Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
jelentése
az OBH 5372/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Seres Péter
Az eljárás megindulása
A panaszos – korábban OBH 3383/2007. szám alatt folyt vizsgálat során – sérelmezte, hogy Budapest, XVI. kerületi lakásuk előtti közterületen elhelyezett padok ügye nem rendeződött. A padok miatt a közterületen – nem egyszer éjszaka – megjelenő személyek hangoskodása sokszor elviselhetetlen. 
Sérelmezte, hogy annak ellenére, hogy indokolt kérelmet terjesztett elő a padok áthelyezésére vonatkozóan, az önkormányzat az utcában lakók (16 db hrsz.) 2/3-ának hozzájáruló nyilatkozatától tette függővé intézkedését.
Végül az illetékes polgármester levélben ígérte meg, hogy amennyiben nem lesz meg a szükséges egyetértés 2008. 08. 30. napjáig, úgy a padokat eltávolítják.
A panaszos utóbb – a fenti, új ügyszámon – beérkezett levelében ugyancsak sérelmezte, hogy a polgármester javaslata alapján, de általam is megjelölt 2008. szeptember 30-i dátummal a „padok kérdése” nem rendeződött, és nem valósult meg a padok hatósági eltávolítása sem.
Az illetékes polgármester ezúttal az új ügyben – ismételt megkeresésem alapján – becsatolta a Használati Megállapodás megnevezésű okiratot, melyet rajta kívül az érintett 16 tulajdonos közül csupán 4 írt alá, olyanok, akik nem laknak közvetlenül az érintett résszel szemben, a megállapodás dátuma pedig (200.. 10. 01.) nem értelmezhető. A panaszos kérte az ügyben az országgyűlési biztos vizsgálatát.
Az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
A panaszos 2001 óta lakik családjával Budapesten, a XVI. kerületi Róbert utcában, egy családi házban. A ház egy lakópark része, amely két házsorból áll. A két házsor között, az utcában egy 5 méter széles zöldterületet alakítottak ki, amely az önkormányzat tulajdonában áll. 2004 év során ismeretlenek padokat helyeztek el a panaszos háza előtti területen, amelyet a környék más utcáiból is látogatnak, és ezek a személyek zavarják a közvetlen szomszédos családok nyugalmát.
Az ügyben a fentiek szerint ismételten megkerestem az önkormányzatot képviselő polgármestert, aki többszöri sürgetést követően 2008. december 18. napjára datált, de 2009. január 06-án postára adott levelében mellékelte a közte, és 4 lakóparki tulajdonos között – a fentebb már jelzett – 200.. 10. 01. napján létrejött szerződést a közterület használatba adásáról.

Érintett alkotmányos jog
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
A jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57.§ (5) bekezdés)

Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)

2. § (1) A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.
(2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester –, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg.
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen...
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,
(3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező
b) helyi önkormányzat képviselő-testülete, a 19. § (2) bekezdése szerint átruházott hatáskörben annak szervei,
15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
19. § (1) A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is.
(2) Önkormányzati hatósági ügyben első fokon a képviselő-testület jár el. Ezt a hatáskörét önkormányzati rendeletben a közgyűlés elnökére, a polgármesterre, a főpolgármesterre, a részönkormányzat testületére, a képviselő-testület bizottságára, illetve törvényben meghatározottak szerint létrehozott társulásra ruházhatja át.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani.
(7) Az eljáró hatóság vezetője - ha azt törvény nem zárja ki - az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc – kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt – nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek.
71. § (1) A hatóság – a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).
96. § A hatóság határozata ellen az e fejezetben meghatározottak szerint önálló jogorvoslatnak van helye. A hatóság végzése ellen önálló jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt törvény lehetővé teszi.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.
109. § (1) Az ügyfél, illetve a kifejezetten rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevője a hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a közigazgatási ügyekben eljáró illetékes bíróságtól a határozatot hozó hatóság elleni kereset indításával.

59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről (Ör.)
3. § (1) A közterületet rendeltetésének megfelelő célra – a jogszabályok keretei között – bárki szabadon használhatja.
(2) A közterület rendeltetésszerű használata mások hasonló célú jogait nem csorbíthatja.
(3) Gépjármű közterületen való parkolása a közterület olyan használatának minősül, amelynek egyes kérdéseiről külön jogszabály rendelkezik.
(4) Rendeltetésétől eltérő célú a közterület használata, ha a használat a közterület vagy annak meghatározott része mások általi rendeltetésszerű igénybevételét az e rendeletben megfogalmazott módon akadályozza.
4. § (1) A közterület rendeltetésétől eltérő használatához (a továbbiakban: közterület-használat) – ide nem értve a 3. § (3) bekezdésében írt esetet – a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés megkötése (a továbbiakban együtt: közterület-használati hozzájárulás) szükséges.
(2) Közterület-használati hozzájárulást kell beszerezni:
g) utcabútor, figyelmeztető és tájékoztató tábla, köztéri óra, kivetítő- és videofal-berendezés elhelyezéséhez, fennmaradásához
7. § (4) A közterület-használati hozzájárulást – e rendelet keretei között – a tulajdonos önkormányzat adja meg.
(5) A közterület-használati hozzájárulás megtagadása esetén a kérelmet benyújtót tájékoztatni kell a jogorvoslat lehetőségéről és annak módjáról.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az utcabútorokat a kérdéses helyre a lakóparki tulajdonosok egy része helyezte át, majd ezt a tényt a közterület felügyelők bejelentése alapján észlelte az önkormányzat. Ezt követően a lakók egy része fennmaradási lehetőséget kért az önkormányzattól, a panaszos azonban a padok máshol való elhelyezését indítványozta.
Az önkormányzat tulajdonosi jogkörben eljárva előbb megadta az engedélyt a fennmaradáshoz, majd 2/3-os többség kéréshez kötötte az elbontást, az országgyűlési biztos megkeresését követően pedig arra az álláspontra helyezkedett, hogy amennyiben az érintett lakók – akik közé a panaszos is tartozik – 2/3-os többsége kéri az utcabútorok fennmaradását, akkor maradhatnak, ha nem, akkor elbontják azokat.
Végül – a polgármester által rendelkezésemre bocsátott adatok szerint – a használati megállapodást 4 tulajdonos írta alá.
A közterület-használat engedélyezésével összefüggésben a jogorvoslathoz való alapjog érvényesülésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatában így érvelt: „Az Alkotmány már idézett 57. § (5) bekezdés első mondata alapján a jogát vagy jogos érdekét sértő bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen mindenki jogorvoslattal élhet. Az Ör.1. és az Ör.2. alapján a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem tárgyában a kerületi közterület-tulajdon esetében a kerületi önkormányzat, a fővárosi tulajdonban lévő közterület használatáról pedig az Ör.2. 5. § (1) bekezdésének megfelelően a fővárosi közgyűlés bizottsága dönt.
Az Ötv. 2. § (2) bekezdés első mondata szerint „önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat”.
Mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának rendelkezését kell alapul venni. Eszerint „az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni”.
Az eltérő szabályok körében az Ötv. 11. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye”. Az Ötv. 9. § (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, továbbá a bizottságaira ruházza át. A 11. § (2) bekezdése pedig – az előbbiekben idézett szabályozáshoz illeszkedve – azt írja elő, hogy „a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani”. A 11. § (3) bekezdése első mondatának megfelelően „a képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül”.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a körülmény, hogy az Ör.1. és az Ör.2. a hozzájárulás tárgyában hozott döntés elleni jogorvoslatra nem utal, nem jelenti a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog sérelmét. Az önkormányzat bizottsága által, a közterület-használati hozzájárulás iránti eljárásban hozott döntés ellen – az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog alapján – jogorvoslatnak van helye: az Ötv. 11. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani, a képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát pedig – a 11. § (3) bekezdése alapján – a bíróságtól lehet kérni.”
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket ugyancsak szükséges figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat).
Az önkormányzat a fentebb idézett 41/2000. (XI. 8.) AB határozat tartalma ellenére a közterület-használattal kapcsolatos döntési eljárást nem ismerte el hatósági eljárásként, kizárólag tulajdonosi minőségben járt el, és így sem a 30 napos ügyintézési határidőt, sem a képviselő-testülethez való fellebbezési lehetőséget nem biztosította.
A Ket. 12. § (2) bekezdése szerint hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg.
Az Ör. 2. § (4) bekezdés g.) pontja szerint az utcabútor fennmaradásához közterület-használati hozzájárulást kell kérni. 
Az Alkotmánybíróság határozata szerint a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, amelyre a hatályos Ket. szabályait kell alkalmazni az Ötv.-ben foglalt eltérésekkel.
Az ügyben a panaszos a Ket. 15. § (1) bekezdése szerint ügyfélnek minősül. A Ket. 71. § (1) bekezdése szerint a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz. A polgármester határozatával szemben – az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jog alapján – a Ket. 96. §-ban foglalt általános megfogalmazáson felül az Ötv. 11. § (2) bekezdése biztosítja a jogorvoslati lehetőséget a képviselő-testülethez.
Az utcabútorok fennmaradásának kérdéséről tehát önkormányzati hatósági eljárás során született jogerős határozat alapján lehetett volna használati megállapodást kötni az érintettekkel.
Mindebből következően megállapítom, hogy a Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzat azzal, hogy az őt képviselő polgármester nem önkormányzati hatósági eljárás alapján döntött a hozzá beérkezett közterület-használati ügyben, és ennek következtében törvényes határidőn belül nem hozott határozatot, így azt nem küldte meg az ügyfél jogállással rendelkező, ismert lakcímű érintettnek, továbbá nem biztosította a jogorvoslati lehetőséget, az Alkotmányban deklarált, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz fűződő joggal, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot idézett elő.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a polgármestert, mint a Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzat képviselőjét, gondoskodjon arról, hogy az önkormányzat a jövőben a beérkezett közterület-használati kérelmekről az Alkotmánybíróság idézett határozata figyelembe vételével, ezzel a hatályos jogszabályoknak megfelelően, törvényes eljárás alapján döntsön. 
Ennek során az első fokú döntésével szemben biztosítsa a jogorvoslati lehetőséget a képviselő-testülethez, mint másodfokú önkormányzati hatósághoz, illetve a másodfokú döntéssel szemben az Ötv. 11. § (3) bekezdése alapján biztosítsa a bírósági felülvizsgálat lehetőségét, és erről az ügyfelet döntésével egyidejűleg tájékoztassa.
Mindezeken felül azonban szükséges megjegyeznem, hogy más önkormányzat gyakorlatában szintén jelentkezik a fenti alapprobléma. (Vö. az OBH 2063/2008. sz. ombudsmani jelentéssel)
A közterület használatának módja az érintett közösség egészének ügye, azaz helyi közügy. Ezekben az esetekben az önkormányzat nem léphet fel valamiféle elkülönült tulajdonosi szerepkörben, mert ez ellentétes lenne az általa képviselt közösség érdekeivel. Márpedig az Alkotmány 42. §-a kimondja, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
A közterület időleges átengedése egyrészt jogosultságot jelent a kérelmező számára, másrészről tűrési kötelezettséget a közösség többi tagja részéről. Éppen ezért a közösségi terület használatba adásának elutasítását, vagy engedélyezését hatósági eljárás során kell eldönteni, és ezzel a döntéssel szemben jogorvoslati jogosultságot kell biztosítani a közösség érintett tagjai számára.

Budapest, 2009. március 5.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.