Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5419/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a Nyugat-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Zala Megyei Kirendeltsége (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) 2008. szeptember 17-én, felügyeleti intézkedés keretében megsemmisítette a Balatongyöröki Körjegyzőség 2003. február 17-én kelt, a panaszos gépjárműadó kötelezettségének megszüntetéséről szóló határozatát és egyúttal határozat indokolásában megállapította, hogy a panaszos számára a gépjárműadó-fizetési kötelezettséget a lakóhelye szerinti önkormányzati adóhatóságnak elő kell írnia.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az abból levezethető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a vizsgálatot rendeltem el.

A megállapított tényállás
A panaszos 2002. decemberében értékesítette az EGA-795 forgalmi rendszámú gépkocsiját. A gépkocsi értékesítését bejelentette az akkor a gépjárműadó kivetésre a panaszosra nézve hatáskörrel és illetékességgel rendelkező önkormányzati adóhatóságnak, Balatongyörök Körjegyzőségnek. 
Az önkormányzati adóhatóság 2003. február 17-én kelt határozatával a gépjárműadó fizetési kötelezettségét megszűntette.
Ezt követően a panaszos az OBH 3850/2008. számon iktatott panaszával fordult hivatalomhoz, amelyben azt sérelmezte, hogy a jelenlegi lakóhelye szerint illetékes Zalabaksa körjegyzőség, mint önkormányzati adóhatóság a 2007. adóévre gépjárműadó-fizetésre kötelezte a szóban forgó, 2002-ben értékesített gépjárműve után. E panasz alapján indított – és jelen jelentésem elkészítése idején folyamatban lévő – vizsgálatom során a panaszos arról tájékoztatott, hogy a Közigazgatási Hivatal a 2008. szeptember 17-én kelt, és általa 2008. október 1-jén kézhez vett ZH-2480-2/2008. számú határozatával – jogszabálysértésre hivatkozva – megsemmisítette a Balatongyöröki Körjegyzőség 2003. február 17-én kelt, 2003. számú, a panaszos gépjárműadó kötelezettségének megszüntetéséről szóló határozatát. 
A megsemmisítő határozat kiadására 5 évvel és 7 hónappal Balatongyöröki Körjegyzőség határozatának kelte után került sor.
A Közigazgatási Hivatal a megsemmisítést azzal indokolta, hogy a panaszos nem a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően tett eleget a gépjármű értékestéséről szóló bejelentési kötelezettségének. A közigazgatási hivatal határozatának indokolása szerint a határozat megsemmisítését követően az EGA-795 forgalmú rendszámú személygépkocsi után az adót – az elévülési időre figyelemmel – meg kell állapítani. 
A Közigazgatási Hivatal eljárását az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) 141. §-ában szabályozott felügyeleti intézkedés keretében folytatta le.
Tekintettel arra, hogy a panaszos jelen eljárásom alapját képező beadványához mellékelte a Közigazgatási Hivatal ZH-2480-2/2008. számú határozatát, a Balatongyöröki Körjegyzőség az OBH 3850/2008. számon folyatatott vizsgálatom keretében rendelkezésemre bocsátotta a 2003. február 17-én kelt, 2003. számú határozatát, az ügyben külön megkereséssel sem a Közigazgatási Hivatalhoz, sem az érintett önkormányzati adóhatósághoz nem fordultam.
Jelen vizsgálatom az OBH 3850/2008. számon folytatott vizsgálatomtól függetlenül kizárólag arra irányul, hogy a Közigazgatási Hivatal 5 évvel és 7 hónappal az Önkormányzati adóhatóság határozatának kiadását követően jogszerűen megsemmisíthette-e a szóban forgó adóhatósági határozatot.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1)).

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben eljáró Közigazgatási Hivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
A panaszos számára a döntést követően közigazgatási jogorvoslati lehetőség nem volt biztosítva.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. 
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 1. § (2) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog. A törvényes eljárás követelménye az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 2. § (1) bekezdése alapján is át kellett hassa a hatóságok – köztük az állami adóhatóság – tevékenységét. A tisztességes eljárás követelménye nem a Ket. hatályba lépésével bevezetett újdonság. E követelményt az Alkotmánybíróság számos korábbi határozata is megfogalmazta.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha valamely közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
Álláspontom szerint a Közigazgatási Hivatal határozata, amely 5 év és 7 hónap elteltével semmisíti meg az önkormányzati adóhatóság adókötelezettséget megszüntető jogerős határozatát, önmagában – a külön eljárási jogszabályi rendelkezések alkalmazása nélkül – is egyértelműen sérti a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményét.
Emellett azonban rá kell mutatnom arra is, hogy az adóügyekben adóeljárási szabályok – az Art. – mellett, amennyiben ellentétes rendelkezést nem tartalmaznak, azok mögöttes joganyagát képező általános közigazgatási eljárások szabályok – 2005. október 31-ig az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.), azt követően pedig a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) – rendelkezéseit is alkalmazni kell. 
A jelenleg hatályos közigazgatási eljárási törvény, a Ket. 171. § (1) bekezdése szerint a Ket. rendelkezéseit a hatályba lépését (2005. november 1.) követően indult ügyekben és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó adóhatósági határozat meghozatalára 2003. február 17-én került sor, a Közigazgatási Hivatalnak a Ket. helyett az Áe. szabályait alkalmazva kellett volna eljárnia. Ennek ellenére a Közigazgatási Hivatal az adóhatósági határozatot felügyeleti eljárás keretében vizsgálta meg, noha az Áe. felügyeleti eljárást nem ismer, az Ket.-ben szabályozott eljárástípus. Mindezen túlmenően a Közigazgatási Hivatal illetékességét a Ket. rendelkezéseire alapozva állapítja meg, és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről is a Ket.-re hivatkozva ad az indokolásban tájékoztatást.
Az Áe. felügyeleti intézkedést szabályozó 71. § (1) bekezdése szerint, ha a közigazgatási szerv –az önkormányzati adóhatóság – határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv – a Közigazgatási Hivatal – a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. A 71. § (2) bekezdés b) és c) pontja szerint a határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, vagy a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt. 
Tekintettel arra, hogy a Közigazgatási Hivatal megsemmisítő határozata ellentétes megváltoztatási és megsemmisítési tilalom két esetével is, az súlyosan jogszabálysértő, és mint ilyen a jogbiztonság közvetlen sérelmét okozza.
Mindemellett fel kell hívnom a figyelmet arra is, hogy a Közigazgatási Hivatal határozata nem felelne meg a Ket. rendelkezéseinek sem. 
A Ket. felügyeleti eljárás szabályozó 115. § (2) bekezdése szerint, ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv felügyeleti eljárás keretében azt megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és szükség esetén az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasíthatja. A 115. § (4) bekezdés c) és d) pontja szerint a hatóság döntése nem változtatható meg és nem semmisíthető meg, ha (semmisségi ok hiányában) az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogát sértené (semmisségi ok esetén, ha 3 év eltelt), illetve kötelezettséget (joghátrányt) megállapító döntés jogerőre emelkedésétől, vagy ha az hosszabb, a teljesítési határidő utolsó napjától számított öt év eltelt.
Összességében megállapítottam, hogy a Nyugat-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Zala Megyei Kirendeltsége a 2008. szeptember 17-én kelt, ZH-2480-2/2008. számú határozatával alapvetően sértette meg a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára vonatkozó törvényi rendelkezéseket, amellyel a jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a Nyugat-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Zala Megyei Kirendeltségének vezetőjénél, hogy 
– vonja vissza ZH-2480-2/2008. számú határozatát,
– a jövőben tartózkodjon a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sértő határozatok meghozatalától.
Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem Balatongyörök és Zalabaksa önkormányzati adóhatóságainál, hogy a Nyugat-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Zala Megyei Kirendeltsége ZH-2480-2/2008. számú határozatának visszavonásáig függesszék a határozat végrehajtására vonatkozó eljárásukat, illetve amennyiben a határozat alapján utólagos adókivetésre került sor, akkor az erre vonatkozó határozatukat a Közigazgatási Hivatal határozatának visszavonása után vonják vissza.

Budapest, 2008. október 19.

Dr. Szabó Máté sk.