Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4350/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos nagyszülő az unokájával való kapcsolattartása szabályozása ügyében kérte a segítségemet. A panaszos sérelmezte, hogy a 2007. december végén benyújtott kérelméről az első fokon eljáró Mezőkövesd Város Gyámhivatala (gyámhivatal) érdemi döntést csak 2008 májusának végén hozott, fellebbezését pedig az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Területi Kirendeltsége (szociális és gyámhivatal) a hivatalomhoz írt beadványának keltéig (2008. július 29.) nem bírálta el.   
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy teljes körű feltárása érdekében a szociális és gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A 2003 júliusában született gyermeket Sopron Városi Bíróság P.20.347/2006/14. számú, 2006. május 26-án kelt ideiglenes intézkedésével az édesanya gondozásába helyezte, a gyermek Sopronban élő édesapjával való folyamatos és időszakos kapcsolattartását szabályozta. A szabályozás szerint a folyamatos kapcsolattartás keretében az apa kéthetenként csütörtök délutántól vasárnap estig lakóhelyére magával viheti a Mezőkövesden élő gyermekét.
A Peresztegen élő apai nagyszülő a gyámhivatalnál 2007. december 29-én iktatott levelében kérte az unokájával való folyamatos és időszakos, továbbá telefoni kapcsolattartás szabályozását.
Az eljárás megindításáról a gyámhivatal az anyát értesítette, 2008. január 23-ára idézte. Az akkor készült jegyzőkönyv rögzítette, hogy az anya tudomása szerint a gyermeket az édesapja a kapcsolattartások során mindig elviszi a nagyszülőhöz, tudomása szerint az időszakos kapcsolattartások idején a kisfiú édesapjával együtt hosszabb időt a panaszosnál tölt. Az édesanya elmondta, hogy a kisgyermeket megviseli a kéthetenkénti hosszú utazás, az anyától külön töltött hosszú idő. A panaszos nem tartotta elképzelhetőnek, hogy a 86 éves, egyedül élő nagyszülő megfelelően tudjon a kisgyermekről gondoskodni. Az anya álláspontja szerint a kérelem hátterében az apai kapcsolattartások meghosszabbításának szándéka áll, kérte annak elutasítását.
A gyámhivatal a soproni társhatóságot a nagyszülőnél való környezettanulmány készítésére kérte. Felkérte a társhatóságot a nagyszülő nyilatkoztatására arról, hogy hogyan tudja a gyermek életkorának megfelelő felügyeletét, ellátását biztosítani.
A gyámhivatalhoz 2008. február 19-én érkezett a soproni gyámhivatal nagyszülővel felvett jegyzőkönyve. A nagyszülő nyilatkozata szerint a gyermek lakóhelyéről való oda-vissza utaztatásáról az édesapa gondoskodna, felügyeletét, ellátását a nagyszülő tudja biztosítani, a gyermek körüli teendők ellátásához – szükség esetén – az apa nyújtana segítséget. A nagyszülő tájékoztatta a hatóságot arról is, hogy gyógyszerei beállítása miatt kórházba kell mennie, a soproni gyámhivatalt értesíti a környezettanulmány elkészítésére számára alkalmas időpontról.
A környezettanulmány 2008. április 1-jén érkezett a gyámhivatalhoz. A környezettanulmány rögzíti a nagyszülő lakásának leromlott, gondozatlan állapotát, továbbá azon véleményt is, mi szerint a nagyszülő idős kora miatt feltehetőleg nem tudna a kisgyermek ellátásáról gondoskodni.
A gyámhivatal május 5-én eljárását 15 nappal meghosszabbította. A hatóság a gyermek óvodájától az apai kapcsolattartásokról tájékoztatást kért. Az óvodavezető meglátása szerint a gyermek az apai kapcsolattartások után a hosszú utazás miatt nagyon fáradt, emiatt az azt követő hétfői napokon többször nem viszik óvodába. A gyermek az apai kapcsolattartásokról, az apai nagyszülőről az óvodában nem beszélt. A gyámhivatal 5-15.291-5/2008. számú, 2008. május 21-én kelt határozatával a panaszos kérelmét elutasította.
A panaszos a határozatot megfellebbezte, a szociális és gyámhivatal 52.728-4/2008. számú, 2008. szeptember 22-én kelt határozatával az első fokú döntést megsemmisítette, a gyámhivatalt új eljárás lefolytatására utasította. A megismételt eljárás jelentésem írásba foglalásakor folyamatban volt.
A szociális gyámhivatal vezetője válaszában az elintézési határidő túllépését elismerte. A határidők megtartásának ellehetetlenülését a hatásköri szabályok változása következtében beállt ügyforgalom növekedéssel, továbbá – a létszámhiányból eredő – kapcsolt munkakörben végzett feladatellátással indokolta. A hivatalvezető tájékoztatott arról is, hogy előzőek miatt jelentős a késedelmes eljárások száma. A szociális és gyámhivatalban 2008 júliusától megkezdték az új munkatársak felvételét, az elmaradás felszámolását a hivatalvezető ez év végére prognosztizálta.

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a gyámhivatal a panaszos kérelmének iktatását követően az eljárás megindításáról a gyermek anyját értesítette, őt meghallgatta, a társhatóságot a panaszos nyilatkoztatására, környezettanulmány készítésére kérte.
A gyámhivatal a soproni társhatóságtól ez év februárjában értesült arról, hogy a panaszos kórházi tartózkodása miatt a környezettanulmányt elkészítésére csak a későbbi időpontban, az eljárási határidő eltelte után nyílik lehetőség, az eljárását azonban a környezettanulmány megérkezéséig nem függesztette fel.
A környezettanulmány 2008. április 1-jei iktatását követő hónapban nincs adat a gyámhivatal eljárási cselekményeiről. A hatóság a környezettanulmány beérkezését követő több mintegy hónap elteltével hosszabbította meg eljárást, majd ezen eljárási határidő letelte után hozta meg döntését. Álláspontom szerint ezen késedelem indokolatlan volt.
A Ket. az eljárási alapelvek között rögzíti az ügyfél tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jogát. A hivatkozott törvény 33. § (1) bekezdése rögzíti az érdemi határozat meghozatalára rendelkezésre álló – 30 napos – határidőt. Ugyanezen törvény 32. § (1) bekezdése lehetővé teszi az eljárás felfüggesztését. A vizsgált esetben a nagyszülői kapcsolattartás eljárás megindulását követő több mint 10 hónap alatt sem született döntés.
Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) számú határozatában elvi éllel mutatott a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentőségére. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.
Mindezekre figyelemmel megállapítottam, hogy az első és a másodfokon eljáró gyámhivatal elhúzódó eljárása, késedelmes döntése – függetlenül az ügyintézők leterheltségétől – a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében.
Figyelemmel az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala BAZ Megyei Kirendeltsége vezetőjének az ügyhátralék feldolgozása érdekében megtett intézkedésre vonatkozó tájékoztatására, továbbá az OBH 1251/2008. számú Jelentésemben megfogalmazott kezdeményezésemre újabb intézkedést nem teszek, de a gyámhivatal vezetőjének figyelmét nyomatékosan felhívom az eljárási törvényben előírt ügyintézési határidő betartásának garanciális jelentőségére. Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala BAZ Megyei Kirendeltsége vezetőjénél, továbbá Mezőcsát Város Gyámhivatal vezetőjénél – annak garanciális jelentőségére tekintettel – kezdeményezem, hogy a jövőben fordítsanak fokozott figyelmet a Ket. 33. § (2) bekezdésében előírt ügyintézési határidő betartására.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Mezőkövesd Város Gyámhivatal vezetőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben fordítsanak fokozott figyelmet a Ket. 33. § (1) bekezdésében előírt ügyintézési határidő betartására, tekintettel annak garanciális jelentőségére, továbbá a folyamatban lévő eljárásban a gyermek legjobb érdekének figyelembe vételével hozzanak döntést.

Budapest, 2008. november 7.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.
(4) Ha az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
26. § (1) Jogsegélyt akkor lehet kérni, ha a megkereső hatóság
a) illetékességi területén kívül kell valamely eljárási cselekményt elvégezni, illetve azt az ügyfél jogos érdeke vagy a költségtakarékosság indokolttá teszi,
(2) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott megkeresést az ügy jellegétől függően a megkereső hatósággal azonos hatáskörű illetékes szervhez, ennek hiányában az illetékes települési önkormányzat jegyzőjéhez kell intézni.
(3) Az (1) bekezdés b) és c) pontjában meghatározott esetben a megkeresésben meg kell jelölni az adat, irat, más bizonyíték felhasználásának célját, valamint azt, hogy a személyes adat beszerzésére törvény alapján vagy az ügyfél kérelmére és írásbeli hozzájárulásával kerül sor.
(5) Ha jogszabály ennél rövidebb határidőt nem állapít meg, a jogsegély iránti kérelmet az (1) bekezdés b) és c) pontjában szabályozott esetben nyolc napon belül, az (1) bekezdés a) pontjában szabályozott esetben pedig tizenöt napon belül kell teljesíteni.
(6) Ha a belföldi jogsegély iránti kérelem teljesítéséhez magyar külképviseleti hatóság megkeresése szükséges, a jogsegély teljesítésének határideje a megkeresésnek a külképviseleti hatósághoz történő megérkezése napján kezdődik.
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be: f) a 70. § (1) bekezdésében szabályozott eljárás időtartama,

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja - a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával – rendezi.
(4) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a kapcsolattartásra jogosult és a kapcsolattartásra kötelezett méltányos érdekére, körülményeire, valamint a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.