Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6121/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában 2002-ben született, orvosilag igazolt hiperaktív, magatartási zavarokkal küszködő gyermeke ügyében kérte a segítségemet. A panaszos beadványához mellékelte az óvoda 2008. november 19-én kelt levelét, amelyben a szülőket tájékoztatták arról, hogy a gyermeket – társai és saját testi épségét veszélyeztető magatartása miatt – az intézmény a következő naptól nem tudja fogadni. A levélben felkérték a szülőket, hogy a gyermek viselkedési zavara, kezelhetetlensége, nevelőivel és társaival szembeni agresszivitása kezelése, továbbá segítségnyújtás érdekében forduljanak szakemberekhez.
Az óvodavezető munkatársamnak telefonon adott tájékoztatása szerint a gyermekét egyedül nevelő anya – időhiányra hivatkozva – nem vette fel a kapcsolatot a gyermekjóléti szolgálattal, a nevelési tanácsadóval és a gyermeket korábban kezelő kórházzal. 
Előzőek alapján felmerült az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettségének elmulasztása, továbbá a gyermek kiemelt védelemhez való joga sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §  (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A Mindszenty József Római Katolikus Általános Iskola és Óvoda vezetőjétől tájékoztatást kértem a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 17. § (2) bekezdésében foglalt jelzési kötelezettség elmulasztásának, továbbá az életkora miatt óvodai nevelésben való részvételre köteles gyermek kizárásának indokáról, a gyermek sorsa rendezésének érdekében tett, vagy tenni kívánt intézkedéseiről.
Budaörs Kistérségi Többcélú Társulás Gyermekjóléti Szolgálat (gyerekjóléti szolgálat) vezetőjétől információt kértem arról, hogy a gyermek veszélyeztetettségéről korábban volt-e tudomásuk. Tájékoztatást kértem továbbá az óvodai nevelésre köteles gyermek óvodai elhelyezése, magatartási problémái kezeléséhez a gyermeknek és szülőnek nyújtott segítségnyújtás módjáról.

Az érintett alkotmányos jogok
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1)]
– A gyermek kiemelt védelemhez való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1991. évi LXIV. törvény a Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről (Gyermekjogi Egyezmény)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Közoktv.)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)

A megállapított tényállás
Kapott tájékoztatások és a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A Pest Megyei Önkormányzat 1. számú Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottsága és Gyógypedagógiai Szolgáltató Központ 2006. november 20-án kelt szakvéleményében megállapította, hogy a gyermek ép értelmű, további óvodai fejlesztést igényel, magatartási problémái miatt javasolták a Vadaskert Kórház és Szakambulancián (szakambulancia) való vizsgálatát. A gyermeket 2006-ban magatartási problémái ismeretében vette fel az óvoda. A gyermeket a szakambulancián 2007. évben többször kezelték. A 2007. január 15-én kelt zárójelentés anamnézise szerint a szülők különélnek, de gyermekük érdekében együttműködnek. A vizsgálat a gyermek életkorának megfelelő fejlettségét, átlagos intellektusát állapította meg.  Rögzítette a gyermek nagyfokú mozgékonyságát, impulzivitását. A zárójelentés megállapította, hogy a gyermek sajátos nevelési igényű, részére integrált óvodai elhelyezést javasolt. A 2007. május 14-én kelt a zárójelentésben szerepel, hogy a gyermek viselkedésterápiás programban való részvétele mellett az anya bekapcsolódott a szülőtréning programba, az azonban betegsége miatt megszakadt. A gyermeket a szakambulancián utoljára 2007. szeptember 3-a és 14-e között kezelték.
Az óvodavezető megkeresésemre adott válasza szerint a november 19-én kelt levél célja az volt, hogy a szülőket szakmai segítség igénybevételére késztesse. A gyermeket az óvodai nevelésből nem akarták kizárni, a kért vizsgálatok elvégzéséig azonban – a többi gyermek védelmében – nem akarták fogadni. Megállapítható, hogy az anya a gyermeket a levél átvételét követően nem vitte óvodába. Ezt követően Budaörs Város Nevelési Tanácsadó (nevelési tanácsadó) vezetője tájékoztatta az óvodavezetőt arról, hogy az édesanya felvette velük a kapcsolatot, a gyermeket elvitte a vizsgálatra. 
Az óvodavezető csatolta a gyermek különélő apjával, 2008. november 21-én történt megbeszélésről készült emlékeztetőt, mi szerint a gyermeket az óvodában a következő héttől várták, de fogadásához változatlanul feltételként szabták a nevelés tanácsadó, pszichiáter, a szakambulancia felkeresését, gyógyszeres kezelést. Az óvoda hitoktatója, gyermekvédelmi asszisztense, logopédusa és gyógypedagógusa feljegyzései is rögzítik a gyermek állapotrosszabbodását.
Az óvoda a gyermekjóléti szolgálatot 2008. november 25-én esetjelző lapon értesítette arról, hogy a gyermek magatartása az utóbbi időben megváltozott, a szülők nem érzik súlyos problémának agresszivitást, az intézmény pedagógusait nem tekintetik partnernek. Figyelemmel arra, hogy a gyermek beiskolázás előtt áll, az óvodavezető megfelelő intézmény találásához kért segítséget.
A családgondozó a jelzést követően telefonon felhívta az óvoda vezetőjét, aki megadta az anya elérhetőségét, elmondta azt is, hogy a szülő felvette a nevelési tanácsadóval a kapcsolatot. A nevelési tanácsadó vezetője a családgondozó kérésére elmondta, hogy az anya a gyermekről korábban készült szakvéleményeket bemutatta, a javasolt vizsgálatokra őt elviszi, a szakemberekkel együtt kíván működni. Minderre tekintettel a nevelési tanácsadó vezetője egyelőre nem javasolta a gyermekjóléti szolgálat belépését a segítő folyamatba. A családgondozó a 2008. december 1-jén kelt esetvisszajelző lapon minderről tájékoztatta a jelzést adó óvodát.
A gyermekjóléti szolgálat esetmegbeszélést tartott. A szakemberek megállapodtak abban, hogy a nevelési tanácsadó szakembereivel kapcsolatot tartanak, de javaslatukat figyelembe véve – átmenetileg – nem keresik fel a családot. 
A nevelési tanácsadó vezetője 2008. december 10-én megküldte a gyermekjóléti szolgálatnak a gyermekről készült szakvéleményt. A nevelési tanácsadó felvette a kapcsolatot az ideggondozóval, az oktatási irodával, elkezdődött a gyermek gyógyszeres terápiájának beállítása.
A gyermekjóléti szolgálat vezetője jelentésem írásba foglalásakor arról tájékoztatott, hogy a családot alapellátás keretében gondozzák, de az édesanya a nevelési tanácsadóba is rendszeresen viszi a gyermeket. A gyermek 2009 februárjától a főváros XXII. kerületében lévő, a problématípusának megfelelő nevelést biztosító, alapítványi óvodába jár. A havi 60.000 Ft-os térítési díjat Budaörs Város Önkormányzata – a szakértői bizottság és a gyermekjóléti szolgálat javaslata alapján – fogja téríteni. A gyermek óvodába vitelét ez év február 16-ától, keddtől csütörtökig terjedő napokon a gyerekjóléti szolgálat támogató szolgálatának buszával oldják meg. A szolgáltatás a gyermek számára ingyenes. Hétfőn és pénteken a gyermek óvodába vitelét családon belül sikerült megoldani.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A hivatkozott törvény 29. § (1) kezdésének a) pontja értelmében a közigazgatási feladatot ellátó szerv hatóságnak minősül.
Tekintettel arra, hogy gyermekjóléti szolgálat és a közoktatási törvény hatálya alá tartozó óvoda közigazgatási feladatokat lát el, eljárásuk vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az ügy alapjogi összefüggései tekintetében 
Az alapvető jogok érvényesülésének garanciája az Alkotmány 8. §-ában rendelt, az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettsége, mely szerint „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége”. A hivatkozott alapvető jogvédelmi kötelezettségen túl az Alaptörvény rögzíti a gyermeket – a család, az állam és a társadalom részéről – megillető, megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is. Az Alkotmánybíróság 995/B/1990. számú határozatában kifejtette, hogy a gyermeket minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet, mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni, biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt felnőtté válásához.
A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében az államnak a szülőknek megfelelő segítséget kell nyújtania. A gyermeknek az a joga tehát, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön, az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Amíg tehát az Alkotmányban megfogalmazott állampolgári alapjogok esetében az állam részéről általában a passzivitás az elvárható magatartás, addig a gyermek jogai védelmében a családot, közelebbről a szülőt terhelő alkotmányos alapkötelezettségek esetén az államot aktív magatartásra kötelezi az Alkotmány 67. § (1) bekezdése, kifejezett kötelezettségeket állapítva meg számára. [995/B/1990., 79/1995. (XII. 21.) AB. határozat] Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet és az állami feladatot ellátó egyházi fenntartású óvodát is. (Lásd az OBH 2075/2009.)

III. Az ügy érdeme tekintetében
A nevelési-oktatási intézmények a Gyvt. 17. § (1) bekezdése szerint a gyermekvédelmi jelzőrendszer tagjai. A jelzőrendszeri tagok a gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatellátásuk során a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése érdekében kötelesek egymással együttműködni és egymást kölcsönösen tájékoztatni. A gyermekjóléti szolgálatok a gyermek érdekeit védő személyes szociális szolgáltatásokkal a szociális munka módszereivel és eszköztárának felhasználásával nyújtanak a családoknak segítséget. A gyermek veszélyeztetettsége estén az óvodát jelzési kötelezettség terheli.
Az óvoda vezetője, pedagógusai érzékleték a gyermek magatartási zavarainak erősödését, azokat pedagógiai eszközökkel azonban tudták orvosolni. Az óvodának tudomása volt arról, hogy az anya a szakambulanciára, a nevelési tanácsadóba nem viszi el a gyermeket, annak okát, az anya együttműködése hiányának hátterét nem tárták fel. Az előzményi dokumentumokra tekintettel – hivatkozva a Gyvt. fogalom meghatározására – a gyermek kezeletlen magatartási problémái következtében kialakult veszélyeztetettsége minden kétséget kizáróan fennáll.
Figyelemmel arra, hogy az óvoda – a gyermekjóléti szolgálatnak küldött – jelzése inkább a probléma hárítására irányult, a gyermek védelmére hivatott és köteles szolgáltató és intézmény közötti együttműködés nem volt megkezdhető. A gyermek veszélyeztetettsége megszüntetésére irányuló szakmai segítség az óvoda jelzését megelőzően és attól részben függetlenül megkezdődött.
Mindebből következően megállapítottam, hogy – különös tekintettel a gyermek sajátos nevelési igényére, továbbá óvodai nevelésben való részvételi kötelezettségére – az intézmény előzőekben ismertetett eljárása, valamint a gyermekvédelmi törvényben meghatározott jelzési, együttműködési és tájékoztatási kötelezettség elodázása visszásságot okozott az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében deklarált, a gyermeket az állam és a társadalom részéről megillető kiemelt védelemhez fűződő jogával összefüggésben.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Mindszenty József Római Katolikus Általános Iskola és Óvoda vezetőjénél, hogy a jövőben valamely szakmai segítséget igénylő probléma, illetőleg az intézményben nevelkedő gyermekek veszélyeztetett helyzetének észlelésekor haladéktalanul tegyenek eleget a Gyvt. 17. § (2) és (3) bekezdésében foglalt jelzési és együttműködési kötelezettségüknek.

Budapest, 2009. február

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről
18. cikk 1. Az Egyezményben részes államok minden erejükkel azon lesznek, hogy biztosítsák annak az elvnek az elismertetését, amely szerint a szülőknek közös a felelősségük a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért. A felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg, adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenekfelett álló érdekének kell vezetnie.
18. cikk 2. Az Egyezményben említett jogok biztosítása és előmozdítása érdekében a részes államok megfelelő segítséget nyújtanak a szülőknek és a gyermek törvényes képviselőinek a gyermek nevelésével kapcsolatban reájuk háruló felelősség gyakorlásához, és gondoskodnak gyermekjóléti intézmények, létesítmények és szolgálatok létrehozásáról.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
5. § n) veszélyeztetettség: olyan - magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult - állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza.
17. § (1) Az e törvényben szabályozott gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatot látnak el - a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése érdekében - a törvényben meghatározott alaptevékenység keretében a) az egészségügyi szolgáltatást nyújtók, így különösen a védőnői szolgálat, a háziorvos, a házi gyermekorvos….. c) a közoktatási intézmények, így különösen a nevelési-oktatási intézmény, a nevelési tanácsadó, d) a rendőrség,
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott intézmények és személyek kötelesek a) jelzéssel élni a gyermek veszélyeztetettsége esetén a gyermekjóléti szolgálatnál,
(3) Az (1) és (2) bekezdésben meghatározott személyek, szolgáltatók, intézmények és hatóságok a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a veszélyeztetettség megelőzése és megszüntetése érdekében kötelesek egymással együttműködni és egymást kölcsönösen tájékoztatni.
39. § (1) A gyermekjóléti szolgáltatás olyan, a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését.
(2) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a gyermek testi, lelki egészségének, családban történő nevelésének elősegítése érdekében
b) a családtervezési, a pszichológiai, a nevelési, az egészségügyi, a mentálhigiénés és a káros szenvedélyek megelőzését célzó tanácsadás vagy az ezekhez való hozzájutás megszervezése,
(4) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében a) a gyermekkel és családjával végzett szociális munkával (a továbbiakban: családgondozás) a gyermek problémáinak rendezése, a családban jelentkező működési zavarok ellensúlyozása,

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról
24. § (1) Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség - e törvény 6. §-ának (2) bekezdésében meghatározottak szerinti - kezdetéig nevelő intézmény. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik.
(3) A gyermek - ha e törvény másképp nem rendelkezik - abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni.
30. § (1) A sajátos nevelési igényű gyermeknek, tanulónak joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást - a gyermek, tanuló életkorától és állapotától függően, a 35. § (2) bekezdésében meghatározott szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint - a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. …

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
14. § (1) A települési önkormányzat a településen élő gyermekek veszélyeztetettségének megelőzését a gyermekjóléti szolgáltatás útján szervezi.
(4) A gyermekjóléti szolgálat az észlelő- és jelzőrendszer részét képező, a gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatot ellátó - így különösen a (3) bekezdés a) pontjában meghatározott - személyek és intézmények bármely gyermek veszélyeztetettségével kapcsolatos jelzését fogadja, és a probléma jellegéhez, a veszélyeztetettség mértékéhez, a család szükségleteihez igazodó intézkedést tesz a veszélyeztetettség kialakulásának megelőzése, illetve a veszélyeztetettség megszüntetése érdekében. A gyermekjóléti szolgálat az intézkedéséről tájékoztatja a jelzést tevőt.