Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4303/2008. számú ügyben
Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos Budapest VIII. kerületi önkormányzat jegyzőjének eljárását sérelmezve fordult hozzám, előadta, hogy birtokvédelmi kérelme ügyében a jegyző nem járt el.
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében a jegyző tájékoztatását kértem eljárásáról.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos írásban először 2007. június 23-án kelt kérelemmel fordult a hatósághoz, mert az önkormányzattól megvásárolt lakásánál a közös tulajdonban lévő helyiségeket (mosdó, WC), azok ajtajának a többi lakó által való leláncolása miatt nem tudja használni.
A panaszos állítása szerint a hatóság intézkedésének hiánya miatt 2007 szeptemberében személyes meghallgatást kért a jegyzőtől, aki helyett annak egy munkatársa hallgatta meg, amely tárgyalásról nem készült jegyzőkönyv. Ezt követően a panaszos kérelmét 2008 augusztusában megismételte és továbbra is kérte a jegyző intézkedését.
Az országgyűlési biztos megkeresését követően a jegyző eljárását lefolytatta, helyszíni szemlét tartott, meghallgatta az ügyben érintett feleket, majd a felek biztosították a panaszos számára a közös használatú helyiségekbe való bejutás feltételeit, ezért a birtokvédelmet kérelmező fél írásban benyújtott kérelmét visszavonta. A hatóság ennek következtében eljárását végzésben megszüntette.

A vizsgált alkotmányos jogok 
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bek.)
– Jogorvoslathoz való jog: ”A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
A Polgári Törvénykönyv végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. tvr. (Ptké.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a jegyző, aki Obtv. 29. § (1) bekezdésének a./ pontja értelmében közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik, továbbá a közigazgatási jogorvoslati lehetőséget a Ket. 100. § a./ pontja és a Ptk. 191. § (4) bekezdése kizárja.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A hatóságot eljárási kötelezettség terheli a Ket. 20. §-ának (1) bekezdésének értelmében, „a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni…” A Ket. 29. § (1) bekezdése meghatározza, hogy a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (továbbiakban együtt kérelem) vagy hivatalból indul meg. Az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított 30 napon belül kell meghozni. [Ket. 33. § (1) bek.]
Az ügyfél a hatósági eljárás megindítását – a jogszabályban meghatározott kivételekkel – mind szóban, mind írásban kérelmezheti. A kérelem lényegi eleme, hogy az ügyfél lehetőség szerint pontosan és érthetően megjelölje, mit is kér a hatóságtól. A Ket. 34. § (5) bekezdése azonban kimondja, hogy „a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha ez nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.” Az előzőek szerint a törvény a kérelemmel szemben azt követeli meg, hogy annak benyújtója az eljárásban ügyfélnek tekinthető legyen és azt az abban foglalt tartalom alapján szükséges elbírálni. A birtokvédelmi ügyekben eljáró szervek hatáskörét a Ptk. határozza meg, amely szerint, az akit birtoklásában zavarnak a jegyzőtől egy éven belül kérheti a zavarás megszüntetését [Ptk. 191. § (1)]. 
A vonatkozó szabályozás figyelembevételét követően vizsgálatom a jegyző eljárásának jogszerűségére irányult. Az ügyfél kérelmében a hatóság intézkedését az alábbiak szerint jelölte meg: „Kérem a birtokháborítás tényének megállapítását, annak összes jogi és anyagi vonzásával együtt. Kérem, hogy a legrövidebb úton intézkedjenek arról, hogy kulcsot kapjak a közös előszoba ajtóhoz, hogy bármikor bejuthassak a mellékhelyiségekhez és azt zavartalanul használhassam.”
Józsefváros jegyzője eljárásával kapcsolatosan arról tájékoztatott, hogy a panaszos „lakása megvásárlásával, ezzel kapcsolatos problémáival az előzőekben a Polgármesteri Hivatal Lakásügyi Osztálya foglalkozott, az ügyben 2007 évben birtokvédelmi eljárás nem indult.”
Álláspontom szerint a hatósághoz benyújtott kérelem tartalma alapján az ügyfél a jegyzőtől egyértelműen birtokvédelmet kért, még akkor is, ha eközben az önkormányzattól vásárolt lakás átadásával összefüggő körülményeket is sérelmezte. Birtokvédelmi ügyben pedig a Ptk-ban meghatározott hatásköri szabályok szerint a jegyzőnek van eljárási kötelezettsége.
Ezek ismeretében nem fogadható el a hatóság által előterjesztett az a vélemény, hogy az ügyben birtokvédelmi eljárás nem indult. Álláspontom szerint az ügyben az ügyfél által benyújtott kérelem alapján a Ket. 29. § (1) bekezdése értelemében a hatóságnak birtokvédelmi ügyben eljárási kötelezettsége keletkezett, intézkedéseinek elmulasztása az eljárás jelentős elhúzódásához vezetett. A szükséges eljárási cselekményeket csak megkeresésemet követően az írásbeli kérelem benyújtását követő több mint egy év elteltével tette meg.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. 
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat). 
Mindebből következően megállapítom, hogy Budapest VIII. kerület jegyzője birtokvédelmi eljárása elhúzódásával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással, valamint a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzata jegyzőjének figyelmét, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson a jogszabályok előírásainak betartására.

Budapest, 2008. november 12.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok:
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. 
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
11/B. § (1) Ha az ügyfél az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) szerinti államigazgatási eljárási illetéket az Itv. 73. § (1)-(3) és (6) bekezdésében meghatározott időpontig maradéktalanul megfizette (lerótta) és az eljáró hatóság a reá irányadó eljárási szabályokban meghatározott ügyintézési határidőt nem az ügyfélnek felróható okból nem tartotta be, akkor az eljáró hatóság a (2) bekezdésben meghatározott mértékű összeg megtérítésére köteles, feltéve, hogy az illeték visszatérítésének egyébként nincs helye.
(2) A megtérítendő összeg az eljárási illeték 50%-ával megegyező összeg, ha pedig az ügyintézés időtartama meghaladja az ügyintézésre jogszabályban előírt ügyintézési határidő kétszeresét, akkor az eljárási illetékkel megegyező összeg.

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény
73/A. § (1) Ha az ügyfél a kérelmet az illeték megfizetése nélkül nyújtja be, az eljáró hatóság az eljárás megindításakor, elektronikusan kezdeményezett eljárás esetén a 73. § (6) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen leteltét követően - postai úton előterjesztett beadvány esetén postai úton, elektronikus úton kezdeményezett eljárások esetén elektronikus úton is - az ügyfelet figyelmezteti az illeték megfizetésére azzal, hogy ha
a) a megfizetni elmulasztott illetéket illetékbélyegben kellett leróni, akkor illetékbélyegben, postai úton történő felhívás esetén válasz-levelezőlapon,
b) egyéb fizetési mód esetén átutalással vagy készpénzzel
8 napon belül nem fizeti meg, a 82. §-ban említett mulasztási bírságot is meg kell fizetnie. A fizetési határidőt a hiánypótlási felhívás kézhezvételétől kell számítani. Ha a felhívásra postai úton kerül sor, akkor az illetéken felül a felhívás postaköltségét - e címen 200 forintot - a válasz-levelezőlapon illetékbélyegben, egyéb esetben pénzzel kell megfizetni. A figyelmeztetés megtörténtét, illetőleg a felhívás elküldését az iraton fel kell jegyezni, illetőleg az ügyféllel igazoltatni kell.
 (3) Ha az ügyfél az (1) bekezdésben meghatározott határidőben illetékfizetési kötelezettségének nem tesz eleget és az eljáró hatóság az eljárást végzéssel nem szüntette meg, az illetékhiányról leletet kell készíteni. A lelet alapján az illetéket, a felhívás költségét és a mulasztási bírságot az illetékes állami adóhatóság írja elő.