Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-5231/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A panaszos – az érintett társasház nevében – a szegedi Európa parkban közlekedő 2. számú villamos zajhatásait kifogásolta. Sérelmezte, hogy a vonalon közlekedő Tatra típusú villamosok a végállomáson történő forduláskor hangos sikító hangot bocsátanak ki. 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvének és az abból fakadó jogbiztonság követelményének, valamint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a panasz alapján vizsgálatot indítottam.

Érintett alapvető jogok és alapelvek 
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
–	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII.3.) KvVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: KvVM-EüM rendelet)

A megállapított tényállás
A panaszban foglaltak vizsgálata érdekében megkerestem az Alsó-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséget (a továbbiakban: Felügyelőség). A rendelkezésekre bocsátott iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg:

Hatósági engedélyezési eljárás, szakértői zajmérések
A Felügyelőség 2008. augusztus 2-tól jogerős környezetvédelmi engedélyt adott a szóban forgó villamosvonal kiépítéséhez. [34000-2-19/2008. számú határozat] Ebben előírta, hogy a beruházás megvalósulása után 90 napon belül el kell végezni a zajterhelés szabványos vizsgálatát, az erről készült jegyzőkönyvet pedig a Felügyelőség részére be kell nyújtani. A villamosvonalat 2012. március 2-án adták át. Szeged Megyei Jogú Város (a továbbiakban: SzMJV) polgármestere a zajmérés elvégzésével a Józsa és Társai 2000 Akusztikai – Ökológia és Szolgáltató Kft.-t (a továbbiakban: Józsa Kft.) bízta meg, amely a 24 órás zajmérést 2012. június 6-án 6 órától végezte el. A polgármester 2012. július 9-én benyújtotta az előírt zajterhelési vizsgálatról készült szakvéleményt. [Szeged Megyei Jogú Város Polgármesterének 3675-68/2012. számú levele] A Felügyelőség megállapította, hogy a zajmérés eredményei a közlekedési eredetű zajterhelés követelményeinek megfelelnek, ezért a beadványt elfogadta a környezetvédelmi engedélyben előírt zajterhelési vizsgálat teljesítéseként. 
A Józsa Kft. – a környezetvédelmi engedélyben előírt zajmérést megelőzően – 2012. április 18-19-én szintén zajmérést végzett. Ennek az ellenőrző mérésnek az volt az indoka, hogy a 2-es villamosvonal tervezésekor (2009-ben) SzMJV Polgármesteri Hivatala Városüzemeltetési Irodájának vezetője felkérte a Józsa Kft.-t a villamosvonal megépítése előtti zaj alapállapot és a villamosvonal átadása utáni zajállapot mérésére. 
Az átadás utáni mérést az első méréssel megegyező lakásoknál végezték. A zajmérés rögzítette a villamos kanyarodásakor hallható – kiugró értéket mutató – sikító hangot. Megállapításai között szerepel, hogy a „mérési eredmények 2009-ben és 2012-ben is kisebbek a nappali és éjszakai követelményeknél, vagyis a villamos beüzemelése utáni állapotban is”. A zaj szintje a sikító hang miatti korrekcióval együtt sem éri el a vonatkozó egészségügyi határértékeket. Megállapította ugyanakkor azt is, hogy a „hurok íves szakaszán történő áthaladáskor egy igen zavaró „sikítás” hallható (…) igen fontos lenne valamilyen műszaki megoldással ezt a „sikítást” megszüntetni.”

Lakossági panasszal kapcsolatos eljárás
A társasház 2012. április 11-én lakossági panaszt nyújtott be a Felügyelőségre, amely megkereste a Szegedi Közlekedési Kft.-t mint üzemeltetőt, tájékoztatást kérve a panasz kapcsán tervezett intézkedésükről. Válaszában az üzemeltető arról tájékoztatta a Felügyelőséget, hogy a lakossági panasz hatására elrendelték a sínek kézi kenését, valamint a megengedett 20 km/h pályasebesség helyett 5 km/h sebesség-korlátozást rendeltek el a járművezetők részére. A sebesség-korlátozást elrendelő iratot az üzemeltető a Felügyelőség rendelkezésére bocsátotta.

Ombudsmani eljárás előzményei
Tekintettel arra, hogy a zajmérés eredménye szerint az elhaladó villamos által okozott zaj nem éri el az intézkedési kötelezettséget jelentő zajhatárértéket, a vizsgálatomat a Felügyelőségtől kapott tájékoztatás elfogadásával lezártam, egyidejűleg felhívtam a Szeged MJ Város Rendőrkapitányának a figyelmét a Szegedi Közlekedési Kft. sebességkorlátozó előírásának betartatására.
A Rendőrkapitány válaszában arról tájékoztatott, hogy hitelesített sebességmérő eszközzel ellenőrizték a sebesség-korlátozás betartását; ennek során a közlekedő villamosok nem lépték túl az üzemeltető által előírt 5 km/h-s sebesség-korlátozást.
A panaszos a vizsgálat lezárását követően ismételten megkeresett, továbbra is sérelmezve a villamos fordulásakor hallható sikító hangot. Beadványában azt is kifogásolta, hogy „az utóbbi időben délután 5 órától hajnali fél egyig, valamint hajnali négy órától reggel hét óráig többnyire Tátra típusú villamosok közlekednek.” [2012. szeptember 24-i, 2012. november 6-i, 2012. november 9-i, 2012. november 20-i, valamint 2012. november 21-i beadványai útján] 
A folyamatosan fennálló – a lakossági panaszokban megjelenő és a szakértői véleményben is megerősített – zavarás miatt vizsgálati jelentés kiadása mellett döntöttem.

A vizsgálat megállapításai

I. Hatásköröm tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország többek között a környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) számú határozatában megállapította, hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. 
Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. 
E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesíti az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. 
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre. [Bár az Alkotmánybíróság határozata itt csak az államot említi, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.]
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) számú határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. 
Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. 
A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

III. Az ügy érdemében
A villamosvonal kiépítésére vonatkozó környezetvédelmi engedélyben előírt zajmérési jegyzőkönyvet a beruházó a Felügyelőségre benyújtotta, amely annak alapján megállapította, hogy a lakóházra irányuló közlekedési zaj mellett a KvVM-EüM rendeletben rögzített határértékek teljesülnek. Ennek megfelelően hatósági intézkedést nem kezdeményezett.
Tekintettel arra, hogy a Felügyelőség környezetvédelmi hatósági feladatainak eleget tett, eljárásával kapcsolatban a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint az egészséges környezethez való alapjoggal összefüggésben visszásságot nem állapítottam meg.
Mindannak ellenére azonban, hogy a zajterhelés a vonatkozó határértékeknek megfelel, a – bizonytalan időközönként fellépő – hangos sikító hang súlyosan zavaró hatást jelent az ott élők számára. Meg kell állapítani azonban, hogy a határértékek teljesülése folytán a lakossági panaszok kezelésére a közigazgatási jog eszközei alkalmatlanok.
Ebben az esetben különösen fontos, hogy az ügyben résztvevő felek egymásra figyelemmel a lehető legkevésbé zavaró megoldásokat válasszák. Jelen esetben a lehetséges műszaki megoldásokkal (például az üzemeltető tájékoztatásában említett módon a sínek rendszeres kenése) biztosítani szükséges, hogy a lehetőségekhez képest a legkisebb hanghatással járjon a villamosok közlekedése. A zajterhelés hatásainak csökkentését jelentheti, ha a lakosság számára érzékeny (kora reggeli és késő esti) időpontokban az üzemeltető a Pesa típusú villamosokat (amelyek közlekedése a kapott tájékoztatások alapján nem jár sikító hanghatással) közlekedteti. Az üzemeltető által előírt szabályok betartásához járul hozzá, ha a sebességkorlátozás betartását az illetékes rendőrkapitányság rendszeresen ellenőrzi.
Hasonló problémával szembesült a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa Kecskemét MJ Város autóbusz-közlekedésének átszervezését érintő eljárásában. A vizsgálat lezárásaként kiadott állásfoglalásában az alábbiakat állapította meg: „Mindamellett, hogy az önkormányzat eljárása az alkotmányos joggal összefüggésben konkrét visszásságot nem eredményezett, a terheléstöbbletet elviselő lakosság egészséges környezethez fűződő alkotmányos joga (a közlekedés intenzitásának volumene miatt szükségesen) korlátozottan érvényesül. Mivel a korlátozást, az életminőség romlását a közösség egésze érdekében a lakók egy kisebb csoportja kénytelen elviselni, felmerül a kompenzáció indokoltsága a közösség egésze részéről.” [JNO-144/2010. számú állásfoglalás]
Bár a zavaró jelenség közigazgatási úton nem orvosolható, a terheléstöbbletet elviselni kénytelen társasházak lakóinak lehetőségük van a polgári jog szabályai szerinti eszközökkel élni.
A Ptk.188. § (1) bekezdése szerint, ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A Ptk. 191. § (1)-(4) bekezdései szabályozzák a jegyző eljárását. A Ptk. 192. § (1)-(3) bekezdései értelmében az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. A birtokos birtokvédelmet egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérhet. 
A Ptk. 100. §-a alapján a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. Az érintett lakóház lakóinak a terhelés elviselése miatt módjukban áll szomszédjogi pert indítani.
A fenti polgári jogi lehetőségekkel összefüggésben azonban hangsúlyozni kell, hogy a bizonyítás sikerének és az eljárási költségek viselésének a kockázata a pert kezdeményező felen nyugszik.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, külön intézkedést nem kezdeményezek, azonban a megalapozott lakossági kifogások alapján felkérem
1.	a Szegedi Közlekedési Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy lehetőség szerint kerüljék a Tatra típusú villamos-szerelvények beállítását az érzékeny (kora reggeli, valamint késő esti) időszakokban; 
2.	törekedjenek a sikító hang előfordulásának és hangerejének minimalizálására és vizsgálják meg, hogy az eddig alkalmazott módszer mellett van-e más lehetőség a zajhatás érdemi csökkentésére; 
3.	a villamosközlekedésre vonatkozó szabályok betartatásának, valamint a zavaró hatások minél kisebb érzékelhetősége érdekében működjenek együtt az érintett lakóház lakóival;
4.	Szeged MJ Város Rendőrkapitányát, intézkedjen, hogy az alárendelt állomány rendszeresen ellenőrizze az üzemeltető által előírt sebességkorlátozás teljesülését.
Az Ajbt. 37. §–a alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, fontolja meg a zaj elleni védelemmel összefüggő szabályozás módosítását annak érdekében, hogy az elősegítse a jelen vizsgálatom alapjául szolgáló panaszban írt – a jellegénél és fellépésének időtartamánál fogva a zajhatárértéket el nem érő, ugyanakkor annak rendszeressége és hangereje miatt a hatásterületen élők nyugalmát nagymértékben zavaró – esetek hatékony kezelését.

Budapest, 2012. december
Prof. Dr. Szabó Máté sk.