Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5907/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Zeller Judit
Az eljárás megindulása
Piliscsaba Nagyközségben élő személytől érkezett panasz az állampolgári jogok országgyűlési biztosához a település temetőjének nyugalmával összefüggésben. Az indítványban előadottak szerint a nagyközség 2007-ben pályázatot nyújtott be állami támogatás megszerzésére annak érdekében, hogy a településen nyújtott óvodai nevelés tárgyi feltételeit fejlessze. A pályázatot Piliscsaba 2008-ban el is nyerte, melynek eredményeként lehetőség nyílt a régi óvodaépületek felszámolására, és új, nagy kapacitású óvodakomplexum felépítésére. Az óvodaépület leendő helyéül a település önkormányzata a községi temető melletti telket jelölte ki. Panaszos sérelmesnek tartotta az építési hely kijelölését, mivel meglátása szerint a több száz gyermeket befogadó óvoda működése jelentősen sértheti a kegyeleti jog gyakorlását. Az óvodai tevékenységgel járó gyermekzaj, kiabálás, ételszag és más, az óvoda környezetében szükségszerűen megjelenő tényezők ugyanis zavarják a temető nyugalmát, a temetkezési szertartásokat, valamint a hozzátartozók nyugodt, meghitt megemlékezéseit.
Az ügyben az emberi méltóságból levezethető kegyeleti joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, amelyre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében biztosított hatásköröm alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat során rendelkezésemre bocsátott adatok alapján eljárásomat a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság érvényesülésének vizsgálatára is kiterjesztettem.
A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján az ügyben megkerestem Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának jegyzőjét, akitől tájékoztatást, valamint az ügy megítélése szempontjából releváns dokumentumok megküldését kértem.

A megállapított tényállás
A jegyző megkeresésemre adott válaszában előadta, hogy a településen jelenleg három óvoda működik. Mindhárom óvoda épületéről elmondható azonban, hogy igen elavult, kialakítása a hatályos jogszabályi előírásoknak nem felel meg, üzemeltetése pedig gazdaságtalan. A szóban forgó épületekben biztosítható óvodai férőhelyek száma sem elegendő, ezért a településen évente nagyjából ötven óvodáskorú gyermek felvételi kérelmét kell elutasítani.
Ezek az indokok vezettek ahhoz, hogy az önkormányzat úgy döntött, pályázatot nyújt be a Közép-magyarországi Regionális Operatív Program keretében meghirdetett KMOP-2007-4.6.1. számú pályázati kiírásra, amelynek célja a közoktatási intézmények beruházásainak támogatása, a minőségi oktatás-nevelés megteremtéséhez szükséges feltételek biztosítása volt. Ahhoz, hogy az önkormányzat benyújthassa pályázatát, szükség volt az építési engedély kiadásához megkövetelt szintű tervdokumentációra, így – többek között – a tervezett óvodaépület helyének kiválasztására is, amelynek során két fontos szempontot kellett figyelembe venni:
– a pályázatban nem volt elszámolható költség az ingatlanvásárlásra fordított összeg,
– a könnyű hozzáférhetőség érdekében olyan telket kellett találni, amely lehetőség szerint központi elhelyezkedésű, és a helyi építési szabályzat lehetővé teszi, hogy azon óvodaépületet helyezzenek el.
E követelményeket figyelembe véve az önkormányzat hét lehetséges telek közül választotta ki a saját tulajdonában lévő, Piliscsaba 1216/1. helyrajzi számú, „Erdészkert” néven ismert területet, amely a piliscsabai köztemető szomszédságában helyezkedik el.
Az önkormányzat által benyújtott „12 csoportos óvoda, Piliscsaba” elnevezésű pályázat a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2008. szeptember 2-án kelt tájékoztatása szerint 497.204.742 forint összegű támogatást nyert a KMOP-2007-4.6.1. keretében.
Az önkormányzat válaszában körülírta, és a leveléhez csatolt tervrajz-melléklettel szemléltette a köztemető jelenlegi helyét és az óvoda jövőbeni elhelyezkedését. A tervrajzon feltüntetett mérések alapján megállapítható, hogy az óvodaépület bejárata, valamint a temetőkert bejárata közötti közúti távolság 255 méter, az óvodaépület bejárata és a temető ravatalozójának bejárata közötti közúti távolság pedig 275 méter. Az óvoda felépítésével párhuzamosan az önkormányzat fel kívánja újítani a temető kerítését is, ennek során tömör kerítést kíván kialakítani, mögötte gyorsan növő növényzettel, amely hangszigetelést biztosít, így hozzájárul a csöndes temetői környezet megteremtéséhez.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye [Alkotmány 2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.]
– Az emberi méltósághoz való jogból levezetett kegyeleti jog [Alkotmány 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.]

Alkalmazott jogszabályok

– A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Temetkezési Rendelet)
48. § (2) Olyan telephelyen, amely fekvőbeteg-ellátást nyújtó egészségügyi intézmény, szanatórium, szociális ellátó intézmény, lakó- és szállásépület, üdülő, oktatási, nevelési és kulturális intézmény, vendéglátóhely, vendéglátóüzlet bármely bejáratától számított 200 méteres közúti távolságon belül található, az elhunyt hűtését, illetve az elhunyt temetésre való előkészítését nem lehet végezni.
– Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának a helyi építési szabályzatról szóló 22/ 2007. (X. 31.) számú rendelete (a továbbiakban: Építési Szabályzat)
15. § (1) e) A temető telkén belül a telekhatárok mentén legalább 10 m széles fásított védőterületet kell kialakítani.
g) A temető lakótelekkel határos kerítését 2 m magasságban tömör (rakott kő, vagy falazott- vakolt fal) kerítésként kell kialakítani. Egyéb helyeken élő sövény létesítendő a kerítés temető felöli oldalán.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján a helyi önkormányzat hatóságnak minősül, tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az önkormányzat tevékenysége és az alkotmányos jogok tekintetében
1. A jogállamiság alapelve és az abból eredő jogbiztonság követelménye érvényesülésének minimális feltétele – az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében –, hogy az állam és annak szervei a jogszabályokat betartsák, a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket. Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzat is közhatalmat gyakorló szerv, e kitétel a helyi önkormányzatokra, illetve ennek szerveire is vonatkozik. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 456.] Mindez jelen ügyre alkalmazva azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete az óvoda létesítése során köteles a hatályos központi és helyi jogszabályoknak megfelelően eljárni.
A feltárt tényállás alapján megállapítható, hogy az önkormányzat döntése az óvodaépület elhelyezésére vonatkozóan megfelelt a jogszabályokban foglaltaknak. A Temetkezési Rendelet a temetőnek az elhunyt temetésre való előkészítését szolgáló épülete és az oktatási intézmény bejáratának közúti távolságára legalább 200 méter távolságot ír elő. Piliscsabán a ravatalozó és az óvoda bejárata közötti 275 méteres közúti távolság ezt jóval meghaladja. Az Építési Szabályzat alapján a temető lakótelekkel határos kerítését legalább 2 méter magasságú tömör kerítésként kell kialakítani. A piliscsabai önkormányzat vállalta a temető kerítésének megfelelő felújítását az óvoda felépítése esetére, tömör kerítés kialakítása formájában.
Tekintettel arra, hogy a fentiek alapján Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata az óvodaépület helyszínének kiválasztása során eleget tett mind a Temetkezési Rendelet, mind pedig az Építési Szabályzat előírásainak, tevékenységével összefüggésben a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggő visszásság vagy annak veszélye nem állapítható meg.
2. A kegyeleti jog tekintetében az Alkotmánybíróság gyakorlatára utalva leszögezhető, hogy az az emberi méltósághoz való jog általános személyiségi jogként történő értelmezésének nyomán az emberi méltósághoz való jogból levezethető részjogosítványnak minősül. A kegyeleti jog felfogható úgy, mint az emberi méltósághoz való jog részleges továbbélése a halál bekövetkezte után. „Az elhunyt személy azonban már nem lehet képes jogai védelmére, így a kegyeleti jog a hozzátartozók által a halottról őrzött és védett személyiségkép megsértését, mint a hozzátartozó személyiségi jogát védi.” [997/B/2005. AB határozat, ABK 2008, 668, 672.]
Az emberi méltósághoz való jog korlátozhatóságával összefüggésben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az emberi méltósághoz való jog csupán az emberi státusz meghatározójaként, csak az élettel együtt fennálló egységben abszolút és korlátozhatatlan, egyes részjogosítványai azonban bármely más alapjoghoz hasonlóan korlátozhatók. [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.] Mindezekre figyelemmel a kegyeleti jog mint az emberi méltósághoz való jog részjogosítványa szintén korlátozás tárgya lehet, a korlátozás tehát nem jelenti feltétlenül a jog sérelmét, illetve alkotmányos joggal összefüggő visszásság megvalósulását.
Az országgyűlési biztosok következetes gyakorlatában visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. [OBH-3832/2006.] 
A hazai bírósági gyakorlat a kegyeleti jog sérelmét a sírhelyek szándékos megrongálása, a temetés méltatlan körülmények között történő lebonyolítása, a holtak méltatlan körülmények közötti tárolása, a sírhely jogosulatlan megszüntetése, valamint más, hasonló esetekben mondta ki.
Mindezek tükrében megállapítható, hogy az, hogy az önkormányzat a temetővel szomszédos telken, a jogszabályok által előírt távolságra óvodát létesít – annak érdekében, hogy az óvodai nevelésben részt vevő gyermekek oktatáshoz való joga érvényesüljön – nem jelenti a kegyeleti jog Alkotmány által nem megengedett, illetve aránytalan korlátozását, ezért e jog vonatkozásában sem állapítható meg alkotmányos joggal összefüggő visszásság vagy annak veszélye.
Tekintettel arra, hogy vizsgálatom nyomán alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, az ügyben további intézkedést nem teszek.

Budapest, 2009. május 27.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.