Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6142/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A vizsgálatomat kezdeményező panaszos a rendőrség szabálysértési eljárását sérelmezte. Panaszában előadta, hogy a rendőrök sebesség túllépés miatt megállították, igazoltatták és helyszíni bírság fizetésre kötelezték. A panaszos a szabálysértés tényét elismerte (bár a sebességtúllépés pontos mértékét nem tudta meghatározni) és a helyszíni bírság összegét meg is fizette. Ugyanakkor – állítása szerint – a helyszínen vita támadt a két intézkedő rendőr között a szabálysértés miatt járó pontok tekintetében, ezért a panaszos kérte a felvétel bemutatását, amelyet azonban a rendőrök megtagadtak. Arra hivatkoztak, hogy a felvételt csak külföldi állampolgár részére mutathatják meg, és ha nem fogadja el a közölt adatot, akkor a szabálysértési eljárás keretében megtekintheti ugyan a felvételt, de annak során, akár a helyszíni bírság tízszeresét is kiróhatják.

A megállapított tényállás
A panaszos 2008. szeptember 28-án 10 óra 35 perckor Békéscsaba belterületén közlekedett személygépkocsijával. A rendőrség sebességmérő műszer segítségével megállapította a helyszínen alkalmazható legmagasabb sebesség túllépését. A panaszost az egyik intézkedő rendőr a helyszínen megállította, igazoltatta, és közölte vele, hogy az általa vezetett gépjármű sebessége a megengedett 50 km/óra helyett 63 km/óra volt, amelyre figyelemmel 3000 forint helyszíni bírság megfizetésére kötelezte, és egyúttal közölte a panaszossal, hogy e szabálysértésért büntetőpontot nem kell nyilvántartásba vennie. Az erről szóló nyomtatványt az intézkedő rendőr kitöltötte és a panaszossal aláíratta. Ekkor az intézkedő rendőr társa jelezte, hogy helytelenül járt el, mert csak 62 km/óra sebességig nem kell büntetőpontot nyilvántartásba venni, 63 km/óra sebesség esetén viszont 3 büntetőpont jegyzendő fel. Az intézkedő rendőr ekkor a már aláírt nyomtatványon áthúzta a szabálysértés kódját és feljegyezte a 3 büntetőpontot.
A panaszos, tekintettel az 1 km/óra sebességkülönbség eltérő következményeire kérte az intézkedő rendőrt a felvétel bemutatására, aki ezt azonban megtagadta arra hivatkozva, hogy a felvételt csak külföldinek adhatja ki, és emellett a panaszos a szabálysértés tényét egyébként is elismerte, ha ezt visszavonja, akkor fel fogja jelenteni és a rendes szabálysértési eljárás keretében a helyszíni bírság többszörösét ki kiszabhatják. Tájékoztatta egyúttal arról is, hogy magyar állampolgár a helyszíni bírság kiszabására irányuló eljárás keretében nem, csak később a rendes szabálysértési eljárás keretében tekintheti meg a felvételt. 
A panaszos mindezzel kapcsolatban kifejezetten azt sérelmezte, hogy a helyszínen nem győződhetett meg a felvételről, noha azt külföldi állampolgárnak megmutatták volna.
A panasz alapján megkereséssel fordultam az országos rendőr-főkapitányhoz és az alábbi kérdések tekintetében tájékoztatást kértem tőle: 
– a külföldi állampolgárokhoz hasonlóan, a panaszos miért nem tekinthette meg a vele szemben kirótt helyszíni birság alkalmazását megalapozó felvételeket;
– miért szükséges a magyar és külföldi állampolgárok ekként való megkülönböztetése;
– országosan mennyire bevett gyakorlat, hogy a helyszíni bírság alkalmazása esetén az érintett gépjárművezetők számára – kérésük ellenére – nem teszik lehetővé az eljárás alapjául szolgáló bizonyítékok (felvételek) megtekintését.
Kértem egyúttal az országos rendőr-főkapitányt, hogy válaszához mellékelje a szóban forgó ügyben készült valamennyi dokumentum (különösen a rendőri jelentés), valamint az abban alkalmazott mérőeszköz Országos Mérésügyi Hivatal általi hitelesítésére vonatkozó dokumentumok másolatát.
Az országos rendőr-főkapitány válasza szerint a vonatkozó jogszabályi rendelkezések – a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet, az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. ( XII. 28.) Korm. rendelet, a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, valamint a helyszíni bírságolás részletes szabályairól szóló 10/2000. (II. 23.) BM rendelet – egyike sem írja elő, hogy a helyszíni bírság kiszabásakor a hatóság eljáró tagjának a rendelkezésére álló bizonyítékot a szabálysértés elkövetője elé kell tárnia. Ennek technikai feltételei csak az utóbbi években állnak a rendőrség rendelkezésére. 
A rendőrség által alkalmazott sebességmérő eszközök használatát a 28/1999. (V. 25.) ORFK intézkedés szabályozza, amelynek 16. pontja szerint a jogsértésről készített videofelvételt a külföldi elkövető a helyszínen megtekintheti.
A rendőrség által használt sebességmérő eszközök közül a videofilmre rögzítő, valamint digitális technológiát alkalmazó eszközök alkalmasak technikailag a képek helyszíni bemutatására, a hagyományos negatív filmre rögzítők azonban nem. 
Az országos rendőr-főkapitány válasza tartalmazza azt is, hogy a szalagos videokazettán rögzített szabálysértések képanyagának helyszíni bemutatása a gyakorlatban számos problémát vet fel, így különösen, hogy a visszatekercselés, azaz a rögzítés folyamatába történő beavatkozás az állomány tevékenységének parancsnoki ellenőrzését megnehezíti, illetve a visszatekercselés után többször előfordult, hogy a videoszalag nem az eredeti pozícióba lett visszaállítva, amely más szabálysértések képanyagának indokolatlan törlését eredményezte. További problémát jelent, hogy a készüléket egyre gyakrabban a gépjárműben elhelyezett fejállványról üzemeltetik, amelynek képe csak a gépjárműbe beülve tekinthető meg, amelyet a főkapitány nem tart támogatandónak. Különös problémaként értékeli a főkapitány, hogy a képek megtekintése idején a sebességmérő tevékenység nem folytatható, amely akadályozás nagymértékben akadályozza, tömeges esetekben ellehetetlenítené a sebességmérő tevékenységet. Végül utalt arra is, hogy a sebességmérő műszer, vagy az azt hordozó jármű számos esetben nem az eljárás alá vont gépjármű megállításának helyén, hanem attól távolabb kerül telepítésre, amelynek gyalogosként megközelítése tilos vagy balesetveszélyes.
Mindezek ellenére a főkapitány szerint azért biztosítják a külföldiek számára a képek megtekinthetőségét, mert a rendőri állomány idegen-nyelv ismeretének hiánya nehézséget okoz a jogsértés elmagyarázása során, és ebben a felvételek bemutatása jelent segítséget. Amennyiben ugyanis a szabálysértést és a helyszíni bírságot a külföldi nem ismeri el, az eljáró rendőr kénytelen vele szemben feljelentést tenni és a szabálysértési hatóság elé állítani. Az ORFK intézkedés ekként azt a célt szolgálja, hogy a külföldit ezen helyzetéből adódóan hátrány ne érje. 
A belföldiek tekintetében ugyanakkor a főkapitány szerint a fent bemutatott „objektív akadályok” miatt nem lát lehetőséget a felvételek bemutatásra. 
A főkapitány álláspontja szerint a képek be nem mutatása nem sérti a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 47. § (2) bekezdésének azon rendelkezését miszerint a eljárás alá vont személy jogosult megismerni, hogy milyen cselekmény miatt és milyen tények és bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás, mivel ha az elkövető a bizonyítékok hiányában nem veszi tudomásul a helyszíni bírság kiszabását, akkor a rendőr ezen sommás eljárást nem alkalmazhatja, hanem az eljárás a rendes szabálysértési eljárásban folyik tovább. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálattal érintett Országos Rendőr-főkapitányság, illetve Békéscsabai Rendőr-kapitányság az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálatára az ombudsmani hatáskör kiterjed.

2. Az ügy érdeme tekintetében
a) A Magyar Köztársaság Alkotmánya 70/A. § (1) bekezdése egyértelműen rögzíti nem csak az állampolgárok, hanem minden személy szárára a származás, vagy bármilyen egyéb tulajdonság, szempont alapján történő megkülönböztetés tilalmát.
Az OBH 2452/2008. számú jelentésemben rámutattam, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat). Amint azt az OBH 2279/2008. számú jelentésemben rögzítettem, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Egyértelmű, hogy a megengedett sebesség túllépése miatt eljárás alá vont személyek egymással összehasonlítható helyzetben vannak, amelynek következtében köztük nem tehető különbségtétel, a rendőrség nem válogathat, hogy kinek mutatja meg a jogsértés elkövetését bizonyító felvételeit és kinek nem. 
Az országos rendőr-főkapitány érvelését, miszerint a belföldi személyek tekintetében objektív akadályai vannak a felvételek helyszíni bemutatásának nem tudtam elfogadni, mert ha ezen akadályok valóban objektívek lennének, akkor a felvételek a külföldiek tekintetében sem lennének bemutathatók. A rendőri állomány idegen-nyelv tudásának hiánya e különbségtételre nem lehet magyarázat az eljárás alá vont személyek eltérő kezelésére. Hasonlóképpen nem fogadható el a mérőműszer megközelítésének esetleges balesetveszélyes volta, hiszen a rendőrség nem teheti ki sem saját állományát, sem a közlekedő állampolgárokat annak, hogy olyan helyen mérje a sebességet, ahol ez balesetveszélyes lehet. Szintén nem fogadható el a felvételek esetleges törlésének veszélye, hiszen a készülékek kezelése megfelelő oktatás keretében elsajátítható.
A főkapitány érveléséből egyedül azt az esetet tekintettem elfogadhatónak, amikor a felvételek rögzítése hagyományos negatív filmre történik, mivel ebben az esetben technológiailag nem megoldható – sem belföldi, sem külföldi számára – a felvételek helyszíni megtekintése.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség indokolatlanul hátrányos megkülönböztetést alkalmaz a belföldi állampolgárokkal szemben a külföldiek javára, amikor a sebességtúllépés miatt alkalmazott helyszíni bírságolás esetén a belföldiek számára – kérésük ellenére – nem teszi lehetővé a felvételek megtekintését a helyszínen.
b) A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 47. § (2) bekezdése szerint az eljárás alá vont személy jogosult megismerni, hogy milyen cselekmény miatt és milyen tények és bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás. A (3) bekezdés alapján az eljárás alá vont személy az eljárás valamennyi szakaszában az eljárás résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat tehet, a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a bíróságtól felvilágosítást kérhet, a (4) bekezdés értelmében pedig az ügy iratait az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot kérhet, illetve készíthet. 
A 64. § szerint az okirat a szabálysértési felelősségre vonás szempontjából jelentős tény, adat, esemény vagy nyilatkozat megtételének igazolására alkalmas irat. Az okiratra vonatkozó rendelkezések érvényesek minden olyan tárgyra, amely műszaki vagy vegyi úton adatokat rögzít (fénykép, film-, hangfelvétel, mágneslap, mágnesszalag stb.).
A 135. § (2) bekezdése szerint, ha az elkövető a helyszíni bírság kiszabását – a jogkövetkezményekről szóló tájékoztatás után – tudomásul veszi, a bírságolás ellen jogorvoslatnak helye nincs. 
A 136. § szerint a gépjárművel elkövetett szabálysértés miatt a helyszíni bírságot a gépjárművezető távollétében is ki lehet szabni. Ilyenkor a gépjármű forgalmi rendszáma alapján megállapított üzemben tartó címére kell a kiszabott összeget tartalmazó készpénz-átutalási megbízást megküldeni.
E jogszabályi rendelkezések egyértelműen rögzítik az eljárás alá vont személy jogait, így különösen az eljáró hatóság bizonyítékai megismeréséhez való jogát. E jogot a vonatkozó jogszabályi rendelkezések az eljárás minden szakaszában biztosítani rendelik és még a helyszíni bírság kiszabására irányuló eljárás tekintetében sem korlátozzák.
A helyszíni bírság elfogadása, az eljárás alá vont személy erről szóló döntése nem befolyásolható, nem korlátozható azzal, hogy a rendőrség bármilyen technikai jellegű okra hivatkozva kérése ellenére sem tárja az eljárás alá vont személy elé bizonyítékait, a szóban forgó ügyben a sebességtúllépést dokumentáló felvételeit.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a rendőrség is, ha tevékenysége során az eljárás alá vont személyeket túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség azáltal, hogy nem biztosítja a sebességtúllépést dokumentáló felvételek helyszíni megtekintésének lehetőségét, sértve a szabálysértésekről szóló törvény rendelkezéseit, a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét is okozza.
c) Legutóbb az OBH 5413/2007. sz. jelentésemben hivatkoztam arra, hogy az Alkotmánybíróság már működésnek korai szakaszában a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában vizsgálta a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadását és az ezekkel való irányítás gyakorlatát. Megállapította, hogy ez alkotmányellenes, ugyanis az ilyen dokumentumok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. „Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. […] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”
Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy „a Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól – a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. – figyelembe véve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat – szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.”
A 28/1999. (V. 25.) ORFK intézkedés 16. pontja egyértelműen normatív módon korlátozza a szabálysértés alá vont személyek körében a belföldi személyek jogát a szabálysértés bizonyítékainak megtekintésére.
Figyelemmel az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatára, valamint az évtizedes, töretlen ombudsmani gyakorlatra megállapítottam, hogy a jogszabálynak illetve állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősülő 28/1999. (V. 25.) ORFK intézkedés 16. pontja, mint a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott norma a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz. Ugyancsak a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz a rendőrség valamennyi szervezeti egysége, amely ezen, jogszabálynak, vagy állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősülő, a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott átiratokra alapozza jogalkalmazásukat.

3. Intézkedéseim
A feltárt visszásságok orvoslása érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az országos rendőr-főkapitánynál, a jelentésemben részletezett alkotmányossági követelmények alapján 
– vizsgálja felül a rendőrség helyszíni bírságolási gyakorlatát;
– biztosítsa az eljárás alá vont belföldi személyek számára is a bizonyítékok megismerésének lehetőségét;
– helyezze hatályon kívül a hatályos törvényi rendelkezéseken jelentősen túlterjeszkedő és az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában meghatározott követelményeknek meg nem felelő 28/1999. (V. 25.) ORFK intézkedés 16. pontját;
– tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a rendőrség által alkalmazott közúti sebességellenőrző technikai eszközök használatának kérdései mindenki által megismerhető jogszabályban, vagy állami irányítás egyéb eszközében legyenek meghatározva.

Budapest, 2009. május 22.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.