Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-557/2013. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Anikó
Az eljárás megindítása
Az országgyűlési biztosokhoz működésük kezdete óta számos panasz1 érkezett, amelyekben a beadványozók a lakókörnyezetükben, szomszédságukban történő állattartást kifogásolták. A haszonállatok tartása különösen a nagyobb, városiasabb települések belterületén egyre több konfliktussal jár. A problémák alapvető forrása az állattartással járó szaghatások, a bűz, valamint az állatok környezetében megjelenő rovarok és rágcsálók nagy száma.
Amint azt az AJB-863/2012. számú jelentésemben már rögzítettem, az alapvető jogok biztosának hatáskörébe elsődlegesen az egyedi panaszok kivizsgálása tartozik, azonban ez az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek magas szintű védelméhez nem elegendő. Az egyedi panaszok alapján számos esetben koncepcionális kérdések, jogalkotási és jogalkalmazási anomáliák, továbbá az igazgatás ágazati és/vagy területi szintjeinek összehangolatlanságából eredő hiányosságok merülnek fel. Mindezek áttekintése, megfelelő kezelése nélkül az egészséges környezethez való jog érvényesülése nem biztosítható, s az egyedi ügyek és visszásságok megismétlődnek.
A haszonállatok tartásának szabályait a magasabb rendű jogszabályok mellett a helyi viszonyokhoz igazodóan az önkormányzatok állattartási rendeletei szabályozták. 2012. október elsején hatályba lépett az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Éltv.) 6. § (6) bekezdése, mely szerint mezőgazdasági haszonállat tartása önkormányzati rendeletben nem korlátozható. A Vidékfejlesztési Minisztérium az intézkedés egyik céljaként emelte ki2, hogy az állattenyésztés, illetve a növénytermesztés egyensúlya helyreálljon. A nemzeti vidékstratégia ösztönzi a korábbi falusi állattartás hagyományainak felélesztését, a mezőgazdasági munka szerepének erősödését, a vidék megtartó erejének növelését. A jogszabály módosítás mögött meghúzódó jogalkotói szándékot nem vitatva, a korábbi évek tapasztalatai alapján a megváltozott jogi szabályozás következtében várhatóan megnő az állattartásból eredő konfliktusok, és így a hatóságokhoz érkező panaszok száma is. A megfelelő jogi környezet kialakítása és a hatékony jogalkalmazói gyakorlat előmozdítása érdekében vizsgálatot indítottam, amelynek eredményes befejezése érdekében az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján megkerestem a vidékfejlesztési minisztert.

A megállapított tényállás
Választ kívántam kapni arra a kérdésre, hogy az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 36. § (5) bekezdése3 előírásán túlmenően, milyen egyéb jogszabályi felhatalmazás alapján kötelező az önkormányzatoknak helyi állattartási rendeletet alkotni, valamint az Éltv. 6. § (6) bekezdésében megfogalmazott tilalom, csak az állatok számának korlátozására értendő vagy az állatok tartására vonatkozó szabályok megalkotására is. 
Tájékoztatást kértem arra vonatkozóan is, hogy mely jogszabályok születtek az Éltv. felhatalmazása alapján, amelyek az állatok tartásának helyét és módját szabályozzák, valamint milyen jogi vagy egyéb módon lehetne szabályozni, illetőleg megoldani az állattartás kapcsán megjelenő bűzzel összefüggő problémákat.
A miniszter válaszában kifejtette, hogy a mezőgazdasági haszonállat fogalmának meghatározásához a mezőgazdasági haszonállatok tartásának állatvédelmi szabályairól szóló 32/1999. (III.31.) FVM rendelet 2. § a) pontja ad támpontot, amely szerint a mezőgazdasági haszonállat „az élelmiszer, gyapjú, bőr vagy szőrme előállításához vagy egyéb mezőgazdasági célra tenyésztett vagy tartott állat, beleértve a halakat, kétéltűeket, hüllőket, és a Magyarországon nem vadászható, vadon élő fajok mezőgazdasági haszon céljából tenyésztett vagy tartott egyedeit, valamint a Magyarországon vadászható, vadon élő fajok élelmiszer előállítás céljából tenyésztett vagy tartott egyedeit, továbbá a fogoly, fácán, tőkés réce zárt térben, szárnyasvad állomány utánpótlás céljából tenyésztett vagy tartott egyedeit”.
Az Éltv. értelmében azonban a mezőgazdasági haszonállat fogalma szélesebb körű a fenti meghatározásnál, tekintettel arra, hogy az abban szereplő felsoroláson túl a méhek is mezőgazdasági haszonállatnak minősülnek.
Az Éltv. 6. § (5) bekezdése szerint állat tartását csak állat-egészségügyi, közegészségügyi, állatjóléti, környezetvédelmi, illetve természetvédelmi indokkal lehet korlátozni. Ezt a rendelkezést együtt kell értelmezni az Éltv. – 2012. október 1-jén hatályba lépett – 6. § (6) bekezdésével, amely szerint mezőgazdasági haszonállat tartása önkormányzati rendeletben nem korlátozható. A miniszter szerint az új szabályozás alapján önkormányzati rendelet tehát sem a tartás körülményeire, sem az egyedszámra vonatkozóan nem korlátozhatja a mezőgazdasági haszonállatok tartását. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a mezőgazdasági haszonállatok tartása korlátlan lenne, továbbra is alkalmazni kell a magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseit.
A miniszter válaszában felhívta a figyelmet arra, hogy a 146/2011. (XII.2.) AB határozat megtiltja a kedvtelésből tartott állatok4 vonatkozásában önkormányzati rendelet alkotását. Ugyanakkor az egyes agrártárgyú törvények módosításáról szóló T/9240. számú törvényjavaslat alapján az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvényben felhatalmazást kapnak az önkormányzatok a kedvtelésből tartott állatok vonatkozásában a 41/2010. (II.16.) Korm. rendeletet kiegészítő szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapítására5.
Válaszában tájékoztatott arról is, hogy az OTÉK 36. § (5) bekezdése ellentétes az Éltv. 6. § (6) bekezdésével, mivel lehetővé teszi állatok tartására vonatkozóan védőtávolságok, építési feltételek, azaz a mezőgazdasági haszonállatok tartására vonatkozó korlátozások önkormányzati rendeletben történő meghatározását.
Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény értelmében jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, az OTÉK fent hivatkozott rendelkezésének hatályon kívül helyezése szükséges, ennek érdekében a Vidékfejlesztési Minisztérium megteszi a szükséges intézkedéseket.
Az állattartással összefüggő szaghatásokkal kapcsolatban a miniszter rámutatott, hogy a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet 4. §-a alapján tilos a légszennyezés, valamint a levegő lakosságot zavaró bűzzel való terhelése, továbbá a levegő olyan mértékű terhelése, amely légszennyezettséget okoz. A Korm. rendelet 2. § 6. pontja alapján bűznek minősül a szaghatással járó légszennyező anyag vagy anyagok keveréke, amely összetevőivel egyértelműen nem jellemezhető, az adott környezetben környezetidegen, és az érintett terület rendeltetésszerű használatát zavarja.
A fogalom-meghatározás alapján a bűz levegőt terhelő jelenléte nehezen mérhető. Ennek megfelelően az általános tilalom helyett pl. határértékhez kötött korlátozásra nincs lehetőség.
A miniszter álláspontja szerint minden esetben egyedi elbírálás kérdése, hogy mi minősül bűznek, a lakosság zavarásának, egy terület rendeltetésszerű használata zavarásának, illetve hogy a bűz az adott környezetben környezetidegen-e. Míg egy városi környezetben a mezőgazdasági haszonállatok tartásával járó szaghatások környezet idegennek minősülnek és valószínűsíthetően a terület rendeltetésszerű használatát is zavarják, addig azok egy falusi környezetben – ahol tipikusan állattartással foglalkoznak – elfogadottak.
Végezetül tájékoztatott arról, hogy a Polgári Törvénykönyv szomszédjogi szabályai alapján „a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédjait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné”. Ebbe a kérdéskörbe tartozik az az eset is, amikor az állattartás zaj vagy bűzhatás miatt zavarja a szomszédot. Ilyenkor a jegyző vagy a bíróság a birtokvédelmi szabályok alapján jogosult eljárni.

Érintett alapvető jogok
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés);
·	Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt - törvényben meghatározottak szerint - helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések);
·	Tulajdonhoz való jog: Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. (Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés) A helyi önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely feladatai ellátását szolgálja. (Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés) Az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele (Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés).

Alkalmazott jogszabályok
·	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.)
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szól 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
·	az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény
·	a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ptké.) 
·	az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet
·	a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: BKr.)
·	a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet

A vizsgálat megállapításai 
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. A 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az ombudsmanok következetesen, zsinórmértékként támaszkodtak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazták az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvénye és az Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére6.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Figyelemmel arra, hogy a környezet nem kimeríthetetlen, illetve az abban okozott károk véges javakat pusztítanak, továbbá az ember sok esetben visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzés elvén alapuló jogintézmények alkalmazásának elsőbbsége van. Az Alkotmánybíróság rámutatott tehát arra, hogy a környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. Ezzel ugyanakkor csak a közvetlen alapjogi védelem alanyi oldalát zárta ki és nem azt, hogy az egészséges környezethez való jognak lennének alanyi jogon érvényesíthető elemei is. Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít7. Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság8. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon9.
A tulajdonhoz való joggal kapcsolatban mindenképpen kiemelést érdemel, hogy az olyan alapvető jog, amely társadalmi felelősséggel jár, azaz nem csak jogosultságokat, de kötelezettségeket is magában foglal. Hasonlóan a vállalkozáshoz való joggal, a tulajdonhoz való jog sem korlátozhatatlan, az állam beavatkozhat a tulajdonviszonyokba, ugyanakkor a beavatkozás alkotmányosságának vizsgálatakor át kell tekinteni a cél és az eszköz arányosságát. A tulajdonjog valamennyi részjogosítványa (birtoklás, használat, rendelkezési jog) fontos közérdekből, de méltányolható magánérdekből is korlátozható. A korlátozásnak azonban e jog tekintetében is alkotmányos cél által vezéreltnek és arányosnak kell lennie. Az Alkotmánybíróság több határozatában10 rögzítette, hogy a tulajdonjog korlátozása környezetvédelmi érdekből lehetséges. Alkotmányossági probléma pedig csak akkor merülhet fel, ha a cél és az eszköz egymással nem arányos.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Az országgyűlési biztosok a korábbi években számos alkalommal vizsgálták11 az állattartással kapcsolatos panaszokat, így az állattartás jogi szabályozottságát is.
Korábbi vizsgálataik során megállapították, hogy az állattartás, az állattartással kapcsolatos életviszonyok területe magasabb szintű jogszabályok által nagymértékben meghatározott, ugyanakkor a jogszabályok egy-egy témakör kapcsán előírják az állattartásról szóló önkormányzati rendelet megalkotásának szükségességét, kötelezettségét. Ilyen például az OTÉK 36. § (5) bekezdése, melynek értelmében az állattartás céljára szolgáló épületek, helyiségek és melléképítmények építési telken való elhelyezésénél irányadó védőtávolságokat és más építési feltételeket – a közegészségügyi és állategészségügyi, továbbá a környezetvédelmi követelmények meghatározásával – az állattartásról szóló helyi önkormányzati rendeletben kell megállapítani. 
E mellett a felszín alatti vizek védelméről szóló 219/2004. (VII.21.) Korm. rendelet 20. § (7) bekezdés b) pontja szerint a települési önkormányzat belterületi állattartás esetén egyrészt a település belterületére a földtani közeg és a felszín alatti víz további terhelésének megszüntetésére a Kvt. 46. §-a szerinti környezetvédelmi program keretében figyelemmel kíséri a külön jogszabályban meghatározott jó mezőgazdasági gyakorlat szabályainak alkalmazását, másrészt ennek megvalósítását a rendelet hatálybalépését követő egy éven belül helyi állattartási rendelet megalkotásával, meglévő rendeletek esetén három éven belüli felülvizsgálatával is segíti.
Továbbá tekintettel arra, hogy az állattartás szabályozása helyi közügy, az önkormányzati rendeleti szabályozás alapját az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése képezi. Eszerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában12 rámutatott arra, hogy a lakók közötti jogviták megelőzése a helyi szintű jogszabályalkotás hagyományos szabályozási tárgyköre. Az állattartás kérdését a helyi önkormányzatok a köz érdekében, a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme és a jogviták elkerülése céljából szabályozzák. 
A korábbi vizsgálatok megállapították13, fontos és lényeges, hogy a képviselő-testületek jogszerű és célszerű előírásokat tartalmazó önkormányzati rendeleteket alkossanak az állattartás terén, elősegítve ezzel az állattartók és a nem állattartók közötti konfliktusok megelőzését, az állattartás tényének a szomszédok számára történő elfogadhatóvá tételét, illetve a kialakult viták megoldását. Az állásfoglalások kiemelték, hogy szükség van az állattartás helyi önkormányzati rendelettel történő, a helyi viszonyokat és adottságokat figyelembe vevő szabályozásra. 
Az Éltv. 2012. október 1-jén hatályba lépett 6. § (6) bekezdése – amely szerint mezőgazdasági haszonállat tartása önkormányzati rendeletben nem korlátozható – álláspontom szerint számos konfliktus forrása lehet. Ennek kapcsán csak arra utalnék, az önkormányzatok számára ugyan jogalkotási szempontból nem volt meghatározva, hogy az egyes építési övezetekben milyen állatok és milyen létszámban tarthatók, azonban sok önkormányzat az övezeti besorolás jellegéhez igazodva meghatározta a tartható állatok fajtáját és számát, ezzel is biztosítva, hogy egy nagyvárosias lakóterület övezetében élő lakost – az esetek többségében – nem fenyegesse az a veszély, hogy állattartó telep költözik a szomszédságába.
Egyetértek a szaktárca vezetője levelében foglaltakkal, miszerint amíg egy városi környezetben a mezőgazdasági haszonállatok tartásával járó szaghatások környezet idegennek minősülnek és valószínűsíthetően a terület rendeltetésszerű használatát is zavarják, addig általában egy falusi környezetben – ahol tipikusan állattartással foglalkoznak – elfogadottak. Ennek kapcsán azonban azt is jelezni szükséges, hogy a társadalmi, gazdasági változások nyomán ezek a konfliktusok már falusi környezetben is megjelenhetnek, utalva itt az újonnan kialakuló agglomerációs lakóövezetekre, üdülőterületekre.
Éppen ezért javasolta a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábbi jelentésében14, hogy a helyi önkormányzatok a helyi viszonyoknak megfelelően (építési övezetek, kerületek vagy utcák szerinti bontásban) szabályozzák a tartható állatokat fajta és darabszám szerint, lehetőséget biztosítva az állattartással kapcsolatban felmerülő panaszok önkormányzat által történő rendezésére.
A miniszter hivatkozott arra is, hogy az állattartással kapcsolatban fellépő panaszosnak lehetősége van birtokvédelmi eljárást vagy szomszédjogi pert indítani. Az ombudsmanok a környezetvédelmi tárgyú vizsgálataik során számos esetben javasolták megoldási lehetőségként a birtokvédelmi eljárást, illetve a szomszédjogi pert. Ugyanakkor azt is rögzíteni szükséges, hogy mind a szomszédjogi, mind a birtokjogi igények érvényesítésének költségessége, illetve a peres eljárás időigényessége miatt a panaszosok nem tartják alkalmasnak ezeket az eszközöket a zavaró állattartással szembeni gyors és hatékony fellépésre.
Az Éltv. 6. § (1) bekezdés szerint állatot tartani csak az e törvény végrehajtására kiadott jogszabályban előírtaknak megfelelő helyen és módon szabad, vagyis a normaszöveg alapján a jogalkotó az állatok tartásának helyét és módját az Éltv. végrehajtási rendeletében kívánta szabályozni.
A tárcavezető az előzőekkel kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy a mezőgazdasági haszonállatok tartására vonatkozóan továbbra is alkalmazni kell a magasabb szintű – különösen az alábbi – jogszabályok rendelkezéseit:
– az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény;
– az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény;
– a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény, különösen a X. és XXX. Fejezet;
– a kedvtelésből tartott állatok tartásáról és forgalmazásáról szóló 41/2010. (II.16.) Korm. rendelet;
– az Állategészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V.28.) FM rendelet
– a mezőgazdasági haszonállatok tartásának állatvédelmi szabályairól szóló 32/1999. (III.31.) FVM rendelet;
– a települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII.31.) Korm. rendelet;
– a méhészetről szóló 15/1969. (XI.6.) MÉM rendelet.
A nagy létszámú állattartó telepek létszámát, az állatok tartási körülményeit, a nagy létszámú állattartási létesítményekre vonatkozó előírásokat az Állategészségügyi Szabályzatról szóló 41/1997. (V.28.) FM rendelet határozza meg, ugyanakkor kis létszámú állattartásra vonatkozó előírásokat nem találtam. Továbbá az Állategészségügyi Szabályzat nem az Éltv., hanem az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény felhatalmazása alapján született.
Áttekintettem a felsorolt jogszabályok preambulumait és megállapítottam, hogy azok egyike sem hivatkozik az Éltv.végrehajtása érdekében kapott felhatalmazására, vagyis az Éltv. végrehajtására – az állatok tartására vonatkozóan – jogszabályalkotásra nem került sor. 
A Jat. 16. § (1) és (2) bekezdése szerint „ A jogszabály előkészítőjének feladata (…) a jogszabály szakmai tartalmának kialakítása”, illetve „A 2. § (4) bekezdésében foglalt követelmények érvényesítéséről a kormányzati jogszabály-előkészítő tevékenység során a Kormány az igazságügyért felelős miniszter útján gondoskodik. E követelmények érvényre juttatása érdekében a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter a) a törvény és a kormányrendelet tervezetét az igazságügyért felelős miniszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé.”
Tekintettel arra, hogy az Éltv.-ben hivatkozott, az állatok tartására vonatkozó jogszabályok megalkotása nem történt meg, sérült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye.
A vidékfejlesztési miniszter levelében rögzíti, hogy az OTÉK 36. § (5) bekezdése ellentétes az Éltv. 6. § (6) bekezdésével, ezért az OTÉK fent hivatkozott rendelkezésének hatályon kívül helyezése szükséges, amelynek érdekében a minisztérium megteszi a szükséges intézkedéseket.
Álláspontom szerint ugyanakkor nem az OTÉK 36. § (5) bekezdés rendelkezésének hatályon kívül helyezésével kellene feloldani a jogszabályok között kialakult ellentétet. Egyetértve az állattenyésztés fellendítésének és a vidék megtartó ereje növelésének szükségességével, véleményem szerint a településrendezés biztosította lehetőségekkel árnyaltabb szabályozás kidolgozására lenne szükség, amellyel az állattartók és nem állattartók közötti konfliktusok kialakulása minimalizálható lenne. 
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 7. § (1) bekezdése alapján a településfejlesztés és a településrendezés célja a lakosság életminőségének és a település versenyképességének javítása érdekében a fenntartható fejlődést szolgáló településszerkezet és a jó minőségű környezet kialakítása, a közérdek érvényesítése az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának biztosításával, a természeti, táji és építészeti értékek gyarapítása és védelme, valamint az erőforrások kíméletes és környezetbarát hasznosításának elősegítése.
A 9/B. § (1) bekezdése a településrendezés feladataként jelöli meg – egyebek mellett – hogy a település területének, telkeinek felhasználására és az építés helyi rendjére vonatkozó szabályok kialakításával meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit, illetve a település adottságait és lehetőségeit hatékonyan kihasználva elősegítse annak működőképességét a környezeti ártalmak legkisebbre való csökkentése mellett.
A településrendezés egyik alapvető feladata tehát a környezeti konfliktusok, a zavaró hatások kialakulásának megelőzése. A kellő időben történő megelőzés a bűz vonatkozásában azért is különös jelentőséggel bír, mert az utólagos fellépés, vagyis a már létező források bűzterhelésének csökkentése mind jogilag, mind műszakilag meglehetősen nehéz, gyakran lehetetlen. Valóban hatékony fellépést kizárólag a megelőzés biztosíthat, egy átgondolt jogi szabályozás kialakításával.
Az OTÉK övezeti besorolását alapul véve, annak felhasználásával – akár központi jogszabállyal, de még inkább helyi szinten történő szabályozással, az egyes övezetek jellegéhez igazodva – kellene meghatározni, illetve megtiltani az övezetekben tartható állatokat, fajta és darabszám szerint, azon érvelést alapul véve, hogy más az állattartással együtt járó hatások iránti érzékenység egy városias jellegű település részen, mint falusias környezetben.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásságok megszűntetése érdekében:
Az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy 
·	az Éltv. 6. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően szabályozza az állatok tartásának helyét és módját, különös tekintettel a kis létszámú állatok tartására;
·	valamint vizsgálja meg és tegyen javaslatot az állatok tartásának az OTÉK övezeti besorolásán alapuló differenciált, a helyi viszonyokat figyelembe vevő, önkormányzati szintű szabályozására.

Budapest, 2013. február 18.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 JNO-333/2010., JNO-602/2010., JNO-4824/2010., JNO-412/2011., AJB-4940/2012.; AJB-5725/2012.
2 http://www.portfolio.hu/vallalatok/uj_allattartasi_szabalyok_ellepik_a_disznok_a_varosokat.173590.html
3 OTÉK 36. § (5) bekezdés: az állattartás céljára szolgáló épületek, helyiségek és melléképítmények építési telken való elhelyezésénél irányadó védőtávolságokat és más építési feltételeket – a közegészségügyi és az állategészségügyi, továbbá a környezetvédelmi követelmények meghatározásával – az állattartásról szóló helyi önkormányzati rendeletben kell megállapítani.
4 A kedvtelésből tartott állatok tartásáról és forgalmazásáról szóló 41/2010. (II.16.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdésének a) pontja alapján  „kedvtelésből tartott állat: a rendszertani besorolásától függetlenül minden olyan állat, amelyet nem kizárólag tudományos kutatás, állati eredetű termék előállítása, igavonás, teherhordás, természetvédelem, géntartalék- védelem és - eb és macska kivételével - közcélú bemutatás céljából tartanak, tenyésztenek, forgalmaznak, továbbá az az állat, amelyet más kedvtelésből tartott állat táplálása céljából tartanak és szaporítanak, valamint a nem gazdasági céllal tartott haszonállat, és a vadászatra használt állat”.
5 2013. január 1-jétől az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 49. § (6) bekezdése szerint „Felhatalmazást kap a települési, fővárosban a kerületi önkormányzat képviselő-testülete, hogy a kedvtelésből tartott állatok tartásának szabályait rendeletben határozza meg.”
6 996/G/1990. AB
7 ABH 1994, 139-140.
8 75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.
9 2/1995. (XII. 15.) AB határozat
10 964/B/1998.; 1011/B/1999.; 252/B/1999.; 80/B/2001.; 402/B/2004., 
11 JNO-333/2010., JNO-602/2010., JNO-4824/2010., JNO-412/2011., AJB-5725/2012.
12 49/2007. (VII.3.) AB határozat; 23/2000.(VI.28.) AB határozat
13 JNO-412/2011.
14 JNO-412/2011.