Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5717/2008. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy az OBH 3187/2008.)

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
A panaszosok beadványukban azt sérelmezték, hogy a tulajdonukban álló építmények rendeltetését oly módon kívánják megváltoztatni, hogy azok új rendeltetése a tényleges használatnak megfelelően lakás legyen. Ennek érdekében bejelentéssel éltek az illetékes építéshatósághoz. Az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továbbiakban ÖTM rendelet) 2008. szeptember 1-én hatályba lépett rendelkezései szerint amennyiben a rendeltetés megváltoztatása nem építési engedélyköteles tevékenységgel jár együtt, a tulajdonost lakássá minősítés esetében csak bejelentési kötelezettség terheli.
A panaszosok a rendeltetésváltozást földhivatalban is be kívánták jegyeztetni, ahol szembesültek azzal a ténnyel, hogy az ingatlan-nyilvántartásba hatósági határozat hiányában a változást nem vezethetik át.
A panaszok alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az abból levezethető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a vizsgálatot rendeltem el.

A megállapított tényállás
1./ A panaszos 2008. augusztus 1-jén Kecskeméten vásárolt egy gazdasági épület bejegyzésű ingatlant, amit tekintettel a tényleges állapotra és a használat módjára lakássá kívánt átminősítetni. Szándékát jelezte az illetékes Kecskemét Megyei Jogú Város Építéshatósági Osztálya felé, ahonnan azt a választ kapta, hogy a lakássá való átminősítés nem engedélyköteles tevékenység, ezért e tárgyban az ÖTM rendelet hatályos rendelkezései alapján eljárást nem indítanak, határozatot hozni nem tudnak. Az ügyfél kérte, hogy a földhivatali bejegyezhetőség érdekében valamilyen módon igazolják számára a tényt, hogy a tulajdonában lévő ingatlan a lakás feltételeinek megfelel, ilyen tartalmú igazolás kiadásától az építéshatóság jogszabályi felhatalmazás hiányára hivatkozva elzárkózott.
Telefonos megkeresésünkre az eljáró hatóság az illetékes földhivatalhoz irányított, ahol azt a tájékoztatást adták, hogy amíg az álláspontjuk szerinti joghézag fennáll, nem áll módjukban az ilyen tartalmú változásokat az ingatlan-nyilvántartásba bevezetni.
2./ A panaszos Orosházán található kert, szőlő, gazdasági épület besorolású ingatlanát szeretné lakóházzá átminősítetni. A panaszosnak ebben az esetben elsődlegesen a földhivataltól kell kérnie a termőföld más célú hasznosításának engedélyezését, amelyről az eljáró építéshatóság tájékoztatását is megkapta. 
Megkeresésünkre az ügyben elsőfokú építéshatóságként eljáró Orosháza Város Címzetes Főjegyzője hivatalosan tájékozatott arról, hogy a lakássá való átminősítés kérdésköre a szeptember 1-i jogszabályváltozás óta folyamatos problémát jelent a jogalkalmazásban, mivel a változás bejelentésére szolgáló statisztikai adatlap átvételét igazolják ugyan az ügyfelek felé, azonban ez az igazolás nem megfelelő a földhivatali bejegyzéshez.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
– A demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról (Inytv.)
37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról (ÖTM rendelet)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy az építéshatósági ügyekben eljáró jegyző az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 1. § (2) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. 
A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog. A törvényes eljárás követelménye az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 2. § (1) bekezdése alapján is át kellett hassa a hatóságok – köztük az állami adóhatóság – tevékenységét. A tisztességes eljárás követelménye nem a Ket. hatályba lépésével bevezetett újdonság. E követelményt az Alkotmánybíróság számos korábbi határozata is megfogalmazta.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban konkrétan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha valamely közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az ÖTM rendelet 16. § (4) bekezdése szerint építmény, építményrész, épületegyüttes építési engedély (bejelentés) köteles munkával nem járó rendeltetésének megváltoztatásához nem kell az építésügyi hatóság engedélye (bejelentés tudomásul vétele).
A 16. § (5) bekezdése alapján az építtető (tulajdonos) a (4) bekezdésben meghatározott tevékenység megvalósítását követő 15 napon belül a 11. melléklet szerinti kitöltött statisztikai adatlapon közli az építésügyi hatósággal a meglévő építményben 
a./ az egyéb nem lakás céljára szolgáló rendeltetésű önálló rendeltetési egység rendeltetésének megváltoztatását, illetve az egyéb nem lakás céljára szolgáló rendeltetésű önálló rendeltetési egységek számának megváltoztatását, ha ezzel lakás rendeltetésű önálló rendeltetési egység jön létre, vagy 
b./ a lakás céljára szolgáló rendeltetésű önálló rendeltetési egység rendeltetésének megváltoztatását, illetve a lakás céljára szolgáló rendeltetésű önálló rendeltetési egységek számának megváltoztatását, ha ez lakás rendeltetésének megszüntetését eredményezi.
Az Inytv. 28. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ingatlan adataiban bekövetkezett változás átvezetéséhez a külön jogszabályban meghatározott hatósági engedély, jóváhagyás vagy igazolás, az ingatlan-nyilvántartási térkép tartalmát érintő változás átvezetéséhez pedig jogszabályban meghatározott, ingatlanügyi hatóság által érvényes záradékkal ellátott változási vázrajz is szükséges. 
Fentiekből következik, hogy mivel az ÖTM rendelet az építési tevékenységgel nem járó rendeltetés-változtatáskor lakások esetében nem írja elő engedély, igazolás stb. kiadását, az Inytv. viszont külön jogszabályban meghatározott hatósági engedélyt, jóváhagyást vagy igazolást tekint a bejegyzés alapjául elfogadható okiratnak, nincs egyértelmű jogi szabályozás arra nézve, hogy az ilyen esetekben milyen építéshatósági intézkedés alapján kerülhet sor az adatváltozás földhivatali átvezetésére.
A jogszabályi környezet tisztázása érdekében megkerestük a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, mint az építésügyi területen szabályozási és igazgatási vonatkozásban szakmai irányításért felelős kormányzati szerv illetékeseit. A minisztérium képviselője olyan tartalmú tájékoztatást adott, hogy a problémakör ismert a számukra, az építéshatóságokkal folytatott konzultációk alkalmával gyakran felmerülő kérdésről van szó, amelyre a szakmai megoldás végső formájának kialakítása folyamatban van.
A bizonytalan jogi helyzet megoldásaként eddigi gyakorlatuk alapján a Ket. hatósági bizonyítvány kiadására vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását javasolják a hasonló ügyekben eljáró építéshatóságok számára. (A Ket. 83. § (1) bekezdése alapján a hatóság tény, állapot vagy egyéb adat igazolására hatósági bizonyítványt ad ki.)
Mindebből következően a vizsgált ügyek kapcsán megállapítottam, hogy az ÖTM rendelet irányadó rendelkezései nem felelnek meg a jogbiztonság alkotmányos követelményének, hiszen ezek a jogszabályi előírások nem egyértelműek, működésüket tekintve nem kiszámíthatóak, illetve előreláthatóak a norma címzettjei számára, ezáltal alkotmányos visszásságot eredményeznek. 

Intézkedéseim
Fentiek alapján kezdeményezem, hogy a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter, a jogbiztonság fenntartásának állami kötelezettsége keretében tegyen lépéseket annak érdekében, hogy a jogalkalmazók, elsősorban ez eljáró építéshatóságok teljes köre, ismerje meg a minisztérium irányadó szakmai véleményét, annak érdekében, hogy a hasonló ügyekben a hatósági eljárások kiszámíthatatlansága a továbbiakban megszűnjön.

Budapest, 2008. december 15.

Dr. Szabó Máté sk.