Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6254/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos az apai kapcsolattartása végrehajtása ügyében kérte vizsgálatomat. Tájékoztatott arról, hogy a Budaörsi Városi Bíróság 2005. március 21-én kelt, 2.P.20.216/2004. számú ítéletével szabályozta a gyermekeivel való kapcsolattartását. Tekintettel arra, hogy a gyermekek anyja az apai kapcsolattartást akadályozza, a panaszos többször végrehajtást kért, sérelmezte, hogy Cegléd Város Gyámhivatala (gyámhivatal) a bírósági ítéleten foglaltaknak nem szerez érvényt. Különösen sérelmezte, hogy a gyámhivatal a Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala (szociális és gyámhivatal) B-91-18474/14/2008. számú, továbbá B-91-1847/15/2008. számú végzésében foglalt utasításainak a panasz hivatalomhoz való benyújtásáig (2008. december 18.) nem tett eleget.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy teljes körű feltárása érdekében a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A panaszos a gyámhivatalhoz 2008. június 23-án érkezett levelében tájékoztatta a hatóságot arról, hogy 2008. április 26-án, május 9-én, május 13-án és május 23-án kapcsolattartási jogával nem tudott élni, az elmaradt kapcsolattartás végrehajtását, továbbá a felmerült költségeinek megtérítését kérte. A gyámhivatal 2008. július 2-án kelt 91/2084-6/2008. számú végzésével a kérelmet elutasította, egyúttal tájékoztatta a panaszost a végzés ellen benyújtható végrehajtási kifogás lehetőségéről. 
A panaszos a jogorvoslati kérelmet a másodfokú hatósághoz nyújtotta be. A szociális és gyámhivatal a B-91-18747/14/2008. számú, 2008. október 9-én kelt végzésével a 2008. április 26-án és május 9-én elmaradt kapcsolattartást végrehajtása tárgyában hozott döntést megváltoztatta, a kérelmet – határidőn túli benyújtására tekintettel – érdemi vizsgálat nélkül elutasította. A másodfokú hatóság megállapította, hogy a 2008. április 25-27-e között elmaradt kapcsolattartás pótlására 2008. május 2-4-ke között volt lehetőség, a május 9-11-ke közé eső elmaradt kapcsolattartás pótlása pedig május 16-18-ka között volt esedékes.
Ugyanezen végzésében a szociális és gyámhivatal az első fokon eljárt hatóságot a panaszos 2008. május 13-án elmaradt kapcsolattartás tekintetében benyújtott jogorvoslati kérelme – miután az tartalma alapján végrehajtási kifogásnak volt tekinthető – 8 napon belüli elbírálására utasította.
Az első fokú gyámhivatal a végrehajtási kifogást – figyelemmel arra, hogy a kérdéses nap keddre esett, és ezen a napon a panaszos a gyermekeivel való kapcsolattartásra az ítélet szerint nem volt jogosult, így a végrehajtás feltételei sem álltak fenn – 91/2084-14/2008. számú, 2008. december 15-én kelt végzésével elutasította. A végzés – fellebbezés hiányában 2009. január 5-én jogerőre emelkedett.
A szociális és gyámhivatal B-91-18747/15/2008. számú, 2008. október 10-én kelt végzésével a 2008. május 23-án elmaradt kapcsolattartás tekintetében az első fokú döntést megsemmisítette és a gyámhivatalt új eljárás lefolytatására utasította. 
Az új eljárás keretében a gyámhivatal a panaszost és a gyermekek édesanyját 2008. december 15-én hiánypótlásra szólította fel. A hiánypótlási felhívásnak a panaszos 2008. december 29-én a gyámhivatalnál felvett jegyzőkönyvi nyilatkozatában tett eleget, az anya nem nyilatkozott. A gyámhivatal 91/2005-3/2009. számú, 2009. február 3-án kelt végzésében végrehajtási kérelemének helyt adva, az anya önhibáját megállapította és a panaszos utazási költségeinek megtérítésére kötelezte.

A vizsgálat megállapításai 
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

2. Az érintett alkotmányos jog tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 1. § (2) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog. 
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
A Gyer. 33. § (1) bekezdése szerint a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozat végrehajtása iránti eljárás megindításának a kapcsolattartás pótlására, ennek hiányában a kapcsolattartásra – a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatban – előírt határidő elteltétől, illetve a (2) bekezdés szerinti veszélyeztető magatartás tudomásra jutásától számított 30 napon belül van helye. Előzőekre figyelemmel megállapítottam, hogy a panaszos 2008. június 20-án postára adott és a gyámhivatalhoz június 23-án érkezett kérelme 30 napon túli volt.
A Ket. 30. § d) pontja értelmében, ha jogszabály az igény érvényesítésére határidőt állapít meg, és a kérelem elkésett, azt a hatóságnak érdemi vizsgálat nélkül nyolc napon belül el kell utasítania. Ugyanezen törvény 98. § (3) bekezdése alapján a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító elsőfokú végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye. A hivatkozott törvény 34. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján – mi szerint a kérelmet akkor is tartalma szerint kell elbírálni, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel – a másodfokú hatóság a panaszos kérelmét fellebbezésnek tekintette, arról érdemben döntött. Megállapítottam, hogy a másodfokú hatóság eljárása, döntése a vonatkozó jogszabályoknak megfelelt.
Megállapítottam azt is, hogy a gyámhivatal 91/2084-14/2008. számú, 2008. december 15-én kelt végzése a jogorvoslati lehetőség kimerítésének hiányában emelkedett jogerőre. Erre tekintettel az döntés vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében nincs jogi lehetőségem.
Az áttanulmányozott iratok alapján az első és másodfokon eljárt gyámhivatal döntésével kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló tényt, körülményt nem észleltem. Megállapítottam azonban, hogy a másodfokú hatóság jogorvoslati kérelméről, az első fokú hatóság pedig a szociális és gyámhivatal utasítására lefolytatott megismételt eljárásban a Ket. 33. § (1) bekezdésében előírt ügyintézési határidőn túl hozta meg döntését, a végrehajtási kifogást ugyancsak a másodfokú hatóság határidő tűzésének túllépésével bírálta el. Minderre tekintettel megállapítottam, hogy a késedelmes eljárások a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben visszásságot okoztak a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján a Közép-magyarországi Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala, továbbá Cegléd Város Gyámhivatal vezetőjénél – annak garanciális jelentőségére tekintettel – kezdeményezem, hogy a jövőben fordítsanak fokozott figyelmet a Ket. 33. § (1) bekezdésében előírt ügyintézési határidő betartására.

Budapest, 2009. április

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. tv. az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.
(2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni.
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
(3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, …b) a kérelemre indult eljárásban az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt napon belül értesíteni kell.
30. § A hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül, nyolc napon belül végzéssel elutasítja, ha
d) jogszabály az igény érvényesítésére határidőt állapít meg, és a kérelem elkésett,
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
34. § (1) A kérelmet a hatósághoz írásban lehet benyújtani, a természetes személy ügyfél azonban kérelmét szóban is előterjesztheti.
(5) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.
(3) Az eljárást felfüggesztő, az eljárást megszüntető, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító, az eljárási bírságot kiszabó, valamint a költség összegének megállapítása és a költségviselés tárgyában hozott elsőfokú végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
33. § (1) A kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozat végrehajtása iránti eljárás megindításának
a) a kapcsolattartás pótlására, ennek hiányában a kapcsolattartásra - a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatban - előírt határidő elteltétől, illetve
b) a (2) bekezdés szerinti veszélyeztető magatartás tudomásra jutásától számított 30 napon belül van helye.