Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-3916/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
A hozzám forduló nehéz anyagi körülmények között élő, négy kiskorú gyermeket nevelő panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a Magyar Államkincstár jogszabályi előírásokra hivatkozva a gyermekeket megillető családtámogatási ellátást – az elhúzódó gyámhatósági eljárásra is figyelemmel – részükre nem folyósította, a visszamenőleges folyósításra vonatkozó méltányossági kérelmét pedig, a másodfokon eljáró hatóság elutasította.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának, valamint az esélyegyenlőség előmozdítása követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja. Ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, amelynek során tájékoztatást kértem az emberi erőforrások miniszterétől és a Magyar Államkincstár elnökétől.

Érintett alapvető jogok és alapelvek
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alaptörvény XVI. Cikk (1) bekezdés „Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.
–	Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye (Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdés: „Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.”)
–	A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
–	A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (Cst.)
–	A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.)
–	A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 

A megállapított tényállás
Nyárlőrinc Község Önkormányzatának jegyzője 2011. június 3-án értesítette a Magyar Államkincstár Bács-Kiskun Megyei Igazgatóságát (a továbbiakban: Igazgatóság), hogy 2011. május 5-től panaszos nagyszülő háztartásába került három unokája, és egyidejűleg megindította a városi gyámhivatalnál a családba fogadási eljárást.
Panaszos 2011. július 27-én nyújtotta be a családi pótlék és a gyermeknevelési támogatás iránti kérelmét, amely alapján az Igazgatóság 2011. augusztus 3-án végzésben, hiánypótlásra hívta fel és kérte a családba fogadásról szóló jogerős határozat másolati példányának megküldését.
A hiánypótlási eljárás keretében a kérelmező megküldte Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala által Gy/2547-60/2011. sz. 2011. szeptember 23-án hozott határozatot, amelyben a nagyszülő tekintetében a családba fogadáshoz hozzájárult és egyúttal a kiskorúak részére őt gyámul kirendelte. 
Az Igazgatóság 2011. október 3-án kelt határozataiban a gyermeknevelési támogatás iránti igényt 2011. május 4-től 2011. szeptember 22-ig terjedő időszakra, míg a családi pótlékot 2011. június 1 – 2011. augusztus 31. közötti hónapokra elutasította, ugyanakkor 2011. október 5-ei határozataiban 2011. szeptember 23-tól a gyermeknevelési támogatásra, 2011. szeptember hónaptól pedig a családi pótlékra való jogosultságát állapította meg. 
Az elutasító határozatok ellen panaszos fellebbezett, a másodfokon eljáró hatóság az elsőfokú határozatokat helybenhagyta, rámutatva arra, hogy a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban Cst.) 7-8. §-ai alapján nevelési ellátásra, illetve iskoláztatási támogatásra a nagyszülő nem, csak a gyám jogosult; gyermeknevelési támogatásra a Cst. 23. § alapján hasonlóképpen csak a szülő, nevelőszülő és a gyám jogosult. 
A Magyar Államkincstár elnökének álláspontja szerint tekintettel arra, hogy panaszost 2011. szeptember 23-án nevezték ki gyámmá, a korábbi időszakra a törvény által felsorolt feltételekkel nem rendelkezett. A Cst. a Magyar Államkincstár számára méltányossági lehetőséget nem biztosít, így a családtámogatási ellátások megállapítására jogszerű lehetőség a 2011. szeptember 23-át megelőző időszakra nem volt. A fentiek alapján – az elnök véleménye szerint – a Kincstár jogszerűen, eljárásjogilag megfelelően járt el.
Az emberi erőforrások minisztere megkeresésemre arról tájékozatott, hogy nem eljárási – és végképpen nem szabályozási – hiányosság, hanem több körülmény szerencsétlen egybeesése és a panaszos nem kellően körültekintő eljárása vezetett ahhoz, hogy az érintett család sajnálatos módon háromhónapnyi családi pótléktól elesett.
A Cst. 3. § –a szerint a családtámogatási ellátásokat az állam – a családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése céljából – a gyermek gondozásához, neveléséhez nyújtja, ezek a támogatások főszabályként a gyermeket saját háztartásában nevelő szülőt illetik meg. 
A családtámogatások szabályozásának egyik alapelve, hogy a családtámogatás azt a személyt illeti meg, aki a gyermekről ténylegesen gondoskodik. A gyermekről való gondoskodás joga és kötelessége – éppen a gyermek érdekében – a jog által pontosan szabályozott körülmény, és a Cst. szabályozása is figyelemmel van arra, hogy léteznek olyan élethelyzetek, amikor a gyermekről – átmenetileg vagy véglegesen – nem a szülő gondoskodik. A Cst. szerint éppen ezért a családi pótlékra jogosult lehet a nevelőszülő, a gyám, továbbá az a személy is, akihez a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték. 
Az Igazgatóság, mint az ellátást folyósító szerv, adott ügyben a Cst. fentiekben részletezett rendelkezései alapján nem tehetett mást, mint hogy döntést hozott az addig az édesanya részére folyósított ellátás megszüntetéséről. Ezzel egyidejűleg azonban a miniszter információi szerint felhívta a nagyszülő figyelmét arra, hogy a gyermekek elhelyezésének, esetleges családi jogállásuk megváltozásának a tisztázására van szükség a gyámhatóság részéről. 
Feltehetően a fenti tájékoztatás eredményeként nyújtotta be 2011. június 6-án az anya és a nagyszülő (panaszos) a családbafogadást kezdeményező közös kérelmét az illetékes gyámhivatalhoz. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban Gyvt.) 70. §-ában foglaltakból eredően a családbafogadás nem a kiskorúak veszélyeztetettsége esetén alkalmazandó gyermekvédelmi intézkedés, hanem – egy a szülő vagy szülők kérelmére induló – elsősorban a gyermekek felett valamely körülményre tekintettel nem gyakorolható szülői felügyeleti jog gyakorlásának kérdését rendezni célzó eljárás. 
Családbafogadásra akkor kerülhet sor, ha a szülő egészségi állapota, indokolt távolléte vagy más családi ok átmenetileg nem teszi lehetővé számára a gyermeke gondozását, és emellett akadályozva van szülői felügyeleti jogának gyakorlásában is. Ilyen esetekben tehát – egy előre belátható időszakra – valamely más személy „átvállalja” a gyermek gondozásával és nevelésével kapcsolatos szülői feladatok teljes körét. 
Tekintettel arra, hogy az említett körülmények „betervezhetőek”, a gyermek mindaddig a törvényes felügyeleti joggal bíró szülő vagy szülők háztartásában marad, amíg a gyámhivatal le nem folytatja arra vonatkozó vizsgálatát, hogy a gyermek megfelelő helyre kerül-e, illetve a családba fogadó személy alkalmas-e a gyámi tisztség betöltésére. Éppen ezért a családbafogadás esetén a jogszabály nem rendelkezik arról, hogy a kiskorút a szülő(k) háztartásából ki kellene emelni és a leendő családba fogadó szülőnél el kell helyezni, hiszen a gyermek veszélyeztetettsége nem áll fenn. 
Utóbbi esetben egyébként – azaz, ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges – a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezéséről kell intézkedni. Az ideiglenes hatályú elhelyezés megszüntetésének egyik feltétele lehet egyébként, ha a gyermeket családba fogadják (Gyvt. 76.§ (1) bekezdés d) pont). Megállapítható tehát, hogy a Cst. megfelelő rendelkezéseket tartalmaz arra az esetre, ha a gyermek a szülő háztartásából kikerül, ideértve a végleges elhelyezés előtti átmeneti időszakot is. 
A miniszter összefoglalásként megállapította, hogy ha a panaszos nagyszülő a családi pótlék részére történő megállapítására vonatkozó kérelmét csak a családba fogadás iránti – őt a gyermekek gyámjául rendelő – eljárás lezárását követően nyújtotta volna be, a júniustól augusztusig terjedő időszakban a Magyar Államkincstár az ellátást – bár az édesanyának, de – mindvégig folyósította volna.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A Magyar Államkincstár az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálatára hatásköröm kiterjed.
A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

2. Az alapvető jogok tekintetében
I. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat] A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.” [Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat, 14/2004. (V.7.) AB határozat]
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.

II. A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga
A gyermekek jogairól szóló ENSZ egyezményt az ENSZ Közgyűlése 1989. november 20-án egyhangúan fogadta el és 1990. szeptember 2-án lépett hatályba. A következő évtizedben az ENSZ tagállamok – két ország kivételével – ratifikálták. Ezzel az Egyezmény a legszélesebb körben elismert nemzetközi emberi jogi szerződéssé vált. Magyarország, mint az Egyezményt ratifikáló országok egyike,3 nemzetközi kötelezettséget vállalt, hogy érvényesíti a gyermekek alapvető jogait és gyakorlatban alkalmazza az egyezmény előírásait. 
Az Egyezmény legjelentősebb előrelépése, hogy a gyermekeket személyeknek és állampolgároknak ismeri el, akik képesek arra, hogy aktív szerepet játsszanak emberi jogaik megélésében. A gyermek ily módon sokkal inkább társadalmi szereplő, semmint erőtlen és hangtalan gyámolítottja a családnak és a társadalomnak. Az Egyezmény a gyermek jogairól bevezette és hangsúlyozza azt a felfogást, miszerint a gyermekek jogokkal bíró személyek, átmenetet képezve a szükségletek kielégítésére alapozott politikától a jogok és az egyéni érdekek tiszteletén alapuló politika irányába. 

III. Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye
Ahogy korábbi jelentéseimben már kifejtettem az esélyegyenlőség előmozdításának kötelezettségével kapcsolatban azt kell kiemelni, hogy „a társadalom egyes tagjai javára történő pozitív diszkrimináció, az egyenlő feltételek, az esélyegyenlőség biztosítása nemcsak megengedett, hanem a modern alkotmányos államtól el is várható, mind a szociális, mind a testi és lelki különbségekből adódó hátrányok enyhítése terén. Ebben a folyamatban az egyenjogúsági célokhoz tilalmak társulnak: a nemzetközi dokumentumok, s az államok belső jogszabályai tehát nemcsak kinyilvánítják a nemek, vallásfelekezetek stb. közötti egyenjogúság követelményét, hanem ennek biztosítékaként – gyakran büntetőjellegű – diszkrimináció-tilalmakat is felállítanak. Más szóval tehát mára az egyenjogúság fogalmának egyrészt bizonyos társadalmi csoportok előnyös megkülönböztetése, illetőleg annak elvárhatósága, másrészt pedig a hátrányos megkülönböztetés tilalma ad korszerű tartalmat.” [Az AJB 1792/2009, AJB 1799/2009, AJB 5477/2009, AJB 5629/2009 számú ügyekben készült jelentések. Az Alkotmány magyarázata, KJK-Kerszöv, Budapest 2003., 637.o.]
Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése szerint Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. A következő bekezdésben rögzíti, hogy Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. Az Alaptörvény tehát a gyermekeket gondoskodásra szoruló és külön védelmet igénylő csoportként emeli ki. A Kommentár hangsúlyozza továbbá, hogy a megkülönböztetés általános tilalma alóli kivételt jelent az Alaptörvény azon rendelkezése, amely alapján Magyarország az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedéseket is tesz. E rendelkezés értelmében az egyenlőség tartalmi megvalósulását szolgáló, az esélyegyenlőtlenség felszámolása érdekében tett pozitív megkülönböztetés megengedett.
Az esélyegyenlőség elősegítése az állam részéről egy jogi lehetőséget biztosít, ugyanakkor bizonyos, valamely tulajdonságuk (pl. életkor, betegség, testi fogyatékosság) miatti sajátos, kiszolgáltatottabb helyzetük miatt objektíve hátrányba kerülő személyek csoportjainál az állami beavatkozás nem fakultatív feladat: az állam itt köteles hatékony lépéseket tenni az eredendően és súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására. 
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az állam szabadságot élvez abban, hogy milyen módon, milyen jogi, normatív és anyagi eszközökkel teljesíti az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó alkotmányos kötelezettségét, mint államcélt: figyelembe kell venni és mérlegelni lehet az eszközök megválasztásában az állam teherbíró képességét. Nem vitatható ugyanakkor, hogy az esélyegyenlőség megvalósításának – az Alaptörvény által is nyomatékosítva – a legmesszebbmenőkig eleget kell tenni a gyermekek, különösen a beteg gyermekek esetében.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az Alaptörvény XVI. Cikk (1) bekezdése értelmében minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz. 
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 1. §-a a családok szociális biztonságának elősegítését, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentését a törvény céljaként határozza meg.
Álláspontom szerint nem tekinthető a jogállamiság elvével összeegyeztethetőnek a miniszter állásfoglalása, miszerint nem eljárási – és végképp nem szabályozási – hiányosság, hanem több körülmény szerencsétlen egybeesése és a panaszos nem kellően körültekintő eljárása vezetett ahhoz, hogy az érintett család sajnálatos módon háromhónapnyi családi pótléktól esett el. Véleményem szerint elfogadhatatlan, hogy az ügyfelet jogkövető magatartása miatt – esetünkben, a hozzám forduló az adatokban, körülményekben történt változásról kívánta mielőbb értesíteni az ellátást folyósító Magyar Államkincstárt – hátrány éri, és az elhúzódó gyámhatósági eljárás miatt valamennyi jogosulttól eltérő módon – az egyenlő bánásmód követelményére tekintet nélkül – nem részesül családtámogatási ellátásban.
Szükséges végiggondolni azt az esetet is, amikor az ügyfél nem jelentené be „idő előtt” a változást, és a gyámhatósági eljárás ideje alatt a jogszabály szerint a családtámogatási ellátásra jogosult, azonban másik háztartásban élő, az érintett gyermekről nem gondoskodó szülő részére folyósítanák az ellátást. Tekintettel arra, hogy az ellátásra jogosult szülő vér szerinti gyermekét nem saját háztartásában neveli, a gyermek neveléséről és gondozásáról lemondott, a törvényben meghatározott jogosultsági feltételeknek nem tesz eleget, így jogalap nélkül jutna hozzá az ellátáshoz, amelyet vissza kell fizetnie az Államkincstárnak. [Cst. 41. §]
Nem elfogadható, hogy a törvény az államháztartás pénzalapjait védve jogalap nélkül igénybe vett ellátás esetén rendelkezik a visszafizetés kötelezettségéről, az egyébként pedig jogosult – az érintett gyermekekről saját háztartásában ténylegesen gondoskodó – és a gyámhatósági eljárás során gyámnak kijelölt panaszosnak pedig utólag nem folyósítják az őt a gyermekek jogán megillető ellátást.
Álláspontom szerint nélkülözhetetlen a Cst. olyan irányú módosítása, amely lehetővé teszi, hogy a gyermek családi jogállásának rendezésére irányuló eljárás során kijelölt nevelőszülő, gyám, illetve az a személy, akihez a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték az eljárás befejezését követően hozzájusson ahhoz a családtámogatási ellátáshoz, amelyre azért jogosult, mert a családi jogállás rendezésére irányuló eljárás idején – előre nem tervezett módon, azonban egyéb megoldás híján, és a gyermek mindenek felett álló érdekeit szem előtt tartva – ténylegesen ő gondoskodott a gyermekről. Ez utóbbit a miniszter tájékoztatása is alátámasztja, miszerint a családtámogatások szabályozásának egyik alapelve, hogy a családtámogatás azt a személyt illeti meg, aki a gyermekről ténylegesen gondoskodik. A „tényleges gondoskodás” megfogalmazás alatt pedig nem a jogszabályi rendelkezés szerint, a szülői felügyeleti jog gyakorlására jogosult személyt kell kizárólagosan érteni, hanem azt a személyt, aki a gyermek gondozásáról és neveléséről nap, mint nap gondoskodik, és ez nem elhanyagolható módon a háztartásában a kiadási oldalon költségként is megjelenik.
A javasolt jogszabály-módosítás hiányában az egyébként arra jogosultak, de különösen a nehéz anyagi körülmények között élők tekintetében mind a gyermek, mind a gyermekről ténylegesen gondoskodó személy napi megélhetése még inkább elnehezülhet, valamint az a jogalkotói cél, hogy a gyermeknevelés anyagi terhei csökkenjenek, nem valósul meg.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az egyedi panaszbeadvány kapcsán felmerült szabályozási hiányosság – miszerint a Cst. nem rendelkezik a családi támogatásoknak a gyermek családi jogállását rendező eljárásban hozott döntés szerinti visszamenőleges folyósításáról – a jogbiztonsággal, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, az ezen alapuló eljárás pedig az esélyegyenlőség előmozdítása követelményével és a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idéz elő.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok orvoslása és bekövetkezésük jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem az emberi erőforrások miniszterét, vizsgálja felül a Cst. és a kapcsolódó végrehajtási szabályokat, és kezdeményezze azok – jelentésemben tett megállapításokat szem előtt tartó – módosítását.

Budapest, 2013. január 21.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.