Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4416/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos egyrészt azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert a 2007. április nyolcadikán született gyermeke után a család nem kapott anyasági támogatást, másrészt az anya külföldi állampolgársága miatt, a gyermek a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat által biztosított életkezdési támogatásra sem jogosult.

A megállapított tényállás
A magyar állampolgár panaszos és kubai állampolgárságú felesége 2006. október 21-én kötöttek házasságot Sopronban. A házasságból 2007. április 8-án gyermek született, akinek a nevére a Magyar Államkincstár 42.500 Ft kezdőösszeggel kincstári számlát nyitott. 
A panaszos felesége 2007. május 3-án anyasági támogatás iránti kérelmet terjesztett elő, amit a Magyar Államkincstár Nyugat-dunántúli Regionális Igazgatósága a 2007. május 15-én kelt, 206731-2/2007. számú határozatával, azzal az indokkal utasított el, hogy a kérelmező nem magyar állampolgár, nem bevándorolt vagy letelepedett személy, mindössze tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi.
A panaszos 2007. október 31-én fiatalok életkezdési támogatása iránti kérelmet nyújtott be Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzatánál. A kérelmet a polgármester arra hivatkozva utasította el, hogy Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzata 23/2006. (VI. 29.) rendelete 1. § (1) bekezdése alapján a támogatásra kizárólag az a kérelmező jogosult, aki magyar állampolgárságú soproni szülők, soproni gyermekeként született. Miután a panaszos gyermekének édesanyja külföldi, a támogatásra nem jogosult.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamhoz, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”/Alkotmány 2. § (1) bekezdés/,
– A család védelméhez való jog: „A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.” /Alkotmány 15. §/.
– A hátrányos megkülönböztetés tilalma: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” /Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés/

Az alkalmazott jogszabályok
A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény 
1. § (1) A magyar állampolgárok között az állampolgárság keletkezésének, illetőleg megszerzésének jogcíme alapján különbséget tenni nem lehet.
3. § (1) Születésénél fogva magyar állampolgárrá válik a magyar állampolgár gyermeke.

A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény
(A 2007. január 1. és 2007. június 30. között hatályos szöveg.)
2. § E törvény hatálya kiterjed – amennyiben nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik – a Magyar Köztársaság területén élő
a) magyar állampolgárra,
b) bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező, továbbá a magyar hatóság által menekültként elismert személyekre,
c) a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15-i 1612/68/EGK tanácsi rendeletben, valamint – az anyasági támogatás (IV. fejezet) kivételével – a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendeletben meghatározott jogosulti körbe tartozó személyre, amennyiben az ellátás igénylésének időpontjában – a határ menti ingázó munkavállalókat kivéve – érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezik.
3. § (1) A családnak mint a társadalom alapvető egységének sokoldalú segítése, a családi élet biztonságának és a gyermekvállalás feltételeinek javítása az állam egyik legfontosabb feladata.
(3) A családnak nyújtott ellátások az állam részéről biztosított olyan támogatások, amelyek elismerve a család és a gyermekvállalás fontosságát – jövedelmi helyzettől függetlenül – a gyermeket nevelő szülőt illetik meg.

5. § A családtámogatási ellátások a következők:
a./ családi pótlék (6. §);
b./ gyermekgondozási támogatás
ba./ gyermekgondozási segély (20. §),
bb./ gyermeknevelési támogatás (23. §);
c) anyasági támogatás (29. §). 
29. § (1) Anyasági támogatásra jogosult a szülést követően
a./ az a nő, aki terhessége alatt legalább négy alkalommal - koraszülés esetén legalább egyszer – terhes gondozáson vett részt;
b./ az örökbefogadó szülő, ha a szülést követő 180 napon belül az örökbefogadást jogerősen engedélyezték;
c./ a gyám, ha a gyermek a születését követően 180 napon belül – jogerős határozat alapján – a gondozásába kerül.
(2) Az anyasági támogatás az (1) bekezdés a) pontja szerinti jogosultat akkor is megilleti, ha a gyermek halva született.
30. § Amennyiben az anyasági támogatásra jogosult nő a támogatás felvételét megelőzően meghal, úgy az anyasági támogatást az anyával egy háztartásban élt apának kell kifizetni, ezen személy hiányában annak a személynek, aki a gyermek gondozását ellátja.

A fiatalok életkezdési támogatásáról szóló 23/2006. (VI. 29.) Sopron Város Ör.
1. § (1) E rendelet alapján, az itt meghatározott feltételekkel 2005. december 31. napja után, aki magyar állampolgársággal rendelkező soproni szülők, soproni gyermekeként született, életkezdési támogatásra jogosult. 
(2) Az első bekezdésben foglaltak szempontjából soproni szülőnek minősül, aki a gyermek születését megelőzően Sopron város közigazgatási területén állandó bejelentett lakóhellyel rendelkezik, és életvitelszerűen Sopronban lakik.
(3) Az első bekezdésben foglaltak szempontjából soproni szülők, soproni gyermekének minősül az a magyar állampolgár, akinek mindkét szülője megfelel az 1. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeknek.

A vizsgálat megállapításai
A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Ápv.) 3. § (1) bekezdése szerint születésénél fogva magyar állampolgárrá válik a magyar állampolgár gyermeke. Az Áptv. hivatkozott rendelkezése alapján a magyar állampolgár panaszos gyermeke a születésekor magyar állampolgárságot szerzett, függetlenül attól, hogy az anya kubai állampolgár volt. Az Áptv. 1. § (1) bekezdése értelmében a magyar állampolgárok között az állampolgárság keletkezésének jogcíme alapján különbséget tenni nem lehet, így azonos állampolgári jogokat élveznek, függetlenül attól, hogy a magyar állampolgárságot az apa, az anya – esetleg mindkettő – gyermekeként szerezték. A hátrányos megkülönböztetés tilalma olyan alapjog, ami - az Alkotmánybírsághoz hasonlóan - az országgyűlési biztosok gyakorlatában is a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként érvényesül. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam alapvető kötelessége, vagyis a hátrányos megkülönböztetés tilalma a jogalkotóhoz hasonlóan, a jogalkalmazó hatóságra is kötelező. A panasz kapcsán azt vizsgáltam, lehet-e alkotmányos indoka annak, hogy az Magyar Államkincstár az anyasági támogatást a magyarországi lakóhellyel rendelkező, magyar állampolgár gyermek születését követően azért ne folyósítsa, mert a Cstv. 2. § a)-c) pontjaiban felsorolt feltételeknek az anya nem tett eleget?
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cstv.) 2. § a) pontja értelmében, hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén élő magyar állampolgárokra. A panaszos gyermekének születésekor a panaszos és a gyermek lakóhelye Sopronban volt, és a vizsgálat idején is ott éltek, tehát a kérelem elbírálásakor a Cstv. rendelkezéseit a panaszosra és gyermekére is alkalmazni kellett. Az anyasági támogatásra történő jogosultságot megalapozó élethelyzet a szülés, amelyben az anya, és a gyermek szükségképpen érintett. A Cstv. anyasági támogatásra vonatkozó rendelkezései értelmezésénél az alapelvi szabályokat tartalmazó 3. § rendelkezéseit sem lehet figyelmen kívül hagyni. A Cstv. 3. § (3) bekezdésének értelmében a családnak nyújtott ellátások az állam részéről biztosított olyan támogatások, amelyek elismerve a család és a gyermekvállalás fontosságát a gyermeket nevelő szülőt illetik meg. A hivatkozott rendelkezéssel összhangban, az anyasági támogatásra – főszabályként – a gyermek anyja jogosult, hiszen az apa nem szülhet, másrészt az újszülöttet is többnyire az anya gondozza. Amennyiben a gyermeket még sem az anya gondozza, az anyasági támogatást – a Cstv. 3. § (3) bekezdésével összhangban - az örökbefogadó szülőnek, illetve a gyámnak kell kifizetni. Ha az anyasági támogatásra jogosult nő a támogatás felvételét megelőzően meghal, az anyasági támogatást az anyával egy háztartásban élt apának, ennek hiányában annak a személynek kell kifizetni, aki a gyermek gondozását ellátja. A Cstv. hivatkozott rendelkezései alapján nyilvánvaló, hogy az anyasági támogatás nem az anya szükségleteit hivatott biztosítani, annak rendeltetése a gyermek megszületésével összefüggésben felmerülő többletkiadásokhoz való állami hozzájárulás. 
Kérdés, hogy amennyiben az anyasági támogatás iránti kérelmet a gyermeket nevelő szülőként, az anya terjeszti elő, a Cstv. 2. § a)-c) pontjaiban felsorolt feltételeknek az anya, a gyermek, vagy mindkettőjük esetében fenn kell állnia? 
A válaszadásnál nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a gyermek, akinek a megszületésével összefüggésben felmerülő többletkiadásokhoz az állam az anyasági támogatás intézményének létrehozásával hozzá kíván járulni, életkoránál, valamint cselekvőképtelenségénél fogva nem képes arra, hogy a támogatás iránti kérelmet maga terjessze elő. Az említett okból döntött úgy a jogalkotó, hogy a kérelmet az a szülő, gyám, illetve más személy terjesztheti elő, aki a gyermek gondozását ellátja. Az a tény, hogy az anyasági támogatásra a Cstv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja alapján az a nő jogosult, aki a terhessége alatt legalább négy alkalommal – koraszülés esetén legalább egyszer – terhes gondozáson vett részt, nem jelenti azt, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkező, magyar állampolgár gyermek születése esetén, a Cstv. 2. § a)-c) pontjaiban felsorolt feltételeknek, nem csak az újszülött, hanem a kérelmet előterjesztő anya esetében is fenn kell állniuk.
A Cstv. által szabályozott ellátások célja, hogy az állam az Alkotmány 15. §-ban előírt, a család védelmére irányuló kötelezettsége ellátása során, a gyermekvállalást anyagi eszközökkel is támogassa. Nincs alkotmányos indoka annak, hogy az állam a magyarországi lakóhellyel rendelkező, magyar állampolgár kiskorú születése esetén a gyermeket nevelő szülőnek járó anyasági támogatás folyósítását - a Cstv. 29. § (1) bekezdésének a) pontjában szereplő feltétel megvalósulása esetén – az anya állampolgárságától, vagy tartózkodási jogcímétől tegye függővé, így azt a panaszos feleségének – mint a gyermeket gondozó szülőnek – folyósítani kellett volna. A Magyar Államkincstár Nyugat-dunántúli Regionális Igazgatóságának az a döntése, amely szerint a panaszos családja az anyasági támogatásra azért nem jogosult, mert a kérelmet előterjesztő anya a szüléskor tartózkodási engedéllyel rendelkezett, a magyar állampolgár közös gyermekük születési helyzeten alapuló hátrányos megkülönböztetését eredményezte, ami az Alkotmány 15. §-ában biztosított a család védelméhez, valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott.
Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének (a továbbiakban: polgármester) a fiatalok életkezdési támogatása iránti kérelemmel kapcsolatos elutasító döntése kapcsán azt vizsgáltam, hogy a fiatalok életkezdési támogatásáról szóló 23/2006. (VI. 29.) számú önkormányzati rendelet a soproni lakóhellyel rendelkező, magyar állampolgár kiskorúak esetében milyen szabályokat tartalmaz. A 23/2006. (VI. 29.) számú önkormányzati rendelet 1. § (2) bekezdése értelmében „soproni szülőnek minősül, aki a gyermek születését megelőzően Sopron város közigazgatási területén állandó bejelentett lakóhellyel rendelkezik, és életvitelszerűen Sopronban lakik”. A támogatás annak a magyar állampolgárnak jár, „akinek mindkét szülője megfelel az 1. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeknek.”
A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (Nytv.) 4. § (1) bekezdésének a)-b) pontjai alapján a lakcímnyilvántartás szabályai a Magyar Köztársaság területén élő magyar állampolgárokra, bevándorolt, letelepedési engedéllyel rendelkező és menekültként elismert személyekre, továbbá az Európai Gazdasági Térségről szóló egyezményben részes tagállamok állampolgáraira terjed ki. A panaszos kubai állampolgár felesége nem tartozott a Nytv. hatálya alá, ugyanis a tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldinek Magyarországon csak tartózkodási helye lehet, lakóhelye nincs. Magyarországi lakóhely létesítésének hiányában fogalmilag kizárt, hogy a tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi soproni állandó lakóhellyel rendelkezzen.  Miután a soproni önkormányzat által nyújtott életkezdési támogatás feltétele, hogy a gyermek mindkét szülője – a magyar állampolgárok is – Sopronban ne csak tartózkodási, hanem lakóhellyel rendelkezzen, a kérelem elutasítása kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.

Ajánlások és javaslatok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján ajánlással fordulok a Magyar Államkincstár elnökéhez, hogy
– intézkedjen a Magyar Államkincstár Nyugat-dunántúli Regionális Igazgatósága a 2007. május 15-én kelt, 206731-2/2007. számú határozatának felülvizsgálata, valamint a panaszos gyermeke után járó anyasági támogatás utólagos folyósítása érdekében;
– a közigazgatási és hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 114. § (1) bekezdésére figyelemmel, egy évre visszamenőleg vizsgáltassa felül az összes olyan határozatot – illetve intézkedjen a támogatás utólagos kifizetéséről –, amelyben a magyar állampolgár kiskorú után járó anyasági támogatás iránti kérelmet a Magyar Államkincstár regionális igazgatóságai azzal az indokkal utasították el, hogy a kérelmet előterjesztő anya nem tett eleget a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2. § a-c pontjaiban felsorolt feltételeknek;
– gondoskodjon arról, hogy a Magyar Államkincstár regionális igazgatóságai a jövőben a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény anyasági támogatással kapcsolatos rendelkezéseit az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban alkalmazzák.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján kezdeményezem, hogy a szociális és családügyi miniszter, a pénzügyminiszter valamint az igazságügyi és rendészeti miniszter kezdeményezzék a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény olyan módosítását, ami alkalmas a vizsgálat során feltárt, a magyar állampolgár kiskorúak hátrányos megkülönböztetést eredményező joggyakorlat jövőbeni megelőzésére.

Budapest, 2009. február 20.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.