Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4480/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Seres Péter
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a MÁV-START Zrt. egyik járatán utazva az ellenőrzésre feljogosított személy nem csak a diákigazolványt és a kedvezményes jegyet, hanem ún. viszonylatigazolást is kért. A panaszos nem rendelkezett ilyen igazolással, ezért őt az ellenőr megbüntette, majd a büntetés be nem fizetése miatt további pénzösszegek megfizetésére kötelezték.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és 17. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz, valamint a tisztességhez eljáráshoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja.

Érintett alkotmányos jog
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárás követelménye: 
„A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az ügy jogszabályi háttere
48/2007. (IV. 26.) GKM rendelet a belföldi közforgalmú menetrend szerinti vasúti személyszállítás és helyközi (távolsági) autóbusz-közlekedés, valamint a nevelési-oktatási intézmények által rendelt belföldi autóbusz különjáratok legmagasabb díjairól
1. § (1) A helyközi (távolsági) menetrend szerinti autóbusszal végzett és vasúti személyszállításért járó legmagasabb díjat
a) az utazás távolsága,
b) a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló jogszabály alapján az utast megillető kedvezmények, valamint
c) a vasúti utazások esetében a kocsiosztály 
figyelembevételével az 1. melléklet szerint kell megállapítani.
(2) Az utazás távolságát a menetrend alapján, a 2. §-ra figyelemmel kell meghatározni.
2. § (1) Az utazás távolságát - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - az induló és a célállomás közötti vonalszakaszok menetrendben feltüntetett résztávolságai összeadásával kell megállapítani.
4. § (1) Budapest közigazgatási határán belüli helyi utazásra
a) az országos közforgalmú vasút belső végállomása, a közbenső menetrendi megállóhelyek és a Budapest közigazgatási határán belüli utolsó megállóhely közötti, a 4. mellékletben felsorolt, és az ott leírtak szerint a szolgáltató által meghirdetett szakaszon és vonatokon, 2. kocsiosztályon, valamint
b) a szolgáltató által az 5. melléklet szerint meghirdetett helyközi autóbuszvonalakon
a Fővárosi Önkormányzat rendeletében meghatározott budapesti egyesített bérletek is érvényesek.
(2) A budapesti egyesített bérletek - az (1) bekezdésben meghatározott vasúti vonalszakaszok és vonatok, valamint autóbuszvonalak esetében - a szolgáltató által kiadott utazási feltételekben meghatározott települések közötti helyközi utazások Budapest közigazgatási határán belüli szakaszára is érvényesek.
(4) A megállapított menetdíj vagy pótjegy díján felül 6000 Ft pótdíjat fizet az, aki
b) érvénytelen jeggyel, bérlettel vagy érvénytelen utazási igazolvánnyal kísérli meg az utazást, illetve érvénytelen (pl. lejárt érvényességű) kedvezményre jogosító igazolvánnyal, igazolással veszi igénybe a kedvezményt,
c) a menetdíjat, viteldíjat, pótdíjat a vonaton nem fizeti meg,
d) a menetjegyet vagy az egyéb utazásra jogosító igazolványt meghamisítva használja fel,
e) a névre szóló menetjegyet, bérletét vagy más, utazásra, illetve kedvezmény igénybevételére jogosító igazolványát, igazolását arra jogosulatlan részére felhasználásra átadja vagy a más nevére szóló ilyen okmányokat felhasználja,
f) a jegyvizsgálat megakadályozása, illetve a jegyvizsgálathoz szükséges személyes adatainak eltitkolása miatt hatósági eljárás igénybevételét teszi szükségessé,
g) az utazási kedvezményt jogosulatlanul veszi igénybe, illetve jogosultságát az előírt módon igazolni nem tudja,
h) aki a vasúton a kéziféket, a vészféket vagy vészfékjelzőt kényszerítő ok nélkül működésbe hozza, vagy rendellenes magatartásával annak működésbe hozatalára vagy a vonat megállítására okot szolgáltat.
(5) A megállapított menetdíj vagy pótjegy díján felül 9000 Ft pótdíjat fizet az, aki az (1)-(4) bekezdésben meghatározott fizetési kötelezettségének 30 napon belül nem tesz eleget.

4. melléklet a 48/2007. (IV. 26.) GKM rendelethez
1. A budapesti helyi közlekedésben utazó bérletes utasok az alábbi szakaszokon vehetik igénybe az országos közforgalmú vasúti személyszállítási szolgáltatásokat a budapesti egyesített bérlet birtokában, kivéve a hely- és pótjegyköteles vonatokat - ideértve az EuroCity, az Euro-Night, az InterCity és az InterCity Rapid vonatokat -, valamint a belföldi forgalomban fakultatív helybiztosítással közlekedő vonatokat (expressz).
 
Sorszám	 A vasútvonal 
menetrendi 
mezőjének 
száma	 A vasútvonal Budapesti Közlekedési Szövetségbe (a továbbiakban: BKSZ) tartozó települések által határolt szakasza	  
A Főváros területén belüli utolsó vasútállomás, illetve megállóhely	
 2.	 2	 Budapest-Esztergom	 Budapest-Üröm	
 7.	 80	 Budapest-Hatvan	 Rákoscsaba	

85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről
3. § (1) Tanulói jogviszonya alapján az 1. mellékletben meghatározott kedvezményre jogosult: bb) az oktatási intézmények levelező oktatás munkarendje szerint folyó oktatásában részt vevő tanulója a lakóhely és az oktatási intézmény között megváltható kedvezményes menetjeggyel,
(3) A helyközi közlekedésben az (1) bekezdés ba) 2. pont, bb) pont, valamint a bc) 2. pont szerinti, az óvodás, tanuló, hallgató lakóhelye (tartózkodási helye) és az oktatási intézmény vagy a gyakorlati foglalkozás, illetve az óvoda székhelye közötti utazásra vonatkozó bérletkedvezmény a vasúton és autóbuszon végzett személyszállításban kombináltan is igénybe vehető. Az utazási viszonylat megállapítására a diákigazolvány, illetve a szolgáltató által kiállított igazolvány szolgál. A személyszállítási szolgáltató az utazási viszonylat bejegyzésére - a diák kérésére, illetve ha ez az utazási kedvezmény megállapításához szükséges - külön igazolást ad ki, amelynek érvényességét a diákigazolvány érvényességének megfelelően tanévre/tanulmányi félévre hosszabbítja meg. Ha a jogosultság viszonylata az oktatás helyének ideiglenes változása miatt a diákigazolványból nem állapítható meg, azt a tanuló, hallgató az oktatási intézmény által kiadott, az ideiglenes változás időtartamára érvényes külön igazolással pótolhatja.
(4) A kedvezmények a diákigazolvány érvényességi ideje alatt, de legkésőbb
a) a tanévre, illetve a tanév II. félévére érvényesített diákigazolványnál a tárgyév októberi,
b) a tanév I. félévére érvényesített diákigazolványnál a tárgyév márciusi
havijegy érvényességi idejének lejártáig vehetők igénybe.

17/2005. (II.8.) Korm. rendelet a diákigazolványról
3. § (6) Az állandó diákigazolvány tartalmazza:
b) a tanuló, illetve hallgató családi és utónevét, születési helyét és idejét, lakcímét vagy tartózkodási helyét,
c) azon intézmény(ek) nevét és címét (település), amellyel a tanuló, illetve a hallgató tanulói, illetve hallgatói jogviszonyban áll. Az intézmény címeként - a kibocsátó hivatalos intézménylistájával összhangban - az a település is megjelölhető, ahol a képzés ténylegesen folyik. 

A megállapított tényállás
A panaszos 2007 óta az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola, majd az iskola beolvadásával 2008. január 1-jétől a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Vitéz János Karának levelező szakos hallgatója.
2008. május 5. napján történt utazásakor diákigazolvánnyal és 50%-os kedvezménnyel váltott jeggyel utazott. Az ellenőrzésre jogosult személy azonban menetdíj-különbözetre, illetve pótdíj megfizetésére kötelezte, mivel ún. viszonylatigazolással nem rendelkezett.
A panaszos álláspontja szerint az utazás körülményeiből egyértelműen megállapítható, hogy a lakóhelye és a tanintézmény esztergomi címe között, a Pécel–Esztergom viszonylatban utazott, így pótdíj, késedelmi díj és postaköltség megfizetésére nem kötelezheti őt a közszolgáltató.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett közlekedési társaságokra kiterjed-e a hatásköröm. 
A vizsgálattal érintett vasúti közlekedési vállalat közszolgáltatást végző szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket ugyancsak szükséges figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlanbírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III.11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat) 
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, ha tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (v.ö. OBH 3078/2008. sz. ombudsmani jelentés)

III. Az ügy érdeme tekintetében
A rendelkezésemre álló adatok szerint Magyarországon jelenleg a közlekedési közszolgáltatók úgy értelmezik a vonatkozó kormányrendeletet, hogy az utazási viszonylat megállapításához nem elegendőek a diákigazolványban bejegyzett adatok – a tanuló lakcíme és az iskola székhelye -, ezért külön ún. viszonylatigazolást állítanak ki és az e nélkül utazó diákokat menetdíj különbözet és pótdíj megfizetésére kötelezik. Ennek be nem fizetése esetén pedig késedelmi díjat, kezelési költséget és postaköltséget is felszámítanak. (Pl.: http://www.kisalfold.hu/mosonmagyarovari_hirek/viszonylatigazolas_is_kell_a_diakberlethez/2085220/)
A panaszos budapesti egyesített bérlettel (BEB) rendelkezett a kérdéses időpontban. A Budapesti Közlekedési Szövetség jóvoltából a bérlet alkalmas arra, hogy azzal a MÁV-START Zrt. járatain, Budapest közigazgatási határain belül bárki korlátozás nélkül utazhasson. 
A panaszos Pécelen lakik. Kizárólag Budapestet érintve juthat el vonattal Esztergomba. Mivel azonban BEB-bel rendelkezik, ezért Péceltől Rákoscsabáig a MÁV-START Zrt. 80-as számú menetrendi vonalára, illetve Ürömtől Esztergomig a 2-es számú menetrendi vonalra 50%-os kedvezményű vonatjegyet váltott, hiszen a Budapesten belüli utazás költségét a BEB megfizetésével már teljesítette. (Lásd: 48/2007. (IV.26.) GKM rendelet 4. sz. melléklet)
Az alábbi térképen teljesen egyértelműen látszik, hogy az utazáshoz a lehető legrövidebb utat vette igénybe a panaszos.

A vasúti térkép forrása: http://www.mkk.zpok.hu/images/vasutterkep_n.jpg

A fentebb idézett jogszabályhelyek rendelkezései az alábbiak szerint foglalhatók össze. A felsőoktatási intézmény levelező szakos hallgatója utazási kedvezményre jogosító diákigazolványt kaphat. A diákigazolvány tartalmazza mind az ő címét (A), mind az oktatási intézményét (B). Amennyiben a hallgató szeretne eljutni A helységből B-be, úgy ezen utazási viszonylat legmagasabb árát úgy kell meghatározni, hogy a résztávolságok összegeit kell összeadni, azzal a kitétellel, hogy a közbe eső szakasz (Budapest) közigazgatási területét – érvényes bérlet birtokában – nem kell beleszámítani az út hosszába. 
E szerint a közlekedési közszolgáltató nem kényszerítheti arra a hallgatót, hogy A-tól egészen B-ig vásároljon menetjegyet, miközben az út jelentős részén ugyanazon közszolgáltató járataira másik, menetdíj ellenében vásárolt utazási jeggyel (bérlettel) rendelkezik.
A panaszos tehát logikusan döntött, amikor Péceltől Rákoscsabáig, azaz Budapest közigazgatási határáig, majd Ürömtől – azaz Budapest közigazgatási határától – Esztergomig vásárolt kedvezményes jegyet.
Ugyanakkor a diákigazolvány tartalmából egyértelműen kitűnt, hogy a Pécel – Esztergom viszonylaton belül utazik a panaszos hallgató. A fentiekben már idézett 85/2007. (IV.25.) Korm. rendelet úgy fogalmaz, hogy a személyszállítási szolgáltató az utazási viszonylat bejegyzésére csak akkor ad ki külön igazolást, ha ezt a diák kéri, illetve ha ez az utazási kedvezmény megállapításához szükséges.
Amennyiben a diákigazolvány adataiból megállapítható az utazási viszonylat, úgy erre vonatkozólag nem szükséges külön viszonylatigazolás, így annak hiánya miatt nem kötelezhető pótdíj megfizetésére a közszolgáltató közlekedési eszközén utazó hallgató.
A magyar tömegközlekedési viszonyok között az ellenőrzésre felhatalmazott személynek tisztában kell lennie azzal, hogy két adott település között melyik útvonal biztosítja a közszolgáltató járatainak legrövidebb idejű igénybe vételét. Különösen igaz ez a MÁV-START Zrt. járataira. A viszonylatigazolás - büntetéseket kilátásba helyező - megkövetelése olyan esetekben, amelyekben a jogszabály attól eltekint, visszás gyakorlatot jelent.
Mindebből következően megállapítom, hogy a közlekedési közszolgáltatók viszonylatigazolással kapcsolatos gyakorlata az Alkotmányban deklarált, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot idézett elő.

Intézkedés
Az Obtv. 21.§ (1) bekezdése alapján kezdeményezem valamennyi közlekedési közszolgáltatást nyújtó, de különösen a vasúti közlekedésben érintett társaság tekintetében – ideértve a panasszal érintett MÁV-START Zrt.-t –, hogy a jogszabálynak megfelelően csak akkor kérjen viszonylatigazolást a tanintézmények kedvezményes jegyvásárlásra jogosult hallgatóitól, amennyiben az utazás viszonylata a diákigazolványból nem állapítható meg. Javasolom továbbá, hogy az ilyen esetek miatt indult eljárásokat a közszolgáltatók haladéktalanul szüntessék meg.

Budapest, 2009. április 

Prof. Dr. Szabó Máté sk.