Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4669/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
Az eljárás megindulása
Egy budapesti társasház közös képviselőjétől érkezett panaszbeadvány, melyben a Magyar Államkincstár (MÁK) energiatámogatással kapcsolatos ellenőrzési gyakorlatát kifogásolta. A kincstár a panaszostól több ízben kért be– ellenőrzési jogkörében eljárva – az energiatámogatás igénybevételének jogszerűségét, valamint az energiatámogatás érvényesítését alátámasztó adatokat. Az ismétlődő megkeresések során azonban egyre követhetetlenebbé vált a kért adatok köre, ezért a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz követelményével kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja miatt az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének megfelelően vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján, rövid úton megkerestem az illetékes MÁK Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságát.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”).

Alkalmazott jogszabályok
– A lakosság energiafelhasználásának szociális támogatásáról szóló 231/2006. (XI. 22.) Korm. rendelet (Rendelet I.)
– A lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) Korm. rendelet (Rendelet II.)
– A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoc. tv.)

A megállapított tényállás
A társasház közös képviselője 2007. november 30-án levelet kapott a MÁK Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságának Állampénztári Irodájától, melyben tájékoztatták, hogy a Rendelet I. 2. számú mellékletének kitöltésével szolgáltatott adatok valódiságával összefüggésben kívánnak ellenőrzést folytatni. Felkérték a közös képviselőt, hogy az adatközlés alapjául szolgáló bizonylatok, dokumentációk, belső kalkulációk, kimutatások postai megküldésével támassza alá az igénylők által benyújtott adatok megfelelőségét. A levélben egy konkrét felsorolás is szerepel a bemutatandó iratokról. A közös képviselő a levél kézhezvétele után felvette a kapcsolatot a MÁK-al, és személyesen vitte be a több dossziényi anyagot, majd a személyes egyeztetésen egyúttal tájékoztatta az ügyintézőt a helyi sajátosságokról, a felmerülő kérdéseket megválaszolta.
A MÁK 2008. január 10-én kelt újabb levelében tájékoztatta, hogy az eddig szolgáltatott adatokon felül további információkra van szüksége, melyeket hat pontban foglalt össze. 
Az egyik pontban egy olyan táblázat elkészítésére kérték fel a panaszost, amely tartalmazza a számlák halmozott támogatási összegének felosztását alátámasztó kalkulációját. A táblázatban egy meghatározott időszakot felölelően kérték feltüntetni, hogy az adott fogyasztó részére a társasház mely elszámolási időszakkal kezdődően érvényesítette a támogatást, ezzel kapcsolatban pedig havi bontásban kérték megjeleníteni az egyes fogyasztókra eső, ténylegesen elszámolt fogyasztási összegeket. Továbbá, az említett adatokon kívül kérték még annak feltüntetését, hogy a támogatást igénybevevő fogyasztók kategóriák szerint milyen csoportban tartoztak, valamint azt is, hogy az adott kategóriában utolsóként feltüntetett fogyasztó után külön sor jelenítse meg a tárgyhavi összesítést, a kategória által képviselt fogyasztási hányadot, és a kategória tárgyhavi fogyasztását.
A MÁK az ellenőrzés jogalapjaként a Rendelet I.-et nevezte meg, pontos jogszabályhely nélkül, céljaként pedig kettős motívumot ad. Egyrészt az ellenőrzés céljaként nevesítette annak megállapítását, hogy a szolgáltató az egyes támogatásra jogosult társasházi fogyasztóknak a megfelelő arányú és a megfelelő kategória szerinti támogatási összegeket érvényesítette-e a számlán, továbbá, hogy ezek az arányok, vagyis a jogosultak fogyasztási hányadai dokumentumokkal alátámaszthatók legyenek. A vizsgálat másrészt arra irányult, hogy megállapítsák, hogy a számlákban jóváírt támogatási összegek a végső fogyasztók (jogosultak) felé érvényesítésre kerültek-e.

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett Magyar Államkincstár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi dilemmák feltárásához elengedhetetlen, hogy kitekintsünk a jogállamiság követelményének alapjaira. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
A töretlen alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A jogbiztonság követelményével kapcsolatosan ki kell emelni azt is, hogy az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály által túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat)

III. Az energiatámogatás igénylésével, igénybevételével érvényesítésével kapcsolatban a törvényhozó által a közös képviselőhöz telepített feladatokat a panasz alapjául szolgáló ellenőrzés idején a Rendelet I. tartalmazta, mely alapján a közös képviselőnek a következők voltak a feladatai:
1. A Rendelet I. 2. számú mellékletében szereplő formanyomtatvány kitöltése és benyújtása, (Rendelet I.4. § (5) bek.) azaz
– annak igazolása, hogy a fogyasztó a gáz-, illetve távhőszolgáltatást igénybe veszi,
– a fogyasztó lakása fogyasztásának a társasház fogyasztására jutó, négy tizedesjegy pontossággal megadott hányadának 
– a számlán feltüntetett fogyasztási hely-, ügyfél-, illetve mérőazonosítónak a megadása.
2. A közös képviselőt a Kincstár értesíti a társasházban lakó fogyasztó esetében a támogatás megállapításáról, (Rendelet I.6. § (2) bek.) ezzel összefüggésben a közös képviselő haladéktalanul értesíti a szolgáltatót, ha a támogatásra jogosult fogyasztó esetében a gáz- vagy távhőszolgáltatás igénybevétele megszűnik. (Rendelet I.6. § (4) bek.)
3. A közös képviselő megállapítja – a jogosultságot megállapító határozat figyelembevételével – a támogatásnak a jogosult háztartására eső összegét a gáz- vagy távhőszolgáltatás költségének megfizetése során. (Rendelet I.8. § (2) bek.)
Az ellenőrzéssel kapcsolatban a Rendelet I. úgy rendelkezik, hogy amennyiben a kincstári igazgatóság a támogatási kérelemben foglaltak valódiságát vitatja, illetve az abban foglaltak ellenőrzését egyéb okból szükségesnek tartja, a támogatásra jogosultság fennállását – indokolt esetben az APEH bevonásával – ellenőrzi. (Rendelet I.7. § (1) bek.)
A fenti rendelkezés alkalmazható a közös képviselő által kitöltendő fenti tartalmú 2. számú mellékletre is, mivel az igényhez mellékelni kell azt a közös mérővel rendelkező társasházi lakó esetében. (Rendelet I.4. § (4) bek. b./ pont.)
Egyetértek a Magyar Államkincstár azon megállapításával, hogy a társasházi támogatás-érvényesítés – a jogszabály által megállapított, bonyolult közös képviselői kötelezettségek és felosztási rendszer miatt, és a tapasztalatok alapján is – az energiatámogatás nehézkesen működő alrendszere.
Kétségtelen tény, hogy a MÁK feladata a támogatás jogszerű igénybevételének, valamint a támogatás-érvényesítés jogszerűségének, törvényességének ellenőrzése. Alkotmányosan azonban súlyosan aggályosnak tartom azt a kincstári gyakorlatot, amely kellő jogszabályi háttér nélkül, a közös képviselők munkájának folyamatos kontrollján keresztül igyekszik kiszűrni a jogosulatlan támogatásigénylést. 
Abban az esetben, ha maga a kincstár is bonyolultnak érzékeli a jogi szabályozást, akkor nem nehéz elképzelni, hogy milyen viszontagságos feladata van egy közös képviselőnek – aki az esetek jelentős hányadában nem rendelkezik (jogi) diplomával –, ha maradéktalanul eleget szeretne tenni a jogszabály által meghatározott feladatainak.
A jogszabály feladatot telepít a közös képviselőhöz, ezzel mintegy „közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervé” emeli őt. A hatáskör telepítése során fokozott figyelemmel kell lenni arra, hogy e feladatnak a szakszerű ellátásához elengedhetetlenül szükséges a világos, mindenki számára érthető megfogalmazás, illetőleg – utalva a fenti megállapításra, miszerint a közös képviselők nem jogi szakemberek – a feladathoz kapcsolódó adminisztrációs kötelezettségek, elvárások teljesítéséhez szükséges segítség megadása.
A közös képviselők feladatainak egy része a támogatás megállapításával kapcsolatos, másik része pedig a támogatás érvényesítésével.
A Szoc. tv. meghatározza, hogy a kincstár a támogatás jogszerű igénybevételének ellenőrzése céljából mely adatokat és honnan kérhet be. (Szoc. tv. 55/D. § (3) bek) Rendelkezései között azonban nem szerepel a társasházi közös képviselőtől kérhető adatok köre. 
A támogatás-érvényesítő feladatkör ellenőrzése során kérhető adatok köre teljességgel tisztázatlan, arról ugyanis jogszabály nem rendelkezik. Az általam hatáskör hiányában nem vizsgálható adatvédelmi vonatkozásokon túl, sérül a jogbiztonság követelménye azzal, hogy a kincstár az ellenőrzés során egy meghatározott rendszerű adathalmazt kér a közös képviselőtől anélkül, hogy az adatok rendező elvéről az ellenőrzést megelőzően tájékoztatást adott volna. A jogalkalmazói magatartás eleve nem lehet előre kiszámítható, ha a feladatok és az ezek ellenőrzésére irányuló eljárási cselekmények tartalma nem egyértelmű és előre meghatározott.
A Kincstár tájékoztatásában pontosan felsorolja, hogy álláspontjuk szerint a társasházi támogatás érvényesítés helyességének megállapításához mely dokumentumok nélkülözhetetlenek, ezek a következők:
– a társasházi résztulajdonok fogyasztási hányadait alátámasztó iratok (a társasház alapító okirata, alapszabálya, a fogyasztók közötti szerződés vagy egyéb megállapodás),
– számlamásolatok, melyeket az energiaszolgáltató az ellenőrzött időszakra vonatkozóan a társasház részére kibocsát,
– a számlák halmozott támogatási összegének – a közös képviselő által végzett – jogosultankénti felosztás helyességét alátámasztó kalkulációk, kimutatások,
– a jogosultanként meghatározott támogatásnak a fogyasztók részére való tényleges eljuttatását bizonyító dokumentumok,
– egyéb, a társasház képviselőjének döntése alapján a helyi sajátosságok szerint önkéntesen becsatolt olyan dokumentumok, melyek az érvényesítés megtörténtét alátámasztják.
Kívánatos, hogy fentiek alapján – hasonlóan a támogatás-igénybevétel jogszerűségének ellenőrzéséhez – kidolgozásra kerüljenek a támogatás-érvényesítés ellenőrzésének pontos keretei.
Az ellenőrzéssel kapcsolatban további kérdésként merül fel annak költségvonzata. Az ellenőrzés során bekért okiratok másolási költsége igen jelentős lehet. A társasházak büdzséje általában nem teszi lehetővé az akár több ezer forintos másolási költségek viselését, ugyanakkor, mivel az ellenőrzés nem is érint minden lakót, így eleve kérdéses, hogy finanszírozható-e ebből a forrásból. Ennélfogva az energiatámogatásra jogosultaknak kellene megfizetnie ezt, ami –tekintettel a támogatás szociális pénzbeli ellátás mivoltára – nem tekinthető méltányosnak.
Mindebből következően megállapítottam, hogy a Magyar Államkincstár energiatámogatás érvényesítése ellenőrzésével kapcsolatos adatbekérési gyakorlata, annak kiszámíthatatlan és nem egyértelmű jogalkalmazói tevékenysége a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.

Összegzés
A támogatás igénybevételének ellenőrzése kapcsán jogszabály nem tartalmaz rendelkezést a közös képviselőtől bekérhető adatok köréről. 
A Rendelet I. (és az azt követő, jelenleg hatályos Rendelet II.) nem tartalmaz konkrét felhatalmazást a közös képviselő támogatást érvényesítő cselekményeinek ellenőrzése viszonylatában. 
A támogatás-érvényesítő feladatkör ellenőrzése során kérhető adatok köre teljességgel tisztázatlan, arról jogszabály nem rendelkezik. 
Az ellenőrzés során a felhívásban az iratok postai úton történő megküldése szerepel, a személyes adatközlés lehetőségét nem említi. Ez, tekintettel a jelenlegi ellenőrzési gyakorlat által kért iratmennyiségre – és annak másoltatására is – anyagi problémát jelent az ellenőrzötteknél.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. § alapján kezdeményezem a szociális és munkaügyi miniszternél, hogy a vonatkozó jogszabályok módosításával
– dolgozza ki a támogatás-érvényesítés ellenőrzése pontos jogszabályi kereteit,
– kezdeményezem továbbá annak átgondolását, hogy a támogatás-igénybevétel ellenőrzése során a társasházi közös képviselők ellenőrzési alanyokként szerepeljenek-e, ha igen, úgy kezdeményezem ennek megjelenítését a jogszabályokban, az adatkör pontos megadásával együtt;
– rögzítse a közös képviselők energiatámogatással kapcsolatos feladataikhoz fűződő adminisztrációs kötelezettségeit, és ezzel összefüggésben fontolja meg az adminisztrációt megkönnyítő a formanyomtatványok rendszeresítését.
Az Obtv. 21.§ (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Magyar Államkincstár elnökénél, hogy az energiatámogatások ellenőrzése során minden esetben hívják is fel az ellenőrzés alá vontak figyelmét arra, hogy személyesen is eleget tehetnek az iratbemutatási kötelezettségeiknek.

Budapest, 2009. február 4.

Dr. Szabó Máté sk.