Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 
Jelentése
az OBH 5753/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A panaszos – aki pedagógusként 50%-os utazási kedvezményt vehet igénybe –, beadványában azt sérelmezte, a Budapest és Mosonmagyaróvár között közlekedő vonaton a MÁV-START Zrt. jegyvizsgálója feleségével együtt pótdíjfizetésre kötelezte arra való hivatkozással, hogy közalkalmazotti utazási utalványa érvénytelen (fénymásolt).
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a MÁV-START Zrt. vezérigazgatójától.

A megállapított tényállás
A panaszos és felesége 2008. augusztus 17.-én a Budapest Keleti-pályaudvarról induló Pannónia gyorsvonattal utazott Mosonmagyaróvárra. A vonaton a MÁV-START Zrt. jegyvizsgálója a panaszost és feleségét – akik mindketten pedagógusként 50%-os utazási kedvezményt igénybe véve váltottak jegyet a MÁV-START Zrt. által közlekedtetett vonatra – pótdíjfizetésre kötelezte. A jegyvizsgáló szerint a panaszos közalkalmazotti utazási utalványa fénymásolt volt, ezért érvénytelen. A jegyvizsgáló a jegyet, valamint az utazási utalványt bevonta és Mosonmagyaróváron átadta a rendőrségnek. A rendőrségi vizsgálat során a panasz szerint bebizonyosodott az utazási utalvány eredeti volta és ekként annak jogszerű felhasználása. A rendőrség a vizsgálatát követően 2008. szeptember 1-jén az utazási utalványt visszaadta a panaszosnak. Ennek ellenére a MÁV-START Zrt. ugyanaznap 19.280 Ft menetdíj különbözet és pótdíj követeléssel lépett fel a panaszos felé. A panaszos ezt kifogásoló levelére pedig 15 napon belül érdemben nem válaszolt, 2008. október 7-én azonban újabb, ekkor más a késedelmi díjjal és egyéb költségekkel megemelt, összesen 29.160 forint összegű követelésének megfizetésére szólította fel. A panaszos ezt kifogásoló, 2008. szeptember 18-án, október 11-én és október 27-én kelt tértivevényes leveleire a MÁV-START Zrt. a honlapján is közzé tett 15 napos válaszadási határidőn belül nem, illetve nem érdemben válaszolt. A panaszos hiába küldte el a rendőrségi vizsgálat megállapításait tartalmazó dokumentumot 2008. szeptember 18-án, a MÁV-START Zrt. mintegy három héttel később csak a megemelt összegű követelésének megfizetésére szólította fel.
A panaszos felesége esetében a pótdíj felszámítása azért történt a helyszínen kapott indoklás szerint, mert az adatai nem feleltek meg a jegyvizsgáló szerint a valóságnak. A rendőrség a panaszos feleségének adatait leellenőrizte, jogsértésre utaló körülményt nem talált. A vasúttársaság a panaszos feleségével szembeni követelését október 10-én törölte.
A panaszos beadványa alapján 30 napos válaszadási határidővel, 2008. november 7-én kelt levelemben kértem tájékoztatást az ügyben a MÁV-START Zrt. vezérigazgatójától. Ezt követően a panaszos arról tájékoztatott, hogy a vasúttársaság 2008. november 21-én kézhez vett levelében a követelés törléséről tájékoztatta. A vasúttársaság panaszosnak írt levele szerint ugyanerről már 2008. október 13-án is tájékoztatták a panaszost, e levél azonban hozzá nem érkezett meg. Mindezeket a vasúttársaság 2009. január 16-án felém is megerősítette.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (Vtv.) 2. § (2) bekezdés 18. pontja szerint vasúti közszolgáltatás: a vállalkozói vasúti társaságnak az állammal (települési önkormányzattal) kötött közszolgáltatási szerződése alapján, külön jogszabályban meghatározott hatósági ár ellenében végzett, a közszolgáltatási menetrendben előírt személyszállítási tevékenység.
Tekintettel arra, hogy a MÁV-START Zrt. a Vtv. hivatkozott rendelkezésének megfelelően folytatja vasúti személyszállító tevékenységét, a vasúttársaságot közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az érintett alapjogok tekintetében
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatában utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat túlbuzgóságból vagy a jogszabály hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, vagy annak munkatársa, ha tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki.
Az Alkotmány 54. §-a az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. 
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozata szerint a magyar államnak az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is elsőrendű kötelessége, hogy ezeket tiszteletben tartsa és védelmezze. Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Az Alkotmánybíróság határozata alapján rá kell mutatnom arra, hogy az élet és az emberi méltóság tiszteletben tartása nem csak az állam, hanem valamennyi állampolgár kötelezettsége is. Az állam kötelezettsége annyiban több e tekintetben az állampolgárokénál, hogy e kötelezettséget nem csak magának kell betartania, hanem az állampolgárokkal is be kell tartatnia.
Az emberi méltósághoz való jog fogalmát értelmezve az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatában rámutatott, hogy „a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. […] Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.” Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Vizsgálatom során nem sikerült megállapítanom, hogy a vasúttársaság jegyvizsgálója milyen tények, körülmények alapján tette azt az utóbb, a rendőrségi vizsgálat alapján tévesnek bizonyult megállapítást, hogy a panaszos és felesége kedvezményes utazásra jogosító utalványa érvénytelen, illetve valótlan adatokat tartalmaz. Az érintettek a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: K.r.) alapján kiállított „Utazási utalvány” alapján vette igénybe az 50%-os utazási kedvezményt.
A K.r. 7. §-a értelmében „Utazási utalvány” alapján évente 12 alkalommal, az 50%-os kedvezményű menettérti utazásra jogosultak:
a) a költségvetési szervek és intézmények – beleértve az önkormányzati költségvetésből gazdálkodó szerveket is – közalkalmazotti vagy közszolgálati jogviszony, ideértve a bírói, az igazságügyi és az ügyészségi szolgálati viszonyt is, keretében foglalkoztatott, valamint a közigazgatási szerveknél ügykezelőként, illetve fizikai alkalmazottként foglalkoztatott dolgozói,
b) az egyházi intézmények, a társadalmi szervezetek, továbbá az alapítványok azon dolgozói, aki az a) pontban hivatkozott személlyel azonos munkakört tölt be kórházakban, szociális szolgáltatókban, alsó-, közép- és felsőfokú nevelési, oktatási intézményekben.
A K.r. (2) bekezdése szerint a kedvezményre való jogosultságot a munkahely útján igényelhető, a K.r. 2. mellékletében leírt formátumú utalvány alapján lehet megszerezni, ha a jogosult legalább egyéves – bármely munkáltatónál eltöltött – munkaviszonnyal rendelkezik. 
Az „Utazási utalvány”-t a munkáltató minden év március 31. napjáig a kedvezmény igénybevételére jogosultak rendelkezésére bocsátja. 
Rá kell mutatnom arra, hogy az Utazási utalványok kiállítása teljes egészében az érintett munkáltatók feladatkörébe tartozik. Az utalványok egyedileg nem azonosíthatók (nem sorszámozottak), a munkáltatók a kiállított utalványokról nyilvántartás vezetésre, vagy bárki felé adatszolgáltatásra nem kötelesek. Gyakorlatilag semmi akadálya nincs annak sem, hogy egy munkáltató évente több alkalommal állítson ki ugyanazon munkavállalója számára utazási utalványt. Mindemellett az utalványok semmilyen módon sem védettek a hamisítás ellen sem, a munkáltató egy egyszerű A/4, vagy A/5 formátumú lapra nyomtatva állítja ki – látja el cégszerű aláírásával – azokat. Ennek következtében azonban a mai nyomdatechnikai eszközök segítségével könnyedén, nagyon jó minőségben és korlátlan számban többszörözhetők.
Megfelelő eszközök hiányában vizsgálatom nem terjedhetett ki arra, hogy a szóban forgó esetben valóban fénymásolt volt-e az utazási utalvány. A fentiek okán nem tudok abban sem állást foglalni, hogy a vasúttársaság jegyvizsgálója helyesen ítélte-e meg a helyzetet és indokoltnak tűnhetett-e számára a pótdíjazási eljárás megindítása. E kérdés megítélése tekintetében az érintettek által nem vitatott rendőrségi megállapításra hagyatkoztam.
Ehelyütt azonban fel kell hívnom a figyelmet az eset büntetőjogi vonatkozására is. A szóban forgó ügyben releváns tényállás a csalás, illetve (tekintettel arra, hogy az utazási igazolvány nem közokirat) a magánokirat hamisítás lehet. (A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 195. § (1) bekezdése alapján közokiratnak csak az olyan papír alapú vagy elektronikus okirat minősül, amelyet bíróság, közjegyző vagy más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül, a megszabott alakban állított ki. Minden egyéb okirat magánokirat.)
A Büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (Btk). 318. § (1) bekezdése szerint a csalás tényállását az valósítja meg, aki jogtalan haszonszerzés végett mást tévedésbe ejt, vagy tévedésben tart és ezzel kárt okoz, csalást követ el. Az utazási utalvány nem jogszerű, vagy többszöri kiállításával maga a tényállás nem valósul meg, ha a kiállító azt nem jogtalan haszonszerzés végett teszi. A nem jogszerűen, vagy többszörösen kiállított, vagy fénymásolt utazási utalvány felhasználása kedvezményes utazásra ugyan tényállásszerű, de ez esetben egyéb körülményeket is figyelembe kell venni.
A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1979. évi 5. törvényerejű rendelet 28. § f) pontja, valamint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 157. § (1) bekezdés b) pontja szerint nem bűncselekmény, hanem szabálysértés valósul meg, ha a csalást (Btk. 318. §) 20.000 forintot meg nem haladó kárt okozva követik el. Ezen értékhatár alatt az elkövető csak szabálysértési eljárás keretében vonható felelősségre. Az aktuális vasúti tarifákat figyelembe véve egy elkövető könnyen ezen értékhatár alatt maradhat.
A magánokirat hamisítás vétségét az követi el a Btk. 276. §-a alapján, aki jog vagy kötelezettség létezésének, megváltozásának vagy megszűnésének bizonyítására hamis, hamisított vagy valótlan tartalmú magánokiratot használ. E tényállást az utazási utalvány nem jogszerű, vagy többszöri kiállításával tettesként egyértelműen nem lehet megvalósítani (a kiállító bűnsegédként vonható felelősségre), felhasználó azonban tettesként felelőssé tehető. A fent említett okokból azonban a bizonyítás igen nehézkesnek tűnik.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az utazási utalványok sem formailag, sem technikailag nem rendelkeznek megfelelő védelmi eszközökkel, és jogi (büntetőjogi) védelmük sem biztosított megfelelően. A formai-technikai védelem hiányában nem csak a hamisítás, vagy a jogtalan többszörözés lehetősége és csábítása áll fenn, hanem a jogszerűen kiállított és felhasznált utalványok téves megítélésének (hamisított, fénymásolt volta téves feltételezésének) veszélye is. Ebből fakadóan pedig fokozottan fennáll a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének veszélye.
Nem hagyhatom említés nélkül emellett azt sem, hogy e feltárt hiányosságok nem csak egyes konkrét esetekben okozhatnak visszásságot, hanem az utazási utalvány nem jogszerű, vagy többszöri kiállítása, valamint az ilyen utalvány felhasználása közvetetten indokolatlan fogyasztói árkiegészítés igénybe vételéhez vezet, ami az állam és ez által valamennyi adófizető állampolgár pénzügyi érdekeinek sérelmét okozza. 
A konkrét ügyben a panaszos MÁV-START Zrt.-hez intézett panaszának kezelésével kapcsolatban megállapítottam, hogy a MÁV-START Zrt. ügyfélszolgálata – a honlapján is jelezett 15 napos válaszadási határidőt – jelentősen túllépve válaszolt érdemben a panaszos pótdíjazással kapcsolatos, érdemi kifogására. A 2008. szeptember 18-án kelt panaszára csak november 21-én kapott választ. Abban az esetben, ha a vasúttársaság már október 13-án küldött is választ a panaszos számára (amelyet nem kapott meg), a határidőt ebben az esetben is jelentősen túllépte.
Megállapítottam azt is, hogy a MÁV-START Zrt. jegyvizsgálója az ügyben a rendőrség eljárását kezdeményezte, a vasúttársaság ugyanakkor nem várta meg és nem vette figyelembe pótdíjkövetelésének közlésekor a rendőrségi eljárás eredményét, hanem attól függetlenül szólította fel követelésének megfizetésére, majd azt követően egy hónap elteltével követelésének összegét tovább emelte.
Álláspontom szerint a vasúttársaság pótdíjkövetelésének megállapítása és a panaszos annak megfizetésére való felszólítása során nem járt el a tőle elvárható gondossággal és körültekintéssel, amelynek következtében a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott. 

Intézkedéseim
Az feltárt alapvető jogokkal és alkotmányos elvekkel összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében 
– az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a MÁV-START Zrt. vezérigazgatójánál, tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy
-- csak olyan utasok esetében kerüljön sor pótdíjazásra, akik esetében a pótdíjazásra okot adó tényállás teljeskörűen tisztázott;
-- amennyiben rendőrségi eljárás is szükséges a tényállás tisztázásához, (különösen, ha azt a vasúttársaság kezdeményezte), csak az ilyen eljárás jogsértést megállapító lezárása után kerüljön sor a pótdíjfizetési felszólításra;
– az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszternek, hogy tegye meg azon jogalkotási és technikai intézkedéseket, amelyek által a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet 7. §-a alapján biztosított kedvezmények jogosultjai e jogosultságukat kétséget kizáróan igazolni tudják, és amelyek egyúttal kizárják a visszaélések széleskörű lehetőségét.

Budapest, 2009. február 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.