Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-646/2013. számú ügyben

Előadó: dr. Csikós Tímea
dr. Kiss Bernadett
dr. Seres Péter
dr. Zséger Barbara
A vizsgálat előzményei
2010. év végén sajtóhíradásokból értesültem arról, hogy a hideg időjárás miatt több ember halt meg kihűlés miatt. Szintén a média számolt be arról, hogy Budapest Főváros főpolgármestere több budapesti aluljárót nyilvánított hajléktalanoktól „védett” közterületnek, és e cél elérését illetően 2010. december közepéig adott türelmi időt.
A fentiek alapján indított vizsgálat eredményeit az AJB-367/2011. számon, 2011 januárjában kiadott jelentésem foglalja össze. A jelentésben megállapítottam, hogy az aluljárók hajléktalan emberektől, városképi okokból, ”szociális zaklatás” útján való megtisztítása nem szolgálja sem a hajléktalan személyek társadalomba történő visszailleszkedését, sem a hajléktalanság megelőzését. Ezek az intézkedések az ellátórendszer valódi, az érintettek által is elfogadható fejlesztése nélkül – összefüggésben a szociális biztonsághoz való joggal – az emberi méltósághoz való alapjog tekintetében visszásság közvetlen veszélyét hordozzák magukban.
Egy évvel később 2012 januárjában, a fenti vizsgálat megismétlését követően, a korábbi megállapításokra vonatkozó utóvizsgálat eredményeit összegző AJB-1834/2012. számon kiadott jelentésben az hajléktalan-ellátórendszer krízisidőszakra adott más megoldási alternatíváiról számolhattam be. Hangsúlyoztam, hogy a hajléktalan-ellátó rendszer a túlélési pontok megszüntetése ellenére is, az új szálláshelyek megnyitásával, férőhelyszámok növelésével igyekezett közelíteni a rendkívüli időjárás miatt fokozottan megnövekvő igényekhez, illetve hogy a megkeresett kerületi önkormányzatok egyike sem hozott közterületen tartózkodást önmagában, külön szankcionáló rendeletet, és nem is terveznek ilyen jellegű szabályozást. Rámutattam ugyanakkor arra is, hogy a fagyhaláltól való megmentés, a közvetlen életveszély gyors és hatékony elhárítása elsődleges és elengedhetetlen feladat, korántsem jelenti azonban a problémák végleges megoldását, sőt voltaképpen csak az első lépésnek számít.

Az eljárás megindulása
Az elmúlt egy évben a hajléktalan-ellátással összefüggésben bekövetkezett jogszabályi és finanszírozási változások, a továbbra is jelenlévő kriminalizációs szemlélet, a közterület-használat szabályozásának problémaköre, illetve a különösen a közelmúltban tapasztalható fokozott közfigyelem miatt indokolttá vált, hogy az említett két korábbi vizsgálat módszertanát megtartva idén is végezzünk felmérést a fővárosban élő hajléktalanok pillanatnyi helyzetéről. Mindezek alapján a 2012. január 1-jétől hatályos alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (4) bekezdésében biztosított jogkörömben, hivatalból eljárva, ismét elrendeltem a 2013. év eleji fővárosi „hajléktalanhelyzet” gyorsvizsgálatát. Eljárásom során rövid felmérést végeztem a fővárosban élő hajléktalanok „utcai” és szálláshely helyzetével kapcsolatban, melynek keretében munkatársaim aluljárókat, pályaudvarokat és frissen átadott hajléktalanszállásokat kerestek fel, ahol az elmúlt évi jelentésem kiadása óta eltelt időszak változásait vizsgálták.
A helyszíni szemlék mellett munkatársaim megkerestek öt fővárosi kerületi önkormányzatot, valamint tájékoztatást kértek a Magyar Máltai Szeretetszolgálattól (MMSz) és a Menhely Alapítványtól (MA) is.

Az érintett alkotmányos jogok
·	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
·	az élethez, és az emberi méltósághoz való jog (Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”);
·	szociális biztonsághoz való jog (Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdés: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”).

A megállapított tényállás
Vizsgálatom során ismét a korábbi gyorsjelentésekben érintett fővárosi kerületek (V., VII., XI. és XIII.) „hajléktalan-politikáját” térképeztem fel, kiegészítve a fedél nélküliek ellátásában jelentős gyakorlattal rendelkező VIII. kerületi önkormányzat megkeresésével, valamint az utcai szociális gondozás tapasztalatairól való tájékozódással. Annak érdekében, hogy az elmúlt három év krízisidőszakának tapasztalatait összehasonlítva, a hajléktalanokkal és hajléktalan-ellátással összefüggő aktuális helyzetet és problémákat, az intézményi háttérre vonatkozó legfontosabb adatokat és az utcai körülményekben tapasztalható változásokat áttekintve, a problémák valódi okait tárhassam fel.
Az alábbi térkép könnyen áttekinthetően szemlélteti, hogy munkatársaim a főváros számos pontját bejárva végeztek megfigyeléseket, helyszíni vizsgálatokat, gyűjtöttek tapasztalatot.
Budán az újbudai Polgármesteri Hivatal mellett az Etele tér, Batthyány tér, és a Déli pályaudvar környékét (Vérmező, Feszty Árpád utca, M2-es metró és a pályaudvar aluljárója, folyosói) keresték fel.
A pesti oldalon pedig a megkeresett önkormányzatok épületeibe tett látogatás mellett frekventált, a leginkább érintett aluljáróira, közterületeire fókuszáltak, a Ferenciek tere - Kálvin tér - Astoria – Blaha Lujza tér tengelyen át, a Dózsa György Úton, Koszorú utcán, és a Szabolcs utcán keresztül egészen a Lehel tér, Nyugati pályaudvar, Örs vezér tere vonalig.

1. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai
1.1. Buda
A MMSz Feszty Á. utcai telephelyén – és budai központjában – az Utcai Gondozó Szolgálat vezetője fogadta munkatársaimat.
A szálló nappali melegedőként, kórházból lábadozásra „hazabocsátott” betegek átmeneti szállásaként és krízis-ellátóhelyként is funkcionál, az észak-budai kerületek tartoznak az ellátási területéhez. Az épületet tavaly ősszel, a fővárosi önkormányzat segítségével újították fel. Az önkormányzattal ellátási szerződésük van.
Az intézmény épületei régen a Gázművek tulajdonában álltak, azonban a fővárosi önkormányzat segítségével ma az alapítvány működik bennük. A működéshez az NRSZH biztosítja a forrást, ebből három krízisautót tartanak fenn, amelyet éjszakai és nappali műszakban, a szükséges számú szakszemélyzettel üzemeltetnek.
5 utcai gondozó szolgálat bázisa ez a telephely, innen látnak el 4 budai kerületet. (A XI. és a XXII. kerületben, továbbá Budaörs területén szintén a MMSz végzi az utcai szociális munkát, de egy másik telephelyről.) Az utcai gondozást három autó és 10 fő szociális munkás végzi, este 10-ig. Az utcai szociális munka során az ismert, utcán élő hajléktalanokat keresik fel a szociális munkások teával, szendviccsel, takaróval.
A krízisidőszakban további egy autót állítanak be, ez éjszaka dolgozik, általában 2 óráig, illetve szombaton egész nap, egész éjjel.
A krízisautó a diszpécserszolgálat által felvett hívások alapján megy ki a helyszínre, egy-egy éjszaka általában 5-6 hívásuk van. (A Menhely Alapítvány által működtetett diszpécserszolgálat rendelkezik egy budai alközponttal, amely a Magyar Máltai Szeretetszolgálathoz befutó, a budai kerületeket érintő hívásokat fogadja.)
Az átmeneti szálló gyakorlatilag lábadozóként működik, heti kétszeri orvosi rendeléssel. Általában 50 főt tudnak elhelyezni, de a krízisidőszakban még 20 férőhelyet nyitnak meg. Akkor kerül innen ki a hajléktalan, ha a további elhelyezése (akár intézményben, akár más lakhatási és megélhetési lehetőséggel) megoldott. Tárgyi feltételek: két és három ágyas szobák, zárható szekrények, fürdő, mozgássérült WC, közösségi szoba. 
Éjjeli menedékhelyen a férfiak és nők külön hálótermében mosható matraccal felszerelt ágyak találhatóak, az itt éjszakázók zárható szekrényekben helyezhetik el a magukkal hozott holmijukat. Sokan rendszeresen keresik fel ezt az intézményt, ami azért jó, mert elősegíti az eredményes szociális munkát. 
A nappali melegedő reggelit, továbbá étkezési, fürdési, csomagmegőrzési és levelezési lehetőséget biztosít a szolgáltatást igénybe vevőknek. Ezen kívül számítógép és internet, mosógép, szárítógép, könyvek állnak a hajléktalanok rendelkezésére. A szolgáltatást csak tüdőszűrésről készült igazolással lehet igénybe venni. 
A szociális munkások szerint idén télen kb. 120 %-os kihasználtsággal működnek a szállók Budán.  Az általuk ellátott területen (Buda) kb. 1000 ember tölti az éjszakáit az utcán, vagy erdős területen. Ezek az emberek gondozás alatt állnak, rendszeresen felkeresi őket az utcai szolgálat, krízisidőszakban ők is igénybe veszik a nappali ellátásokat, de hosszabb távon, illetve éjszakára nem, vagy ritkán mennek intézménybe. Egyetértett azzal a korábbi véleménnyel, amely szerint a hajléktalanok 20 százaléka nem veszi igénybe az éjszakai szállókat, hosszabb távú elhelyezéseket. Ennek oka szerinte a szabadság iránti vágyuk, a párkapcsolatok és az alkoholproblémák. Valótlannak gondolja azt, hogy a szállók nem biztonságosak, sokkal gyakrabban éri atrocitás a hajléktalanokat az utcán, mint szállókon. Az általuk ismert fedél nélküliek 15-20%-a nem működik együtt a szociális munkásokkal, ennek oka többnyire az érintettek mentális állapota, vagy aszociális személyisége, esetleg büntetett előélete.
A beszélgetésen részt vevő szociális munkások véleménye szerint idén télen a hajléktalanok hamarabb igénybe vették az intézményeket, a szállók hamarabb megteltek, mint az elmúlt években. 
A szervezetnek jó a kapcsolata az illetékességi területén található kerületek hatóságaival, rendszeresen egyeztetnek a kerületi rendőrkapitányságokkal, a polgármesteri hivatalok előadóival, az ÁNTSZ és a közterület-felügyeletek munkatársaival. A rendőrséggel, közterület-felügyelettel régóta jó az együttműködés, már egy-egy tervezett intézkedés előtt kérik a szociális szakmai segítséget. Kirívó hatósági intézkedéssel éppen ezért nem találkoztak. 
Problémát jelent ugyanakkor az OPNI bezárása miatt ellátatlanul maradt pszichésen sérült hajléktalanok gondozása, de ebben némi segítséget jelent, hogy az alapítványnak két pszichológus és pszichiáter munkatársa is van, valamint a Csap utcában található ún. Fogadó Pszichoszociális Szolgálathoz is irányítanak nappali ellátást igénylő szenvedélybeteg hajléktalanokat. 
Az igazi megoldást ők is az egyénre szabott, komplex (lakhatás, foglalkoztatás, képzés) programokban látják, jelenleg két ilyen projekt van folyamatban. Az egyiket a XII. kerületi önkormányzat támogatja, összesen 3-4 millió forinttal, amiből összesen 12, még utcán élő hajléktalan életét próbálják hosszabb távon rendezni. A másik egy EU finanszírozású TÁMOP projekt (5.3.3.-11.). 
Az AB döntés és az „aluljárók takarítása” nyomán kialakult helyzettel kapcsolatban, a MMSz évek óta azt hangsúlyozza, amit idén a többi ellátó szerezet is megerősített, hogy nem elfogadható gyakorlat a hajléktalanok közterületen hagyása, lehetőség szerint minden szociális segítő eszközzel igyekezni kell intézményes ellátásba vonni az utcán élőket. 
Ezzel összefüggésben nem értékelik súlyos problémaként a túlélőpontok ez évi hiányát, ugyanakkor üdvözölik, hogy a Volán továbbra is lehetővé teszi, hogy az Etele téri buszpályaudvar használaton kívüli helyiségeit a krízisidőszakban alacsony küszöbű éjjeli szállásként igénybe vegyék a rászorulók.

Az I. kerületi szálláshelyen kívül a MMSz Budán több más – hajléktalan embereket ellátó – intézményt is működtet. A XI. kerület Etele téri Volánbusz épület – amelynek emeleti helyisége 60-70 férfi és nő befogadására alkalmas éjjeli menedékhelyként működik a krízisidőszakokban (jelenleg is), este 7h és reggel 7h közötti nyitva tartással. A XII. kerületi Szarvas Gábor úton, szintén a krízisidőszakban 20 főnek tudnak éjszakai szállást biztosítani. Az I. kerületi Fő utcai intézményben 13-15 fő elhelyezésére van lehetőség, míg a Miklós utcai (III. Kerület) komplex ellátást nyújtó intézményben nappali melegedő, éjjeli menedékhely (50 férőhely) és női szálló (20 férőhely) működik. További 15 férőhely áll a fedél nélküli emberek rendelkezésére az újbudai (XI. kerület) Rimaszombati utcában.
A főváros XI. kerületének helyzetéről a jegyző, az aljegyző és a szociális iroda vezetője adott munkatársaimnak személyesen tájékoztatást.
Hangsúlyozták, hogy a kerület jó együttműködést alakított ki a Máltai Szeretetszolgálattal, valamint a rendőrséggel és az ÁNTSZ-szel, ami nem kizárólag a hajléktalan-ellátásra korlátozódik. A jegyző felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzat arra törekszik, hogy a bérlakás-programban hajléktalan személyek számára is biztosítson lakhatási lehetőséget. A lejárt ellátási szerződéseiket újra megkötötték 5évre, így 2014-ig a MMSz és a Fiatalok Önsegítő Szervezete koordinálja a kerület szociális ellátását.
A képviselő-testület ugyanakkor 2013. január 24-én rendeletet fogadott el a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről, amelyben a közterületi koldulás sajátos válfajaként szankciót helyeznek kilátásba azok számára, akik „a közutak elválasztó sávjában, és annak peremén telepített zöldfelületen árusítanak, kéregetnek.” A jegyző tájékoztatása szerint a rendelkezés célja az volt, hogy a zöldfelületek rendeltetéstől eltérő használatát megakadályozzák, mivel az utcai árusok, kéregetők károsítják az utak mellett található pázsitot.

1.2. Pest
V. kerület
Budapest Főváros V. kerület Belváros-Lipótváros Önkormányzatának címzetes főjegyzője arról tájékoztatta munkatársaimat, hogy a kerületben a hajléktalanok ellátását az Oltalom Egyesülettel kötött – már többször is meghosszabbított – szerződés alapján végzik.
A kerület szociális bérlakás-állománya, és az erre váró igénylők száma miatt nem látják reális lehetőségét annak, hogy a hajléktalanokat bevonják az önkormányzat bérlakás-programjába, ugyanakkor azt támogatják, hogy az Oltalom, vagy más civil szervezetek reintegrációs programokat indítsanak a számukra. A főjegyző előrelépésként értékelte viszont, hogy az önkormányzat bővítette a családok átmeneti otthonában igényelhető férőhelyek számát.
A kerületi önkormányzat és a közterület-felügyelet, valamint a rendőrség és a népegészségügyi szakigazgatási szerv együttműködése jó, a kerületben tapasztalható, hajléktalanok és engedély nélküli utcai árusok által megvalósított jogsértések során is közösen járnak el a hatóságok.
A jegyző hangsúlyozta, hogy a kerületben az engedély nélküli árusok jelenléte nehezebben kezelhető probléma, mint az utcán élők helyzetének a megoldása.
Kifogásolta, hogy az Alkotmánybíróság azon döntését követően, miszerint megsemmisítette a szabálysértési törvény hajléktalanságot szankcionáló szakaszait, és a Mötv. ún. közösségellenes magatartásokra felhatalmazást adó rendelkezéseit, az önkormányzatok felett szakmai felügyeletet ellátó szervek, így a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, és a kormányhivatal részéről nem érkezett iránymutatás arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-módosítás miatt bekövetkezett eljárási változásokat miként vezessék át a joggyakorlatban.
Minderre tekintettel a Mötv. hivatkozott szakaszai alapján indított és folyamatban levő hatósági eljárásokat megszüntették, de a helyi jogalkalmazás átláthatósága érdekében kifogásolta, hogy az Alkotmánybíróság azonnali hatállyal rendelkezett a tárgykörről.
A kerület 2012 decemberében rendeletet alkotott (57/2012. (XII.21.) a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről, amelyben szankcionálni rendelték az agresszív közterületi árusítást, szórólap-osztást és a kéretlen szolgáltatás-nyújtást, valamint azt is megtiltották, hogy zöldterületen „közegészségügyi veszélyeztetést is okozó ideiglenes szálláshelyet létesítsenek.” A rendelet hivatkozott szakaszai miatt az AJB-6727/2012. számú jelentésemben kezdeményeztem a rendelet kormányhivatal általi felülvizsgálatát.

VII. kerület
Az erzsébetvárosi Humánszolgáltató Iroda vezetője kollégáimat az alábbiakról tájékoztatta:
A VII. kerületi hajléktalanok ellátását szerződésekkel oldja meg az önkormányzat. Három, terepen dolgozó civil szervezettel kötöttek ellátási szerződést, ezek alapján
– a Golgota Keresztény Gyülekezet nappali melegedőt működtet alapesetben 85 fő részére, továbbá tisztálkodás lehetőséget, meleg ételt, ruházatot, csomagmegőrzési lehetőséget biztosít a hajléktalanoknak;
– a Magyar Máltai Szeretetszolgálat nappali melegedőt működtet 60 fő részére;
– a Myrai Szent Miklós Egyház pedig éjszakai menedékhelyet 20 fő, átmeneti szállást 50 fő részére.
Az idei tél elején az önkormányzat külön tervet készített a krízisidőszakra, melynek keretében a Golgota Keresztény Gyülekezet, külön szerződés alapján szükség szerint maximum 200 főre főz meleg ételt naponta. Ezen kívül megnyitják a nappali melegedőt éjszakára és meleg fürdőt is biztosítanak. A nappali melegedő környékén naponta tisztítják az utcákat, hogy az utcán élők ne kerüljenek a helyi lakosokkal konfliktusba. 
Az utcai szociális munkát a Menhely Alapítvány látja el (települési szinten nem kötelező, de az önkormányzat tudott forrást biztosítani és szerződést kötni). Az Alapítvány télen éjszakai krízisszolgálatot lát el, a diszpécserszolgálathoz beérkezett hívások alapján felkeresik az utcán élő hajléktalanokat, szükség esetén szállásra viszik őket, elsősegélyt nyújtanak, és/vagy mentőt hívnak. 
A kerületben a hajléktalanok ellátására szánt összeg nem csökkent, a polgármester szociális érzékenysége révén jó az együttműködés a szociális irodával.
A tavalyi évekhez hasonlóan problémát okoz, hogy a VIII. kerületi hajléktalanok gyakran itt jelennek meg, itt keresik az ellátást. Kb. 60 fő él életvitelszerűen az utcán, ők mind kapcsolatban állnak az utcai gondozó szolgálattal és a nappali ellátásokat időnként igénybe veszik. Az önkormányzatnak nincs speciális programja a hajléktalanok hosszabb távú „kigondozását” illetően.
Az alujárókban takarítás céljából felállított kordonok kihelyezésébe a kerületet nem vonták be, erről nem volt előzetesen semmilyen információjuk.
A közterület hajléktalanok általi használatát semmilyen módon nem kívánja szankcionálni a kerület önkormányzata.
Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testülete 2/2013. (I. 25.) önkormányzati rendeletének 6. § (1) és (2) bekezdése (a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről) szankcionálja azt, aki a közterületet rendeltetésétől eltérő célra díjmentesen használja és nem tesz eleget a helyreállítási kötelezettségének, és azt is, aki hozzájárulás nélkül, vagy attól eltérő módón használja a közterületet. Ezen rendelkezés alapján bírság csak az önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló rendelet1 megsértése esetén szabható ki. Fenti rendelet 6. § (3) bekezdése azt szankcionálja, aki a közterületet rendeltetésétől eltérő célra használja és a használatot követően nem állítja helyre az eredeti állapotot.
A szociális iroda vezetője szerint ezek a rendelkezések kizárólag a helyi lakosok éjszakai nyugodt pihenése érdekében születtek. A hajléktalanság problémáját nem kívánják rendészeti eszközökkel kezelni, ezt a kerületben megszervezett ellátás és téli előkészületek alá is támasztják.

VIII. kerület
A józsefvárosi önkormányzat jegyzője, a szociális ágazatért felelős munkatársaival közösen tájékoztatta munkatársaimat a kerületi hajléktalan-ellátás helyzetéről.
A jegyző álláspontja szerint szükség van arra, hogy – a kormányhivatallal egyeztetve – rendeletet alkossanak a közösségi együttélés szabályairól, ugyanakkor a hajléktalanság jellemzően nem korlátozódik a kerület kis számú zöldfelületére, annál összetettebb jelenség.
Ezért a kerületi hatóságok (rendőrség, közterület-felügyelet, ÁNTSZ, katasztrófavédelem) együttműködésével, a védelmi bizottság irányításával próbálják megoldani a téli krízisidőszak problémáit. (24 órás telefonszám a kerületi közterület-felügyeletnél, szórólapos lakosság-tájékoztatás, folyamatos járőrözés, a krízisidőszakban 24órás nyitva-tartás a kerület valamennyi szociális intézményében)
A kerület 13-14 millió forintot különített el az ún. életmentő pontnak nevezett katonai sátor üzembe helyezésére, amelyet egy (télen) használaton kívüli önkormányzati tulajdonban levő sportpályán a Dankó u. 18. szám alatt állítottak fel. A december 20-ára felállított, aznap megnyitott sátor fűtött, ún. alacsony küszöbű, a betérőktől nem kérnek tüdőszűrő igazolást, ugyanakkor fekhelyet nem nyújt, csak védőitalt (teát) kapnak a rászorulók, akik önkéntes regisztráció után melegedhetnek itt este nyolc és reggel 6 óra között. A sátorban próbálják elhelyezni a krízisidőszakban azokat is, akik az utcai szociális munkások, a közterület-felügyelők és a diszpécserszolgálat erőfeszítései ellenére sem kívánják igénybe venni egyetlen ellátó-intézmények szálláshelyeit, szolgáltatásait; eddig tapasztalataik szerint napi 30-40 fő veszi igénybe a sátor adta melegedési lehetőséget. A beengedést koordináló és a sátor rendjére felügyelő biztonsági őröket szociális munkások készítették fel e speciális feladatuk ellátására. A sátor előterében tiszta víz és hetente ürítésre kerülő, külön férfi és női mobil WC áll a betérők rendelkezésére, a beltéri berendezés sörpadokból és a meleget adó gáz-rózsákból áll. A túlélőpontról és a kerületben fedél nélkül vagy fűtetlen lakásban élők számára igénybe vehető segítségről az önkormányzat 40.000 példányban készített szórólapon tájékoztatta a lakosságot.
A LÉLEK programot a kerület fontos és eredményes hajléktalan-reintegrációs projektjeként tartja számon az önkormányzat, mivel folyamatosan helyezik ki az ún. LÉLEK-házból önkormányzati szolgálati bérleményekbe azokat a programban részt vett volt hajléktalanokat, akik munkát találnak és képesek arra, hogy az önkormányzattal együtt működve gondoskodjanak a mindennapi szükségleteikről. 
A Menhely Alapítvánnyal, a BMSZKI-val és az Oltalom Karitatív Egyesülettel hosszabb ideje fennálló kapcsolatok mellett – elsősorban a LÉLEK-programban való közreműködésre szóló – együttműködési szerződést kötött az önkormányzat a baptista Szeretetszolgálattal, valamint az Üdvhadsereg nevű szervezettel.
Az önkormányzat arra is törekszik, hogy a munkaképes hajléktalanokat az önkormányzat gazdasági társaságaiban foglalkoztassa, és igyekeznek feltérképezni a lakás nélkül élők családi viszonyait, kapcsolatrendszerét is annak érdekében, hogy ha megoldható, a hajlék nélkülieket ne intézményi keretek között helyezzék el. E tekintetben jelentős probléma, hogy a kerületben található a budapesti hajléktalan-ellátó intézmények nagy része, így az itt megforduló, ellátásba kerülő személyek nem kizárólag fővárosi lakosok, hanem jelentős részük más településekről érkezett Budapestre.

XIII. kerület
Angyalföld jegyzője arról tájékoztatta kollégáimat, hogy a kerület vezetése elsősorban szociális intézkedésekkel kíván megoldást találni a hajléktalanok problémáira. 
Kiemelte, hogy engedélyezési és használatbavételi hatósági jogvita miatt nem értékelik egyértelműen pozitívan a Főváros által a Szabolcs utcában létesített központi egészségügyi ellátó-intézményt. Álláspontjuk szerint ugyanis az elsősorban egészségügyi – kórházi – szolgáltatást nyújtó intézmény létesítéséhez az OTH engedélyét is ki kellett volna kérni és nem egyértelmű, hogy az intézmény milyen minőségben látja el a feladatait, hiszen emellett, hogy krónikus belgyógyászati ellátás (is) folyik az intézményben, a rendelkezésükre álló hivatalos adatok szerint a megnyitás óta négy fő számára igényeltek Szabolcs utcai lakcímet az intézmény címére. Hozzátette, hogy a Szabolcs utcai épülettömb kórházi célú hasznosítása ellentétes a kerületi képviselő-testület azon rendeletével, amely 2011-től építési tilalmat rendelt el, azaz megtiltotta a kerület Hősök teréhez közel eső részein az értéknövelő beruházások megvalósítását.
Kifejtette továbbá, hogy a kerületben élő hajléktalanok száma fővárosi viszonylatban nem kiemelkedően magas, és elsősorban az egyes kerületek üresen álló ingatlanjaiban lehetne megoldani az elhelyezésüket, ehhez azonban a kerületek közötti együttműködés (lenne) szükséges.
Pozitívumként említette, hogy a kerületi önkormányzat fenntartásában üzemelő nappali melegedő befogadóképessége, és az ott igénybe vehető szolgáltatások köre is bővült az elmúlt egy évben (jelenleg 1039 fő férőhellyel rendelkezik a kerület), továbbá a hajléktalanok re-integrációja érdekében együttműködési megállapodást kötöttek a Diótörés Alapítvánnyal, a Vöröskereszttel kötött ellátási szerződésüket pedig meghosszabbították.
A kerületben július elseje óta működő saját közterület-felügyeleti egység munkatársai hangsúlyosan szociális jellegű tevékenységet folytatnak, jelzőrendszer jelleggel működnek. Számukra havi rendszerességgel tartanak közös megbeszélést, amelyen már sor került a hajléktalanokkal kapcsolatos ismeretanyag megvitatására, annak érdekében, hogy a felügyelők jogszerűen tudjanak intézkedni, illetve hogy a közterület és a szociális ellátó-szervezetek, valamint más hatóságok közös akciókat is lebonyolíthassanak. 
A hajléktalanok foglalkoztatását az önkormányzat nem tudja érdemben megoldani, mivel a kerületben magas a munkanélküliek száma, ezért csak arra van lehetőség, hogy mintegy tíz főt közmunka-program keretében alkalmazzon.
A XIII. kerületi Önkormányzat Szociális Osztályának vezetőjétől kapott tájékoztatás szerint kerületükben a hajléktalanok részére az elmúlt évben adott beszámolójukban megjelölt szolgáltatásokat továbbra is biztosítják. Az elmúlt évi beszámolóhoz képest történő változásokat tekintve az alábbiakat emelte ki:
A 150 férőhelyes nappali melegedőben az ellátottak átlagos száma 150 fő. Szakmai program keretében különböző egyéni és csoportos foglalkozásokat biztosítanak számukra. A téli hónapokban hosszított nyitva tartásban dolgoznak, illetve az ünnep és szabadnapokon is nyitva tartanak. A melegedő helyiség területi és infrastrukturális fejlesztéssel is bővült, lehetőség nyílt internet használatra is, amelyet elsősorban álláskeresésre, szükséges információk beszerzésére használnak, részben önállóan, részben munkatársak segítségével. A melegedő decemberi hónapban folyamatosan és hosszított ideig volt nyitva, ünnepnapokon is, teljes kihasználtsággal működött, december hónapban meleg ételt is biztosítottak az ide betérők számára.
Azokban az esetekben, ahol a hajléktalan személy egészségi állapota vagy mentális állapota indokolja, a Huba utcai étkezdében van lehetősége meleg étkeztetés igénybevételére, 31 fő számára.
A hajléktalanokkal foglalkozó kerületi munkacsoport negyedévente ült össze, a tagok köre kibővült az önkormányzati közterület-felügyelettel. Az új szervezet munkatársait egy szociális munkás készítette fel, és folyamatosan rendelkezésre áll.  A közterület felügyelet munkatársai írásos tájékoztatót kaptak, amely a hajléktalan emberekről szóló hasznos információkat tartalmaz.

1.3 További „tereptapasztalatok”
A vizsgálat keretében tapasztalat- és információszerzés, az aktuális, tényleges helyzet gyakorlati megismerése céljából munkatársaim több alkalommal jártak (tömeg)közlekedési csomópontoknál, frekventált aluljárókban, közterületeken, elsődlegesen a fenti (4.o.) térképen is megjelölt helyszíneken.
Megfigyeléseik közül kiemelendő az ún. kordonok esete: a Fővárosi Közterület-felügyelet munkatársai néhány metró-aluljáróban (Kálvin tér, Ferenciek tere, Astoria, Blaha Lujza tér, Déli pályaudvar) egyes falszakaszok mentén néhány méter hosszan, kb. 50-60 cm-re a faltól, piros-fehér csíkos szalagot húztak ki, a rájuk kihelyezett táblák felirata szerint „csúszásveszély miatt, takarítás alatt álló munkaterület”-ként zárva el az érintett területrészeket a közforgalom elől.
A kordonokkal összefüggésben megjegyzendő továbbá, hogy vizsgálatom megindítását követően sajtóhírekből értesültem arról, hogy bizonyos fővárosi aluljárókban takarítási munkálatokra hivatkozva kordonokat helyeztek el a fal mellett, és ezzel egyidejűleg a hajléktalan-ellátó szervezetek segítségével szállón történő elhelyezést ajánlottak fel az érintett aluljáróban élő hajléktalanoknak. A köztisztasági tevékenység végzésére hivatkozással kihelyezett kordonokkal kapcsolatban nem érkezett panasz a hivatalomhoz, ugyanakkor munkatársaim a helyszíni tájékozódásaik során nem észlelték a folyamatban lévő takarítási vagy fertőtlenítési tevékenység nyomait, eredményeit, nem találkoztak ilyen jellegű munkálatokat végző személyzettel.
A Déli pályaudvar környékén kordon látható az egykori túlélőpont helyén, illetve szemmel láthatóan hosszabb távra berendezkedett, régóta „zavartalanul” ott élő hajléktalan emberek csoportja húzódott meg az aluljáró, és a közlekedő folyosó szélvédett zugaiban.
A Blaha Lujza téri aluljáróban hajléktalanok csoportjai nincsenek, kordonok azonban igen, valamint folyamatos rendőri és közterület-felügyelői jelenlét tapasztalható. Munkatársaim megfigyelése szerint az aluljáróban dohányzókat vagy gördeszkázókat nem vonták intézkedés alá, egy ott lézengő idősebb hajléktalan férfival viszont indokolatlanul megalázóan bántak. Ugyanitt történt, hogy a sajtóhírekből ismert módon elbontott, majd korábbi helyükre centiméterre pontosan visszaállított kordonok alatt fekvő, ott alvó hajléktalanok jelentek meg.
A Nyugati pályaudvari aluljáróban se hajléktalan ember, se kordon nincs, a koldusok, és járőr-szolgálatot teljesítő rendőrök szokásos mértékű jelenléte tapasztalható, a Kálvin téri aluljáróban ugyancsak kordonok vannak.
A Ferenciek terén is kordonok vannak, minden alkalommal jelen volt a közterület-felügyelet, a hajléktalanok pedig az aluljáróból a fenti árkád-sor alá költöztek.

2. Új és speciális helyzetű hajléktalan-ellátó intézmények
A hajléktalan-ellátórendszer aktuális helyzetének, krízisidőszaki működtetésének feltérképezése céljából végzett helyszíni vizsgálatok keretében munkatársaim ellátogattak a legújabb, idén télen átadott, Szabolcs utcai egészségügyi ellátó-intézménybe; valamint megbizonyosodtak a krízisidőszakban megnövelt férőhelyszámmal, illetve meghosszabbított nyitva tartással, vagy eleve csak ideiglenesen üzemelő menedékhelyek, éjszakai szállások üzemeléséről, illetve egy finanszírozásának biztosítottságát a közelmúltban elvesztő intézmény szolgáltatásának hiánya nyomán felmerülő problémáról is.
2.1. A Budapesti Módszertani Szociális Központ és Intézményei (BMSZKI) kezelésében, gondozásában átalakított, felújított Szabolcs utcai épületegyüttes – elsősorban idős, és/vagy beteg, lábadozó, hajléktalan emberek átmeneti szállójaként, illetve nonstop egészségügyi centrumként funkcionál a továbbiakban. A felújítás eredményét, a működés kereteit a nyilvánosságnak bemutatni szándékozó intézményszemlét tartottak 2013. január 4-én délután, melyen a sajtó és a szociális segítő szakma néhány érdeklődője mellett munkatársaim is megjelentek.
A budapesti Szabolcs utcai hajléktalangondozó központ átmeneti szálló és lábadozó részlegének megnyitása után egy héttel rendezték be és kezdték el működtetni a kórházi részleget is. - közölte a BMSZKI szakmai igazgatója. A XIII. kerületi háromszintes épület kétharmadát már használják, ott mintegy 100 embert látnak el, a kórház működésének megkezdése után pedig további 50 hajléktalan ember költözhet át - közölte. Szólt arról is, hogy alaptalanok az esetleges lakossági aggályok az intézménnyel kapcsolatban, mert azt a Vágány utcából kell megközelíteni, ahol nincs egyetlen lakóépület sem. A Szabolcs utca felől pedig zárt az épület, ráadásul onnan is messze van az első lakóház, az idős, beteg hajléktalanok pedig nem fognak/tudnak kimenni az intézményből. Jelezte: nyitottak arra, hogy bármikor fórumot tartsanak, és a környékbeliek bejárhassák az intézményt.
A 345 millió forintból megújult épületben 50 ágyas krónikus belgyógyászati és 23 ágyas ápolási osztály, valamint 20 ágyas lábadozórészleg kapott helyet, és ott működik a továbbiakban a hajléktalanok háziorvosi ellátását biztosító centrum. Ezek az egészségügyi ellátó-egységek mind a BMSZKI másik, Dózsa György úti intézményéből költöztek át ide, ezzel az eddigieknél jóval ideálisabb körülmények közé kerülve. Külön részleget alakítottak ki továbbá az idős hajléktalanok számára is, továbbá egy hospice részlegnek is akadt hely.
Az intézmény igazgatója arról számolt be, hogy a 173 helyiségből álló épületet a fővárosi önkormányzat határozatlan időre bérli a Magyar Nemzeti Vagyonkezelőtől, a szerződést pedig nyolc évig nem lehet felmondani, ami stabilitást ad. Kitért arra is, hogy a Szabolcs utcába költöző egységek korábbi ingatlanjait éjjeli és krízismenedékhelyként hasznosítják a továbbiakban.
Az épületegyüttes bejárása során valamennyi érdeklődő meggyőződhetett az épület teljes akadálymentesítettségéről, a berendezés összkomfortos, az igénybevevők speciális igényeit maximálisan figyelembe vevő kialakításáról, a működőképesség biztosítottságáról.
Kiemelendő példa, hogy dupla kulcsos értékmegőrző mini-széfek, valamint egyedi átalakítás során zárható, rácsos, egyéni egységekre osztott, belső terű hűtőszekrények biztosítják az egyéni vagyontárgyak és az élelmiszerek tárolását, egyben a lakók közötti konfliktushelyzetek kialakulásának megelőzését
Szemrevételezhették a látogatók az intézmény erdészeti ritkaságnak számító büszkeségét, az udvaron álló körülbelül 200 éves platánfát, az (ideiglenesen) itt élők kedvencei számára rendelkezésre álló kutya-kenneleket, valamint a gépkocsibejárót, ahol a krízisautóval beszállított hajléktalan betegeket érkeztetik majd. Az igazgató külön kihangsúlyozta, hogy mivel szükség esetén az alig néhány méterre található Szabolcs utcai rendőrkapitánysággal könnyedén működhetnek majd együtt, sem előállító, vagy állandó rendőrségi jelenlétet biztosító helyiség, sem más szankcionálási célzatú helyiség nincs és nem is lesz az épületben.

2.2. Fertőtlenítő fürdető (Budapest, IX. kerület, Gyáli út)
A megkérdezett civil szervezetek tájékoztatása szerint a fővárosban kritikus helyzetet okoz, hogy 2012. szeptember 1-jén az ÁNTSZ bezárta a Gyáli úti fertőtlenítő fürdetőjét, és a hajléktalan emberek parazitamentesítését a Váci úti székhelyén sem vállalja. Jogszabályi hivatkozással2 a szállásokat próbálják kötelezni a náluk alvók fertőtlenítésének elvégzésére, de a menhelyeken ennek sem tárgyi, sem személyi feltételei nem állnak rendelkezésre.
Teljesen szabályozatlan és megoldatlan a nappali melegedőkben, népkonyhákon megforduló, valamint az utcai gondozó szolgálatok, krízisautók által fellelt élősködőkkel fertőzött emberek ellátása.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1999-2000-ben a hajléktalanok egészségügyi ellátására vonatkozóan végzett vizsgálatban az alábbi javaslatot tette: „Az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságok orvoslása érdekében kezdeményezem, hogy az egészségügyi miniszter módosítsa a fertőző betegségek és a járványok megelőzéséről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendeletet úgy, hogy az egészségügyi kártevők által okozott egészségi ártalmak megelőzése körében az ÁNTSZ feladatai között szerepeljen az eltetvesedés veszélyének fokozott mértékben kitett személyek számára fertőtlenítő fürdetők működtetése.”
A javasolt módosításra azonban sem akkor, sem azóta nem került sor, így idén ősztől, miután a működtetését biztosító anyagi fedezete hiányában a Gyáli úti fertőtlenítő fürdető bezárt komoly, a lakosságot is fenyegető járványveszély alakult ki.
Információim szerint a Máltai Szeretetszolgálat minisztériumi támogatással átvette és jelenleg is végzi a Gyáli úti fürdető üzemeltetését. A fürdető kérdésével, a helyzet részletes ismertetésével, a parazitamentesítéssel és a lábadozókkal kapcsolatos esetleges jogszabály-módosítási javaslatokkal nem e jelentésben, hanem az AJB-6566/2012. számon folyamatban lévő vizsgálat eredményeinek összegzésekor térek ki. 

3. Az utcai szociális gondozó-szolgálatok tapasztalatai
A Menhely Alapítvány diszpécserszolgálatának, és az utcai szociális gondozást végző szolgáltatók országos hálózatának vezetője megkeresésemre részletesen tájékoztatatott3 az utcai szociális munka idei téli tapasztalatairól, az alábbiak szerint. 

2012. december 1. és 2013. január 31. között összesen 10.101 hívás futott be a Regionális Diszpécser Szolgálatokhoz. Ezen belül a Menhely Alapítvány Diszpécser Szolgálata és a Magyar Máltai Szeretetszolgálat Budai Alközpontja összesen 6622 hívást kapott. Ez mind a két hónapban körülbelül 30%-kal magasabb, mint az előző év hasonló időszakában, de jóval kevesebb, mint ami 2012 februárjában érkezett a telefonszolgálatokhoz.
Közterületen kritikus helyzetbe kerülő emberekről 2733 esetben számoltak be a telefonálók, ebből 2099 hívás érkezett a Budapesten működő szolgálatokhoz.

A telefonálók összetétele alapvetően nem változott az előző évekhez képest, a hívások többsége a szolgálat koordinációs tevékenységéhez kapcsolódva szociális munkásoktól érkezik (54%), a közterületeken kritikus helyzetbe kerülő otthontalan emberekkel kapcsolatban viszont 64%-ban magánszemélyek hívják őket.

„Az idei tél időjárása sokkal egyenletesebb a tavalyinál, nagyobb hideg december 11-12 környékén néhány naptól eltekintve nem volt, így munkánkat sokkal kiegyensúlyozottabban, folyamatosabban tudjuk végezni.” – fogalmaz levelében a diszpécser-szolgálat vezetője.
Lényeges változásként kiemelte, hogy sok év óta először a budapesti éjjeli menedékhelyek átlagos kihasználtsága 100 % fölé emelkedett. Ez nem jelenti azt, hogy több embert ne tudnának elhelyezni, hiszen sok helyen lehetőség van az engedélyezett férőhelyszámon felül is befogadni embereket, illetve vannak ilyen esetekben megnyitható krízisrészlegek, tartalék férőhelyek is, de azok a jó minőségű intézmények, ahová a fedél nélkül élő emberek szívesen bemennek, kivétel nélkül megteltek. Nagyon nagy különbség tapasztalható az egyes intézmények kihasználtsága között, a legnépszerűbb fővárosi szálló átlagos januári kihasználtsága 166%, a legkevésbé népszerűé 62% volt. (Mindkettő a fővárosi önkormányzat intézménye.)
„Országosan is hasonló a helyzetkép, január végére az Észak-magyarországi és az Észak-alföldi éjszakai szállók átlagos kihasználtsága is meghaladta a 100%-ot.” – áll a szolgálatvezető tájékoztatójában, de hozzátette, hogy vidéken kevésbé van lehetőség krízisszállók megnyitására, jelenleg Debrecenben, Miskolcon, Nyíregyházán a legsúlyosabb a férőhelyhiány. A többi régió átlagos kihasználtsága 92-98% között van, kivételt csak a Dél-alföldi régió képez, ahol Bács-Kiskun és Csongrád megyében is vannak nagy létszámú, nehezen megtelő szállások, miközben Békés megyében nagyon kevés a férőhely, a kihasználtság folyamatosan 110% feletti.

A téli programok működését jelentősen nehezítő problémaként írja le a szolgálatvezető, hogy a finanszírozásukat biztosító pályázat a tavalyi évben – a szakminisztériummal való szerződés aláírásának csúszása miatt – nagyon sokat késett, a lebonyolítást végző Hajléktalanokért Közalapítvány csak 2012. december 10-ei beadási határidővel tudta azt meghirdetni.
Jelentős civil erőfeszítéseknek köszönhetően az eredmények már ismertek, jelenleg a szerződéskötés folyamatban van, de a téli működéshez szükséges források várhatóan csak márciusban fognak megérkezni az ellátó szervezetekhez.
Így jelenleg csak azok a programok működnek, melynek lebonyolítási költségeit a működtetők meg tudták előlegezni, a fővárosban például a korábbi évekhez képest kevesebb nappali melegedő működik hétvégén, kisebb adagszámban tudnak élelmiszert biztosítani az éjjeli menedékhelyek, kevesebb gyógyszer, kötszer, egészségügyi segédeszköz áll rendelkezésre. Vidéken még ennél is kritikusabb a helyzet, mert a diszpécser szolgálatok és krízisautók működését is ez a pályázat finanszírozza. (Budapesten ezt a Fővárosi Önkormányzat közvetlenül biztosítja.) 
Az idei tél tapasztalatai közül kiemelte, hogy a tavalyi évhez képest jóval nehezebb az utcán, közterületen talált, ápolásra, gondozásra szoruló fedél nélküli emberek elhelyezése. Budapesten kórházi ellátásra nem szoruló, de az egészségügyi és mentális állapota miatt az utcán élő kritikus helyzetben lévők ellátását az öt egészségügyi centrumban működő lábadozó férőhelyeken kellene megoldani. Ezek napi 24 órás bent tartózkodást, napi háromszori étkezést, gyógyszert, ápolást, gondozást biztosítanak az ügyfelek számára. Az orvosi, egészségügyi ellátást az OEP finanszírozza, a lábadozó férőhelyek működtetését szociális normatívából kellene biztosítani. Súlyos hiányosságként jelöli meg, hogy az intézménytípusnak semmiféle jogszabályi háttere, leírása, szabályozása nincs. Így céljukat, feladatkörűket, szolgáltatásaikat szabadon meghatározva teljesen eltérő módon működnek, egyre nehezebbé téve ezzel a közterületekről elszállított ápolásra szoruló emberek ellátását.
Konkrét kérdésre válaszolva a szolgálatvezető arról is tájékoztatott, hogy a nyári hónapokhoz képest valóban meredeken emelkedett a közterületeken, aluljárókban tartózkodó emberek száma, de ennek közvetlen összefüggése az Alkotmánybíróság döntésével nem volt, a folyamat hónapokkal korábban kezdődött. 2012. július 1-jétől a Nemzeti Erőforrás Minisztérium egy új, TAJ szám alapú nyilvántartási rendszert vezetett be a szociális szolgáltatásokat igénybe vevőkről. A KENYSZI rendszerben4 – bár ennek jogszabályi alapja nincs – egy hajléktalan embernek naponta csak egy nappali melegedős ellátását lehet rögzíteni, illetve a további ellátások törlődnek a nyilvántartásból.
A fővárosi hajléktalanellátó intézményrendszerben működő 34 nappali melegedő, az élelmiszer, ebéd biztosításától, mosási, tisztálkodási lehetőségen keresztül a szociális ügyintézésig, állásközvetítésig többféle szolgáltatást nyújt ügyfelei számára. Jellemzően nem tudják minden szolgáltatásukat azonos színvonalon minden rászoruló számára biztosítani, így az elmúlt évek tapasztalati szerint az otthontalan emberek aktuális szükségleteinek megfelelően több, jellemzően 2-3 nappali melegedő szolgáltatásait is igénybe vették, veszik egy napon.
A nappali melegedők forgalmuk alapján kapnak finanszírozást, és nem világos, hogy a KENYSZI rendszerben való ütközéseknek lesznek-e anyagi következményei. A gyakorlati tapasztalat szerint kialakult bizonytalan helyzetre a szervezetek sokféle módon reagáltak: van, amelyik nem látja el azokat az ügyfeleket, akik már más nappali melegedő szolgáltatását igénybe vette, van, amelyik előnyben részesíti azokat, akik még nem jártak más helyen, és van, amelyik deklarálta, hogy minden hozzá fordulót ellát.
A fenti folyamat legsúlyosabb következménye az, hogy az otthontalan emberek között is elterjedt az a téves, jogalap nélküli információ, hogy egy napon csak egy nappali melegedő igénybe vételére jogosultak. Így a rászorulók jelentős része elkezdte mérlegelni, hogy milyen szolgáltatást vesz igénybe a nappali melegedőkben – a szociális munkások tapasztalatai szerint általában a déli órákban ebédelni bementek, és a nap fennmaradó részét az utcákon, közterületeken töltötték, miközben a nappali melegedők forgalma meredeken csökkent.
A Menhely Alapítvány munkatársai arról tájékoztattak, hogy a fenti problémát több alkalommal szóban és írásban is jelezték a szakminisztérium felé, kérve, hogy a KENYSZI rendszer működését hozzák összhangba a jogszabályi előírásokkal, de ez ügyben előrelépés a mai napig nem történt.
A felvetett probléma igazolásának megerősítésére hozzáteszem, hogy Budapest Főváros Főjegyzője egy másik vizsgálatomban5 tett megkeresésemre adott válaszában szintén kiemelte, hogy „a nappali ellátások tekintetében jelentős gondot okoz a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal által működtetett ún. KENYSZI nyilvántartás, mivel ez a rendszer nem engedi, hogy a rászorulók egy napon két nappali melegedő szolgáltatásait vegyék igénybe. Ez azt jelenti, hogy ha például valaki az egyik melegedőben reggel kimossa a ruháit, a nap hátralevő részében elküldhetik abból a másik melegedőből, ahova például étkezni, vagy álláskeresés miatt szeretne menni. Ez a helyzet azt eredményezi, hogy a hajléktalanok egy napon gyakran csak egy – általában az étkezésüket is biztosító – nappali ellátást vesznek igénybe, és egyébként a közterületeken tartózkodnak.” 
Ebből következő további „utcás” tapasztalat az a tendencia, hogy a nappali órákat az utcákon töltő emberek egy része egyre stabilabban kezdett berendezkedni a közterületi életmódra, és szállást nyújtó intézmények szolgáltatásait is kevésbé vette igénybe a korábbiaknál, illetve már a kora őszi hónapokban megjelentek azok a bűnözői csoportok, melyek ráépültek az aluljárókban egyre nagyobb létszámban tartózkodó hajléktalan emberekre. A szociális munkások véleménye szerint az Alkotmánybíróság döntése ebben a folyamatban csak annyi változást hozott, hogy ügyfeleik öntudatosabbá váltak, sokan meg is fogalmazták, hogy ehhez nekik joguk van, ugyanakkor a hatóságok egyre passzívabbakká álltak, állnak a problémához.
A többirányú attitűd-változás egyértelmű következménye, hogy azokon a pontokon, ahol nagyobb csoportok alakultak ki, a szociális munka eszköztárával kezelhetetlenné vált a helyzet, sokszor még a nagyon beteg, közvetlen veszélyben lévő embereket sem tudták az utcai szociális munkát végző, végezni próbáló szakemberek a csoportból, a helyzetből kiemelni.
A diszpécserszolgálat munkatársai több alkalommal voltak tanúi annak, hogy a jelenlévő rendőrjárőr egyértelmű szabálysértés esetén (dohányzás, alkoholfogyasztás, garázdaság, közszeméremsértés, agresszív kéregetés) sem intézkedett, elmondásuk szerint olyan járőr is volt, aki azt állította, az az utasítása, hogy ne lépjen közbe. A kialakuló helyzet az aluljárókban éjszakázó emberek számára is egyre tarthatatlanabbá vált, a fokozódó agresszió elsősorban a csoport tagjaira irányult, ennek enyhítését elősegítő pozitívumként írták le, hogy a Blaha Lujza téren éjszakázó 15-20 embert január közepén sikerült intézményben elhelyezniük.

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt.6 határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. 
Az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a hajléktalanellátó intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed. Az Ajbt. már említett 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján pedig a helyi önkormányzat hatóságnak minősül, így az országgyűlési biztos vizsgálati jogköre az önkormányzati tevékenység esetén is fennáll.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. Jelen esetben a hivatalbóli vizsgálat elrendelésének feltételei fennálltak, tekintettel arra, hogy a fővárosi hajléktalan-ellátás helyzete, annak esetleges működési problémái vagy hiányosságai – különösen a téli krízisidőszakban – egy előre meg nem határozható, nagyobb csoport alapvető jogainak, kiemelten az élethez- és emberi méltósághoz való jogainak a sérelmét idézheti elő.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az országgyűlési biztos következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az országgyűlési biztosok az ombudsmanintézmény megalakulásától kezdődően minden rendelkezésre álló eszközzel – helyszíni ellenőrzések, hivatalból elindított vizsgálatok, jogalkotási kezdeményezések révén – igyekeztek fellépni a hajléktalan vagy az egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberek alapjogainak, egyenlő méltóságának védelmében. A biztosok a kezdetektől fogva egyértelművé tették, hogy a jogvédelem és az egyenlő méltóság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az érintettek a jelenlegi egzisztenciálisan kiszolgáltatott helyzetbe önhibájukból vagy önhibájukon kívül kerültek.
A 2008-as projekt keretében és korábbi jelentéseimben kiemeltem, hogy megengedhetetlennek, az érintettek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tartok minden olyan adminisztratív megoldást, vagy arra irányuló javaslatot, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlététnek „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni. Arra is felhívtam a figyelmet, hogy az állam számára, legyen az jogalkotó vagy jogalkalmazó szerv nem fakultatív feladat a szélsőségesen rászoruló polgárairól való gondoskodás, a felelős intézkedés a megfelelő ellátási rendszerek, kivezető mechanizmusok átgondolt működtetése, a helyzet jogállami megoldása kötelező. 2011-ben több esetben a hozzám érkező jelzés nyomán, illetve hivatalból vizsgálódtam a hajléktalan, valamint a kvázi hajléktalan, egzisztenciálisan más módon kiszolgáltatott emberekkel szembeni állami fellépés formáival kapcsolatban. Több ízben kénytelen voltam nyilvános megszólalásaimban hangot adni kritikáimnak és komoly aggodalommal figyeltem az alapjogokat és a jogállamiság normáit esetenként figyelmen kívül hagyó, a jogalkotás és jogalkalmazás területén egyaránt jól észlelhető, jogszabályok formájában testet is öltő tendenciákat.
Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. A korábban irányadó és az Alaptörvény hatályba lépését követően is hivatkozási pontot jelentő alkotmánybírósági gyakorlat az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatosan arra hívja fel a figyelmet, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. 
Az Alkotmánybíróság több alkalommal kifejtette, hogy a szociális ellátáshoz való jog minimumának elvont alkotmányos mércéje az élethez és emberi méltósághoz való jog. Az állam alkotmányos kötelezettségét akkor teljesíti, ha a szociális támogatási rendszert megszervezi és működteti. Egyedüli korlát, hogy átmenetileg sem okozhat területenként vagy társadalmi csoportonként ellátatlanságot, sem pedig emberhez méltatlan ellátási körülményeket.
Az állam az emberi lét alapvető feltételeiről – így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról – minden esetben köteles megfelelően gondoskodni. A megélhetési minimum alkotmányos alapkövetelményeként meghatározott emberi élethez és méltósághoz való jog védelmében az állam az emberi lét feltételeiről köteles gondoskodni. Ennek megfelelően az állam ellátási kötelezettsége a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzetben kiterjed a szállás biztosítására is. A szállás biztosítására az állam abban az esetben köteles, ha a szállásnélküliség az emberi életet közvetlenül fenyegeti. Az állam tehát ebben a végső helyzetben köteles azokról gondoskodni, akik az emberi lét alapfeltételeit önerejükből nem tudják megteremteni.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Több korábbi jelentésemben7 is megfogalmazott álláspontom szerint „a hajléktalanság, mint állapot, a közterületen való (szükségszerű) életvitelszerű tartózkodás, mint helyzet önmagában nem lehet bűn, amely szankciókat von maga után. Egyértelmű ugyanakkor, hogy a hajléktalanság nem teremt törvényen kívüliséget, a társadalmi együttélés alapvető normáit mindenkinek be kell tartania. Világosan és egyértelműen el kell azonban választani a hajléktalanok (krízis) ellátását és az esetlegesen elkövetett szabályszegések szankcionálását: az állami büntetőhatalom gyakorlása, illetve a szociális segítségnyújtás különböző funkciók és feladatok, amelyek egybemosódása alkotmányosan súlyos következményekkel jár.”
Arra is több alkalommal felhívtam a figyelmet, hogy az állam számára, legyen az jogalkotó vagy jogalkalmazó szerv, nem fakultatív feladat a szélsőségesen rászoruló polgárairól való gondoskodás; a felelős intézkedés, a megfelelő ellátási rendszerek, kivezető mechanizmusok átgondolt működtetése, a helyzet jogállami megoldása kötelező, és ez a szélsőségesen rászoruló emberekről való „gondoskodási” kötelezettség semmi esetre sem merülhet ki a potenciális lehetőség biztosításában.
Többször hangsúlyoztam azt is, hogy az utcán, közterületen való lét valóban nem lehet életkarrier, ez a megoldás kényszerű túlélési reakció a hajlék nélkül élőktől. A hajléktalanná válást kiváltó társadalmi folyamatok pedig nem szűntek meg, az ellátásra szorulók száma a jövőben továbbra sem fog csökkenni, sőt egyes becslések szerint további növekedés várható.
A hajléktalanság problémakörével foglalkozó 2008. évi tematikus projekt keretében,8 illetve ezen túlmutatóan is, a kérdéskört különféle aspektusokból megközelítve, (ideértve a krízisidőszak kihívásaira adott ellátórendszeri válaszok harmadik éve folytatott, rendszeres monitoringját is) számos vizsgálatot folytattam a témában, melyek eredményeként több esetben javasoltam konkrét megoldási alternatívákat, világos követelményrendszert felvázolva ajánlásokkal fordultam a jogalkotókhoz, jogalkalmazókhoz egyaránt. Hatásköri korlátaim azonban a figyelem felhívásánál, és fenntartásánál, az intenzív javaslattételnél többet nem tesznek lehetővé számomra.
A közvélemény szolidaritásból merev elutasításba fordulására okot adó körülmények orvoslására a hatályos szabálysértési törvény, és a főváros, illetve a kerületek, települések önálló rendeletei lehetőséget teremtettek, a problémás magatartás-formákat tanúsító személyek számos korábban is létező, hatályos, alkalmazható és alkalmazandó jogszabályi tényállás, rendelkezés alapján felelősségre vonhatóak. 
A köztisztasággal kapcsolatos közszolgáltatói tevékenység elvégzésének és felügyeletének rendje éppúgy adott, világos és egyértelmű, mint a közrend, közbiztonság és a közegészségügy biztosításának, hatósági felügyeletének módja. Az „utcán élés” puszta ténye önmagában fogalmilag nem képezheti szankcionálás (jog)alapját, az erre lehetőséget teremtő jogszabály-hely alaptörvény-ellenességére hivatkozva, törvény adta hatáskörömnél fogva9 indítványoztam az ennek megsemmisítésére irányuló eljárást az Alkotmánybíróságnál.
E jelentés keretei között is felhívom a figyelmet az AB elnökének a hajléktalanokkal kapcsolatos AB-határozattal10 összefüggő álláspontjára, amely szerint „A közterületen élők problémáját természetesen meg kell oldani, de ehhez csak alkotmányos eszközöket lehet igénybe venni. Az Ab semmi mást nem tett, mint egy alaptörvény-ellenes jogszabályt megsemmisített. A határozat bőven hagy mozgásteret a jogalkotónak, hogy megnyugtatóan és alkotmányosan rendezze a kérdést. A szabályozás elhibázottságára egyébként felhívták a figyelmet olyan karitatív szervezetek is (például a Máltai Szeretetszolgálat), amelyeknek nagy tapasztalatuk van a hajléktalanok ellátásában.”
Jelen vizsgálatom kiemelendő tapasztalata ugyanis, hogy a feltárt gyakorlat, a megismert szakmai vélemények hangsúlyozottan nem igazolják az egyes sajtóhírekben11 megjelent, az említett AB-határozat és a hajléktalan emberek fokozott mértékű utcai, közterületi jelenléte között közvetlen ok-okozati összefüggést vélelmező (önkormányzati, jogalkotói) álláspontokat.
Rögzítendő vizsgálati tapasztalat az is, hogy az egyes hatóságok, szervek, intézmények közötti együttműködés szűk körben, kerületi szinten zökkenőmentes, legtöbb esetben kifejezetten eredményes, a felmerülő nehézségek, problémák jelzése is megtörténik, ugyanakkor a központi, jogalkotói aktivitást is igénylő megoldások, valódi válaszok hiányoznak.
A vizsgálat feltárta, hogy az éjjeli menedékhelyek átlagos kihasználtsága Budapesten és országosan több régióban is meghaladja a 100 százalékot. Amint arra már a 2011-ben kiadott gyorsjelentésemben is utaltam, az „Alkotmánybíróság több alkalommal kifejtette, hogy a szociális ellátáshoz való jog minimumának elvont alkotmányos mércéje az élethez és emberi méltósághoz való jog sérthetetlensége. Erre tekintettel az állam alkotmányos kötelezettségét akkor teljesíti, ha (…) a szociális támogatási rendszert megszervezi és működteti. Egyedüli korlát, hogy (…) átmenetileg sem okozhat területenként vagy társadalmi csoportonként ellátatlanságot, sem pedig emberhez méltatlan ellátási körülményeket.”12
A téli krízisidőszakban az éjjeli menedékhelyeken lehetőség van az engedélyezett férőhelyszámon felül is hajléktalanok befogadására, azonban az említett intézmények ilyen szintű telítettsége az élethez és az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz való alapjogok sérelmének közvetlen veszélyét hordozza, és ezzel visszásságot idéz elő. 
Az Emberi Erőforrások Minisztériuma minden évben pályázati úton jelentős összeget biztosít a hajléktalanokat ellátó intézmények részére azért, hogy a téli időszak megnövekedett ellátási szükségletei kielégíthetőek legyenek. Vizsgálatom idején, 2013. január 22-én a született meg a támogatói döntés arról, hogy a 2012-2013-as téli időszakban mely pályázók részesülnek a krízisellátáshoz szükséges anyagi forrásokban. A szociális intézmények a januári döntést követően várhatóan csak márciusban jutnak hozzá ténylegesen az ellátások fedezetéhez. Ebből következően megállapítom, hogy az élethez és az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz való alapjogok sérelmének közvetlen veszélyét hordozza, és ezzel visszásságot idéz elő az a körülmény, hogy a krízisidőszakban elengedhetetlen emelt szintű ellátáshoz szükséges anyagi források csak igen nagy késéssel, március folyamán jutnak majd el az ellátó szervezetekhez.
Már korábban is felhívtam rá a figyelmet, jelen vizsgálatomban ismételten megállapítottam, hogy a kórházi ellátásra nem szoruló, de az egészségügyi és mentális állapota miatt kritikus helyzetben lévő hajléktalanok ellátása továbbra is megoldatlan. Az őket gondozó intézménytípusnak („lábadozók”) sem jogszabályi háttere, sem speciális finanszírozása nincs, ami az élethez és az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz való alapjogok sérelmének közvetlen veszélyét hordozza, és ezzel visszásságot idéz elő. 
A vizsgálat megállapításai szerint a nappali melegedők igénybe vétele tekintetében sajátos helyzethez vezetett a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal által működtetett KENYSZI speciális nyilvántartási módja, amely szerint egy napon, egy nappali melegedő igénybevétele rögzíthető. Az erről szóló téves információk miatt – miszerint nem vehető igénybe két nappali ellátás egy napon – sok hajléktalan nem látogatja a korábban gyakran felkeresett nappali melegedőket, illetve csak gondos mérlegelés alapján azt az egyet, amely számára a legszükségesebb szolgáltatást nyújtja és végeredményben több időt kénytelen közterületen tölteni. Mindez a szociális biztonsághoz való alapjog sérelmének közvetlen veszélyét hordozza, és ezzel visszásságot idéz elő.
Mindezeket összegezve megállapítom, hogy a vizsgálatom eredményeként feltárt helyzet (az egyes ellátás-típusok működtetésének jogszabályi és finanszírozási környezetében tapasztalható hiányosságok, bizonytalanságok) a jogállamiságból elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő alapjogi visszásságot idézett elő és tart fenn.
Megállapítom továbbá, hogy a fennálló jogbizonytalanság következtében a szociális segítő szakma eszközei hatástalanokká váltak, ezzel együtt a hajléktalanság, a fedél nélküliek utcai, közterületi jelenlétének – szinte a kezelhetetlenségig súlyosodó – problémaköre úgy a hajléktalan emberek, mint a jelenséggel együtt élni kényszerülő többségi társadalom tagjainak vonatkozásában, az élethez és emberi méltósághoz valamint a szociális biztonsághoz való jogokkal összefüggő súlyos alapjogi visszásságo(ka)t előidéző helyzetet teremtett.

Intézkedéseim
Jelentésemet elsődlegesen ismételt figyelemfelhívásnak szánom, különösen annak fényében, hogy a hajléktalanság jelenségét, a rászorulókról való gondoskodást érintő közbeszéd során – a rendkívül káros előítéletességgel szemben – teret nyerhessen az objektív helyzetértékelés, és ezzel összefüggésben az irányadó alapjogi szempontok hangsúlyozása is.
Az Emberi Erőforrások Minisztériuma azzal, hogy jelentős forrás biztosításával, pályázati keretek között gondoskodik a hajléktalan emberek téli, krízis ellátásáról, jelentős és hatékony segítséget nyújt valamennyi érintettnek. Ugyanakkor tervezhetőbbé, ezáltal szakszerűbbé tenné az ellátást, ha a szükségletek felmerüléséhez illeszkedő időben – jellemzően a téli hónapokban – tenné elérhetővé a pályázati forrásokat.
A jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében
·	az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem Budapest Főváros Kormányhivatalának vezetőjét, kezdeményezze, és konkrét intézkedésekkel segítse elő, hogy az ellátásra kötelezett fővárosi önkormányzat, illetve az egyes kerületi önkormányzatok a jövőben, a téli krízisidőszakot megelőzően készítsenek ellátási tervet arra vonatkozóan, hogy krízishelyzet esetén milyen módon tudják megoldani a hajléktalan emberek ellátását;
·	az Ajbt. 37. § alapján kezdeményezem, hogy az emberi erőforrások minisztere vizsgálja felül a KENYSZI13 rendszerét és jogszabályi környezetét, illetve megfelelő, széles körű tájékoztatással orvosolja a nyilvántartási rendszer jellegéből fakadó problémákat.

Budapest, 2013. február

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének 28/2012. (VI.13.) önkormányzati rendelete
2 A fertőző betegedések és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998 NM rendelet és annak 4. számú melléklete
3 Forrás: Egységvezető, Menhely Alapítvány, Diszpécserszolgálat
4 KENYSZI = Központi Elektronikus Nyilvántartás Szociális Szolgáltatások Igénybevételéről
5 Az AJB-687/2013. ügyszámon folyamatban lévő vizsgálat keretében
6 Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.)
7 Például az AJB-367/2011., AJB-1834/2012., AJB-1277/2012., 3240/2011., 4326/2011. számú jelentésekben
8 A projekt eredményeit bemutató füzet teljes szövege elérető az alábbi linken: http://www.obh.hu/allam/2008/pdf/hajlektalanugyi.pdf 
9 Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 34. §-a alapján „Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározottak szerint az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
10 32/2012. (XI.14.) AB határozat
11 http://www.168ora.hu/itthon/tarlos-hajlektalan-nezegetesre-invital-108517.html http://index.hu/belfold/budapest/2013/01/04/tarlos_hajlektalanszemlere_hivja_az_ombudsmant
12 26/1993. (IV.22.) AB határozat
13 KENYSZI = Központi Elektronikus Nyilvántartás Szociális Szolgáltatások Igénybevételéről