthette. A változást követően, a visszalépő pénztártag természetes személyek portfóliója – meghatározott kifizetésekkel csökkentve – átadásra került a Nyatv. által létrehozott Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap részére. Az Mpt. 4. § (2) bekezdés zsk) pontja alapján a visszalépő tag jogosult volt a tagdíjbefizetése alapján, a zsj) pontban meghatározott hozamgarantált tőke összege feletti összegének és a pénztártagságának ideje alatt befizetett tagdíj-kiegészítés összegének felvételére, vagy annak önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító pénztárnál vezetett tagi számláján, vagy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben létrejövő egyéni számláján történő jóváírására. A jogszabály rendelkezésének hiányában, a magán-nyugdíjpénztári tagok által, pénztártagságuk ideje alatt befizetett tagdíj-kiegészítés után járó hozamgarantált tőke összege a tagok részére nem került kifizetésre, hanem azt a pénztárak átadták Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap részére.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
1) Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 37. §-a alapján, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését. 
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást.
2) Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 65. § ad) alpontjából következően az emberi erőforrások minisztere a szociál- és nyugdíjpolitikáért való felelőssége körében a nemzetgazdasági miniszterrel együttesen előkészíti a társadalombiztosítási nyugellátásokkal összefüggő jogszabályokat.

II. A vizsgálat érdemében
1) A panasz kapcsán elsőként azt kell vizsgálni, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem kiterjed-e a pénztártag javára történő – a kötelező befizetéseken túlmenő – tagdíj-kiegészítésekre.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az alkotmányjogi tulajdonvédelem nem feltétlenül követi a polgári jogit [elsőként: 64/1993. (XII. 22.) AB határozat]. Az Alaptörvény XIII. cikkének védelme nem csupán a dologi jogokra (ingókra és ingatlanokra) terjed ki, hanem a vagyoni értékkel bíró jogosultságokra is, továbbá a még meg nem szerzett javakra, az ún. közjogi várományokra is. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási várományokra vonatkozóan az alábbiakat állapította meg: „A »váromány«, a szó legtágabb értelmében olyan jövőbeli jogszerzést lehetővé tevő függő jogi helyzet, amelyben a jogszerzés feltételei részben megvannak, míg további feltételei a jövőben vagy bekövetkeznek, vagy sem. Szűkebb értelemben várományon valamely alanyi jog megszerzésének jogilag biztosított lehetőségét értjük, amelytől a várományost az ellenérdekű fél önkényesen nem foszthatja meg” [51/2007. (IX. 15) AB határozat]. Az alkotmányjogilag védett váromány tehát a nyugdíjszolgáltatásra általánosságban vonatkozik [103/2010. (VI. 10.) AB határozat].
Ugyanakkor az alkotmányjogi tulajdon tartalmát a közjogi és magánjogi kötöttségekkel együtt kell érteni. Erre tekintettel alkotmányossági szempontból más megítélés alá esnek a magánnyugdíj-pénztári folyószámlára kötelezően, illetve önkéntesen teljesített befizetések. Az Mpt. 21. § (4) bekezdés c) pontja értelmében – a rendelkezés 2011. december 31-ei hatályon kívül helyezéséig – a pénztártag köteles volt a magánnyugdíj-pénztári tagdíjat megfizetni. Ez a befizetés a kötelező járulékok módjára volt hivatott fedezni a későbbiekben nyújtandó nyugellátásokat.
Ezzel szemben önkéntes tagdíj-kiegészítésre a pénztártag sem az Mpt., sem más jogszabály alapján nem volt kötelezett. A tagdíj-kiegészítés a pénztártag saját döntésén alapult; a tulajdonhoz való jog szempontjából az ilyen befizetés az érintett meghatározott célból történő „megtakarítása”, és nem a pénztártag jövedelmét mint tulajdont érintő közjogi korlátozás.
Mindebből az következik, hogy a pénztártagok tagdíj-kiegészítései és ennek hozama (mint a tagdíj-kiegészítés után járó közjogi váromány) az Alaptörvény XIII. cikkének védelme alatt állnak. Megjegyzendő, hogy ezt az álláspontot követi a Nyatv. 7. § c) pontjának utaló szabálya is, amelyből a tagdíj-kiegészítések visszalépő pénztártag részére történő kiutalása következik; ezt az összeget ugyanis – a kötelező befizetésekkel szemben – a jogalkotó a pénztártag tulajdonának tekintette.
2) Az Mpt. 4. § (2) bekezdés zsk) pontja következtében az állami nyugdíjrendszerbe visszalépő pénztártag a tagdíj-kiegészítés hozamgarantált tőke összege feletti hozamra (reálhozamra) volt jogosult. Erre tekintettel megállapítható, hogy az állami nyugdíjrendszerbe visszalépő, tagdíj-kiegészítést teljesítő pénztártag nem jutott hozzá a tagdíj-kiegészítés után járó teljes hozamhoz, mint az Alaptörvény XIII. cikke által védett várományhoz.
Ebből következően az Mpt. és a Nyatv. vonatkozó szabályai érintik a tagdíj-kiegészítést teljesítő pénztártagok tulajdonhoz való jogát, így e szabályok alkotmányosságát a tulajdonhoz való jog korlátozására irányadó szabályok szerint kell megítélni.
3) A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat rámutatott, hogy „[a]z alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett”. E megfogalmazásból kitűnik, hogy a tulajdonhoz való jogot korlátozó szabálynál is szerepet kap a „cél” vizsgálata, így e vonatkozásban is érvényesíteni kell az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének követelményét, miszerint a korlátozásnak „más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében” kell történnie.
A tagdíj-kiegészítések azok teljes hozamukkal együtt a pénztártag magántulajdonát képezik. Ennek jogszabályi elvonása nem vonható a közteherviselési kötelezettség körébe; itt ugyanis nem valamilyen adótárgy vagy adóforrás utáni fizetési kötelezettséget állapított meg, hanem a tulajdonhoz való jog által védett jogosultságot korlátozott a jogalkotó.
Jelen esetben tehát, az önkéntes tagdíj-kiegészítések hozamának részleges állami elvonása esetén megállapítható, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozásának nincs alkotmányjogilag értékelhető, legitim célja. Önmagában ugyanis az állami bevétel növelése nem szolgáltathat alapot a tulajdonhoz való jog által védett jogosultság korlátozásához, erre az Alaptörvény keretei között nincs lehetőség.
4) Téves az az álláspont, amely szerint matematikailag nem lehet nagyságrendileg sem következtetni arra, hogy a tagdíj utáni hozamnak mekkora része származik az önkéntes tagdíj-kiegészítésből. Amennyiben ismert a kötelezően befizetett tagdíj és az önkéntes tagdíj-kiegészítés aránya, továbbá ezek összegének a teljes hozama, akkor ezekből az adatokból következtetni lehet az önkéntes tagdíj-kiegészítés hozamára. A tulajdonhoz való jog érvényesülésének esetleges számítási nehézségei pedig egyébként sem írhatók egyoldalúan az érintett hátrányára.
5) Mindezekre tekintettel a vizsgálatom eredményeként megállapítom, hogy a Nyatv. 7. § c) pontjának, valamint az Mpt. 4. § (2) bekezdés zsk) pontjának szabályai az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített, tulajdonhoz való jogot sértő visszásságot eredményeznek azáltal, hogy nem biztosítják a magánnyugdíj-pénztári tagdíj-kiegészítések teljes hozamának visszautalását az állami nyugdíjrendszerbe visszalépők számára.

Intézkedésem
A vizsgálat által feltárt visszásság orvoslása érdekében, az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a szociális és nyugdíjpolitikáért felelős emberi erőforrások miniszterét, hogy a nemzetgazdasági miniszterrel együttesen terjesszen elő javaslatot az Mpt. és a Nyatv. vonatkozó rendelkezéseinek a módosítására a jelentésben megállapítottaknak megfelelően.

Budapest, 2013. január

Prof. Dr. Szabó Máté sk.