Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az OBH 4762/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában Vasszécseny önkormányzatának a település egyes építési telkeit érintő változási tilalom elrendeléséről szóló 9/2008. (VI. 19.) rendeletét, illetve annak megalkotásával kapcsolatos eljárás jogszerűségét vitatta. A panaszos beadványához csatolta az ügyében keletkezett hatósági dokumentumokat, valamint az önkormányzat sérelmezett rendeletét.
A beadványban előadottakkal kapcsolatosan felmerült az Alkotmányban biztosított tisztességes eljáráshoz való joggal és a tulajdonjoggal összefüggésben a sérelem közvetlen veszélyének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam. A tényállás tisztázása érdekében a Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Vas Megyei Kirendeltségének vezetőjét kértem fel a vizsgálat lefolytatására.

Érintett alkotmányos jog
A tulajdonhoz való jog: „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” [Alkotmány 13. § (1) bek.]
A jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alkotmány 57. § (5) bek.]

Az ügy jogszabályi háttere
– Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 
– Vasszécseny Község Önkormányzati Képviselő-testületének 9/2008 (VI.19.) rendelete a település egyes területeit érintő változási tilalom elrendeléséről

Megállapított tényállás
A panaszos 2008 májusában Vasszécseny községben ingatlant vásárolt, majd ezt követően 2008. május 20-án felkereste a község I. fokú építésügyi hatóságát, és állásfoglalást kért az építési telek beépíthetőségének feltételeiről. Az építésügyi hatóság válaszában az érvényben lévő település-rendezési terv, valamint beépítési mutatók figyelembevételével az építési telket írásban beépíthetőnek nyilvánította. További feltételként az ingatlannak a rendezési tervben jelölt, önköltségen történő, útkorrekció miatti megosztását, valamint talajmechanikai szakvizsgálat elvégzését írta elő. Az I. fokú építésügyi hatóság előírásainak eleget téve a panaszos 2008. május 30-án megrendelte az építkezéssel kapcsolatos építési terveket, a telekmegosztás elkészítését, valamint a talajmechanikai vizsgálatot. 
Az épület tervezője 2008. június 16-án a panaszosnak átadta a benyújtásra előkészített, és az I. fokú építésügyi hatósággal már korábban egyeztetett építési tervdokumentációkat, amelyeket előzetes egyeztetés után június 19-én reggel, az építési engedélyezési eljárás megindításának szándékával az építésügyi hatósághoz benyújtott. A továbbiakban a szerződéskötésnek megfelelően megtörtént a telekmegosztás és a talajmechanikai vizsgálat.
A panaszosnak csak később jutott tudomására, hogy Vasszécseny község polgármestere 2008. június 18-án estére rendkívüli testületi ülést hívott össze építési tilalom elrendelésére vonatkozó rendelet elfogadása miatt. Az ekkor megszavazott 9/2008. (VI.19.) rendeletről csak 2008. július 26-án kapott értesítést oly módon, hogy a Körjegyzőség „Tájékoztatást” küldött, amelyben felfüggesztette a már megindított építésügyi hatósági eljárást. Eközben az előzetesen kötött írásos szerződés alapján elvégezték a talajmechanikai vizsgálatot, és a telek megosztását.
A panaszos az ügy súlyára tekintettel előadta azt is, hogy három kiskorú gyermekükkel a szomszédos telken, szüleikkel együtt laknak. Az építési hatóság hozzájáruló állásfoglalása után, a már fent leírt feltételeket teljesítve, az építési vállalkozónál a kivitelezést megrendelték, több százezer forintért építési anyagokat (ablakok, ajtók stb.) vásároltak, megtakarításaikat kimerítve, önhibájukon kívül kiszolgáltatott helyzetbe kerültek.
A panaszos konkrét ügyének rendezése érdekében a közigazgatási hivatal munkatársai személyesen vették fel a kapcsolatot a panaszossal, illetve a település polgármesterével és körjegyzőjével annak érdekében, hogy az ügy lényeges körülményeit tisztázzák. A panaszos ingatlanán tervezett építkezés jelentősen korlátozta volna a képviselő-testület lehetőségét a település útszerkezetének átalakítására vonatkozó elképzeléseit illetően. Az építtetői, illetve az önkormányzati érdekek közötti kompromisszum megtalálása érdekében a közigazgatási hivatal munkatársai a helyszínen is egyeztettek az érintettekkel. Ennek során sikerült olyan megoldási alternatívákat találni, amelyek minden érdekelt számára elfogadhatónak bizonyultak.

A vizsgálat megállapításai
A továbbiakban a beadványban előadottakkal összefüggésben vizsgálatom tárgyát az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jog, és a jogorvoslathoz való jog érvényesülése képezte. Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Vas Megyei Kirendeltségének vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) megkeresésemnek eleget téve az ügyet kivizsgálta, és a következőkről tájékoztatott. 
Az önkormányzati rendelet megalkotásának folyamatát megvizsgálva megállapította, hogy az önkormányzat rendelkezett egy 2008. június 17-i keltezésű, aláírt tervezési szerződéssel, amelyben megrendelte Vasszécseny község településrendezési terv módosításának az elkészítését. A törvényességi ellenőrzés során azonban az is kiderült, hogy a testület a szerződésben hivatkozott konkrét feladatokra nem hozott határozatot, ez pedig sérti az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) rendelkezéseit. A településrendezési eszköz kidolgozása előtt meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban, a véleményezési eljárás keretében javaslatokat, észrevételeket tehessenek.
A törvényességi ellenőrzés rámutatott arra is, hogy képviselő-testületi határozat hiányában a polgármester testületi felhatalmazás nélkül döntött a tervezési szerződés megrendeléséről. Tekintettel arra, hogy a megállapodás a településrendezési terv felülvizsgálatára irányult, és nem volt olyan képviselő-testületi határozat, amely konkrétan megjelölte volna a rendezés alá vont területet, így a rendeltben előírt változási tilalom csak a község egész területére értelmezhető. Ennek ellenére az önkormányzati rendelet tételesen felsorolja a tilalom alá eső telkek helyrajzi számait, amelyekre változási tilalmat rendelt el.
A panaszos azzal a szándékkal vásárolt a településen építési telket, hogy azon családi házat építsen. Az Étv. a tulajdonjogból vezeti le az építéshez való jogot. A tulajdonjog egyik legfontosabb részjogosítványa, hogy a tulajdonos a tulajdonát a rendeltetésének megfelelően szabadon használhatja. Ez azt jelenti, hogy önmagában a földtulajdon joga nem foglalja magában az építéshez való jogot, ez a jog csak a törvény vagy helyi rendelet által beépíthetőnek nyilvánított ingatlan tulajdonosát illeti meg, ezért az építésjog meg is határozza mindazokat a követelményeket, amelyek a beépítés feltételei.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az építési jogot korlátozó (tilalmakat felállító) jogszabályi rendelkezések egyben a használat és a rendelkezés polgári jogi tulajdonosi részjogosítványainak a gyakorlását is korlátozhatják és ebből következően a tulajdonhoz való alapjog korlátozására vezethetnek. Az építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat. 
Az általános rendezési terv a települési önkormányzat képviselő-testületének sajátos aktusa, amely hosszú távra határozza meg a település szerkezetét és terület-felhasználását, ezért elfogadásához az Étv. különleges eljárási szabályokat – államigazgatási és érdekképviseleti egyeztetést, lakossági véleménynyilvánítási lehetőséget – ír elő. A településrendezési feladatok megvalósításának egyik sajátos jogintézménye a változási tilalom. Az általános rendezési terv meghatározott előírásaira alapozva közvetlenül is lehet változási tilalmat elrendelni, és annak nincs jogi akadálya, hogy az általános rendezési terv eme rendelkezéseinek a végrehajtására a képviselő-testület önálló rendeletet adjon ki.
A tilalom bevezetésének az önkormányzati rendeletben alkalmazott konkrét formája azonban alkotmányos aggályokat vet fel, mert a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen, számos egyedi döntés összesítését foglalja magában. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, illetőleg az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint – a valós vagy feltételezett – jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek.
A jogorvoslat lehetőségének kizárása az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott alapvető jogra vonatkozik. Alapvető jog lényeges tartalmát pedig – az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján – nemcsak rendelet, de még törvény sem korlátozhatja. 
Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg – többek között – az alapvető jogok korlátozása alkotmányossága mércéjének általános szabályát, a szükségesség-arányosság tesztjét. E szerint az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték vagy cél védelme vagy érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll egymással.
Az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével az önkormányzat gyakorlatilag kizárta a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét.
A Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Vas Megyei Kirendeltségének vezetője – megkeresésemet követően – észlelte a mulasztásokat, ezért törvényességi észrevételt tett.
A közigazgatási hivatal az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata során vizsgálja, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotási eljárás szabályait, ezért a jövőre nézve felhívom a figyelmét, hogy hasonló esetek elkerülése érdekében törvényességi ellenőrzési jogkörében tegye meg a szükséges intézkedéseket.

Budapest, 2008. november 28.

Dr. Szabó Máté sk.