Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-6598/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Anikó

Az eljárás megindítása
A panaszosok beadványukban azt kifogásolták, hogy a belterületi, kertes, családi házuk melletti beépítetlen területen növénytermesztés folyik, ahol – a termesztett növénytől függően – szezononként 1–3 alkalommal a terület bérlője gyomirtó-, gombaölő- vagy rovarölő szerrel permetezést végez. Sérelmezték, hogy a növényvédő szerek permetezéssel történő kijuttatása veszélyezteti a kertjükben a saját célra történő növénytermesztést, illetve az a birtoklásban zavarja őket. 
A beadványban foglaltak alapján felmerült az egészséges környezethez való jog sérelmének gyanúja, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el, amelynek során megkerestem a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal (Nébih) elnökét is.

A megállapított tényállás
A panasz szerint az ingatlan kertjének közvetlen szomszédságában álló, belterületi, mintegy 1000 m² alapterületű termőföldön – amely több oldalról is lakóházakkal körülhatárolt – nagyüzemi növénytermesztést (kukorica, repce, tavaszi búza) folytat a földterület bérlője. A megművelt terület megközelítőleg 25 méter széles és 300 méter hosszú, melyet a traktor után szerelt nyitható permetező gép teljesen lefed, és mivel a szántás és az azon folyó termesztés a panaszosok házától 10-15 m-re található, a permetezőszerekből, műtrágyából a panaszos kertjébe is jut. A panaszosok kérték a bérlőt, hogy kiskorú gyermekeik és a saját egészségük érdekében előzetesen tájékoztassa őket a permetezés idejéről. A bérlő bár megígérte, mégsem értesítette őket a növényvédő szerek kijuttatásának időpontjáról.
Hegyhátsál önkormányzatának jegyzője arról tájékoztatta a panaszosokat, hogy jogszabály nem tiltja a belterületen történő permetezést, csak olyan kikötést tartalmaz, hogy II-es és III-as kategóriájú vegyszer alkalmazható lakott területrészen. Felhívta a figyelmüket, hogy birtokvédelmet kérhetnek a bíróságtól a szomszéd magatartásával szemben. Ezen jogi lehetőséggel a panaszosok nem éltek.
A panaszosok a Vas megyei Kormányhivatal Élelmiszerbiztonsági és Állategészségügyi Igazgatósága Növény- és Talajvédelmi Igazgatóságának egyik munkatársával is megbeszélést folytattak, de csak azt a tanácsot kapták, hogy ha a szomszéd területen permetezés folyik, akkor a gyerekekkel menjenek el otthonról, mivel minden vegyszer ártalmas az egészségre. Arról is tájékoztatták őket, hogy az időjárástól függően 2-3 óra a szerek felszívódási ideje. 
2012. szeptember 28-án kelt panasz-kiegészítésükben a panaszosok arról számoltak be, hogy 2012. augusztus 31-én a bérlő gyomirtóval permetezte a repcével bevetett területet. Utólag beismerte, a gyomirtózást egy BUTISAN STAR nevű szerrel végezte, ami I-es kategóriás készítmény, aminek a belterületi használata a növényvédelmi tevékenységről szóló 43/2010. (IV.23.) FVM rendelet szerint tilos.
A panaszosok már több alkalommal is próbáltak megegyezni a bérlővel, illetve a bérbeadóval (pl. adásvétel, bérbevétel, földcsere), ám mindeddig sikertelenül, ezért jogszabály módosítási kezdeményezéssel fordultak hozzám.

Érintett alkotmányos jogok
·	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.” (Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)

Alkalmazott jogszabályok
– Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
– A növényvédelmi tevékenységről szóló 43/2010. (IV.23.) FVM rendelet
– A növényvédő szerek forgalomba hozatalának és felhasználásának engedélyezéséről, valamint a növényvédő szerek csomagolásáról, jelöléséről, tárolásáról és szállításáról szóló 89/2004. (V.15.) FVM rendelet
– A növényvédő szerek forgalomba hozataláról valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 1107/2009/EK rendelet

A vizsgálat megállapításai 
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az ombudsmanok következetesen, zsinórmértékként támaszkodtak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazták az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az Ajbt. hatályba lépését követően is folytatni kívánom e gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. [996/G/1990. AB határozat]
Az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A tényállás teljes körű feltárása érdekében tájékoztatást kértem a Nébih elnökétől arra vonatkozóan, hogy mennyivel jelent nagyobb veszélyt a környezetre (emberekre, állatokra, kultúrnövényekre) a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek használata, mint a III. forgalmi kategóriába tartozóké és mely hatóság, milyen gyakorisággal ellenőrzi a növénytermesztőknél a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek felhasználását. Kérdést tettem fel arról is, hogy mely növények termesztését lehetetlenítené el, ha lakott területen megtiltanák a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek használatát, továbbá milyen jogi megoldást tud javasolni a panaszos által leírt problémára.
A Nébih elnökének tájékoztatása szerint a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek használata nem jelent nagyobb veszélyt a környezetre, mint a III. forgalmi kategóriába tartozóké. Az engedély-okiratban leírt felhasználási körülmények betartása esetén sem a II. sem a III. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szer kijuttatása nem jelent elfogadhatatlan kockázatot az emberekre, az állatokra vagy a kultúrnövényekre.
A növényvédő szerek forgalmazási korlátozásának fő oka az, hogy a szer engedélyezett felhasználása olyan kockázatcsökkentő intézkedésekhez kötött, amelyeket a képzetlen (többnyire lakossági) felhasználó esetleg nem tart be. Ilyen feltételek lehetnek: 
·	a felhasználónak saját egészsége védelme érdekében védőruhában kell dolgoznia,
·	a permetezés után bizonyos ideig nem lehet munkát végezni a kezelt területen,
·	a méhek védelme érdekében csak a reggeli vagy az esti órákban lehet permetezni, illetve virágzó növényeket nem lehet megpermetezni,
·	a nem cél szervezetek védelme érdekében a tábla szélén egy meghatározott sávot (ún. pufferzónát) kezeletlenül kell hagyni ... stb.
A növényvédő szerek forgalomba hozatalának és felhasználásának engedélyezéséről, valamint a növényvédő szerek csomagolásáról, jelöléséről, tárolásáról és szállításáról szóló 89/2004. (V.15.) FVM rendelet 5. § (5) cd) és ce) pontja értelmében Magyarországon csak olyan növényvédő szer hozható forgalomba és használható fel, amely nem ártalmas közvetlenül vagy közvetetten (például ivóvízen, élelmiszeren vagy takarmányon keresztül) az emberek vagy állatok egészségére vagy a felszín alatti vizekre, valamint nem befolyásolja elfogadhatatlan módon a környezetet, különös tekintettel a növényvédő szer sorsára és viselkedésére a környezetben, a vízszennyezésre (beleértve az ivóvizet és a felszín alatti vizeket) gyakorolt hatására, valamint a nem célzott fajokra való hatására.
A Nébih elnökének levele szerint a növényvédő szerek felhasználását a területileg illetékes megyei kormányhivatal növény- és talajvédelmi igazgatóságának növényvédelmi felügyelői jogosultak ellenőrizni. Az ellenőrzések az ellenőrzött előzetes értesítése nélkül szúrópróbaszerűen zajlanak, és többek között kiterjednek a növényvédő szer megfelelő módon történő raktározására, felhasználására, a kijuttatást végző engedélyének meglétére, érvényességére. A 2010. év vegetációs időszakában több mint 3000 ellenőrzést végeztek, amely a növényvédő szer felhasználást hivatott felülvizsgálni.
Arra a kérdésre, hogy mely növények termesztését lehetetlenítené el, ha lakott területen megtiltanák a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek használatát, a Nébih elnöke kifejtette, hogy jelenleg Magyarországon, belterületen a kiskerti zöldség- és gyümölcstermesztés nagyobb jelentőséggel bír, mint a szántóföldi növénytermesztés. A megfelelő minőségű élelmiszerek előállításához – így a saját fogyasztásra termelt friss zöldségek és gyümölcsök esetében is – elengedhetetlen a növényvédő szerek használata. 
A termesztés során gyomirtó, gombaölő és rovarölő szereket használnak, amelyekből 190 db II. forgalmi kategóriás készítmény áll a termelők rendelkezésére. A növényvédő szeres kezeléseknél kiemelten fontos a különböző hatóanyagú készítmények váltott felhasználása, mert a hosszú időn át egy azon növényvédő szer hatóanyaggal történő védekezés hatására rezisztencia alakulhat ki. Emiatt az adott kórokozó, kártevő vagy gyomnövény kártételének visszaszorítása érdekében végzett kezelés nem éri el a kívánt hatást, aminek következtében a termelő nagyobb mennyiségű növényvédő szer kijuttatással reagál, növelve ezzel a környezet terhelését.
A gyomirtó szerek belterületi felhasználásának kiemelt jelentősége van a parlagfű elleni védekezés terén is. Hazánkban több százezer ember mindennapját keseríti meg az allergia. Az emberek közvetlen környezetében lévő pollenforrások megszüntetésének leghatékonyabb módja a vegyszeres gyomirtás, ugyanis a mechanikai beavatkozások – pl.: kaszálás – következtében kialakult stresszhelyzetre gyorsabb növekedéssel, virágzással reagál a növény.
A Nébih elnökének levele szerint a fentiek alapján elmondható, hogy a II. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szerek felhasználásának betiltása megnehezítené a kiskerti zöldség- és gyümölcstermesztést, a szántóföldi növénytermesztést, továbbá magában hordozza a rezisztens kórokozók, kártevők vagy gyomnövények kialakulásának lehetőségét, nem is beszélve arról a tényről, hogy kevesebb eszköz állna rendelkezésre a parlagfű elleni eredményes védekezéshez.
Arra a kérdésemre miszerint, milyen megoldást javasol a panaszban leírt problémára, a Nébih elnöke kiemelte, hogy a tájékoztatási kötelezettség hiányát orvosolni lehetne a növényvédő szerek forgalomba hozataláról valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 1107/2009/EK rendelet 31. cikke (4) bekezdés b) pontjának a magyar jogi szabályozásba történő átültetésével. [31.cikk (4) bekezdés b) kötelezettség a termék használatának megkezdése előtt azoknak a szomszédoknak a tájékoztatására, akik ki lehetnek téve a permet elsodródásából származó hatásoknak, és akik kértek tájékoztatást]
Az említett bekezdés értelmében az engedélyokiratra vonatkozó követelmények kötelező elemein felül opcionálisan lehetőség nyílik a szomszédok tájékoztatására vonatkozó előírások engedélybe foglalására.
A Nébih elnöke szerint – a tájékoztatást kérő levelemben felvetett másik megoldási lehetőség –, a lakott területektől való védőtávolság bevezetése már összetettebb probléma, mert a védőtávolság esetleges bevezetése során figyelembe kell venni, hogy a házi kertekben történő zöldség-, illetve gyümölcstermesztést ne lehetetlenítse el a szabályozás.
A növényvédelmi tevékenységről szóló 43/2010. (IV.10.) FVM rendelet (FVMr.) 10. § (5) bekezdése előírja, hogy „Közterületen, valamint közösségi célt szolgáló területen növényvédő szert a 17. § (2)-(3) bekezdése szerinti felsőfokú növényvédelmi képesítéssel és hatályos engedéllyel rendelkező személy közvetlen irányításával lehet kijuttatni. A kezelésről az érintett lakosságot a helyben szokásos módon tájékoztatni kell.”  Ugyanakkor az FVMr. 6. § (2) bekezdése szerint „Közterületen, lakott területrészen, üdülőterületen, ideértve az ott áthaladó vasúti pályatestet is, házi kertben, közösségi célt szolgáló területen (így különösen egyházi, oktatási, egészségügyi, szociális intézmények területén) csak az engedélyokirat szerint, II. vagy III. forgalmi kategóriába tartozó növényvédő szereket szabad felhasználni.” A II. forgalmi kategóriájú növényvédő szerek felhasználására csak az FVMr. 18. §-ban meghatározott képesítéssel rendelkezők jogosultak.
A fentiekben foglaltak alapján megállapítottam, hogy a belterületi nagyüzemi növénytermesztés esetén az FVMr-ben meghatározott korlátozott tájékoztatási kötelezettség gyakorlata sérti az érintett területtel szomszédos ingatlanok tulajdonosainak és használóinak egészséges környezethez való jogát.
Fontosnak tartom kiemelni, hogy a polgári jogi eszközök rendkívül hatékony megoldást jelenthetnek a környezetvédelmi igények kikényszerítéséhez. Jelen esetben a birtokvédelem vehető igénybe, amelynek szabályait a Polgári Törvénykönyv rendezi. A törvény értelmében, akit megfosztanak a birtokától vagy zavarnak a birtoklásban, az egy éven belül a jegyzőtől, egy év elteltét követően közvetlenül a bíróságtól kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Ajbt. 37. §-a értelmében felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze a növényvédő szerek felhasználása esetén fennálló tájékoztatási kötelezettség kiterjesztését a növényvédő szerek forgalomba hozataláról valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 1107/2009/EK rendelet 31. cikke (4) bekezdés b) pontjának magyar jogi szabályozásba történő átültetésével.

Budapest, 2012. december
Prof. Dr. Szabó Máté sk.