Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4995/2008. számú ügyben
Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos Fehérgyarmat önkormányzata polgármesterének eljárását sérelmezve fordult hozzám, beadványában előadta, hogy elhunyt testvére köztemetése költségeinek megtérítésére az önkormányzat súlyosan beteg édesanyját kötelezte.
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében a polgármester tájékoztatását kértem eljárásáról, ezt követően szakmai konzultációt kezdeményeztem az Észak-alföldi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának vezetőjével.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján a polgármester határozatában a néhai fehérgyarmati lakos köztemetési költségeinek megtérítésére az édesanyját kötelezte, a döntést hozó a határozattal szemben kizárta a fellebbezést. Az elhunyt testvére azonban kérelemmel fordult a polgármesterhez, amelyben kérte édesanyjának a temetési költségek megfizetése alóli mentességét, hivatkozva súlyos betegségére és rossz anyagi körülményeire. A polgármester ezt követően korábbi határozatát visszavonta, amellyel szemben a fellebbezés lehetőségét az Észak-alföldi Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala felé biztosította. Ezen intézkedésével párhuzamosan a köztemetés költségeinek megtérítésére az elhunyt volt élettársát kötelezte, e határozatában azonban kizárta a fellebbezés lehetőségét.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
– Jogorvoslathoz való jog: ”A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (Ttv.)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Sztv.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a polgármester, aki képviseli a képviselő-testületet, amelyet az önkormányzati feladat- és hatáskörök illetnek meg, tehát az Obtv. 29. § (1) bekezdésének g/ pontja értelmében a képviselő-testület közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik. A hatóság döntéseiben a jogorvoslati jogot a feleknek csak részben biztosította.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1./ A köztemetés főszabályait az Szt. 48. §-a tartalmazza, amelynek (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az elhunyt személy utolsó lakóhelye szerinti települési önkormányzat a költségeket hagyatéki teherként a közjegyzőnél bejelenti, vagy az eltemettetésre köteles személyt a köztemetés költségeinek megtérítésére kötelezi. 
Az eltemettetésre kötelesek sorrendjét a Ttv. 20. § (1) bekezdése határozza meg, az ügyre vonatkoztatva kimondja, hogy végintézkedés hiányában az elhunyt temetéséről való gondoskodás sorrendje tekintetében az elhalálozása előtt vele együtt élő házastársa vagy élettársa megelőzi az elhunyt egyéb közeli hozzátartozóit, pl. annak szüleit.
2./ Ezt követően vizsgálatom annak megállapítására irányult, hogy az ügyben mely szerv rendelkezik hatáskörrel. Kiindulópontként az Ötv. rendelkezései szolgáltak, annak is a 9. §-a, amely szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja át. Ennek ismeretében konzultációt folytattam az államigazgatási hivatallal, annak érdekében, hogy a Fehérgyarmat önkormányzatának képviselő-testülete élt-e hatáskör átruházás lehetőségével rendeleteiben (pl. szervezeti és működési szabályzat, helyi szociális rendelet), illetve erre nézve konkrét kérdést tettem fel a helyi polgármesternek. Mind az államigazgatási hivatal, mind a polgármester válaszaikban arról tájékoztattak, hogy a képviselő-testület nem élt a hatáskör átruházás lehetőségével. Az Szt. 48. § (3) bekezdésének b/ pontja a hatáskört a települési önkormányzathoz telepíti, vagyis a hatáskör átruházás hiányában a képviselő-testületet illeti meg.
3./ Vizsgálatom részét képezte az eljárás során hozott határozatokkal szembeni jogorvoslati lehetőség biztosítása is. Az Ötv. a jogorvoslattal kapcsolatosan 11. §-ában egyértelmű szabályokat tartalmaz, kimondva, hogy a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, azonban ha az ügyben a polgármester, valamint a képviselő-testület bizottsága, részönkormányzat testülete hozott döntést, akkor az önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. A képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát csak jogszabálysértésre hivatkozva a bíróságtól lehet kérni peres eljárásban.
Álláspontom szerint a polgármester által a köztemetéssel összefüggésben hozott valamennyi határozata az Ötv. és az Szt. rendelkezéseibe ütközik, ugyanis a képviselő-testület hatásköreit átruházás hiányában csak saját maga gyakorolhatja. 
A képviselő-testület azonban a törvényi korlátok között szabadon élhet a hatáskör átruházás szabályaival, a település nagysága és az egyedi önkormányzati hatósági ügyek gyakorisága határozza meg, hogy a testület él-e ezzel a jogosítványával, illetve azt is, hogy polgármesterre, bizottságra vagy esetleg részönkormányzatára ruházza át.
4./ Hangsúlyozottan rá kívánok mutatni arra a jogalkotási hiányosságra, amelyet jelen illetve korábbi (az OBH 2063/2008 sz., amely szintén az Ötv. szabályaival ellentétes döntéshozatali eljárást tárt fel) vizsgálatom is alátámaszt, nevezetesen hogy 2009. január 1-je óta nincs olyan szerv a magyar államszervezetben, amely az önkormányzatok szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának és döntéseinek törvényességi ellenőrzésére jogosult. A kontroll hiánya annak ellenére fennáll, hogy mind a közigazgatás működésének elméleti megközelítéseiből, mind a hatályos jogszabályokból [Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pont, illetve Ötv. 99. § (1) bek.] levonható következtetés szerint a törvényességi ellenőrzés ellátása az államigazgatás feladata.
Ez a helyzet – amellett, hogy súlyosan aggályos a jogállamiság követelménye szempontjából – az alapvető jogok védelme és biztosítása tekintetében is visszásság veszélyét hordozza magában. 
Az alapvető jogok szempontjából a helyi önkormányzatok ellenőrzése azért kiemelkedő jelentőségű, mert az önkormányzati tevékenység számos ponton érintheti az állampolgárok e jogait: azok korlátozásával, figyelmen kívül hagyásával, alapjogsértő eljárás lefolytatásával vagy döntés meghozatalával.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat). 
Mindebből következően megállapítom, hogy Fehérgyarmat polgármesterének hatáskör hiányában hozott döntése, valamint az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére vonatkozó jogszabály hiánya a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással, valamint a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott.
Az ügyben kezdeményezett intézkedésem során figyelemmel voltam arra, hogy az OBH 1538/2009 számon, korábban hivatalból indított vizsgálatom keretében megkerestem az igazságügyi és rendészeti minisztert, azzal, hogy az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének jelenlegi aggályos volta, illetve hiánya miatt milyen azonnali lépéseket tervez az igazságügyi tárca. A válaszadásra tűzött határidő e jelentésem elkészítésekor még nem járt le.

Intézkedéseim:
1./ Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a visszásság orvoslása érdekében Fehérgyarmat polgármestere fontolja meg a köztemetés költségeinek megtérítésével kapcsolatos valamennyi döntésének visszavonását, továbbá a helyi képviselő-testület hatáskörében eljárva a hozza meg a szükséges döntést. 
2./ Az Obtv. 25.§-a alapján kezdeményezem a képviselő-testületnél, hogy fontolja meg hatáskörének rendeletben történő átruházását valamely szervére az adott ügycsoportban.

Budapest, 2009. február 12.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
23. § A jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező, illetőleg a kijelölt miniszter, államtitkár, országos hatáskörű szerv vezetője (a továbbiakban: szakminiszter) felelős a jogszabály előkészítéséért, így különösen azért, hogy a szabályozás szükséges és a tervezett megoldások alkalmasak a kitűzött cél elérésére.
24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek.

A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény
19. § (1) Az eltemetés módja szerint a temetés hamvasztással vagy elhamvasztás nélkül történik, egyházi vagy világi szertartás szerint.
(2) Az eltemetés módjára és helyére nézve az elhunyt életében tett rendelkezése az irányadó, amennyiben ez nem ró az eltemettető személyére aránytalanul nagy terhet.
(3) Az elhunyt életében tett rendelkezése hiányában az eltemetés módját és helyét az határozza meg, aki a temetésről gondoskodik, vagy arra köteles lenne, de a temetésről más szerv vagy személy úgy gondoskodik, mintha az elhunyt saját halottja volna.
(4) Ha a temetésről több személy gondoskodik és közöttük az eltemetés módja tekintetében nincs megegyezés, a temetés csak elhamvasztás nélkül történhet.
20. § (1) A temetésről sorrendben a következők kötelesek gondoskodni:
a) aki a temetést szerződésben vállalta;
b) akit arra az elhunyt végrendelete kötelez;
c) végintézkedés hiányában elhunyt temetéséről az elhalálozása előtt vele együtt élő házastársa vagy élettársa;
d) az elhunyt egyéb közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pontja] a törvényes öröklés rendje szerint.
(2) Ha temetésre kötelezett személy nincs, ismeretlen helyen tartózkodik, vagy a kötelezettségét nem teljesíti, a temetésről az elhalálozás helye szerint illetékes települési önkormányzat (fővárosban a kerületi önkormányzat) polgármestere - jogszabályban meghatározott határidőn belül - gondoskodik.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.
(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.
(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
98. § (1) A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi önkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten biztosítja.
(2) A közigazgatási hivatal
a) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
b)
c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket;
d)
e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;
f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1) bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget;
g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.
(3) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatalt tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal kezdeményezheti:
a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;
b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény
48. § (1) A haláleset helye szerint illetékes települési önkormányzat polgármestere önkormányzati hatáskörben - a halálesetről való tudomásszerzést követő 30 napon belül - gondoskodik az elhunyt személy közköltségen történő eltemettetéséről, ha
a) nincs vagy nem lelhető fel az eltemettetésre köteles személy, vagy
b) az eltemettetésre köteles személy az eltemettetésről nem gondoskodik.
(2) Az elhunyt személy elhalálozása időpontjában fennálló lakóhelye (a továbbiakban: utolsó lakóhely) szerinti települési önkormányzat a köztemetés költségét az (1) bekezdés szerinti önkormányzatnak megtéríti. A megtérítés iránti igényt a köztemetés elrendelésétől számított hatvan napon belül kell bejelenteni.
(3) Az elhunyt személy utolsó lakóhelye szerinti települési önkormányzat
a) a költségeket hagyatéki teherként a területileg illetékes közjegyzőnél bejelenti, vagy
b) az eltemettetésre köteles személyt a köztemetés költségeinek megtérítésére kötelezi.
(4) A települési önkormányzat a rendeletében szabályozottak szerint a (3) bekezdés b) pontjában meghatározott megtérítési kötelezettség alól részben vagy egészben különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén mentesítheti az eltemettetésre köteles személyt.
(5) Ha az elhunyt személynek utolsó lakóhelye nem volt, vagy az nem ismert, úgy a temetési költséget viselő önkormányzat a (3) bekezdés szerint jár el.