Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4906/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kéri Szilvia
Az eljárás megindítása
A panaszos szerint a Fővárosi Településtisztasági és Környezetvédelmi Kft. (a továbbiakban: Közszolgáltató) nem tartotta be a közszolgáltatási szerződés által előírt – a megrendeléstől számított – 72 órán belüli települési folyékony hulladék elszállításra vonatkozó kötelezettségét. Sérelmezi, hogy másfél órás várakozás után tudta telefonon keresztül megrendelni a szállítást. Először két héttel későbbi időpontra kapott szállítási napot, majd ezt követően sikerült a megrendelést követő 8. napban megállapodni. 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvének és az abból fakadó jogbiztonság követelményének, valamint a tisztességes eljáráshoz való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a Közszolgáltató szolgáltatási gyakorlatával összefüggésben vizsgálatot indítottam, amelyet kiterjesztettem a megrendelés és szolgáltatás megtagadás kérdésének elemzésére is.

Az érintett alapvető jogok és értékek
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Az alkalmazott jogszabályok
–	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
–	a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.)
–	a települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet)
–	a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet)
–	a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos kötelező helyi közszolgáltatásról szóló 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet)

A megállapított tényállás
A panasszal kapcsolatban a Közszolgáltatótól az alábbi kérdésekre kértem választ:
– Mi okozta az öt napos késedelmet a közszolgáltatás teljesítésében, annak ellenére, hogy az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet és a közszolgáltatási szerződés a bejelentéstől számított 72 órán belüli teljesítést ír elő?
– A rendelet értelmében a nem szerződésszerű teljesítés esetén a Közszolgáltatót kötbérfizetési kötelezettség terheli, a közszolgáltatási szerződés szerint pedig a kötbér összegével csökkenteni kell a közszolgáltatás díját. Ez megtörtént-e a Közszolgáltató részéről a vizsgált panaszügyben? 
– A sajtóban megjelent cikk szerint1 többen fordultak panasszal a Közszolgáltatóhoz, tekintettel arra, hogy a megrendelést nehezen tudták leadni az ügyfélszolgálaton, illetve két-három héttel későbbi időpontot adott meg a Közszolgáltató a szállítás teljesítésére. A közszolgáltatási szerződés szerint a beérkező panaszokat a cég nyilvántartja, és azokat kivizsgálja. Tájékoztatást kértem arra vonatkozóan, hogy mennyi – a fentihez hasonló tárgyú - panasz érkezett a Közszolgáltatóhoz, és sor került-e bármilyen intézkedésre az esetekkel összefüggésben a jövőbeni késedelmek elkerülése érdekében, illetve teljesítette-e a kötbér jóváírást a Közszolgáltató? –
– A jogszabályok alapján a Közszolgáltatónak rendelkeznie kell a szükséges személyi és tárgyi feltételekkel a közszolgáltatás ellátásához, és csak ebben az esetben köthető meg a közszolgáltatási szerződés az önkormányzat és a cég között. A Közszolgáltató véleményét kértem arra vonatkozólag, hogy a cég megfelel-e ennek a jogszabályi követelménynek? Közreműködőt is igénybe vesz-e a teljesítéshez? Mi az oka annak, hogy az előírt 72 órán belüli teljesítés nem tartható? 
– A Közszolgáltató interneten elérhető üzletszabályzata2 szerint az ingatlantulajdonos szállításra vonatkozó igénybejelentése abban az esetben minősül megrendelésnek, ha a szállítás összes feltétele (lakossági kötelezettség) teljesül. Ilyen feltétel például, hogy a korábbi közszolgáltatási díjat az ügyfél megfizette-e. Ezt a tényt a Közszolgáltató a bejelentéskor ellenőrzi, és amennyiben nincs díjtartozás, azonnal megkezdi a fuvarszervezést. Vagyis, a közszolgáltatás teljesítését a cég megtagadja abban az esetben, ha a lakosnak díjtartozása van. Kérdésem arra irányult, hogy a gyakorlatban is alkalmazzák-e ezt az eljárást, és ez az adminisztráció okozhat-e torlódást a bejelentések regisztrálásakor? Ha a Közszolgáltató kötött írásbeli szerződést az ingatlantulajdonossal, abban szerepel-e a teljesítés feltételeként a korábbi díjak teljes mértékű befizetése? Egyéb módon tájékoztatták-e erről a lakosságot?
A Közszolgáltató a vizsgált panaszügyben az öt napos határidő túllépéssel kapcsolatban tájékoztatott arról, hogy az ügyfélnek a céghez eljuttatott ezzel összefüggő panaszára pontosan leírták az esőzéseket követő megnövekedett megrendelésszámot, illetve az ezt követő leürítő helyeken létrejött sorban állásból fakadó nehézségeket, és azt, hogy ezen okokból a munka ellátásához szükséges idő a többszörösére növekedett. A körülmények együttes közrehatása okozta, hogy ebben az időszakban, kivételesen a 72 órás teljesítést nem tudta tartani a Közszolgáltató. 
A hasonló esetek elkerülése érdekében az alábbi intézkedéseket tették:
2012. július 2. napjától az ügyfélszolgálati teendők ellátásával a Fővárosi Vízműveket bízták meg. A vizsgált időpontban egy öt cég alkotta konzorcium alvállalkozóként működött közre a közszolgáltatás ellátásában. Ezt a jogviszonyt 2012. június 30. napjával megszűntették, és ezt követően kizárólag a közszolgáltató saját gépjárműparkjával és csak a saját alkalmazottaival látja el feladatait, amelynek érdekében 15 darab célgépet vásároltak, és 107 fő munkavállalóval létesítettek munkaviszonyt.
A kötbérfizetési kötelezettség teljesítése kapcsán kifejtették, hogy a Közszolgáltató betartja a Fővárosi Önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés feltételeit, vagyis, a kötbérigényeknek eleget tesz. A vizsgált ügyben a panaszos ügyfél kötbérigénnyel nem élt, ezért részére a megkeresésem megválaszolásáig kötbért nem fizettek.
A vizsgált panasszal megegyező jellegű panaszokkal kapcsolatban a Közszolgáltató kifejtette, hogy az elmúlt fél évben a jelentős átszervezési és átállási időszak során néhány héten keresztül naponként 10-15 hasonló tárgyú panasz érkezett, amelyeket kivizsgáltak, és a vonatkozó jogszabályoknak és szerződésnek megfelelően jártak el. Válaszában kiemelte a Közszolgáltató, hogy július-augusztus hónapokban nem érkezett ilyen jellegű panasz a céghez, ami arra vezethető vissza, hogy az átszervezés befejeződött.
A Közszolgáltató válaszában utalt arra is, hogy a feladatok ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételekkel a cég rendelkezik.
Véleményük szerint nem helytálló az az általános megállapítás, hogy a 72 órán belüli teljesítést nem tudják tartani. Naponta átlagosan 300 db megrendelést teljesítenek, amelynek csak a töredéke kapcsán merül fel, hogy a határidőt nem tartják be, de ez is csak a 2012. július 2. előtti időszakra igaz. Hangsúlyozták, hogy alapvetően egyedi esetről van szó.
Az üzletszabályzatnak a megrendelés rögzítésére vonatkozó szabályait a gyakorlatban pedig nem alkalmazzák, vagyis azt, hogy amennyiben a megrendelőnek korábban keletkezett fennálló díjtartozása van a Közszolgáltató részére, abban az esetben nem teljesítik a közszolgáltatást. Így a megrendelés rögzítésére vonatkozó üzletszabályzati módszer, mint adminisztráció nem okozhatott torlódást. A Ptk. 198. § (3) bekezdése alapján a Közszolgáltatónak pedig nem kötelessége az ügyfelekkel egyenként szerződést kötni, így erre nem is került sor, a lakosság részére történő tájékoztatás a cégre vonatkozó szabályok szerint történik.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdése szerint közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A közszolgáltatást végző szerv kizárólag e tevékenységével összefüggésben vizsgálható. A vizsgálat folytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, így a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában is rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság alkotmányos követelményének egyik eleme az egységes jogértelmezésen alapuló jogalkalmazás. Nem lehet azonban világos, egyértelmű, és hatását tekintve kiszámítható a norma, ha nem biztosítja az egyértelmű eligazodást, alkalmazást. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is. Az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. 
Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.3 Olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, amely a materiális jogállam értékrendjének megfelelően, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik.
Az alapvető jogok biztosának gyakorlata szerint a jogállamiság elvéből fakadó egyes követelményeknek – amennyiben azok az adott kontextusban értelmezhetők – a közszolgáltatást nyújtó intézmények tevékenysége során is érvényesülniük kell: a jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog biztosítása az ügyfelek, szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható.
A jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos tipikus visszásságok közé sorolható különösen az eljárások elhúzódása, a tényállás nem kellő mértékű tisztázása, a beadott kérelem, panasz érdemi vizsgálatának hiánya, vagy éppen az, ha a vizsgált szerv a kérelmet nem annak tartalma szerint bírálja el.

III. Az ügy érdemében 
1. A 72 órás teljesítés elmaradása, a kötbérigény, a személyi és tárgyi feltételek fennállása, a Közszolgáltató monopolhelyzete, és a közszolgáltatás kötelező igénybevételének összefüggései
A Hgt. az ingatlantulajdonos (az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója) kötelezettségeként határozza meg, hogy az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjtse, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadja.4
A települési önkormányzat feladata – kötelezően ellátandó közszolgáltatásként – az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési folyékony hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése és fenntartása5. A Hgt. 23. §-a szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg – többek között – a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit. 
A közszolgáltató feladata az önkormányzati rendeletben előírt módon a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása. Közszolgáltatást csak az a hulladékkezelő végezhet, aki biztosítani tudja a közszolgáltatás azon külön jogszabályban meghatározott személyi és tárgyi feltételeit, amelyek garantálják a közszolgáltatás tartós, rendszeres és a környezetvédelmi szempontoknak maradéktalanul megfelelő ellátását, és a települési önkormányzattal közszolgáltatási szerződést kötött.6
A 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet a közszolgáltató kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárással összefüggésben előírja, hogy a felhívásban vagy a dokumentációban meg kell követelni az ajánlattevőtől, hogy gondoskodjon a közszolgáltatás ellátásához szükséges ügyfélszolgálat létrehozásáról és ügyeleti rendszer működtetéséről az általa ellátott település területén. Az ajánlattevőnek pedig legkésőbb a közszolgáltatás megkezdésének időpontjában rendelkeznie kell a közszolgáltatás ellátásához szükséges – hatósági engedéllyel rendelkező és megfelelő műszaki állapotban levő – járművekkel, gépekkel, berendezésekkel és eszközökkel.7
A közszolgáltatási szerződésnek tartalmaznia kell – többek között – a közszolgáltatás megnevezését, minőségi ismérveit, és annak rögzítését, hogy a közszolgáltató vállalta a megjelölt közszolgáltatás teljesítését. A közszolgáltatási szerződésben a közszolgáltató kötelességeként kell meghatározni a közszolgáltatás folyamatos és teljes körű ellátását, a közszolgáltatás teljesítéséhez szükséges mennyiségű és minőségű jármű, gép, eszköz, berendezés biztosítását, valamint a szükséges létszámú és képzettségű szakember alkalmazását, a fogyasztók számára könnyen hozzáférhető ügyfélszolgálat és tájékoztatási rendszer működtetését.8
A 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet pedig előírja, hogy a települési folyékony hulladékot az ingatlantulajdonos előzetes bejelentése alapján az ideiglenes tárolásra szolgáló létesítmény kapacitásától függően kell elszállítani.9
Az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet szerint a Közszolgáltató kötelessége a rendeletben és a közszolgáltatási szerződésben foglaltak szerint, a környezetvédelmi, és az egyéb jogszabályi előírások betartásával a közszolgáltatás rendszeres ellátása az ingatlantulajdonosok irányába. A Közszolgáltató a közszolgáltatást akkor láthatja el, ha rendelkezik a személyi és tárgyi, valamint a közegészségügyi feltételekkel, amelyek garantálják a közszolgáltatás tartós és a környezetvédelmi szempontoknak megfelelő ellátását. A közszolgáltatási szerződésben rögzíteni kell többek között a hulladék elszállításának a bejelentéstől számított maximális idejét, a Közszolgáltató általános kötelezettségének tartalmát, amely a közszolgáltatást igénybevevők jogos igényeinek kielégítésére vonatkozik, az ezeket biztosító garanciális szabályokat, mint például a fogyasztói üzletszabályzat kialakításnak módját. 
Előírás az is, hogy a Közszolgáltató kötelességeként rögzíteni kell a közszolgáltatási szerződésben a nem szerződésszerű teljesítésből származó kötbérfizetési kötelezettséget az önkormányzat és az ügyfél részére.10
A rendelet azt is előírja, hogy a Közszolgáltató az ingatlantulajdonos bejelentése alapján, a vele egyeztetett időpontban köteles a közszolgáltatást nyújtani. Amennyiben az ingatlantulajdonos nem kér kifejezetten későbbi szállítási időpontot, a Közszolgáltató mindenkor köteles az ingatlantulajdonos bejelentésétől számított 72 órán, illetve jogszabály eltérő rendelkezése esetén ennél rövidebb időn belül a szolgáltatást elvégezni.11
A Közszolgáltató honlapján elérhető közszolgáltatási szerződés (a továbbiakban: Szerződés)12 meghatározza a kötbér fogalmát, amely szerint az a Közszolgáltató által az ingatlantulajdonosoknak fizetett összeg, ha a közszolgáltató neki felróható okból nem tesz eleget a közszolgáltatási felhívásban meghatározott határidőben a hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatási kötelezettségének. Meghatározza a Szerződés a teljesítmény kötbér fogalmát is, amely a Közszolgáltatót terhelő fizetési (elszámolási) kötelezettség, ha neki felróhatóan a közszolgáltatási kötelezettségét a Szerződésben meghatározottaknál alacsonyabb teljesítmény és/vagy minőségi szinten teljesíti. 
A Szerződés meghatározza a minimális teljesítmény szintjét is, ami a Szerződésben meghatározott mennyiségi és minőségi követelmények teljesítésének alsó határát jelenti.13 A közszolgáltatás főbb műszaki és minőségi követelményei között szerepel, hogy a hulladék elszállítását a Közszolgáltató a megrendeléstől számított maximum 3 munkanapon (72 órán) belül köteles teljesíteni, kivéve, ha az ügyfél kifejezetten későbbi időpontra kéri a teljesítést. Amennyiben a Közszolgáltató neki felróható okból a megrendeléstől számított 3 napon (72 órán) túl, vagy nem az előre egyeztetett napon teljesíti a közszolgáltatást, 4000 Ft kötbért köteles megfizetni az ügyfélnek oly módon, hogy a kötbér összegével csökkenti a fizetendő közszolgáltatási díjat. A 6 napon túl teljesített közszolgáltatásért 8000 Ft kötbért köteles fizetni.14 Az I. számú melléklet a közszolgáltatás mennyiségi és minőségi követelményei között szintén említi a Közszolgáltató 72 órás elszállítási kötelezettségét, és meghatározza a minimális teljesítmény szint fogalmát, ami azt jelenti, hogy a Közszolgáltató a teljesítési határidőt a megrendelések 100%-a esetében köteles betartani. Ha a Közszolgáltató neki felróható okból a minimális teljesítmény szint alatt teljesít, akkor teljesítmény kötbért köteles fizetni15.
A Szerződés azt is tartalmazza, hogy a Közszolgáltató rendelkezik a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételekkel, és köteles Budapest főváros közigazgatási területén rendszeres ügyfélfogadást és ügyeletet tartani.16
A Szerződés előírja a „Közszolgáltató ügyfelekkel kapcsolatos jogai és kötelezettségei” cím rendelkezései között, hogy a Közszolgáltató kötelezettsége üzletszabályzat készítése, amelyben rögzíti különösen az ügyfelekkel való kapcsolattartásra, a tájékoztatásra, a panaszkezelésre, az ügyféli adatok kezelésére, a számlázásra, a díjbeszedésre és a díjhátralék kezelésére vonatkozó szabályokat, módszereket.17
Fentiek alapján az üzletszabályzat készítése kötelező a Közszolgáltató részére, célja pedig, hogy az ügyfelekkel kapcsolatos egyes kérdéseket részletesen szabályozza, vagyis a Közszolgáltató szolgáltatási gyakorlatát meghatározó egyik dokumentum.18
Az üzletszabályzat szintén említi az igénybejelentést követő 72 órás teljesítési kötelezettséget. Rendelkezik szintén arról a kötbérfizetési esetről, amikor a Közszolgáltató nem teljesít a megrendelővel előre egyeztetett időpontban, amely esetben a megrendelő részére köteles bruttó 4000 Ft-ot jóváírni a következő számlán.19
Az üzletszabályzat azonban a kötbér tekintetében az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelethez és a Szerződéshez képest a lakos részére is előír kötbérfizetési kötelezettséget a 15.1. „A lakosság számára, illetve általa fizetendő kötbérek” cím alatt. Eszerint ha a lakos nem teszi lehetővé az előre egyeztetett időpontban a szállítást, a második kiszállásért 4000 Ft extra kiszállási díjat köteles fizetni a Közszolgáltatónak a tényleges teljesítést követően, a soron következő számlájában feltüntetve. 
A Közszolgáltató válasza szerint azon ügyfelek esetén, akik kötbérigénnyel éltek, teljesítették azt, aki azonban nem jelezte igényét, annak a részére – mint a vizsgált esetben is – nem fizetett kötbért a cég. 
Továbbá, az üzletszabályzat megfogalmazása szerint, amennyiben a lakos tartozik kötbért fizetni, azt a Közszolgáltató „automatikusan” érvényesíti a tényleges teljesítést követően, a soron következő számlában. Véleményem szerint, és a Közszolgáltató kötbérfizetésre vonatkozó válasza szerint is, először a kötbér jogosultjának be kell jelentenie a kötbérre vonatkozó igényét. Kérdéses, hogy a kötbérnek a számlában történő automatikus érvényesítése a kötbérigény bejelentésének minősül-e, vagy sem. Amennyiben a lakos nem fizeti be a számlát – amely tartalmazza a közszolgáltatás díját és adott esetben a kötbér összegét is – a díj a kötbérrel együtt minősül adók módjára behajtható köztartozásnak? A Hgt. szerint a meg nem fizetett közszolgáltatási díjra vonatkozik a köztartozás, a díjnak pedig nem része a kötbér, az polgári peres úton érvényesíthető meg nem fizetés esetén.20 Álláspontom szerint ezért a Közszolgáltatói kötbérigény a közszolgáltatási díjra vonatkozó számlától elkülönítve kezelendő.
A kötbér a szerződést biztosító mellékkötelezettségek egyik fajtája. Célja, hogy mint szankció a kötelezettet a szerződésben vállalt kötelezettség teljesítésére ösztönözze, s ezáltal szilárdítsa a szerződési fegyelmet. A Ptk. 246. § (1) bekezdése szerint: „A kötelezett meghatározott pénzösszeg fizetésére kötelezheti magát arra az esetre, ha olyan okból, amelyért felelős, nem, vagy nem szerződésszerűen teljesít (kötbér). Kötbért csak írásban lehet érvényesen kikötni. Kötbér után kamat kikötése semmis.” A rendelkezésből következik, hogy kötbér fizetésre csak akkor kerülhet sor, ha a kötelezett neki felróható okból nem teljesít, vagyis a felróhatóság fogalmi eleme a kötbérnek, így a Szerződésben szükségtelen külön hangsúlyt fektetni arra, hogy a Közszolgáltatónak felróható esetben kell kötbért fizetnie. Megjegyzendő, hogy a lakos által fizetendő kötbér esetén nem írta elő a Közszolgáltató az üzletszabályzatban a felróhatóság meglétét, bár ez külön nem is szükséges a fentiek alapján. 
További fogalmi eleme azonban, hogy a kötelezett akaratán múlik („kötelezheti magát”), hogy vállal-e kötbérfizetési kötelezettséget. A Közszolgáltató ezért az üzletszabályzatban egyoldalúan nem írhatja elő a lakos részére a kötbérfizetési kötelezettséget.
A települési szilárd hulladék szállítási közszolgáltatással kapcsolatban a közszolgáltatók gyakorlatát vizsgálva egy korábbi jelentésemben21 megállapítottam, hogy a magasabb szintű jogszabályok keretei között az egyes önkormányzati rendeletek határozzák meg a szolgáltatást: a közszolgáltatás tartalmát, a feladatellátás rendjét és módját, az igénybevétel módját, gyakoriságát, idejét és helyét, stb. Az ingatlantulajdonos és közszolgáltató között létrejövő szerződés minden lényegi elemét tehát jogszabály határozza meg. 
A Hgt. 23. §-a konkrétan meghatározza azokat a szabályozási tárgyakat, melyekben a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot a képviselő-testület.22 A szabályozás, vagyis a rendeletalkotás joga nem delegálható a Közszolgáltatóra. A Közszolgáltató a vonatkozó jogszabályok, így a Hgt. keretei között alkotott helyi rendeletek, valamint az önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés előírásai alapján köteles ellátni feladatát.
Megállapítom, hogy sem az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet, sem a Szerződés nem tartalmazza a lakosok részéről fizetendő kötbérre vonatkozó kötelezettséget, így az üzletszabályzat tartalma – függetlenül attól, hogy a Közszolgáltató a gyakorlatban ténylegesen alkalmazza-e vagy sem, mivel a szabályzat előírásait bármikor elkezdheti érvényesíteni – ellentétes a Közszolgáltató tevékenységét meghatározó 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelettel és a Szerződéssel, ezért sérült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye.
Amennyiben a Közszolgáltató a 72 órás szállítást nem teljesíti, nem az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendeletben és a Szerződésben előírtak szerint jár el, tehát a fentiek alapján sérül a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog. A 72 órán belüli szállítás előírása és teljesítése garanciális jellegű, hiszen az ingatlantulajdonosnak kötelező igénybe vennie a közszolgáltatást, a megrendelés pedig a közműpótló műtárgy kapacitásához igazodik. Tekintettel arra, hogy közegészségügyi és környezetvédelmi jelentősége van a szállításnak, nem engedhető meg, hogy a közszolgáltatás ellátására kizárólagos joggal rendelkező Közszolgáltató ne teljesítse a kötelezettségét.23 Szeretném felhívni a figyelmet arra, hogy a közreműködő teljesítéséért a Közszolgáltató úgy felel, mintha saját maga teljesített volna.24

2. Az üzletszabályzat megrendelésre vonatkozó szabályai és a közszolgáltatás teljesítése megtagadásának összefüggései
A Hgt. szerint a közszolgáltatás teljesítése csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben szüneteltethető, illetőleg korlátozható.25
Az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet szerint a Közszolgáltató az ingatlantulajdonos bejelentése alapján, a vele egyeztetett időpontban köteles a közszolgáltatást nyújtani. A közszolgáltatás teljesítésének feltételeiről a Közszolgáltató az ügyfelet írásban értesíti vagy felhívás közzététele útján tájékoztatja. A rendelet is tartalmazza, hogy a hulladék begyűjtése és elszállítása, ártalmatlanítása csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben szüneteltethető vagy korlátozható.26 A szolgáltatás megtagadására vonatkozó rendelkezések az alábbiak:
„14. § (3) A külön jogszabályokban kihirdetett hulladékjegyzékekben nem szereplő, vagy ismeretlen összetételű hulladékot veszélytelenségének, illetve veszélyességének megállapításáig veszélyes hulladéknak kell tekinteni. (4) A Közszolgáltató a települési folyékony hulladék elszállítását nem tagadhatja meg, kivéve a (3) bekezdésben foglaltakat és azt az esetet, ha a hulladék a Közgyűlés által kijelölt leürítő helyen – különösen szennyvízelvezető törzshálózatba vagy szennyvízelvezető műbe – a külön jogszabályok szerint nem helyezhető el. Ez esetben a Közszolgáltató a jogszabályi előírások figyelembevételével megfelelő intézkedések kezdeményezése mellett megtagadja az elszállítást.”
Az üzletszabályzat részletes rendelkezéseket állapít meg arra, hogy az ingatlantulajdonos által a szállítás megrendelésére tett igénybejelentés mely feltételek teljesülése esetén minősül megrendelésnek, amely alapján a Közszolgáltató megkezdi a fuvarszervezést.27 Az egyik feltétel, hogy „A szolgáltatást igénybe venni kívánó személynek nem lehet lejárt határidejű számlatartozása.” Az üzletszabályzat 9.2. pontja szerint: „Az FTSZV Kft. a beérkezett igénybejelentéseket nyilvántartási rendszerében rögzíti. A fuvarszervezés előtt ellenőrzi, hogy az ügyfél a fizetési kötelezettségének eleget tett-e. Amennyiben igen, az igénybejelentést megrendeléssé módosítja, és azonnal megkezdi a fuvarszervezést. Amennyiben az ügyfélnek lejárt számlatartozása van, ennek tényét (személyes és telefonos igénybejelentéskor azonnal, egyéb esetben a megadott előérhetőségek valamelyikén, az igénybejelentés feldolgozásakor) jelzi az igénybejelentőnek, hogy haladéktalanul rendezhesse a kötelezettségét. A bejelentés akkor válik megrendeléssé és a szállítási feladatok közé sorolhatóvá, ha a szállítás összes feltétele (lakossági kötelezettségek is) teljesül.”
A fenti rendelkezések szerint a Közszolgáltató különbséget tesz igénybejelentés és megrendelés között, és addig, ameddig az ügyfélnek lejárt számlatartozása van, igénybejelentés esetén nem teljesíti a közszolgáltatást, vagyis megtagadja azt. Az üzletszabályzat tehát az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelethez és a Szerződéshez képest meghatároz még egy esetet, amikor a Közszolgáltató nem köteles a szolgáltatást teljesíteni.
A Közszolgáltatónak a megkeresésemre adott válasza szerint az üzletszabályzat megrendelés rögzítésére vonatkozó szabályait a gyakorlatban nem alkalmazza a cég.
Az előzőek során már utaltam arra, hogy a Közszolgáltató a közszolgáltatási tevékenységét a jogszabályokban foglaltak, és a Szerződés szerint kell, hogy végezze. A Közszolgáltató nem szabhat feltételeket az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet és a Szerződés előírásaival szemben vagy azokon túlmenően az ingatlantulajdonos által átadott hulladék begyűjtésével és elszállításával kapcsolatban.
Az AJB-1360/2011. számú jelentésemben, a települési szilárd hulladékkal összefüggésben a gyűjtőedényre felragasztandó matrica kapcsán részletesen elemeztem a közszolgáltatás teljesítésének szüneteltethetőségét és korlátozhatóságát. A tényállás szerint a közszolgáltató a díj befizetését igazoló matricát küld az ingatlantulajdonosoknak, amelyet az edényre fel kell ragasztani. Amennyiben az edényen nem található meg a matrica, a közszolgáltató nem teljesít. Megállapítottam, hogy sem a vonatkozó települési önkormányzati rendelet, sem az ingatlantulajdonos és a közszolgáltató között megkötött szerződés nem tartalmazta azt, hogy a szolgáltató kizárólag matrica ellenében szállítja el a hulladékot, a helyi rendelet alapján az elszállításnak nem feltétele a matrica felragasztása, ezért nem tagadhatja meg a közszolgáltató a szolgáltatás elvégzését. Az ilyen közszolgáltatói gyakorlat visszásságot okoz a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
A jelentésben azt is vizsgáltam, hogy a helyi rendelet előírhatja-e, hogy a közszolgáltató megtagadja a szolgáltatás teljesítését matrica, vagyis a díjfizetés hiányában. A Hgt. 27. § (2) bekezdésére tekintettel megállapítottam, hogy sem a Hgt., sem annak végrehajtási rendeletei nem tartalmaznak olyan rendelkezéseket, hogy a közszolgáltatás ellátása korlátozható, vagy szüneteltethető lenne, például amennyiben az ügyfél nem fizeti meg a díjat. Ilyen rendelkezést a települési önkormányzati rendelet nem tartalmazhat. Mindezzel összefüggésben felhívtam a figyelmet arra, hogy a meg nem fizetett közszolgáltatási díj köztartozássá válik, amit a hatóság adók módjára érvényesít, mivel a közszolgáltatás folyamatosságát fenn kell tartani.
Jelen esetben az üzletszabályzat fent ismertetett előírásával összefüggésben is érvényesek az AJB-1360/2011. számú jelentésemben foglaltak. 
Megállapítom, hogy sem az 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet, sem a Szerződés nem tartalmazza a szolgáltatás szüneteltetésének azon lehetőségét, amely szerint lejárt esedékességű díjtartozáskor a Közszolgáltató nem teljesíti a szolgáltatást megrendelés esetén. Az üzletszabályzat tartalma – függetlenül attól, hogy a Közszolgáltató a gyakorlatban ténylegesen alkalmazza-e vagy sem, mivel a szabályzat előírásait bármikor elkezdheti érvényesíteni – nem egyezik meg a Közszolgáltató tevékenységét meghatározó 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelettel és a Szerződéssel, ezért sérült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, a rendelkezés tartalmára tekintettel pedig a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz.

Intézkedésem
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem a Fővárosi Településtisztasági és Környezetvédelmi Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy a jelen eljárásom során vizsgált kérdésekre tekintettel vizsgálja felül az üzletszabályzat rendelkezéseit, és azt a vonatkozó jogszabályoknak, illetve a ténylegesen követett gyakorlatnak megfelelően módosítsa.

Budapest, 2012. november

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 http://nol.hu/belfold/20120821-kavarog_a_szennyviz_a_fovarosban
2 http://www.ftszv.hu/ftszv-kft/dokumentumok/uezletszabalyzat.html
3 Vö. 6/1998. (III. 11.) AB határozat és 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
4 Hgt. 20. § (1) bekezdés
5 Hgt. 21. § (1) bekezdés
6 Hgt. 27. § (1) bekezdés, (3) bekezdés a) és d) pontok
7 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet 2. § (4) bekezdés, 6. § (1) bekezdés b) pont.
8 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés, 12. § (1) bekezdés a), c), és h) pontok.
9 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet 19. § (1) bekezdés b) pont
10 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 6. § (1) és (4) a), 7. § (5) a) c) , (6) a) 
11 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 9. § (5), 14. § (1) 
12 http://www.ftszv.hu/ftszv-kft/dokumentumok/kozszolgaltatoi-szerzodes.html, „Közszolgáltatási szerződés a települési folyékony hulladék kezelésére, szennyvíziszap kezelésére, környezetvédelmi monitoring gépjármű üzemeltetésre” című dokumentum, kelt 2011. szeptember 29. (a továbbiakban: Szerződés)
13 Szerződés 3.6., 3.11., és 3.18. pontjai.
14 Szerződés 5.3.8. pont, 5.7. pont
15 Szerződés I. számú melléklet 3. pont.
16 Szerződés 4.1.6., 5.4.3.
17 Szerződés 5.4.1.
18 Üzletszabályzat 1. Hatály „Az FTSZV Fővárosi Településtisztasági és Környezetvédelmi Korlátolt Felelősségű Társaság (a továbbiakban: Társaság, vagy FTSZV Kft.) jelen Üzletszabályzatát annak hatályba lépését követően létrejött jogviszonyokra kell alkalmazni. A hatályba lépés napja az Üzletszabályzat Társaság Ügyvezetője által történt aláírását követően a Társaság internetes oldalán való közzététel napja – 2012. március 1. Az üzletszabályzat visszavonásig hatályos. Jelen Üzletszabályzat személyi hatálya kiterjed a Társaság által Budapest Főváros közigazgatási területén végzett települési folyékony hulladékkezelési közszolgáltatása tekintetében minden, az azt igénybe vevő jogi személyiséggel rendelkező, vagy jogi személyiség nélküli gazdasági társaságra vagy szervezetre és a magánszemélyekre. Az Üzletszabályzat tárgyi hatálya kiterjed a Budapest Főváros Önkormányzatával kötött közszolgáltatási szerződés és a többször módosított 59/2011 (X.12.) Kgy rendelet (a továbbiakban: Rendelet) alapján végzett teljesítésekre, melyet a Társaság üzletszerű gazdasági tevékenysége körében köt az Üzletszabályzat személyi hatálya alá tartozó féllel.”
19 Üzletszabályzat 9.3. pont, 15. pont
20 Hgt. „26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek.”
21 AJB-1624/2011. számú jelentés
22 Hgt. „23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét; g) a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket; h) a gazdálkodó szervezet számára - a 20. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel - a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a 13. § alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a 21. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel.”
23 A Közszolgáltató kizárólagos szolgáltatási jogát az AJB-3637/2012. számú jelentés elemezte. A települési önkormányzatnak jogszabályi kötelezettsége, hogy kiválassza azt a közszolgáltatót, amely cég a továbbiakban kizárólagos joggal végezheti meghatározott területen a közszolgáltatást.
24 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 15. § (7) bekezdés, Szerződés 8.6. pont
25 Hgt 27. § (2) bekezdés
26 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 9. § (4)-(5) bekezdések, 14. § (2) bekezdés
27 Üzletszabályzat 9.1. pont: „Az igénybejelentés feltételei a következők: A bejelentőnek szerepelnie kell az FTSZV Kft. partnertörzsében (melyet a Főváros Vízművek Zrt. bocsát az FTSZV Kft. rendelkezésére) az összes, az alábbiakban szereplő személyes adattal: bejelentő neve, bejelentő ügyfél azonosítója (ha már van), kiszállás címe (utca, házszám, vagy helyrajzi szám), születési helye, ideje, anyja neve, személyi igazolványának száma, az ingatlan – amelyre a szállítási igényét be kívánja jelenteni – vízmérőjének gyári száma, a vízmérő hitelesítésének érvényességi ideje, a vízmérő mérőállása, A szolgáltatást igénybe venni kívánó személynek nem lehet lejárt határidejű számlatartozása. Emellett a szállítás szervezése érdekében a megrendeléskor szükséges megadni a következő, ingatlanhoz kapcsolható adatokat: az elszállítandó települési folyékony hulladék becsült mennyisége, a tárolómedence és a hozzá legközelebbi – teherautóval még megközelíthető – hely 1-2 méteres pontossággal becsült távolsága, szükséges-e kiegészítő szivattyú, a szolgáltatás igénybevételének tervezett időpontja(i), a települési folyékony hulladékgyűjtő tárolójának a becsült térfogata, kapcsolattartásra alkalmas telefonszám, kapcsolattartásra alkalmas e-mail cím, az ingatlan használatának jogcímét igazoló dokumentum másolata.”