Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6122/2008. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 3028/2008)

Előadó: dr. Halász Zsolt
dr. Bácskai Krisztina
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz előterjesztett beadványában több panaszos sérelmezte, hogy a BKV Zrt. azon utasaival szemben, akik érvényes bérlettel rendelkeznek, de ellenőrzéskor nem tudják azt felmutatni 3000 forint összegű utólagos bemutatási díjat számít fel. Álláspontjuk szerint ez túl magas összegnek tekinthető figyelemmel a menetjegyek és bérletek árára, valamint a BKV Zrt. szolgáltatásait igénybe vevők átlagos jövedelmének összegére. Az egyik panaszos azt is sérelmezte, hogy a BKV Zrt. csak akkor fogadja el a bérlet utólagos bemutatását, ha a bemutatott bérlet már a pótdíjazás napját megelőző napon is érvényes volt, amely azt a problémát veti fel, hogy a bérlettel folyamatosan rendelkező, de havonta új bérletszelvényt vásároló utasok az érvényesség első napján gyakorlatilag nem élhetnek az utólagos bemutatás lehetőségével, ha bérletüket utazásukhoz elfelejtik magukkal vinni. (E probléma gyakrabban előfordulhat a panaszos szerint azon esetekben, amikor a bérletet a szülő vásárolja meg, gyermeke pedig elfelejti az értékszelvényt kicserélni bérletigazolványában).
Tekintettel arra, hogy a panaszok alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, az ügyben az az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálat lefolytatását rendeltem el, amelynek keretében tájékoztatást kértem Budapest Főváros főpolgármesterétől, valamint a BKV Zrt. vezérigazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.)
A Budapesti Közlekedési Zártkörűen Működő Részvénytársaság hatósági árformába tartozó viteldíjainak legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és azok alkalmazási feltételeiről szóló 83/2007. (XII. 28.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Főv. Kgy.r1)
A Budapesti Közlekedési Zártkörűen Működő Részvénytársaság hatósági árformába tartozó viteldíjainak legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és azok alkalmazási feltételeiről szóló 76/2008. (XII.30.) Főv. Kgy. rendelet (továbbiakban: Főv. Kgy. r2)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. számú jelentés)
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a BKV Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az ügy érdeme tekintetében 
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, a töretlen ombudsmani gyakorlat szerint az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható. 
Az Alkotmánybíróság a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Több korábbi jelentésben rámutattam, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. Amint azt az OBH 2279/2008. számú jelentésemben rögzítettem, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés. (OBH 2452/2008.)
Megkeresésemre adott válaszában Budapest Főváros főpolgármestere, valamint a BKV Zrt. vezérigazgatója az alábbiakról tájékoztatott.
A BKV Zrt. hatósági árformába tartozó viteldíjait és egyéb díjait Budapest Főváros Közgyűlése rendeletben határozza meg. Az utólagos bérletbemutatás díja a jelenleg hatályos Főv. Kgy. r2 szerint 3000 forint. 
A bérlet utólagos bemutatásának díja 2007. május 31-ig 750 forint, 2007. június 1-jétől 2500 forint, 2008. január 1-jétől 3000 forint. A főpolgármester és a vezérigazgató tájékoztatása szerint a díj jelentős megemelésére a visszatartó erő növelése érdekében került sor, amelyre azért volt szükség, mert korábban a bérletbemutatásoknak mintegy fele a pótdíjazás napjától érvényes 30 napos szelvénnyel történt, így az utasok jelentős része visszaélt a bérlet árához képest kedvező árú, 750 forint díjfizetéssel járó bemutatás lehetőségével. Ebből következően a bérletes és a pótdíjazásig tartó bérlet nélküli időszakok váltogatták egymást, amely a BKV Zrt. számára bevételkiesést eredményezett. A Fővárosi Közgyűlés e megoldást gazdaságtalanná kívánta tenni a nem fizető utasok számára. Ezért történt a bemutatás feltételeinek szigorítása is, amely által a pótdíjazás napján megvásárolt bérlet nem fogadható el utólagos bemutatás során érvényes bérletként. 
A főpolgármester és a vezérigazgató válasza alapján a bérletbemutatás feltételeinek szigorítása indokoltnak tekinthető, amennyiben az arányos és a közszolgáltatás jogosulatlan igénybevételének visszaszorítása érdekében történik.
Álláspontom szerint azonban a feltételek bevezetett szigorítása olyan utasokat is kizárt a bérletbemutatás lehetőségéből, akik tekintetében ez indokolatlannak tűnik. A 2008. jan. 1-jétől 2009. jan. 1-jéig hatályos Főv. Kgy. r1 alapján ugyanis nem élhetett az utólagos bérletbemutatás lehetőségével az az utas, aki ugyan folyamatosan rendelkezett bérlettel, de nem éves bérletet vásárolt, hanem havi, vagy negyedéves bérlettel rendelkezett.
Az ilyen utasok számára a hónap, illetve negyedév első napján történő pótdíjazás esetén nem volt biztosított a bérletbemutatás lehetősége, hiszen a pótdíjazás napját megelőző napon természetszerűleg nem rendelkezhetett az utas érvényes bérlettel. Megállapítható tehát, hogy a 2008. január 1. és 2009. január 1. közti rendeleti szabályozás a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság veszélyét hordozta magában azon utasok vonatkozásában, akik – szemben az adott napokon folyamatosan érvényes bérlettel rendelkező utasokkal – rendszeresen bérletet vásároltak, rendelkeztek a hónap első napjára eső pótdíjazáskor érvényes bérlettel, de azt ellenőrzés során valamilyen oknál fogva nem tudták igazolni.
2009. január 1-jétől a jelenleg is hatályos Főv. Kgy. r2 változtatott a bérletbemutatásra vonatkozó szabályokon és a rendelet alapján bérletbemutatásra van lehetősége annak az utasnak, aki a pótdíjazás napján érvényes bérlettel rendelkezik, tehát a pótdíjazás napját megelőző napon már nem kell érvényes bérlettel rendelkeznie az utasnak ahhoz, hogy élhessen az utólagos bérletbemutatás lehetőségével.
Tekintettel arra, hogy az utólagos bérletbemutatás feltételeire vonatkozó szabályozással okozott visszásság a Főv. Kgy. r1-ben foglalt rendelkezésre vezethető vissza és a visszásság e rendelet hatályának ideje alatt (2008. január 1. és 2009. január 1. között) állt fenn, annak orvoslását célzó kezdeményezést nem teszek.
A bérletbemutatás díjával, a díj radikális (egy év alatt közel négyszeres) megemelésével kapcsolatos jogi álláspontom eltér a főpolgármester és a vezérigazgató véleményétől. Meglátásom szerint amennyiben a szolgáltató lehetővé teszi a bérlet utólagos bemutatását, akkor az ehhez kapcsolódóan megállapított díj nem ölthet szankciós jelleget. Nem pótdíjról, vagy büntetésről van szó, hiszen nincs is mit szankcionálni: a bérletbemutatás lehetőségével élő utas érvényes bérlettel rendelkezik, így a BKV Zrt.-t kár nem éri. Az érintett utas szerződéses kötelezettségét teljesítette, amikor a bérletet megvásárolta, pusztán ezt az ellenőrzés során nem tudja igazolni.
Abban az esetben, ha az igazolásra utólagos bemutatás alkalmával kerül sor, akkor az utas – álláspontom szerint – pusztán az ezzel járó költségek megfizetésére kötelezhető. Ennek alapján a bemutatás 3000 forintos költsége indokolatlanul túlzónak, aránytalanul magasnak minősül, mind a menetjegyek és bérletek árával összevetve (alig kevesebb, mint a tanuló/nyugdíjas havi bérlet ára), mind nemzetközi összehasonlításban (pl. Bécsben 7 EUR, Berlinben 4 EUR az utólagos bemutatás költsége), mind pedig a hazai jövedelmi viszonyok tekintetében. Az önkormányzatnak a hatósági ármegállapítás során álláspontom szerint e szempontokat hangsúlyozottan figyelembe kell vennie, nem tekinthető elégséges igazolásnak pusztán a közszolgáltatást nyújtó vállalat üzletpolitikai érdeke.
Tekintettel arra, hogy a jelenlegi magas összegű bérletbemutatási díj nem csak a szolgáltató felmerült költségeinek fedezésére szolgál, hanem azt a közlekedési társaság szankcióként is alkalmazza, a tömegközlekedési közszolgáltatást igénybe vevő utasok tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. 

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján felkérem Budapest Főváros Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy vizsgálják felül és – a jelentésemben rögzített követelményeknek megfelelően – módosítsák a BKV Zrt. hatósági árformába tartozó viteldíjainak legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és azok alkalmazási feltételeiről szóló 76/2008. (XII. 30.) Főv. Kgy. rendelet 5. § (10) bekezdésének a bérletbemutatás díjának mértékére vonatkozó rendelkezését.

Budapest, 2009. június 19.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.