Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5187/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
A panaszos a Közép Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban Közigazgatási Hivatal) működési engedély kiadásához kapcsolódó másodfokú hatósági eljárásának indokolatlan elhúzódását sérelmezte.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes és méltányos eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében megkerestem a Közigazgatási Hivatal vezetőjét, annak vizsgálata érdekében, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek (a továbbiakban: Ket.) a hatáskör megállapítására és az eljárási kötelezettségre, illetve az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályai figyelembevételével járt-e el.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2007. december 3-án nyújtott be működési engedély iránti kérelmet Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalához. Az önkormányzat jegyzője 2008. március 20-án kelt határozatával a működési engedélyt kiadta. A határozat ellen a társasház közös képviselője keresetnek nevezett beadványt nyújtott be, amelyben az elsőfokú határozat megsemmisítését kérte. A beadvány a Közigazgatási Hivatalhoz 2008. április 22-én érkezett meg, amely azt a Fővárosi Bíróságnak terjesztette fel elbírálásra. Az eljáró bíróság 2008. június 11-én kelt végzésével a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasította, megállapítva, hogy a jogorvoslati lehetőséget egyik fél sem merítette ki. A bíróság megállapította azt is, hogy az elutasított kereset tartalma szerint fellebbezésnek minősült.  
A Közigazgatási Hivatalhoz a fellebbezés elbírálásához szükséges iratok több részletben, 2008. szeptember 24-ig érkeztek meg és kerültek iktatásra.
A fellebbezést elutasító, a működési engedélyt kiadó elsőfokú döntést helybenhagyó másodfokú határozat hivatalos megkeresésemet követően, 2008. november 5-én született meg.

A vizsgált alkotmányos jogok 
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a Közigazgatási Hivatal, amely az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik. Megállapítottam továbbá, hogy a panaszos számára az ügy vizsgált szakaszában a közigazgatási jogorvoslat lehetősége nem volt biztosított.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A Közigazgatási Hivatal eljárási kötelezettsége:
A Ket 19. § (1) bekezdése szerint a hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá, a fellebbezést elbíráló hatóságot is.
A hatóság a hatáskörét vagy annak gyakorlását - törvényben meghatározott kivétellel – más hatóságra nem ruházhatja át – Ket. 19. § (3) bekezdés.
A Ket. 20. § (1) bekezdése kimondja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni, vagyis e rendelkezés értelmében a hatóságot eljárási kötelezettség terheli. 
A Ket. 33. § (1) szerint az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított 30 napon belül kell meghozni. Ebbe azonban a törvényben meghatározott eljárási cselekményekhez elvégzéséhez szükséges idő intervallumok nem számítanak bele, pl. az eljárás felfüggesztése, a tényállás tisztázáshoz szükséges adatok közlésére, nyilatkozattételre irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő időtartam, szakhatóság eljárásának időtartama, stb.
Az eljáró hatóság vezetője – ha azt törvény nem zárja ki – az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc – kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt – nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek. [Ket.33. § (7)]
Jogellenességről akkor beszélhetünk, ha a Ket. 33. § (7) bekezdése alapján nem került sor a határidő meghosszabbítására, s a jogszabályban megállapított ügyintézési határidő anélkül telt le, hogy a kérelem tárgyában döntést hoztak volna. A jogellenesség megállapításának nem előfeltétele a személyes vétkesség fennállása, a jogellenesség akkor is fennáll, ha sem az ügyintézőjét, sem a vezetőjét nem terheli kötelezettségszegés. 
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy Közigazgatási Hivatal eljárása jelentősen elhúzódott, a tartalmában egyértelműen fellebbezésnek tekintendő beadványt a hivatal nem bírálta el, a bíróságra való felterjesztés felesleges, az ügy elintézését indokolatlanul elnyújtó intézkedés volt, az ügyintézési határidő meghosszabbításáról a panaszos semmilyen értesítést nem kapott.
A fentiek miatt nem fogadható el a Közigazgatási Hivatal vezetőjének arra való hivatkozása, hogy a kereset elbírálására bíróság rendelkezett hatáskörrel, egyebekben pedig a fellebbezés 60 napon belüli elbírálásával eleget tett az ügyintézési határidő betartására vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, 9/1992. (I. 30.) AB határozat]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. 
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
A vizsgált eljárásban megállapítható, hogy a Közigazgatási Hivatal már a formailag, elnevezésében ugyan keresetnek nevezett, de tartalma szerint az elsőfokú határozat megsemmisítését kérő, tehát egyszerű nyelvtani értelmezés alapján egyértelműen fellebbezésnek minősülő jogorvoslatra irányuló kérelem benyújtásakor elbírálhatta volna azt, hiszen a kérelmet a tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel. [Ket. 34. § (5)] 
Mindebből következően megállapítom, hogy, a Közigazgatási Hivatal az eljárása indokolatlan elhúzódásával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes és méltányos eljárással összefüggő visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Közigazgatási Hivatal vezetőjének a figyelmét, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson a Ket. hatáskör megállapításra és ügyintézési határidőre vonatkozó szabályai betartására.

Budapest, 2008. november 19.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv - kérelemre vagy hivatalból - soron kívül, de legkésőbb a tudomásszerzéstől számított öt napon belül kivizsgálja a mulasztás okát.
22. § (1) A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
(2) Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat - az ügyfél egyidejű értesítése mellett - haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított öt napon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
(3) A hatóság - tekintet nélkül a joghatóságára, valamint a hatáskörére és az illetékességére - hivatalból köteles megtenni azt az ideiglenes intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna.
(4) A hatóság az ideiglenes intézkedéséről - végzése megküldésével - haladéktalanul, de legkésőbb öt napon belül értesíti az ügyfelet, továbbá a joghatósággal és hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságot, amely az ideiglenes intézkedés szükségességét felülvizsgálja, és szükség esetén megteszi a hatáskörébe tartozó intézkedést.
(5) Az ideiglenes intézkedés felülvizsgálatánál nem érvényesül a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
(3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be:
a) a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, illetve az eljáró hatóság kijelölésének időtartama,
b) a nemzetközi jogsegélyeljárás időtartama, ideértve a magyar külképviseleti hatóságtól kért jogsegély időtartamát is,
c) a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő,
d) a szakhatóság eljárásának időtartama,
e) az eljárás felfüggesztésének időtartama,
f) a 70. § (1) bekezdésében szabályozott eljárás időtartama,
g) elektronikus ügyintézés esetén a 163. § szerinti üzemzavar időtartama,
h) a kérelem, a határozat és egyéb irat hiteles fordításához szükséges idő.
34. § (1) A kérelmet a hatósághoz írásban lehet benyújtani, a természetes személy ügyfél azonban kérelmét szóban is előterjesztheti.
(2) Életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet során az azonnali intézkedést igénylő ügyben a kérelmet távbeszélő útján is elő lehet terjeszteni.
(3) Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon, vagy elektronikus ügyintézés esetén elektronikus űrlapon nyújtsa be.
(4) Az ügyfél az eljárás megindítására irányuló kérelmét a határozat jogerőre emelkedéséig visszavonhatja.
(5) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.